De strijd rondom werklocaties in de metropoolregio Amsterdam : het platform bedrijven en kantoren als regionale vorm van governance

(1)

De strijd rondom werklocaties in de

Metropoolregio Amsterdam

Het platform bedrijven en kantoren als regionale vorm van governance

Pieter Hildebrand Stam (11289929) Bachelor Sociale Geografie en Planologie Universiteit van Amsterdam

Bachelor scriptieproject 734302042Y

Onder begeleiding van dhr. prof. dr. J.J.M. (Zef) Hemel 17 juni 2019

(2)

2

Voorwoord

Geachte lezer,

Voor u ligt mijn bachelorscriptie over het beheren van de markt van bedrijventerreinen en kantoren in de Metropoolregio Amsterdam. Er is een poging gedaan om deze markt te beheren door middel van een grootstedelijke samenwerking van gemeenten en twee provincies onder de naam Plabeka. In februari 2019 is er gestart met het onderzoek voor deze bachelorscriptie. Het onderwerp sloot goed aan op mijn interesse in het vastgoed. Tijdens dit onderzoek ben ik veel te weten gekomen over het functioneren van dit Platform Bedrijven en Kantoren, een project van de Metropoolregio Amsterdam. Verder ben ik veel te weten gekomen over de markt van kantoren en bedrijventerreinen in zowel Nederland als de Metropoolregio Amsterdam. Ik heb de mogelijkheid gehad om vanuit verschillende perspectieven naar deze markt en de regionale samenwerking te kunnen kijken. Dit is vooral te danken aan de interviews die ik gehouden heb met zes verschillende personen met allen hun eigen kijk op het onderwerp.

Zonder de hulp en inzet van een aantal mensen had deze bachelorscriptie niet geschreven kunnen worden. Hen wil graag ik op deze manier bedanken. Allereerst wil ik Zef Hemel bedanken voor zijn begeleiding in de afgelopen maanden. Hij gaf mij de vrijheid om het onderzoek op deze manier in te vullen en heeft mij waar nodig geholpen en ondersteund. Verder wil ik graag Pieter Habets van de Gemeente Amsterdam, Martin Bekker van het MRA-bureau, Geert-Jan Put van de gemeente Lelystad, Peter van Gool van de Universiteit van Amsterdam en Amsterdam School of Real Estate, Eric Annaert van Colliers International en Frank van der Sluys van Cushman & Wakefield bedanken voor de gesprekken die ik met hen heb mogen voeren. Ik vond het interessant om van mensen uit de praktijk te horen wat hun visie op het onderwerp is. Ik heb geprobeerd deze verschillende visies goed terug te laten komen in mijn scriptie. Verder heb ik een goede indruk gekregen van hun werkzaamheden in de Metropoolregio Amsterdam en de vastgoedsector, een sector waar ik in de toekomst ook graag werkzaam in wil zijn. Tot slot wil ik mijn huisgenoten Edwin Heemskerk en Annabel Isarin bedanken voor hun bruikbare verbeteringen en aanvullingen, waardoor het

eindproduct is geworden tot dat wat het nu is. Ik wens u veel leesplezier,

Pieter Stam

(3)

3

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 4

2. Theoretisch kader ... 8

2.1 Tragedy of the commons ... 9

2.2 Governing the commons ... 9

3. Methodologische verantwoording ... 12

3.1 Drie verschillende tijdsperiodes ... 12

3.2 Deelvragen ... 12

3.2.1 Deelvraag 1 ... 13

3.2.2 Deelvraag 2 ... 14

3.2.3 Deelvraag 3 ... 16

4. Plabeka voor de kredietcrisis ... 17

4.1 Deelvraag 1: De ontwikkeling van Plabeka ... 17

4.1.1 Inhoud uitvoeringsstrategie 1.0 ... 18

4.2 Deelvraag 2: De invloed van Plabeka volgens actoren ... 20

4.3 Deelvraag 3: Basisprincipes van Ostrom ... 21

5. Plabeka tijdens de kredietcrisis ... 23

5.1.1 Inhoud uitvoeringsstrategie 2.0 ... 24

6. Plabeka na de kredietcrisis ... 31

6.1.1 Inhoud Uitvoeringsstrategie 3.0 ... 32

7. Conclusie... 38

8. Discussie ... 40

9. Literatuurlijst ... 41

Referenties literatuur ... 41

(4)

4

1. Inleiding

In 2005 waren er duidelijke signalen dat de markt van kantoren- en bedrijventerreinen in de Noordelijke Randstad niet goed functioneerde. Voorbeelden van signalen die duidden op het niet goed functioneren van deze markt waren het hoge leegstandspercentage van kantoren (20%), het aanbod van kantoorruimte wat vaak niet voldeed aan de vraag, de ruime plancapaciteit voor kantoren en het bestaan van dreigende tekorten aan bedrijventerreinen in bepaalde segmenten (MRA, 2007). Een oorzaak van het niet goed functioneren van de markt van kantoren- en bedrijventerreinen was dat betrokken partijen zich vooral focusten op hun eigen belangen. Commerciële partijen zoals projectontwikkelaars en beleggers, waren gebaat bij nieuwbouw van kantoren; de ontwikkeling van deze nieuwe kantoren kon hen namelijk veel geld opleveren. Gemeenten konden ook veel geld verdienen aan het laten ontwikkelen van hun grond. Op dat moment was er flinke onderlinge concurrentie tussen de gemeenten om hun grond te laten ontwikkelen. Beschikbare grond niet laten ontwikkelen betekende geen inkomsten, terwijl buurgemeenten die wél ontwikkelden deze inkomsten wel binnenkregen. Als alle gemeenten in een regio op deze manier gaan redeneren wordt het aanbod van kantoorruimte groter dan de vraag, wat leidt tot leegstand (Janssen-Jansen, 2006). Door de leegstand van bedrijventerreinen en kantoren, die samen aangeduid kunnen worden als werklocaties, liepen de gemeenten onder andere inkomsten uit belastingen mis. Verder hebben leegstaande gebouwen vaak een negatief effect op de buurt waarin zij liggen. Gebieden met veel leegstand worden onleefbaar en brengen de concurrentiepositie van de steden waarin deze gebieden liggen in gevaar (Janssen-Jansen, 2010a). Daarnaast was het in dit geval lastig om met beleggers of eigenaren van leegstaande gebouwen in gesprek te komen omdat zij vaak in het buitenland verbleven en niet geïnteresseerd waren in de bemoeienis van de gemeente. De leegstaande gebouwen maken vaak deel uit van een veel grotere vastgoedportefeuille, waardoor de huurinkomsten die uitblijven goed gedragen kunnen worden. Gesprekken met de betrokken actoren waren dus zo goed als onmogelijk. De gemeenten in de Noordelijke Randstad concurreerden flink met elkaar op het gebied van het laten ontwikkelen van hun grond. Deze intergemeentelijke concurrentie werd door de gemeenten als ongunstig gezien voor de (inter)nationale concurrentiepositie van de hele regio. De gemeenten kregen behoefte aan onderlinge samenwerking. Hun eigenbelang opzij zetten en gezamenlijk optreden zou volgens de gemeenten de hele regio ten goede komen.

Deze verschillende factoren hebben geleid tot de oprichting van het Platform Bedrijven en Kantoren (afgekort als Plabeka) in 2005. De 331_{gemeenten en twee provincies van de} Noordelijke Randstad werkten hierin samen met als doel het kunnen beheren van de markt van kantoren- en bedrijventerreinen. In 2007 werd de zesde Noordvleugelconferentie gehouden, een overleg tussen deze 33 gemeenten en twee provincies van de Noordelijke Randstad. Hier werden concrete afspraken gemaakt voor regionale bestuurlijke samenwerking bij het beheren van de regionale bedrijventerreinen- en kantorenmarkt en op deze manier

1_{Sinds 1 januari 2019 telt de MRA-samenwerking 32 gemeenten, omdat de gemeente Haarlemmerliede} en de gemeente Spaarnwoude zijn opgegaan in de gemeente Haarlemmermeer (MRA, 2019).

(5)

5 werd er verder invulling gegeven aan Plabeka (Plabeka, 2007). Binnen het Plabeka zou er één definitie voor leegstand gehanteerd worden. Verder zou er om de vijf jaar een uitvoeringsstrategie Plabeka worden vastgesteld en zou er een jaarlijkse monitor worden uitgegeven. In deze monitor zou voortaan weergegeven worden of het beleid werkte en iedereen zijn afspraken nakwam. Door de jaren heen heeft Plabeka zich ontwikkeld tot het platform wat het tegenwoordig is.

In 2007 ging ook de Metropoolregio Amsterdam (met als afkorting: MRA) van start, een samenwerkingsverband van de 33 gemeenten en twee provincies die de Noordelijke Randstad vormden en de vervoersregio Amsterdam. De vervoerregio Amsterdam is wel onderdeel van de MRA-samenwerking, maar speelt geen rol bij Plabeka. Plabeka werd één van de eerste wapenfeiten van de MRA. Plabeka kan worden gezien als een nieuwe vorm van grootstedelijke governance waarbij op regionaal niveau tussen gemeenten en provincies gesproken wordt. Er worden, zonder tussenkomst van de rijksoverheid, gesprekken gevoerd tussen gemeenten en provincies over het beheren van de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de Metropoolregio Amsterdam. Ruim tien jaar geleden was deze vrijwillige samenwerking op regionaal niveau bij Plabeka om de leegstand van werklocaties aan te pakken uniek, de rijksoverheid was hier nog niet mee bezig. Het probleem van leegstand van werklocaties speelde op dat moment ook vooral in de Metropoolregio Amsterdam. Pas in 2010 werd er door het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM)2_{een nationale kantorentop georganiseerd en kwam de} rijksoverheid met een plan van aanpak voor leegstaande kantoren.

Het uitbreken van de kredietcrisis is van grote invloed op de kantorenmarkt en van kleinere invloed op de bedrijventerreinenmarkt in de Metropoolregio Amsterdam geweest. De kredietcrisis is de aanduiding voor de crisis op de financiële markten die in de Verenigde Staten in 2007 ontstond en pas in de loop van 2011 afliep. Banken raakten in de problemen doordat zij te veel risico’s hadden genomen bij het verstrekken van hypotheken en huiseigenaren hun hypotheken niet meer konden betalen. Hierdoor dreigde het betalingsverkeer wereldwijd totaal stil te vallen (Rijksoverheid, z.d.). In de periode voor de kredietcrisis stelden banken minder eisen bij het financieren van bouwprojecten voor kantoren en wilden gemeenten graag hun grond laten ontwikkelen. Deze twee factoren maakten het eenvoudiger om nieuwe kantoren bij te bouwen. Tijdens de kredietcrisis verminderde de bedrijvigheid in de MRA, waardoor de vraag naar kantoren en bedrijventerreinen afnam. De kredietcrisis heeft bestaande problemen op vooral de kantorenmarkt verergerd waardoor de leegstand verder toenam. In de periode na de kredietcrisis nam de bedrijvigheid toe en groeide de vraag naar kantoren weer. Zowel voor, tijdens, als na zijn verschijning is de kredietcrisis van grote invloed geweest op de markt van kantoren en bedrijventerreinen in de metropoolregio Amsterdam en het functioneren van Plabeka. In ieder van deze periodes is er ook een uitvoeringsstrategie van Plabeka uitgekomen.

2_{Per 14 oktober 2010 is het Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieu (VROM)} opgeheven. Haar taken zijn verdeeld over het Ministerie van Infrastructuur en Milieu en het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (Parlementair Documentatie Centrum, 2010).

(6)

6 Voor het probleem van leegstand van werklocaties kan de theorie van 'governing the commons' van Elinor Ostrom gebruikt worden. De vierkante meters kantooroppervlakte en de hectares aan bedrijventerreinen kunnen als ‘commons’ beschouwd worden, gemeenschappelijke hulpbronnen die voor iedereen toegankelijk zijn (Ostrom, 1990). Door middel van een regionale vorm van polycentrische governance, namelijk het overleg via een platform, wordt er geprobeerd deze ‘commons’ te beheren. Met polycentrische governance wordt een systeem van governance bedoeld waarin meerdere bestuursorganen samenwerken om regels te maken en af te dwingen binnen een specifieke beleidsarena of -locatie (Stockholm Resilience Centre, z.d.). De samenwerking onder Plabeka moest een einde maken aan de intergemeentelijke concurrentie en creëerde een platform waarop door gemeenten en provincies gezamenlijke gesprekken worden gevoerd.

In het onderzoek voor dit scriptieproject wordt er gekeken hoe er geprobeerd is door middel van grootstedelijke samenwerking de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt in de Metropoolregio Amsterdam te kunnen beheren. Deze samenwerking is georganiseerd in een platform waarin lokale overheden samenwerken en waar marktpartijen niet aan deelnemen. Over Plabeka en zijn werking als platform is nog weinig wetenschappelijke literatuur gepubliceerd. Door middel van dit onderzoek is er geprobeerd de wetenschappelijke literatuur rondom dit onderwerp te verbreden. Door een verbreding van de wetenschappelijke literatuur rondom dit onderwerp zouden bijvoorbeeld andere regio’s in Nederland kunnen kijken of deze vorm van samenwerking voor hen zou werken. De hoofdvraag die is opgesteld, luidt:

‘’Op welke manier heeft de MRA met Plabeka als regionale vorm van governance geprobeerd de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de metropoolregio Amsterdam voor, tijdens en na de kredietcrisis te beheren?’’

Om de hoofdvraag concreter te maken en te kunnen operationaliseren, zijn er drie deelvragen opgesteld, namelijk:

‘’Hoe heeft Plabeka zich door de jaren heen ontwikkeld?’’

‘’Wat is volgens verschillende actoren de invloed van Plabeka op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA?’’

‘’Voldoet Plabeka aan de, voor dit onderzoek gekozen, basisprincipes voor stabiel beheer van gedeelde hulpbronnen van Elinor Ostrom?’’

Aan de hand van kwalitatief onderzoek is er geprobeerd de deelvragen en de hoofdvraag te beantwoorden. In het theoretisch kader zal meer in worden gegaan op relevante wetenschappelijke literatuur rond het beheren van ‘commons’ volgens de theorieën van Elinor Ostrom. Het theoretisch kader zal gevolgd worden door de methodologische verantwoording. Hierna komen drie hoofdstukken waarin de verschillende fases van Plabeka beschreven worden. In deze hoofdstukken komen ook de resultaten en bevindingen van het onderzoek per periode naar voren. In de conclusie wordt per deelvraag de verschillende periodes samengevat en is er geprobeerd antwoorden op de deelvragen en de hoofdvraag te

(7)

7 formuleren. In de discussie wordt de scriptie afgesloten met onder andere mogelijkheden voor vervolgonderzoek.

(8)

8

2. Theoretisch kader

In dit theoretisch kader worden processen besproken die zich voornamelijk op de kantorenmarkt voordeden. Bij de kantorenleegstand in de Metropoolregio Amsterdam ging men er aanvankelijk vanuit dat dit probleem door middel van marktwerking zichzelf op zou lossen. Het idee was dat de markt zijn corrigerende werking zou doen en dat hierdoor de kantorenleegstand zou verdwijnen. Dit vertrouwen in de markt kwam vooral voort uit het feit dat de kantoren in handen waren van private partijen. Overheden waren ervan overtuigd dat deze private partijen de leegstand wilden oplossen. De private partijen wilden zo min mogelijk bemoeienis vanuit de overheid en daarom kwamen gemeenten niet in actie. De markt deed echter zijn corrigerende werking niet en het marktmechanisme faalde. Private partijen bleken niet altijd gebaat bij eventuele oplossingen van de leegstand zoals het vinden van nieuwe huurders. Ook veranderde de markt van kantoren. Aan de vraagzijde nam de werkgelegenheid toe, maar bleef de vraag naar vierkante meters kantooroppervlak achter. Dit werd veroorzaakt door de afname van het kantooroppervlak per werknemer. Verder ontstonden er vanuit de aanbodzijde geen krachten die tegen de markt in gingen, maar bleef het starten van nieuwe initiatieven voor kantoren nog steeds erg gemakkelijk (EIB, 2010).

Gemeenten in de Metropoolregio Amsterdam beseften dat marktwerking het probleem van de kantorenleegstand niet zou verhelpen en gingen zelf kijken hoe zij de kantorenleegstand in hun gemeente aan konden pakken. Voor de gemeenten was het lastig om de leegstand te bestrijden omdat zij deze kantoren niet in bezit hadden en hier daarom weinig tot niets over konden bepalen. Individuele gemeenten waren niet daadkrachtig genoeg om de markt van kantoren zelf te kunnen reguleren. Het werd duidelijk dat meerdere gemeenten in de Metropoolregio Amsterdam problemen hadden met het beheren van de kantorenvoorraad in hun gemeente. Door met elkaar in gesprek te gaan zou het probleem goed in beeld gebracht kunnen worden. Hieruit kwam de gedachte voor de oprichting van een polycentrisch platform waar deelnemers regionaal samenwerkten.

Zoals in de inleiding al beschreven kunnen de vierkante meters kantooroppervlakte en de hectares aan bedrijventerreinen als een ‘commons’ beschouwd worden. Garrett Hardin heeft een theorie ontwikkeld over de ‘tragedy of the commons’, waar eerst kort kennis mee wordt gemaakt. Vervolgens worden de theorieën van Elinor Ostrom geïntroduceerd, waarin duidelijk wordt hoe de problemen rond de ‘tragedy of the commons’ volgens Ostrom voorkomen of opgelost kunnen worden.

(9)

9 2.1 Tragedy of the commons

De theorie van ‘the tragedy of the commons’ is beschreven door ecoloog Garrett Hardin, die in 1968 een artikel publiceerde over de tragedie van het gemeenschappelijk bezit of belang. Volgens deze theorie zullen gemeenschappelijke hulpbronnen worden uitgeput wanneer individuen rationeel in hun eigenbelang handelen. Overexploitatie zal hiervan een onvermijdbaar gevolg zijn (Beunder, 2012). Er ontstaat een sociaal dilemma waarin het belang van de groep (iedereen die gebruik maakt van die hulpbron) op lange termijn lijdt onder het kortetermijnbelang van individuen. De ‘commons’ zijn een goed of een dienst waar vrij en ongelimiteerd toegang tot is en waar iedereen gebruik van kan maken (Janssen-Jansen, 2010b). Er zijn geen directe kosten of andere gevolgen verbonden aan het gebruik. Verder zien gebruikers niet dat het handelen uit eigen belang kan leiden tot uitputting van de hulpbron. Hardin geloofde dat het ‘collectief’ niet in staat is zelf een oplossing te vinden voor deze problemen. Om overexploitatie te bedwingen zou een externe macht zoals een centrale staat nodig zijn door middel van top-down regulering. Verder kan privatisering er volgens Hardin voor zorgendat een hulpbron een duidelijke eigenaar heeft, in wiens belang het is dat overexploitatie voorkomen wordt. Gemeenschappelijk bezit omvormen tot privaat bezit is volgens Hardin de manier om overexploitatie van een gemeenschappelijke hulpbron tegen te gaan (Hardin, 1968).

2.2 Governing the commons

De theorie van ‘governing the commons’ is beschreven door Elinor Ostrom. In 1990 publiceerde zij als reactie op ‘the tragedy of the commons’ van Hardin een boek waarin zij haar theorie beschrijft en in 2010 gaat ze in haar artikel ‘’Beyond Markets and States’’ verder op deze theorie in. Ostrom ziet de ‘tragedy of the commons’ niet zo wijdverspreid of moeilijk oplosbaar als Hardin en heeft meer vertrouwen in de zelfredzaamheid en het organisatievermogen van de burgers. De aannames van Hardin dat de ‘tragedy of the commons’ alleen opgelost kunnen worden door een overheid omdat de burgers zich niet zelf kunnen redden, vindt zij voorbarig. Volgens haar zijn er genoeg voorbeelden van lokale gemeenschappen die de gemeenschappelijke hulpbronnen zonder inmenging van staat of markt op een duurzame manier kunnen beheren (bottom-up). De belangrijkste voorwaarden voor dit soort initiatieven zijn wederzijds vertrouwen en communicatie tussen gebruikers. Voor de communicatie tussen gebruikers hanteert Ostrom de term ‘cheap talks’. Binnen het platform spreken de deelnemers met elkaar en op deze manier kunnen zij bijvoorbeeld tot een convenant komen. Een convenant is een overeenkomst tussen twee of meerdere partijen met de verplichting om een specifieke actie te doen of na te laten (KCWJ, z.d.). Volgens Ostrom zijn de ‘cheap talks’ zeer bevorderlijk voor de samenwerking tussen de deelnemers van het platform en reduceren deze gesprekken uiteindelijk het effect van de ‘tragedy of the commons’ (Ostrom, 2010). Op deze manier kan er lokale regelgeving ontstaan over het gebruik van de gemeenschappelijke hulpbron. Ostrom gelooft in een polycentrische manier van beheer waar gebruikers er samen voor zorgen dat de gemeenschappelijke hulpbron op de juiste manier beheerd wordt. Ze heeft 8 basisprincipes opgesteld voor stabiel beheer van gedeelde hulpbronnen. Deze principes zouden volgens haar bij een succesvol systeem allemaal aanwezig moeten zijn.

(10)

10 Deze acht basisprincipes zijn:

1. Duidelijke definities stellen (wat de ‘commons’ zijn en wie de bezitters zijn).

2. De regels over de benutting en de verdeling van de hulpbron zijn aangepast aan de lokale condities.

3. Gemeenschappelijke besluitvorming door de bezitters.

4. Er is een systeem ontwikkeld waardoor het gedrag van elke gebruiker gemonitord kan worden.

5. Voor de gebruikers die de regels overtreden zijn er steeds zwaarder wordende sancties. 6. Conflicten kunnen op een laagdrempelige manier goedkoop en snel opgelost worden. 7. Zelfbeheer van de gemeenschap en erkenning door hogere autoriteiten.

8. Voor grootschalige hulpbronnen een gelaagd systeem met inspraak voor lokale groepen.

Deze principes zijn karakteriserend voor de ‘succesvolle’ systemen. Systemen van polycentrische governance kunnen aan deze principes getoetst worden (Ostrom, 2010). In het onderzoek voor deze scriptie wordt de kantorenvoorraad in de MRA als een ‘common pool resource’ gezien en wordt er gekeken in hoeverre Plabeka te beschouwen is als een polycentrisch governance systeem.

Voor dit onderzoek zijn twee van de acht basisprincipes van Ostrom gekozen om Plabeka aan te toetsen, namelijk:

- Basisprincipe 4. Er is een systeem ontwikkeld waardoor het gedrag van elke gebruiker gemonitord kan worden.

Dit eerste basisprincipe is het principe rondom monitoring. Er zal gekeken worden of er bij Plabeka een systeem van monitoring ontwikkeld is. Met een dergelijk systeem zou zowel het gedrag van elke gebruiker als de common pool resource zelf (dus hoe groot de leegstand van werklocaties op een bepaald moment is) gemonitord kunnen worden.

- Basisprincipe 5. Voor de gebruikers die de regels overtreden zijn er steeds zwaarder wordende sancties.

Het tweede principe wat gebruikt zal worden is het principe rondom het instellen van sancties. Deze sancties kunnen ook als een soort herinnering gebruikt worden, zodat iedereen zich bewust is van de gemaakte afspraken. Is er een systeem wat er voor zorgt dat alle deelnemers zich aan de afspraken houden? En wat voor sancties kunnen er gebruikt worden tegen de deelnemers die zich niet aan de afspraken houden of de regels overtreden?

De theorieën van Ostrom worden op Plabeka toegepast omdat Ostrom veel onderzoek heeft gedaan naar de polycentrische governance van economische systemen. Plabeka kan als een polycentrische governance gezien worden omdat hier meerdere bestuursorganen (32 gemeenten en 2 provincies) samenwerken om regels te maken en af te dwingen binnen een specifieke beleidsarena, namelijk de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt binnen de metropoolregio Amsterdam. In het onderzoek voor deze scriptie worden de theorieën van

(11)

11 Ostrom gebruikt om te analyseren hoe Plabeka als polycentrische governance functioneert en hoe de deelnemers met elkaar communiceren en samenwerken op dit platform.

(12)

12

3. Methodologische verantwoording

In dit hoofdstuk zullen de keuzes die gemaakt zijn met betrekking tot de onderzoeksopzet, de hoofdstukindeling, de verzameling van data en de analysemethoden uitgelegd worden. Het onderzoek voor deze scriptie is opgezet als een single case study omdat er één proces binnen de MRA gedetailleerd en intensief geanalyseerd is (Bryman, 2012). Er is een beschrijvend onderzoek uitgevoerd omdat er geprobeerd is een proces (regionale aanpak voor het beheren van de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA) in al haar facetten in kaart te brengen. Bij een beschrijvend onderzoek wordt een situatie beschreven, de belangrijke aspecten van deze situatie beschreven en de onderlinge relaties in deze situatie aangeduid (Bryman, 2012). Bij Plabeka werken er 32 gemeenten en twee provincies samen om de kantorenvoorraad in de metropoolregio Amsterdam te kunnen beheren. In deze scriptie zal er op een wetenschappelijke manier onderzoek worden gedaan naar het proces van samenwerking en het gevoerde beleid binnen de te onderzoeken casus.

3.1 Drie verschillende tijdsperiodes

In de hoofdvraag komt naar voren dat Plabeka als regionale vorm van governance bij het beheren van de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de metropoolregio Amsterdam in drie verschillende tijdsperiodes opgedeeld kan worden, namelijk voor, tijdens en na de kredietcrisis. Voor de opdeling van het onderzoek in deze periodes is gekozen omdat er drie uitvoeringsstrategieën van Plabeka zijn uitgegeven. Iedere uitvoeringsstrategie is in een andere periode uitgekomen en is kenmerkend voor die periode. Eerst is er de periode van de start van Plabeka. In deze periode was er bij verschillende overheidspartijen behoefte aan samenwerking bij het beheren van de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de metropoolregio Amsterdam. In 2005 is het Platform Bedrijven en Kantoren opgericht en in 2007 is de Uitvoeringsstrategie Plabeka 1.0 uitgegeven. Deze periode wordt in dit onderzoek aangeduid als de periode vóór de kredietcrisis. Vervolgens is er een tweede periode, ten tijde van de kredietcrisis, waarin onder andere in 2011 de Uitvoeringsstrategie Plabeka 2.0 ‘Snoeien om te bloeien’ uitgegeven is. Deze periode wordt in dit onderzoek aangeduid als de periode tijdens de kredietcrisis. Ten slotte is er een derde periode, waarin de Uitvoeringsstrategie Plabeka 3.0 ‘Ruimte voor werken in de MRA van morgen’ is uitgegeven. Deze meest actuele versie van de uitvoeringsstrategie van Plabeka is in 2017 uitgegeven en deze periode wordt aangeduid als de periode na de kredietcrisis.

De ontwikkeling van Plabeka als regionale vorm van governance door de jaren heen kan dus in drie periodes verdeeld worden. Aan ieder van deze drie verschillende periodes van Plabeka is een hoofdstuk gewijd en in ieder hoofdstuk zullen de drie deelvragen behandeld worden. 3.2 Deelvragen

Om een antwoord te kunnen geven op de eerder genoemde probleemstelling, zijn er drie verschillende deelvragen opgesteld. Bij deze deelvragen zal er gebruik worden gemaakt van

(13)

13 kwalitatieve methoden van dataverzameling en de verzamelde data zal ook op een kwalitatieve manier geanalyseerd worden.

3.2.1 Deelvraag 1

Bij de eerste deelvraag zal er gekeken worden naar het ontstaan van het Plabeka en hoe Plabeka zich als regionale vorm van governance door de jaren heen verder ontwikkeld heeft. De eerste deelvraag luidt:

‘’Hoe heeft Plabeka zich door de jaren heen ontwikkeld?’’

Om deze eerste deelvraag te kunnen beantwoorden zullen er twee manieren van kwalitatief onderzoek gebruikt worden. De eerste manier van kwalitatief onderzoek die bij deze deelvraag gebruikt wordt is het doen van documentenonderzoek. Er zijn verschillende beleidsdocumenten geanalyseerd, waarmee bruikbare informatie verzameld is. De volgende documenten zijn geanalyseerd:

1. Uitvoeringsstrategie Plabeka 1.0

2. Uitvoeringsstrategie Plabeka 2.0 ‘Snoeien om te bloeien’

3. Uitvoeringsstrategie Plabeka 3.0 ‘Ruimte voor werken in de MRA van morgen’

4. Adviescommissie Plabeka ‘Herstel begint bij de juiste diagnose en kennis van de vraag’

Door het bekijken en analyseren van de verschillende beleidsdocumenten is geprobeerd om onder andere de ontwikkeling van Plabeka door de jaren heen in kaart te brengen. De eerste drie genoemde documenten (de Plabeka uitvoeringsstrategieën 1.0, 2.0 en 3.0) zijn het meest grondig geanalyseerd, omdat deze drie documenten de basis zijn voor het onderzoek. In deze drie uitvoeringsstrategieën van Plabeka zijn verschillende plannen en ideeën opgenomen over het beheren van de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA en in ieder document zijn er verschillende normen en eisen gesteld. De verschillende uitvoeringsstrategieën van Plabeka zijn steeds een reactie op de vorige uitgave; het Plabeka moet aangepast worden zodat het blijft inspelen op de huidige marktsituatie. In 2011 kwam naast de Uitvoeringsstrategie Plabeka 2.0 ‘Snoeien om te bloeien’ ook het document ‘Herstel begint bij de juiste diagnose en kennis van de vraag’ uit, opgesteld door de Plabeka adviescommissie. De Plabeka adviescommissie was in het leven geroepen omdat de samenstellers van de Uitvoeringsstrategie Plabeka 2.0 signalen kregen dat zij misschien wel te veel ‘tegen de markt in’ opereerden en zij vonden het belangrijk om hierin vanuit de markt geadviseerd te worden. Deze commissie bestond uit personen met kennis van de markt en wetenschap en zij gaven vanuit hun eigen werkveld hun visie op de Plabeka-afspraken. Deze verschillende visies die van de leden van de commissie kwamen werden gebundeld tot één advies, wat werd aangedragen als het document ‘Herstel begint bij de juiste diagnose en kennis van de vraag’. De tweede manier van kwalitatief onderzoek die gebruikt wordt om deze deelvraag te kunnen beantwoorden is het houden van interviews. Op deze manier kan er op een andere manier naar de ontwikkeling van Plabeka door de jaren heen gekeken worden dan alleen via het

(14)

14 analyseren van de beleidsdocumenten. De interviews zijn een aanvulling op de gegevens en inzichten die uit de beleidsdocumenten gehaald zijn en geven wellicht verschillende perspectieven op Plabeka. Er wordt in de interviews dieper ingegaan op de documenten. Uit de verschillende beleidsdocumenten zijn bepaalde tekstfragmenten en statements gehaald. Deze zijn voorgelegd aan de geïnterviewden. Als ze in verband gebracht konden worden met de ontwikkeling die Plabeka door de jaren heen heeft doorgemaakt, kunnen ze onder de eerste deelvraag besproken worden. Zo zal blijken hoe de geïnterviewden denken over de manier waarop Plabeka en de markt van bedrijventerreinen en kantoren in Amsterdam zich door de jaren heen ontwikkeld hebben. De manier waarop de interviews zijn afgenomen zullen bij de methodiek van de tweede deelvraag uitgebreider besproken worden.

Bij de tweede deelvraag wordt er gekeken naar de invloed van Plabeka op de kantorenvoorraad in de MRA. Er zijn verschillende actoren geïnterviewd die allen hun mening hebben gegeven over de manier waarop zij denken dat Plabeka van invloed is (geweest) op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA. De tweede deelvraag luidt:

‘’Wat is volgens verschillende actoren de invloed van Plabeka op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA?’’

Om deze tweede deelvraag te kunnen beantwoorden is er één manier van kwalitatief onderzoek gebruikt, namelijk het houden van interviews. Deze interviews werden gehouden met het doel om rijke data over het onderwerp te verzamelen, data die niet uit documenten gehaald kan worden. Er is gekozen voor het houden van interviews omdat er daarbij meer diepgang mogelijk is dan met bijvoorbeeld een survey. Deze diepgang was nodig voor het verzamelen van deze rijke data. De interviews zijn semigestructureerd ingericht, wat de mogelijkheid gaf om te improviseren en aanvullende vragen te stellen (Bryman, 2012).

Om de tweede deelvraag te kunnen beantwoorden, heb ik met zes personen gesproken, namelijk:

• Pieter Habets. De heer Habets werkt als kantorenloods voor de gemeente Amsterdam. Hij wordt vanuit de markt benaderd en ondersteunt bedrijven bij het vinden van een nieuw kantoor in de gemeente Amsterdam. Verder geeft hij leiding aan het transformatieteam van de gemeente.

• Martin Bekker. De heer Bekker is betrokken geweest bij de totstandkoming van Plabeka en werkt hier nog steeds aan. Hij is ook ambtenaar bij de gemeente Amsterdam, maar gedeeltelijk vrijgemaakt om bij het MRA-bureau te werken, waar hij actief is als secretaris van het platform economie.

• Geert-Jan Put. De heer Put is ambtenaar bij de gemeente Lelystad en de huidige programmamanager van Plabeka. In die laatste rol geeft hij leiding aan het programma team van Plabeka, een overleg waar ambtenaren met Plabeka in hun portefeuille uit

(15)

15 de aangesloten gemeenten aan deelnemen. Hij was nauw betrokken bij de totstandkoming van de Plabeka uitvoeringsstrategie 3.0.

• Peter van Gool. De heer van Gool werkt als hoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam en bij de Amsterdam School of Real Estate. Van Gool heeft voor verschillende pensioenfondsen de vastgoedportefeuilles beheert en in die rol veel te maken gehad met het investeren in kantoorpanden. Verder heeft hij een aantal artikelen geschreven over de kantorenmarkt.

• Eric Annaert. De heer Annaert is partner en Director Corporate Real Estate Solutions bij Colliers International. Hij heeft aan twee adviescommissies van Plabeka deelgenomen, waarbij hij advies gaf vanuit zijn eigen specialisme: de gebruikerskant, waarbij het vastgoed een bedrijfsmiddel is.

• Frank van der Sluys. De heer van der Sluys is manager van de afdeling Research and Insights van Cushman & Wakefield in Amsterdam. Zijn afdeling probeert de marktdynamiek in heel Nederland te volgen. Door alle transacties, het aanbod en de vraag in kaart te brengen kan Cushman & Wakefield de markt goed monitoren.

Drie van de geïnterviewden (Pieter Habets, Martin Bekker en Geert-Jan Put) zijn gekozen omdat zij voor een gemeente of het MRA-bureau werken. Zij zijn veel met Plabeka en de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de Amsterdamse metropoolregio in aanraking gekomen en kunnen gezien worden als sleutelfiguren binnen de Plabeka-samenwerking. De andere drie personen waren nuttig om mee te spreken omdat zij voor bedrijven werken of hebben gewerkt die actief zijn op de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt van de metropoolregio Amsterdam. Hierdoor hebben zij inzicht in het functioneren van de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt in de metropoolregio Amsterdam en konden zij een goed beeld geven van de manier waarop private partijen tegen het Plabeka aankijken. De interviews met deze zes personen zouden voldoende moeten zijn om het onderwerp van verschillende kanten te kunnen belichten. De geïnterviewden zijn per mail of telefonisch benaderd en er zijn afspraken met hen gemaakt.

Met alle geïnterviewden zijn er gesprekken gevoerd die tussen de 45 en 60 minuten duurden. Ter voorbereiding is er voor ieder gesprek een topiclijst opgesteld. Een voorbeeld van de topiclijst voor de interviews is te vinden in de appendix. Deze topiclijst bevatte voor ieder gesprek in ieder geval de hoofdvraag, de twee deelvragen en de bij deze vragen horende thema’s. Verder bevatte de topiclijst vragen die ingingen op de twee basisprincipes van Ostrom rondom monitoring en sancties. Hierbij werd de geïnterviewden gevraagd hoe de monitoring van de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad volgens hen bij Plabeka werkte en of er sancties konden worden opgelegd wanneer partijen zich niet hielden aan de gemaakte afspraken. Ten slotte bevatte de topiclijst voor ieder interview vragen die bestemd waren voor die specifieke persoon en die ingingen op zijn functie of plek binnen Plabeka of de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt van de Metropoolregio Amsterdam. Aan Geert Jan Put bijvoorbeeld, de huidige programmamanager van Plabeka en die vooral kennis heeft van de

(16)

16 inhoud van het programma van Plabeka, zijn in dit gedeelte andere vragen gesteld dan aan Frank van der Sluys, die meer kennis heeft van de marktdynamiek, vraag en aanbod op zowel de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt van Amsterdam als van heel Nederland. De interviews waren ingericht als semigestructureerde interviews met het idee om het narratief rondom Plabeka en de markt van kantoren en bedrijventerreinen in de MRA naar boven te laten komen. Dit is gedaan door de geïnterviewden te vragen naar verhalen en hun ervaringen rondom het onderwerp.

Zowel de interviews als de documenten zijn geanalyseerd met het programma Atlas.TI. Met dit programma is de verzamelde data gelabeld en gecodeerd. Op deze manier is er geprobeerd structuur aan te brengen in de quotes.

Bij de derde deelvraag wordt er een koppeling gemaakt tussen Plabeka en de theorie van Ostrom over polycentrische governance systemen. De derde deelvraag luidt:

’Voldoet Plabeka aan de, voor dit onderzoek gekozen, basisprincipes voor stabiel beheer van gedeelde hulpbronnen van Elinor Ostrom?’’

Van de door Elinor Ostrom opgestelde basisprincipes voor stabiel beheer van gedeelde hulpbronnen zijn er twee basisprincipes gekozen waar Plabeka aan getoetst kan worden. Deze twee gekozen basisprincipes zijn het principe rondom monitoring van de gebruikers en de common pool resource en het principe rondom het instellen van sancties. Deze basisprincipes zijn gekozen omdat dit de enige basisprincipes zijn die voor Plabeka relevant lijken, de overige basisprincipes lijken niet toepasbaar op Plabeka. Deze twee gekozen principes zijn goed te definiëren en lijken binnen dit platform duidelijk waar te nemen. Aan de hand van het toetsen van Plabeka aan de basisprincipes kan ook gekeken worden op welke manier Plabeka zich als platform ontwikkeld heeft.

(17)

17

4. Plabeka voor de kredietcrisis

Dit hoofdstuk is gewijd aan de eerste fase van Plabeka. In de inleiding is al besproken dat er verschillende redenen waren dat de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt in de Noordelijke Randstad niet goed functioneerde, onder andere dat er flinke concurrentie was tussen de verschillende gemeenten om hun grond te laten ontwikkelen, met grote leegstand van werklocaties als gevolg. Eén van de redenen voor het niet goed functioneren van deze markt was dat het zelfcorrigerend marktmechanisme duidelijke tekortkomingen vertoonde, waardoor het verschijnsel rondom een varkenscyclus op de kantorenmarkt zich voor kon doen. Bij dit economische verschijnsel wisselen overschotten en tekorten van een bepaald product zich af. Wanneer er veel vraag is naar kantoren, komen er veel nieuwe initiatieven voor kantoren in dezelfde periode op. De bouw van kantoren is een zaak van middellange termijn; tussen een eerste idee en de oplevering van een kantoor zit gemiddeld vier jaar. Bij de oplevering van die gebouwen kan de markt totaal gedraaid zijn, waardoor er dan een overschot ontstaat (Hanff, 2017). Het verschijnsel van de varkenscyclus openbaarde zich op de kantorenmarkt al voor de kredietcrisis en dit verschijnsel heeft bijgedragen aan de kantorenleegstand in de MRA.

4.1 Deelvraag 1: De ontwikkeling van Plabeka

Hoe heeft Plabeka zich door de jaren heen ontwikkeld? Plabeka voor de kredietcrisis

De basis voor Plabeka is gelegd op vier verschillende Noordvleugelconferenties, het overleg tussen de 33 gemeenten en twee provincies van de Noordelijke Randstad. Op de vierde Noordvleugelconferentie op 4 februari 2005, werd het belang van de internationale concurrentiepositie van de regio besproken. De noodzaak van een regionaal beleid voor kantoorlocaties en bedrijventerreinen werd erkend, met als reden een tekort aan bedrijventerreinen en een overschot aan kantoren (Wijers, 2011). Van 1994 tot 2006 was Duco Stadig wethouder ruimtelijke ordening en volkshuisvesting voor de Gemeente Amsterdam. In de Gemeente Amsterdam zag hij veel leegstand van kantoren en een grote toename van de planvoorraad. Bij de aanpak van deze problemen in zijn gemeente wilde hij voorkomen dat Amsterdam de problemen op andere gemeenten af zou schuiven en daarom pleitte hij voor regionale samenwerking (Interview Martin Bekker, 2019). Op de vijfde Noordvleugelconferentie op 18 november 2005 werd het structuurschema van Plabeka gepresenteerd en deze Noordvleugelconferentie wordt gezien als het officiële startpunt van het platform. Op de zesde Noordvleugelconferentie, op 16 februari 2007, is door de betrokken bestuurders de eerste uitvoeringsstrategie van het platform vastgesteld. Hier is ook ingestemd met de oprichting van een regionale bedrijven en kantoren monitor gericht op de ontwikkelingen rondom vraag, aanbod en uitgifte. Tenslotte is op de zevende Noordvleugelconferentie op 14 december 2007 besloten om de Noordvleugel in het vervolg Metropoolregio Amsterdam te noemen. Onder dit vrijwillige samenwerkingsverband gingen projecten zoals Plabeka vallen. Voor Plabeka werden verschillende ambtenaren vrijgemaakt, die gingen werken met het beleid dat is opgesteld door de wethouders Economische Zaken.

(18)

18 Figuur 1: Metropoolregio Amsterdam (z.d.) (Bron: Amsterdam Economic Board)

Arthur van Dijk, op dat moment wethouder voor gemeente Haarlemmermeer, werd bestuurlijk trekker van Plabeka in deze periode. Dit kwam omdat hij in de gemeente Haarlemmermeer al actief bezig was met het beheren van vooral de kantorenvoorraad en ook nadrukkelijk op zoek ging naar regionale samenwerking.

4.1.1 Inhoud uitvoeringsstrategie 1.0

Zoals eerder vermeld kwam de eerste uitvoeringsstrategie van Plabeka uit in 2007. Het idee was dat de internationale concurrentiepositie van de metropoolregio Amsterdam afhankelijk was van het optimaal faciliteren van bedrijven die op de internationale markt opereren. De uitvoeringsstrategie zou voortaan het regionale programma zijn, een soort plan van aanpak, waaruit opgemaakt kon worden welke afspraken, investeringen en eventuele beleidswijzigingen, waar en wanneer op het gebied van kantoorlocaties, bedrijventerreinen en haventerreinen noodzakelijk waren om de internationale kracht van de Noordvleugel te behouden dan wel te versterken (MRA, 2007). In deze eerste uitvoeringsstrategie werden de haventerreinen nog als apart onderdeel behandeld, in de latere uitvoeringsstrategieën van Plabeka vallen de haventerreinen onder de bedrijventerreinen en wordt er onderscheid gemaakt tussen ‘droge’ en ‘natte’ bedrijventerreinen. Voor de haventerreinen worden vanaf dan aparte beleidsdocumenten opgesteld, zoals het document Noordzeekanaalgebied 2040 uit 2013 (MRA, 2007).

In deze uitvoeringsstrategie zijn voor de regio met verschillende economische scenario’s rekening gehouden. Er werd ingezet op het terugbrengen van het ruime planaanbod in de

(19)

19 richting van het maximale vraagscenario van Plabeka. Op korte termijn zou het aanbod, wat bestond uit zowel de bestaande als de geplande vierkante meters kantoren, de vraag ruimschoots overtreffen. Het reduceren van deze planvoorraad (de geplande vierkante meters) kwam centraal te staan. Bij deze planvoorraad moet er een onderscheid gemaakt worden tussen harde plannen (plannen die al zijn vastgesteld en waar juridisch bindende afspraken voor zijn gemaakt, vastgelegd in een bestemmingsplan) en zachte plannen (plannen waar partijen nog geen juridisch bindende afspraken over hebben). Het schrappen van zachte plannen werd eerst gedaan, want dit kostte de gemeenten geen geld (Interview Martin Bekker).

Voor de kantorenmarkt werd er de intentie uitgesproken om 3,5 miljoen bruto vloeroppervlak planaanbod van kantoren uit de markt te nemen. Er werd afgesproken dat de vraagontwikkeling en het vraag-aanbodsaldo in Plabeka-kader gemonitord zou worden voor een periode van tenminste vijf jaar. Wanneer er afwijkingen tussen de uitvoeringsstrategie en de monitorresultaten geconstateerd worden, zouden hier jaarlijks aanpassingen in kunnen worden gedaan. De herijking van de uitvoeringsstrategie wordt voorgesteld voor eens per vijf jaar. Er zou binnen de Noordvleugel worden ingezet op het optimaal benutten van de bestaande voorraad kantoren en er zou onderzocht worden in hoeverre transformatie een bijdrage zou kunnen leveren aan de reductie aan de overschotten van kantoren (MRA, 2007). In aanvulling op deze afspraken zijn er een aantal onderwerpen die in deze uitvoeringsstrategie extra aandacht krijgen. Ten eerste was er de woon-werk-balans van Almere die verbeterd moest worden. Er was in Almere genoeg aanbod van goede en moderne kantoren, echter bleef de vraag bleef achter. De vraagontwikkeling zou hier bevorderd moeten worden. Het tweede aandachtspunt was de differentiatie tussen toplocaties en subtoplocaties. Schiphol Centrum en de Zuidas werden aangewezen als toplocaties. Deze locaties werden zoveel mogelijk buiten de planaanbodreducties gelaten, omdat de ontwikkeling van deze locaties als van cruciaal belang voor de Noordvleugel werd geacht. Ten derde werd het belang van het uit de markt halen van aanbod wat niet meer voldoet aan de huidige eisen door middel van sloop-nieuwbouw en transformatie benadrukt. Deze processen zouden versneld moeten worden en de verjonging van de kantorenvoorraad zou een structureel proces moeten zijn (MRA, 2007).

Voor de bedrijventerreinen werd er in deze uitvoeringsstrategie uitgesproken dat er ingezet zou worden op het optimaal benutten van de bestaande voorraad en, waar mogelijk, voorrang werd gegeven aan het invullen van de leegstand. Herstructurering en intensivering van deze bedrijventerreinen werden als instrumenten gezien om de bestaande voorraad optimaal te benutten. Verder zou er ingezet worden op het realiseren van 1800 ha ‘droog’ bedrijventerrein. Onder monitoring van de werkelijke vraag zou bepaald worden waar deze nieuwe bedrijventerreinen gerealiseerd moesten worden (MRA, 2007).

(20)

20 4.2 Deelvraag 2: De invloed van Plabeka volgens actoren

Wat is volgens verschillende actoren de invloed van Plabeka op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA? Plabeka voor de kredietcrisis

‘’Plabeka is gestart vanuit de verschillende Noordvleugelconferenties en begon als een informele samenwerking, de wethouders Economische Zaken gaven richting aan het beleid. In die tijd werden kantoren vaak gebruikt om de grondexploitatie rond te rekenen. Bovenplanse kosten konden door de toevoeging van kantoren aan plannen gefinancierd worden. Er moest eerst worden geprobeerd alle cijfers van kantoren en leegstand op een rijtje te krijgen, de gemeenten deden dit vooralsnog zelf en gingen voor zichzelf altijd van het gunstigste scenario uit. Er kwamen grote verschillen tussen het geprognotiseerde vraag en aanbod en de werkelijkheid. Gemeenten waren aan het begin nog niet allemaal enthousiast over deze samenwerking, want de bij Plabeka gehanteerde rekenmethoden gaven hen vaak een minder gunstig scenario dan dat ze met hun eigen rekenmethoden hadden. In deze periode werden banken steeds strenger en gingen zij bestaande panden afwaarderen. Het werd voor ontwikkelaars moeilijk om financieringen voor hun projecten te krijgen, nu kwam wel het besef dat er meer balans tussen vraag en aanbod moesten komen’’ (Interview Martin Bekker, 2019).

‘’Op het moment dat Plabeka startte was er een enorm overvloed aan kantorenprogramma, de markt was verziekt. Er was te veel aanbod en op de verkeerde plek: er kwam de behoefte om programma te reduceren. Verder was er bij de gemeenten behoefte aan samenwerking en afspraken op dit gebied. Onder Plabeka werden de vraag en aanbod direct uitgebreid gemonitord, er werd afgemeten aan kwantitatieve data: vierkante meters bij kantoren en hectares bij de bedrijventerreinen’’

(Interview Geert Jan Put, 2019).

‘’Wij gaan dit als gemeente wel even oplossen’, was vaak het devies vanuit de gemeente Amsterdam rondom het aanpakken van dit soort problemen. In de periode vóór Plabeka had de gemeente Amsterdam geen goede visie op de manier waarop Amsterdam door moest groeien. Mijn advies was altijd richting de gemeente: bouw eerst eens de plekken die goed lopen vol, zodat je echt een beetje een ‘central business district’ krijgt. Het laten ontwikkelen van je grond was voor de gemeenten een verdienmodel. De onderlinge concurrentie tussen gemeenten was enorm: als ik mijn grond niet ontwikkel, doet mijn buurman het wel. Met de start van Plabeka werd een eerste stap gezet in het tegengaan van dit probleem ’’ (Interview Peter van Gool, 2019). ‘’In 2006 is in de gemeente Amsterdam vanwege de hoge leegstand een kantorenloods aangesteld. Die hoge leegstand kwam omdat er van 2001 tot 2003 1,5 miljoen vierkante meter aan kantoren is opgeleverd, waar niet allemaal vraag naar was. Er zijn toen ook gebouwen opgeleverd die nooit in gebruik genomen zijn, dus dan bouw je voor leegstand. Het terugdringen van de leegstand bleek lastig te zijn, omdat veel van deze gebouwen in handen waren van Duitse beleggers, die hier weinig aandacht aan

(21)

21

gaven. Bij Plabeka konden er afspraken tussen gemeenten gemaakt worden over de reductie van de planvoorraden’’ (Interview Pieter Habets, 2019).

Bij deelvraag 4.2 spreken de geïnterviewden over de aanleiding en start van Plabeka. Gemeenten liepen tegen dezelfde problemen aan, bijvoorbeeld bij lege kantoorpanden die in handen waren van grote beleggers die niet geïnteresseerd waren in bemoeienis van de gemeente. De gemeenten beconcurreerden elkaar echter ook bij het laten ontwikkelen van hun grond. De invloed van Plabeka op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad is volgens de geïnterviewden dat er een samenwerking ontstond tussen gemeenten en twee provincies in de vorm van Plabeka, waarbij direct het monitoren van vraag en aanbod zeer belangrijk werd.

4.3 Deelvraag 3: Basisprincipes van Ostrom

Voldoet Plabeka aan de, voor dit onderzoek gekozen, basisprincipes voor stabiel beheer van gedeelde hulpbronnen van Elinor Ostrom? Plabeka voor de kredietcrisis

De eerste uitvoeringsstrategie van Plabeka kan aan de twee gekozen basisprincipes van Ostrom getoetst worden.

In deze uitvoeringsstrategie komt duidelijk naar voren dat er een systeem ontwikkeld is die het gedrag van elke gebruiker kan monitoren. Er is een monitor opgesteld, die een compleet beeld kon geven van het aanbod en de planvoorraad op korte en lange termijn. Er werd gewerkt met verschillende vraagscenario’s, zodat er op de ontwikkeling van de vraag gereageerd kon worden. Het functioneren van de opgestelde uitvoeringsstrategie en het daaruit voortgekomen beleid kon getoetst worden door middel van de monitor. De monitor zou jaarlijks uitgevoerd worden, waardoor bijsturing aan de hand van marktontwikkelingen op regionaal niveau mogelijk werd. Het aanleveren van data moest goed gebeuren om over de juiste en meest actuele informatie te kunnen beschikken. Data kon onder andere aangeleverd worden via een ontwikkelde webapplicatie. Hier kwam een centrale aansturing voor.

In de eerste fase van Plabeka werd benadrukt dat Plabeka een informele samenwerking was, waarbij de Noordvleugelconferenties gehanteerd werden voor het vaststellen van de plannen. Op dat moment werd er de intentie voor een vijfjarige samenwerking uitgesproken. Alle deelnemers zouden zich verbinden aan de afgesproken acties. De informele samenwerking hield in dat er geen juridisch bindende afspraken werden gemaakt, maar van alle deelnemers werd op basis van vertrouwen wel verwacht dat zij zich aan de afspraken zouden conformeren. Een echt sanctiesysteem was op dit moment niet ontwikkeld. Door de monitor kon er goed

(22)

22 gecheckt worden of gemeenten aan de gestelde criteria voldeden. Duco Stadig opperde in zijn tijd als wethouder ruimtelijke ordening en volkshuisvesting bij de Gemeente Amsterdam om ieder jaar de gemeenten die niet aan de criteria voldeden een ‘rode kaart’ te geven, wat zou gelden als een waarschuwing dat die gemeenten zich moesten verbeteren.

(23)

23

5. Plabeka tijdens de kredietcrisis

Dit hoofdstuk is gewijd aan de tweede fase van Plabeka. De tweede uitvoeringsstrategie van Plabeka, had als titel ‘Snoeien om te kunnen bloeien, Uitvoeringsstrategie Plabeka 2010-2040’. Deze uitvoeringsstrategie is vastgesteld op de derde PRES-conferentie van de MRA op 23 juni 2011. Het Bestuurlijk Overleg Platform Regionaal Economische Structuur (PRES) Metropoolregio Amsterdam bestond uit alle wethouders economische zaken van de deelnemende gemeenten. Dit bestuurlijk overleg zorgde voor afstemming tussen de verschillende deelregio’s op het gebied van beleidsvorming en het maken van afspraken over het schrappen en faseren van plannen over werklocaties. Dit overleg zorgde door middel van monitoring dat het centrale doel gerealiseerd zou worden. Plabeka was een project binnen het bestuurlijk overleg PRES. De uitvoeringsstrategie Plabeka 2.0 werd gezien als een product van PRES, waar deelnemers zich voor vijf jaar aan verbonden (MRA, 2011).

5.1 Deelvraag 1: De ontwikkeling van Plabeka

Hoe heeft Plabeka zich door de jaren heen ontwikkeld? Plabeka tijdens de kredietcrisis

Toen deze tweede uitvoeringsstrategie in 2011 uitkwam was de economische situatie in vergelijking met 2007 totaal veranderd. De eerder genoemde kredietcrisis was uitgebroken en dit had grote invloed op de markt van bedrijventerreinen en kantoren in Nederland. Het vestigingsmilieu qua werklocaties in de MRA kwam verder onder druk te staan. Bij het vaststellen van deze uitvoeringsstrategie werd aan de hand van resultaten van de Plabeka-monitor duidelijk dat in de MRA 2,2 miljoen m² aan kantoren leeg stond. De totale voorraad aan kantoren in de MRA was op dat moment 13,5 miljoen m², wat neer kwam op een leegstandspercentage van 17%. Dit leegstandspercentage in de MRA was ook internationaal gezien erg hoog. Verder was door de Plabeka-monitor in beeld gebracht dat 30% van het totale volume aan bedrijventerreinen verouderd was en geherstructureerd moest worden. Het ging hier om 2.200 hectare aan verouderde bedrijventerreinen (MRA, 2011).

Om als Metropoolregio Amsterdam op zowel nationaal als internationaal niveau concurrerend te blijven werd besloten dat er meer ondernomen moest worden om een gezondere verhouding tussen vraag en aanbod op de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt te creëren. De voorraad bij kantoren sloot steeds minder goed aan bij de veranderende behoeften van kantoorgebruikers en de structurele leegstand van gebouwen nam toe. Uit de behoefteramingen bleek dat de behoefte aan nieuwe werklocaties voor de periode 2010-2040 lager uit zou vallen dan verwacht. Na de eerdere planreductie van 2007 werd besloten een nieuwe ronde van planreductie te voeren (MRA, 2011).

(24)

24

5.1.1 Inhoud uitvoeringsstrategie 2.0

Voor deze tweede uitvoeringsstrategie werd een doelstelling op het gebied van werklocaties geformuleerd, die luidde:

“Het creëren van voldoende ruimte en kwaliteit van werklocaties (kantoren, bedrijventerreinen, zeehaventerreinen) voor een evenwichtige economische ontwikkeling om daarmee een bijdrage te leveren aan de versterking van de (internationale) concurrentiepositie van de Metropoolregio en het verbeteren van het regionale vestigingsklimaat voor het bedrijfsleven (MRA, 2011, p.5).”

Door de structurele veranderingen bij de vraag- en aanbodverhouding, mede veroorzaakt door de kredietcrisis, was het van groot belang om nieuwe afspraken te maken. Er werd besloten tot het schrappen van plannen voor 1,9 miljoen vierkante meter aan nieuwe kantoren en het bevriezen van plannen voor 514 hectare aan nieuwe bedrijventerreinen. Deze afspraken pasten goed bij de ideeën die rondom deze uitvoeringsstrategie gevormd waren. Zoals Arthur van Dijk, destijds voorzitter van Plabeka en wethouder in Haarlemmermeer het in het voorwoord van deze uitvoeringsstrategie verwoordde: ‘’We moeten scherpe keuzes maken in wat voor soort ontwikkelingen we op welke plekken in de regio toestaan’’ (MRA, 2011). Door de sterk afgenomen vraag was het van belang om alle plannen voor de regio te schrappen of te bevriezen en alleen nieuwe ontwikkelingen toe te staan in de gebieden waar echt vraag was. Er werd geen rekening gehouden met de verschillen tussen de deelregio’s: in de hele MRA moest er programma af. De overheden konden alleen maar sturen door kaders te stellen.

Verder werd er besloten dat, door middel van sloop en herontwikkeling of transformatie middels het toestaan van een niet-kantoorbestemming, 1,5 miljoen vierkante meter van de voorraad aan kantoorruimte uit de markt zou worden gehaald. Deze 1,5 miljoen vierkante meter aan kantoorruimte bestond uit 1,1 miljoen vierkante meter structurele leegstand en 400.000 vierkante meter verwachte leegstand. Er mag van structurele leegstand gesproken worden als een gebouw al langer dan drie jaar leeg staat. Onder de verwachte leegstand werden de vierkante meters aan kantoren gezien die in de daaropvolgende jaren leeg zouden komen te staan omdat gebruikers naar nieuwbouw zouden verhuizen.

Voor de herstructurering van 2.200 hectare aan bedrijventerreinen werd in 2011 Projectbureau Herstructurering Bedrijventerreinen (PHB) opgericht. Dit bureau zou door middel van begeleiding en het geven van adviezen moeten bijdragen aan de verduurzaming en kwaliteitsverbetering van deze bedrijventerreinen (SADC, z.d.).

Het schrappen en bevriezen van plannen voor kantoren en bedrijventerreinen hadden de overheden die samenwerkten binnen Plabeka zelf in de hand. Bij de herstructurering van bedrijventerreinen en de herontwikkeling en transformatie van kantoren moesten deze overheden zich anders opstellen. Bij deze processen waren zij afhankelijk van de private partijen die deze bedrijventerreinen en kantoren in bezit hadden of beheerden en op deze private partijen werd nadrukkelijk een beroep gedaan. Door middel van het optimaal faciliteren en stimuleren van deze private partijen zouden de overheden bij de herstructurering van bedrijventerreinen en de herontwikkeling en transformatie van kantoren hun bijdrage leveren. Er werd bijvoorbeeld bij de herstructurering van bedrijventerreinen

(25)

25 graag gezien dat de aanwezige marktpartijen en ondernemers van deze gebieden zelf het initiatief in deze processen namen. Als primaire gebruikers van deze gebieden wisten zij het beste wat er in de gebieden verbeterd kon worden, waarbij de overheden hen konden ondersteunen (MRA, 2011).

In deze tweede uitvoeringsstrategie van Plabeka werd er meer ingegaan op de rolverdeling en verantwoordelijkheden van de verschillende partijen. Er werd voor het eerst duidelijk gemaakt dat private partijen verantwoordelijk zouden zijn voor de sloop, herontwikkeling of transformatie van kantoren en de herstructurering van bedrijventerreinen.

Figuur 2. Rolverdeling Publiek en privaat (MRA, 2011)

Figuur 2 geeft de rolverdeling tussen publieke en private partijen weer, zoals deze is vastgesteld voor de tweede uitvoeringsstrategie. De reductie van de overprogrammering zou bijna volledig door publieke partijen ingevuld worden, op dit onderwerp was er alleen een adviserende rol voor de private partijen weggelegd. Bij de aanpak van de bestaande kantorenvoorraad waren het de publieke partijen die zouden faciliteren en stimuleren en de private partijen die daadwerkelijk zouden gaan herontwikkelen en transformeren. Bij de aanpak van verouderde bedrijventerreinen kwam de hoofdrol bij de gemeenten te liggen, waarbij er wel een actieve houding van de private partijen gewenst werd. Duidelijk werd dat de markt en de overheid elkaar in deze aanpak nodig hadden. Het bundelen van hun krachten zou leiden tot een duurzame economische ontwikkeling van de Metropoolregio Amsterdam (MRA, 2011).

Ook in deze uitvoeringsstrategie zijn er weer een aantal onderwerpen die extra aandacht kregen. Deze onderwerpen waren ditmaal vooral gericht op het fysiek accommoderen van de groeiende economische activiteiten in de Metropoolregio Amsterdam. Ten eerste werd het belang uitgesproken van het versterken van het internationaal perspectief van de MRA. Dit perspectief zou versterkt kunnen worden door in te zetten op kansrijke locaties en kansrijke economische clusters. Ten tweede zou er ingezet worden op het creëren van een beter evenwicht tussen vraag en aanbod. Een groot gedeelte van het aanbod kon niet meer voldoen aan de veranderde vraag, waardoor de vraag en het aanbod niet meer in balans waren. Door het aanbod beter af te stemmen op de behoeften van de gebruikers zou er meer evenwicht komen tussen vraag en aanbod. Tot slot heerste het idee dat als het aanbod van kantoren en

(26)

26 bedrijventerreinen in de MRA door onder andere transformatie en herstructurering af zou nemen, de waarde van overblijvende kantoren en bedrijventerreinen in de MRA zou stijgen, wat de gehele markt van kantoren en bedrijventerreinen in de MRA dan weer ten goede zou komen (MRA, 2011).

De aanleiding van het meer betrekken van marktpartijen bij Plabeka kwam verder door de kantorentop die door de rijksoverheid op 25 mei 2010 in Rijswijk georganiseerd werd. Waar Plabeka op regionaal niveau al met het probleem van leegstaande kantoren bezig was, was er op landelijk niveau nog geen plan voor het aanpakken van de kantorenleegstand. Op deze kantorentop werd voor het eerst tussen afgevaardigden uit het bedrijfsleven en ambtenaren van verschillende ministeries over dit probleem gesproken. De slotconclusie van deze top luidde: ’Een grote leegstand is verspilling van ruimte en kapitaal en is ook voor de ruimtelijke en economische ontwikkeling nadelig’ (Vrom, 2010). Uit deze kantorentop kwam voor de betrokken bestuurders van Plabeka naar voren dat in de uitvoering van Plabeka het verhaal van de markt niet goed vertegenwoordigd was. Voor het opstellen van de Plabeka Uitvoeringsstrategie 2.0 werd het gesprek aangegaan met makelaars, vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, beleggers en ontwikkelaars. Hier werd gesproken over de richting en inhoud van deze nieuwe uitvoeringsstrategie.

Verder werd er onder leiding van Rudy Stroink, ontwikkelaar en oud voorman van TCN Property Projects (TCNPP, 2012) een adviescommissie opgericht. De Plabeka Adviescommissie kreeg de opdracht om een zwaarwegend advies te formuleren en was divers samengesteld met onder andere vertegenwoordigers uit het bedrijfsleven, kennisinstellingen en de Milieufederatie. De leden van deze commissie keken allen vanuit hun eigen perspectief naar de voorstellen en ideeën die vanuit Plabeka aangedragen werden. Deze verschillende meningen werden dan gebundeld tot één advies vanuit het marktperspectief. Bij de totstandkoming van deze uitvoeringsstrategie gaf deze Plabeka Adviescommissie voor het eerst advies aan de hand van voorstellen die voor deze uitvoeringsstrategie gedaan waren, een jaar later bracht de commissie nogmaals een advies uit omdat de situatie alleen maar was verslechterd. De commissie pleitte er voor om de markt zijn corrigerende werking te laten doen, dat marktpartijen panden moesten gaan afwaarderen op hun balans, dat de regionale aanpak en samenwerking versterkt moest worden en dat er meer ingezet moest worden op de toplocaties (Adviescommissie Plabeka, 2012).

5.2 Deelvraag 2: De invloed van Plabeka volgens actoren

Wat is volgens verschillende actoren de invloed van Plabeka op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA? Plabeka voor de kredietcrisis

‘’Onder andere ontwikkelaars, gemeenten, makelaars en bouwbedrijven waren gebaat bij het ontwikkelen van nieuwe kantoren op nieuwe locaties. We gingen bouwen op plekken, waarvan je nu kan denken: waarom zijn we daar ooit gaan bouwen? Wie wil er in een weiland werken? Daar is het misgegaan. In 2009 keldert de economie en dan opeens krijgt de leegstand heel veel aandacht, omdat de vraag wegvalt gaan we dan

(27)

27

opeens naar het aanbod kijken, en dan wordt er gesignaleerd dat er een hoge leegstand is, terwijl dat probleem al bijna 10 jaar ervoor het geval is. Vanaf 2000, ten tijde van de ICT-bubbel kwam er vraag uit onverwachtse hoek, er kwam een sector bij. Vanaf toen gingen we verschuiven van kantorenvastgoed beschouwen als middel naar kantorenvastgoed beschouwen als financieel doel. En sindsdien wordt er heel veel bijgebouwd. Er wordt veel meer bijgebouwd per jaar dan er jaarlijks vraag is en daar zie je dat 'de bek' tussen aanbod en opname open gaat, zoals te zien op figuur 3.

Figuur 3. Kantorenmarkt opname en aanbod in m² verhuurbaar vloeroppervlak (Cushman & Wakefield, ‘Toekomstbestendigheid’, 22 mei 2019)3_.

De kantorenmarkt is een rare markt, daar kom je met z'n allen achter als de economie keldert, en dan weet je dat je met ze allen in Nederland hebt besloten dat iedere gemeente zelf mag bepalen dat hij grond uit mag geven bestemd voor kantoren: dat is niet handig. Heel veel overheden/gemeenten verwarren het neerzetten van een gebouw met het creëren van werkgelegenheid. Het is natuurlijk niet zo dat als je een gebouw neerzet je daarmee ook werkgelegenheid creëert. Wat je ook merkte is dat gemeenten die dicht bij elkaar liggen, met elkaar gingen te wedijveren om dezelfde gebruiker. Dat is natuurlijk het onhandigste wat je kunt doen. Het handigste om te doen, en Plabeka is daar een mooie tussenvorm van, is dat je een samenwerking hebt op nationaal niveau. Plabeka is een goed voorbeeld van een platform dat zich al wel regionaal zo kan organiseren’’ (Interview Frank van der Sluys, 2019).

‘’In de crisis heeft er een kentering plaats gevonden, toen zijn er heel veel gebouwen gekocht door ontwikkelaars, toen de woningmarkt aantrok waren woningen interessanter dan kantoren. Alle ontwikkelaars wilden transformeren, toen is er vanaf 2011 ontzettend ingezet op transformatie. Door de Gemeente Amsterdam is er toen ook een programma transformatie opgericht. Dit programma had als doelstelling om

(28)

28

1250 woningen per jaar uit kantoren te transformeren en de kantorenleegstand met 60.000 vierkante meter per jaar terug te dringen. Dat waren best bijzondere doelstellingen, want je bent hierbij volledig afhankelijk van marktpartijen. De gemeente doet dat niet. Maar je kunt ook zeggen dat het succesvol was, want er zijn meer dan 6000 woningen gekomen uit deze transformatie. In de evaluatie van het programma transformatie kan je dat vinden. Daarmee is een trend ingezet dat de leegstand opeens ontzettend hard terug liep. In 4 jaar tijd is er 700.000 vierkante meter onttrokken van de markt. De leegstand is gehalveerd van 18 naar 9%. Dat komt niet alleen door die transformatie’’ (Interview Pieter Habets, 2019).

‘’Ondanks dat iedere gemeente zijn eigen belangen heeft: hoe kunnen we collectief dit probleem aanpakken. Waarom moest wat gebeuren in bepaalde vastgoedmarkten? Uitdaging: hoe gaan we de vierkante meters oplossen? Er is vanuit de Plabeka adviescommissie waar ik deel aan nam een poging gedaan om te kijken: hoe kun je, ondanks het feit dat alle gemeenten hun eigen verantwoordelijkheden en eigen belangen hebben, toch kijken hoe je collectief dat probleem aan kan pakken. 'Want ik kan wel hier op het waterbed duwen, maar dat komt ergens anders omhoog.' Plabeka heeft vooral bijgedragen aan het besef. Het heeft transformaties mogelijk gemaakt, tussen 2011 en 2017 is er veel getransformeerd, veel woningbouw toegevoegd. Er zijn ook veel hotels in plaats van kantorenruimtes gekomen. Een klein gedeelte is ook gesloopt. We zijn anders naar kantoren gaan kijken, ook de gebruikers zijn op een andere manier gaan kijken naar kantoorgebouwen. Veel minder traditioneel, veel meer broedplaatsachtige functies. Bij de adviescommissie gaf iedereen vanuit zijn eigen specialisme zijn visie. Er zou destijds relatief veel nieuwbouw toegevoegd worden aan de voorraad, waarvan je wist dat het voor leegstand gebouwd werd. Wij zien vanuit al deze disciplines dat er dit aan de hand is, terwijl jullie iets anders aan het doen zijn: jullie moeten keuzes maken. Het nadeel van dit soort adviezen is dat je nooit precies weet hoe het daadwerkelijk toegepast wordt in de dagelijkse praktijk. Je probeert te kijken of je vanuit al die expertises de politiek enigszins kan sturen naar een oplossing voor het vraagstuk’’ (Interview Eric Annaert, 2019).

‘’Plabeka moet beter inventariseren wat de markt wil en daar moet Plabeka wel kritisch in zijn. Heel veel partijen praten voor eigen parochie, verdraaien de feiten. Zij rapporteren bijvoorbeeld alleen maar bruto absorptie en geen netto absorptie. Leegstandscijfers worden vaak veel gunstiger voorgesteld dan ze daadwerkelijk zijn. De vraag naar kantoren verandert. Je moet gaan bouwen op het moment dat de economie is ingezakt, altijd opletten dat je niet procyclisch aan het bouwen gaat. Ga eerst maar eens de Zuidas volbouwen voordat je allemaal nieuwe klonen gaat creëren. Plabeka slaagt er niet goed genoeg in de kantorenvoorraad in de MRA te beheren. Je moet wel overleggen en je moet er deskundigheid in hebben, je moet voorkomen dat iedereen de groei naar zich toe trekt. Je moet als gemeenten onderling goed afstemmen zodat de welvaart verdeeld kan worden. Er is niets mis met het overleg, maar heel vaak is het vrijblijvend en 'mijn portemonnee eerst'. Er zit te veel symbool, we overleggen allemaal mee, gaan het helemaal goed doen, maar ondertussen doen we heel iets anders omdat het onze portemonnee goed uit komt. Als aanvulling op de Plabeka adviescommissie

(29)

29

zou het goed zijn als wat meer integere makelaars en deskundigen de MRA adviseren bij Plabeka. Hoewel makelaars hun eigen pet op hebben, weten zij natuurlijk wel goed hoe de tendensen zijn. Verder zou het mooi zijn als Plabeka meer een platform zou worden waar marktpartijen ook aan deelnemen, er wordt nu toch wel erg vanuit ‘de ivoren toren’ gekeken’’ (Interview Peter van Gool, 2019).

Bij deelvraag 5.2 spreken de geïnterviewden onder andere over de gevolgen van de kredietcrisis voor de bedrijventerreinen- en kantorenmarkt in de Metropoolregio Amsterdam. De vraag naar bedrijventerreinen en kantoren neemt door deze kredietcrisis sterk af, waardoor voornamelijk kantoren leeg komen te staan en er veel aandacht komt voor dit probleem. De invloed van Plabeka op de bedrijventerreinen- en kantorenvoorraad in de MRA in deze periode is volgens hen dat er een nieuwe ronde van reductie van de planvoorraad is doorgevoerd en er flink ingezet is op transformatie van leegstaande gebouwen naar bijvoorbeeld hotels of woningen.

5.3 Deelvraag 3: Basisprincipes van Ostrom

Voldoet Plabeka aan de, voor dit onderzoek gekozen, basisprincipes voor stabiel beheer van gedeelde hulpbronnen van Elinor Ostrom? Plabeka voor de kredietcrisis

De tweede uitvoeringsstrategie van Plabeka kan ook aan de twee gekozen basisprincipes van Ostrom getoetst worden.

Het bestaande systeem van monitoring is binnen deze tweede uitvoeringsstrategie verder ontwikkeld. Het belang van het uitvoeren van een jaarlijkse monitor werd nogmaals uitgesproken, zodat de beleidsdoelen en afgesproken programma’s ook daadwerkelijk gerealiseerd werden. De aanpak van de bestaande kantorenvoorraad, de herstructurering van bedrijventerreinen, de programmering en de algemene procesafspraken zouden binnen de nieuwe uitvoeringsstrategie gemonitord worden. Voor deze monitor was het nog steeds belangrijk om over goede en actuele informatie te beschikken. Als verbeteringsvoorstellen kwamen onder andere naar voren dat de provincie Noord-Holland vanaf 1 januari 2012 als voorzitter van de werkgroep Plabeka monitor zou fungeren en er onderzocht zou worden hoe afspraken rondom transformatie en herstructurering gemonitord konden worden.

Ten opzichte van de eerste periode van Plabeka zijn er qua sancties voor de tweede periode geen veranderingen. De Metropoolregio Amsterdam en daarbinnen het project Plabeka bleef een vrijwillig samenwerkingsverband op gemeentelijk niveau. De bestuurders vertrouwden op elkaar en men ging er vanuit dat de afspraken nagekomen zouden worden. Hoewel het

(30)

30 samenwerkingsverband ‘Metropoolregio Amsterdam’ heet, is het niet dat de gemeente Amsterdam per se de leiding had. Zoals Pieter Habets het verwoordde: ‘’Ik vind dat wij als gemeente Amsterdam ook niet moeten vertellen wat ze in andere gemeenten moeten doen’’. Het was niet dat de gemeente Amsterdam andere gemeenten waarschuwingen of sancties oplegden als zij zich niet aan de afspraken hielden, deze waarschuwingen kwamen vanuit de MRA zelf.