The effects of the Social Council on the citizenship- and democratic deficit in Peel en Maas, Limburg.

(1)

1

Bachelorscriptie Sociale Geografie Mr. T.J. Jeursen MA

19 juni 2017

De effecten van de Sociale Raad op

het burgerschaps- en democratisch

tekort in Peel en Maas, Limburg

Joey Hodde (10663924)

Department of Human Geography, Planning and International Development Studies, UvA

________________________________________________________________________________

Abstract

Dit paper onderzoekt de effecten van De Sociale Raad, een vorm van deliberatieve democratie waar een gelote burgerraad zich buigt over verschillende maatschappelijke kwesties, op het burgerschaps- en democratisch tekort in de gemeente Peel en Maas. Op basis van literatuuronderzoek wordt beargumenteerd dat deliberatieve democratie een belangrijke rol kan spelen in het dichten van het gat tussen politiek en burger. Gebruikmakend van kwalitatieve interviews en analyse van beleidsdocumenten wordt betoogd dat, hoewel er ruimte is voor verbetering op het gebied van de openheid van de agenda, De Sociale Raad een goede eerste stap zet in een transformatie van de manier waarop burgers zich verhouden tot de overheid. Burgers kunnen via deze weg op een meer inhoudelijke manier de kans krijgen om een zinvolle bijdrage te leveren aan de manier waarop hun samenleving is ingericht.

Kernwoorden: Burgerschap, burgerschapstekort, democratisch tekort, deliberatieve democratie.

(2)

2 De effecten van de Sociale Raad op het burgerschaps- en democratisch tekort in Peel en Maas

_______________________________________________________________________________________

Inhoudsopgave

1. Inleiding

2. Theoretisch

_Kader

2.1. Democratie en burgerschap 2.2. Burgerschapstekort 2.3. Democratisch tekort 2.4. Deliberatieve democratie 2.4.1. Legitimiteit 2.4.2. Input 2.4.3. Throughput 2.4.4. Output

3. Methodologie

4. De Sociale Raad in Peel en Maas

4.1. Demografische kenmerken 4.2. Bestuurlijke context 4.3. Totstandkoming 4.4. Kwalificatie 4.4.1. Input 4.4.2. Throughput 4.4.3. Output 4.4.4. Overzicht

5. Conclusie en Discussie

6. Literatuur

__________________________________________________________________________________________ Joey Hodde | Bachelorscriptie Sociale Geografie | Mr. T.J. Jeursen MA

(3)

_______________________________________________________________________________________

1. Inleiding

Verkiezingen worden vaak gezien als de culminatie van de democratische rechtsstaat. Eén keer in de vier jaar kunnen burgers hun democratische plicht uitvoeren door op een partij te stemmen die zoveel mogelijk van zijn of haar idealen deelt. De gekozen volksvertegenwoordigers nemen het vervolgens op voor de belangen van hun achterban, om na de regeerperiode ter verantwoording te worden geroepen en te worden afgerekend in de vorm van een winst of verlies in het aantal zetels van de partij waar de politicus deel van uitmaakt. Verkiezingen en democratie lijken onlosmakelijk met elkaar verbonden. De vanzelfsprekendheid waarmee deze link wordt gelegd is echter recenter dan dat de manier waarop over de politieke tradities wordt gesproken doet vermoeden.

In Athene, de bakermat van de democratie, waren verkiezingen eerder uitzondering dan regel. De drie hoogste organen; de volksvergadering, raad van 500 en de volksrechtbank werden niet bevolkt door verkozen politici, maar waren ofwel vrij toegankelijk voor alle burgers (volksvergadering), ofwel gevuld met volksvertegenwoordigers die door middel van loting werden geselecteerd (zie figuur 1). De meeste publieke functies werden ook door middel van loting toegewezen. Er werd slechts een uitzondering gemaakt voor de allerhoogste functionarissen, zoals militaire bevelhebbers en financiële eindverantwoordelijken.

Figuur 1: _{Belangrijkste organen van de Atheense democratie in de vierde en vijfde eeuw} voor Chr. en de verdeling van de wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht (Van Reybrouck, 2016)

De Raad van 500 ontwerpt wetten, de volksvergadering stemt over deze wetten, de volksrechtbank bestudeert de wettelijkheid en de magistraten voerden het beleid uit. De logica achter dit systeem, waarin het overgrote gedeelte van de macht in de handen lag van gelote burgers, was dat een dergelijke inrichting ten goede zou komen aan de participatie onder de burgers én dat een constant wisselende samenstelling van rechtsprekende, wetgevende en uitvoerende machten corruptie tot een minimum zou beperken. Immers, gelote posities werden nooit langer dan één jaar bekleed door dezelfde persoon. Een

(4)

_______________________________________________________________________________________

belangrijke kanttekening die geplaatst moet worden is dat in het oude Athene een zeer enge definitie van burgerschap bestond. Feitelijk waren enkel autochtone mannen die geen slaaf waren bevoegd om deel te nemen aan het politieke leven.

Na de val van de grote beschavingen uit de westerse oudheid heeft het democratisch gehalte van de staatsinrichtingen heel lang op een laag pitje gestaan. In de verlichting is door veel grote filosofen uitvoerig gedebatteerd over de manier waarop de zojuist in de Franse en Amerikaanse revolutie verworven politieke rechten het best democratisch tot uiting konden komen. Loting stond centraal in deze discussies en verkiezingen werden gezien als aristocratisch van aard. Rousseau beargumenteerde zelfs dat vertegenwoordiging lijnrecht tegen volkssoevereiniteit in ging. Toch heeft loting niet haar weg weten te vinden in de politieke systemen die sindsdien zijn opgetuigd (Van Reybrouck, 2016).

Puddington & Roylance (2017) stelden vast dat in alle vrije en semi-vrije landen een vorm van representatieve democratie wordt gebruikt om het land te besturen. Er is een breed scala aan literatuur die sterk betwiste en uiteenlopende verklaringen geven voor de afwezigheid van loting in moderne democratische systemen, van problemen met de schaalgrootte van natiestaten in vergelijking met een kleine stadstaat als Athene, tot gebrekkige bevolkingsregisters die het nemen van een representatieve steekproef onmogelijk zouden maken. Echter, een uitgebreide analyse van deze oorzaken zou voorbij gaan aan de strekking van dit onderzoek.

In de moderne tijd zijn er lang geen vraagtekens gezet bij de manier waarop representatieve democratieën zijn ingericht. Francis Fukuyama (1989) stelde zelfs in zijn magnum opus_{The End of History} dat de liberale democratie zoals die bestaat in het ‘westen’ het eindpunt was van de menselijke beschaving. Echter, in de laatste 3 decennia wordt er in toenemende mate verhaald over de gebreken van representatieve democratie. Er worden verbanden gezocht tussen het één keer in de vier jaar stemmen op een politicus en dan hopen dat het goed komt, en de steeds groter wordende afstand tussen overheid en burger. Wanneer een burger wil stemmen moet hij of zij kiezen voor een politicus die deel uitmaakt van een politieke partij. In het ideale geval komen alle meningen en standpunten van de burger overeen met die van tenminste een politieke partij, maar dit zal vaak niet het geval zijn. Burgers moeten kiezen voor een totaalpakket; een volledig menu waarbij sommige gerechten wel en anderen niet in de smaak zullen vallen, en waar geen van de gerechten inwisselbaar zijn met andere menu’s.

Aangezien het in de Nederlandse parlementaire geschiedenis nog nooit is voorgekomen dat een enkele partij meer dan de helft van de zetels heeft bemachtigd, is het na de verkiezingen aan de verkozen vertegenwoordigers om plaats te nemen aan de onderhandelingstafel teneinde een coalitie te vormen. Gezien het feit dat geen van de partijen die deelnemen aan zo’n onderhandeling dezelfde partijprogramma’s zullen hebben, is het grotendeels aan de verkozen volksvertegenwoordigers om standpunten uit te ruilen. Burgers kunnen maar zeer beperkt en met hoge transactiekosten (lid worden van een politieke partij, naar partijcongressen gaan) invloed uitoefenen op deze onderhandelingen. Bij deze onderhandelingen en later binnen de coalitie spelen partijbelang en strategische overwegingen een belangrijke rol, die afbreuk kan doen aan het democratische gehalte van de vertegenwoordiging.

In tijden van een steeds groter wordende apathie jegens het huidige politieke bestel komt uit steeds meer hoeken de roep om democratische innovatie. Deze scriptie onderzoekt een instantie van een specifieke innovatie; de implementatie van deliberatieve democratie in

(5)

_______________________________________________________________________________________

de gemeente Peel en Maas in Limburg, een ‘innovatie’ die ironisch genoeg de modus operandi was in het prille begin van de democratie.

Definities van deliberatieve democratie lopen uiteen, maar LeDuc (2015) schetst de basisprincipes als een model waarin burgers vrij politieke keuzes maken, gestoeld op extensief overleg betreffende de uitgangspunten, implicaties en gevolgen van die keuzes. In Peel en Maas heeft de gemeenteraad in 2014 besloten een experiment te starten, waarin een groep burgers wordt geloot om mee te praten over onderwerpen die spelen in de gemeente; De Sociale Raad. De Sociale Raad is reeds drie keer bijeen gekomen om te delibereren over vrijwilligers in de zorg, hoe werkzaamheden ten behoeve van de gemeenschap kunnen worden gewaardeerd en de flexibilisering van de woningmarkt. In de gemeente Peel en Maas zijn inwoners, ambtenaren, de organisatie van de Sociale Raad en politici geïnterviewd.

In dit onderzoek wordt beargumenteerd dat er in Nederland, en specifiek in de gemeente Peel en Maas, sprake is van een burgerschapstekort; een erosie van politieke betrokkenheid, burgerlijke vaardigheden en sociaal kapitaal van burgers, en een democratisch tekort; een situatie waarin in de publieke opinie democratische organisaties, instituties en overheden niet of niet voldoende democratische principes incorporeren bij het uitvoeren van hun werkzaamheden. Op basis van de kwalitatieve interviews, een analyse van beleidsdocumenten en literatuuronderzoek wordt onderzocht welke rol de Sociale Raad speelt of kan spelen in het aanpakken van deze tekorten. De centrale vraagstelling luidt dan ook: welke effecten heeft de Sociale Raad op het burgerschaps- en democratisch tekort in Peel en Maas?

Eerst zal er een theoretisch kader worden geconstrueerd dat de beide tekorten uiteenzet en tegelijk empirisch bewijs levert uit de literatuur, aangevuld met bevindingen uit de kwalitatieve interviews. Daarna zal het concept van deliberatieve democratie worden uiteengezet op een manier die handvatten bied voor analyse van de case study. In de case study zal de lokale context van de gemeente Peel en Maas worden beschreven, waarna het ontwerp en de daaruitvolgende implicaties worden behandeld. Tot slot volgt een analyse van de uitwerking van De Sociale Raad op de tekorten binnen de lokale context van de gemeente en zal de case study in een breder perspectief worden geplaatst.

2. Theoretisch Kader

In dit onderzoek wordt gekeken naar een bepaalde vorm van deliberatieve democratie binnen een democratisch systeem. Aangezien doel van dit onderzoek is om te achterhalen in welke mate en hoe een dergelijk systeem een positieve uitwerking heeft op het burgerschaps- en democratisch tekort, is het zaak om in eerst te kijken naar de rol van burgers in een democratisch systeem. Vervolgens worden de tekorten theoretisch uiteengezet en voor de lokale context onderbouwd met empirische data, waarna er wordt overgegaan op een diepere analyse van de eigenschappen van deliberatieve democratie.

2.1 Democratie en burgerschap

Tilly (2007) beschrijft vier verschillende manieren om tot een definitie van democratie te komen; een constitutionele, inhoudelijke, procedurele en proces-georiënteerde

(6)

_______________________________________________________________________________________

aanpak. Deze vier manieren hebben ieder hun eigen voor- en nadelen die hierna kort worden besproken in het licht van dit onderzoek, teneinde tot de juiste aanpak van dit onderzoek en de case study te komen.

Bij een constitutionele aanpak wordt er gekeken naar de wetten en regels die van toepassing zijn op politieke activiteit binnen een regime. Hoewel deze aanpak zich leent voor historische vergelijkingen, daar wetteksten vrij gemakkelijk te achterhalen en vergelijken zijn, beargumenteert de auteur dat deze aanpak problematisch is omdat de realiteit vaak afwijkt van wat er wettelijk is vastgelegd.

Bij een inhoudelijke aanpak wordt er gekeken naar de levensomstandigheden dat een bepaalt regime waarborgt of probeert te verwezenlijken. Er is hier dus minder focus op het proces en meer op uitkomsten. De levensomstandigheden die worden bekeken houden wel nauw verband met democratische waarden. Specifiek gaat het dan over menselijk welzijn, veiligheid, billijkheid (_equity), sociale gelijkheid, open debat en vreedzame oplossing van conflicten. Voor dit onderzoek is deze aanpak echter problematisch vanwege de focus op een bepaald proces dat relatief nieuw is en waarbij derhalve nog geen verband kan worden gelegd tussen de implementatie van het systeem en de uitwerkingen hiervan op de bredere bevolking. Hoewel deze theoretische invalshoek zeker interessant is om op lange termijn te verwerken in analyses van deliberatieve projecten, leent de beschikbare data zich op dit moment meer voor een aanpak die meer gericht is op het proces.

De procedurele aanpak omvat volgens Tilly (2007) een nauwe focus op gouvernementele praktijken, waarbij specifiek wordt gekeken naar in hoeverre er daadwerkelijk competitieve verkiezingen worden gehouden waarin grote hoeveelheden burgers betrokken zijn en er regelmatig veranderingen worden geproduceerd binnen beleid en personeelsbezetting binnen de overheid. Hoewel dit kader een stap in de juiste richting is, is het feit dat het systeem dat wordt geanalyseerd binnen dit onderzoek nadrukkelijk afstand neemt van verkiezingen ten gunste van loting een reden om het kader nog iets te verrijken.

Deze verrijking vinden we in de proces-georiënteerde aanpak, waarbij een minimum set van processen aanwezig moeten zijn in een situatie om deze te kunnen aanmerken als zijnde democratisch. Dahl (1998) benoemt de volgende proces-georiënteerde criteria voor democratie:

1. Effectieve participatie

Voordat een beleid wordt geformaliseerd moeten alle burgers een gelijke en effectieve kans hebben om hun denkbeelden kenbaar te maken.

2. Gelijkheid van stemmen

Wanneer er beslissingen worden gemaakt moeten alle burgers een gelijke en effectieve kans hebben om te stemmen, en alle stemmen tellen even zwaar.

3. Goed begrip

Binnen redelijke grenzen moet iedere burger een gelijke en effectieve kans hebben om te leren over relevante alternatieve beleidsmogelijkheden en de uitwerking daarvan.

4. Controle over de agenda

Burgers moeten de kans krijgen om te beslissen wat op de agenda komt te staan. 5. Inclusiviteit voor alle volwassenen

Alle, of in ieder geval veruit de meeste volwassenen moeten kunnen deelnemen aan het politieke proces.

(7)

_______________________________________________________________________________________

Tilly (2007) begint in zijn uiteenzetting van wat democratie inhoudt met een vrij nauwe definitie van burgers als ‘iedereen die onder de jurisdictie van de staat valt.’ In zijn verdere analyses op dit gebied wordt met betrekking tot burgerschap vooral gefocust op politiek in de publieke sfeer; verkiezingen, kiezersregistratie, belastinginning, patenten en andere transacties (niet louter in financiële zin) die plaatsvinden tussen staat en burger.

De Koning et al. (2015) wijzen er op dat in recent werk binnen burgerschapsstudies een nadruk is komen te liggen op een verrijking van dit concept buiten deze institutionele reikwijdte, omdat de relatie tussen staat en burger historisch veelal vorm heeft gekregen door niet-gouvernementele actoren, waarbij de relatie tussen burger en staat wordt gemedieerd door deze actoren. Voor dit onderzoek zijn beide lenzen interessant, zeker wanneer de case study van Peel en Maas in bredere context wordt bekeken. Zoals later verder zal worden uiteengezet is de plaats binnen de maatschappij waar dergelijke projecten origineren van groot belang voor de effecten die deze projecten teweeg kunnen brengen. De Sociale Raad is geïnitieerd door een gemeenteraad en valt in die zin binnen de institutionele lens die Tilly gebruikt om te kijken naar burgerschap. Andere projecten worden juist georganiseerd buiten overheden om en zouden derhalve als entiteit kunnen worden geschaard onder niet-gouvernementele actoren. De gemene deler van beide lenzen is echter dat burgerschap gaat over hoe een burger zich tot een staat verhoudt, al dan niet gemedieerd.

Gebruikmakend van deze leidraad met betrekking tot burgerschap en democratie kunnen we analyseren met welke processen het burgerschaps- en democratisch tekort verband houden. Ook kunnen we deliberatieve democratie afzetten tegen bestaande democratische systemen en tot slot wordt er een eerste stap gezet naar handvatten voor de analyse van de case study.

2.2 Burgerschapstekort

Nabatchi (2009) verbindt met haar onderzoek naar het potentieel van deliberatieve democratie voor publiek bestuur in de Verenigde Staten de praktijk van deliberatieve democratie met de concepten burgerschaps- en democratisch tekort. Burgerschapstekort refereert hier naar een erosie van politieke betrokkenheid, burgerlijke vaardigheden en sociaal kapitaal van burgers. Democratisch tekort verwijst naar een situatie waarin in de publieke opinie democratische organisaties, instituties en overheden niet of niet voldoende democratische principes incorporeren bij het uitvoeren van hun werkzaamheden. In dit gedeelte worden beide concepten uiteengezet en wordt onderzocht of deze trends ook in Nederland en meer specifiek, de gemeente Peel en Maas waarneembaar zijn.

Het concept van burgerschapstekort wordt gewoonlijk gebruikt om de status van kinderen (Bhabha, 2003; Roche, 1999), minderheden en inheemse volkeren (May, 1998) en vrouwen (Conrad, 2003) in relatie tot de overheid te beschrijven (Nabatchi, 2009). Binnen de context van dit onderzoek is het echter zinvol om te kijken naar dit tekort als een eigenschap van de maatschappij als geheel, of in ieder geval een groot deel daarvan.

De aannames die derhalve worden gedaan en ook hier voor zover mogelijk zullen worden getoetst is dat burgers steeds minder goed weten waar zij terecht kunnen met zorgen, problemen en aanbevelingen, in steeds mindere mate beschikken over toegang tot de kanalen die nodig zijn als ze iets voor elkaar willen krijgen bij instituties of overheden en zich steeds minder betrokken voelen in het politieke proces. Gezien het feit dat de case study die

(8)

_______________________________________________________________________________________

wordt behandeld in dit onderzoek een initiatief is op gemeentelijk niveau zullen deze aannames vooral worden getest voor die geografische schaal.

In 2016 heeft de Stichting KiezersOnderzoek Nederland (SKON) in samenwerking met de Universiteit van Amsterdam en de Universiteit Twente het Lokaal Kiezersonderzoek 2016 gepubliceerd (SKON, 2016). Deze publicatie bevat een systematisch overzicht van de opvattingen en gedragingen van burgers over en in de lokale politiek, waar interessante bevindingen die betrekking hebben op bovenstaande elementen uit gedestilleerd kunnen worden. Uit dit onderzoek blijkt dat de gemiddelde Nederlander zich slechts in lage mate bekommert om lokaal bestuur. Hoewel er wel vaak lokaal nieuws wordt gevolgd, geeft de grootste groep respondenten aan slechts tamelijk geïnteresseerd te zijn in politiek en voor personen onder de 55 jaar geldt dat de grootste groep niet geïnteresseerd is (_{figuur 2}).

Figuur 2: _{Mate van interesse in politiek naar leeftijd (SKON, 2016)}

Daarnaast geldt dat er meer interesse is voor politiek op nationaal niveau dan op lokaal niveau (_{figuur 3} ) en dat er duidelijke correlatie is aangetoond tussen interesse in de politiek en kennis over de politiek (figuur 4) (SKON, 2016).

Figuur 3: _{Interesse in nationale en lokale politiek (SKON, 2016)}

(9)

_______________________________________________________________________________________

Figuur 4: _{Politieke kennis naar interesse in de lokale politiek (SKON, 2016)}

Tonkers et al. (2015) schetsen de recente beweging in Nederland van verzorgingsstaat naar een ‘participatiesamenleving’, waarin steeds meer verantwoordelijkheden bij burgers zelf terecht komen en problemen op lokaal niveau moeten worden opgelost. In het licht van burgerschap komt dit neer op een overheid die zichzelf terugtrekt uit het sociale domein en waarbij burgers wordt gevraagd zelf verantwoordelijkheid te nemen voor niet alleen hun eigen leven, maar ook hun eigen omgeving. Voorbeelden hiervan zijn te vinden in de grotere rol die mantelzorg is gaan spelen of veiligheid in de buurt die voor een deel door buurtbewoners zelf wordt georganiseerd met whatsapp-buurtpreventie. Zeker binnen deze context is het van belang dat de burgers, van wie verwacht wordt meer zelf op te lossen, een duidelijk beeld hebben van de _{interface tussen burger en overheid. Echter, het Lokaal} Kiezersonderzoek schetst een beeld dat het tegenovergestelde lijkt te impliceren.

Naast deze signalen duiden ook de dalende opkomstpercentages op een steeds groter wordende apathie jegens de lokale politiek. _{Figuur 5 laat zien dat landelijke} opkomstpercentages schommelen en dat er geen dalende trend te herkennen is, maar dat er zelfs sprake is van een stijging ten opzichte van eerdere jaren. Voor gemeenteraadsverkiezingen is dat een ander verhaal. In _{figuur 6 is een dalende trend te zien} in de opkomst bij de verkiezingen op zowel landelijk niveau als bij de verkiezingen voor de gemeenteraad in Peel en Maas.

(10)

_______________________________________________________________________________________

Figuur 5: _{Opkomstpercentages bij de verkiezingen voor de Tweede Kamer der Staten} Generaal (Opkomst bij Tweede Kamerverkiezingen, n.d.)

Figuur 6: _{Opkomstpercentages bij de verkiezingen voor de gemeenteraad op landelijk} niveau en in Peel en Maas (Politiek Compendium, n.d.; Rekenkamercommissie Peel en Maas, 2013)

(11)

_______________________________________________________________________________________

Tenslotte kan voor het onderzoeken van het burgerschapstekort worden gekeken naar lidmaatschap van politieke partijen. In _{figuur 7 is het aantal leden van politieke}

partijen weergegeven. Hoewel de dalende trend, zeker in de laatste jaren, niet direct duidelijk wordt, is na een correctie voor de groeiende Nederlandse bevolking duidelijk een dalende trend waar te nemen.

Figuur 7: Aantal leden politieke partijen en percentage van de Nederlandse bevolking dat lid is van een politieke partij (Documentatiecentrum Nederlandse Politieke Partijen, n.d.)1

Uit de afnemende ledenaantallen bij politieke partijen, de lage interesse in de politiek, gecombineerd met de correlatie tussen interesse in- en kennis van lokaal beleid en bestuur en dalende opkomst bij verkiezingen blijkt dat te stellen is dat er ook binnen de Nederlandse context sprake is van een groeiend burgerschapstekort zoals gedefinieerd door Nabatchi (2009). Daarnaast is het zo dat hoogopgeleide personen meer sociaal kapitaal opbouwen wanneer dit wordt gemeten aan deelname aan verenigingen die gelieerd zijn aan maatschappelijke kwesties of belangen behartigen (_{figuur 8}).

1_{Bij het samenstellen van de grafiek zijn voor de jaren waarin data voor specifieke partijen ontbrak de gemiddeldes gebruikt van het eerstvolgende}

en voorafgaande jaar waarin de aantallen wel bekend waren.

(12)

_______________________________________________________________________________________

Figuur 8: _{Lidmaatschap van verenigingen en organisaties naar opleidingsniveau (Coumans} & Kloosterman, 2014)

2.3 Democratisch tekort

De notie van een democratisch tekort, de situatie waarin in de publieke opinie democratische organisaties, instituties en overheden niet of niet voldoende democratische principes incorporeren bij het uitvoeren van hun werkzaamheden, wordt meestal gebruikt in de context van de Europese Unie (Follesdal, 2006; Steffek et al., 2007).

Durant (1995) beschrijft vier elkaar versterkende trends die ten grondslag zouden liggen aan de ontwikkeling van dit tekort. De eerste drie houden nauw met elkaar verband. De inhoud van berichtgeving in de media verschuift van beleidsgeoriënteerd naar emotioneel geladen. Politici zijn zich bewust van deze medialogica en neigen er steeds meer naar om te communiceren in soundbites, waarbij ingewikkelde dossiers vooruit worden geschoven of worden uitbesteed aan de ambtenarij. De dynamiek die huishoudt binnen deze medialogica zorgt er daarnaast ook voor dat burgers een slechter inhoudelijk beeld hebben van beleid en ongeduldiger worden met betrekking tot het creëren en uitvoeren hiervan. De vierde trend heeft betrekking op de manier waarop overheden zijn ingericht. Een steeds groter wordende departimentalisering binnen de overheid kan er voor zorgen dat de uitkomsten van een proces waarin beleid wordt geformuleerd en geïmplementeerd nog maar in lage mate overeenkomen met de oorspronkelijke uitgangspunten. Wanneer een gremium een besluit neemt dat zich moet gaan vertalen in beleid, komt dit stuk beleid langs een groeiend aantal organen, die zelf onderhevig zijn aan een steeds meer regels en reguleringen, waarbij dan een erosie plaatsvindt van de uitgangspunten waarop de keuze van dit gremium gestoeld is.

(13)

_______________________________________________________________________________________

Nabatchi (2009) stelt dat deze vier trends in combinatie met het burgerschapstekort elkaar versterken in een circulair proces. Wanneer burgers zich terugtrekken uit het politieke proces, bijvoorbeeld door niet te gaan stemmen, zijn hun voorkeuren in mindere mate bekend en worden deze voorkeuren minder goed gereflecteerd in beleid. Aan de andere kant, wanneer burgers hun eigen voorkeuren minder goed vertegenwoordigd zien in beleid, verliezen zij het vertrouwen in de politiek en trekken zich verder terug.

Ook de manier waarop ons democratisch bestel is ingericht is debet aan deze ontwikkelingen en wel op twee manieren. In een representatieve democratie zoals we die in Nederland kennen, moeten burgers stemmen op een politicus die is verbonden aan een politieke partij. De idealen die een politieke partij uitdraagt hoeven niet altijd in hun geheel overeen te komen met de individuele politieke voorkeuren van een burger. Echter, de burger is genoodzaakt een keuze te maken en kiest daarmee voor alle standpunten van de betreffende partij. Nadat de verkiezingen hebben plaatsgevonden wordt er een coalitie gevormd. Wanneer politieke partijen met elkaar om tafel gaan zitten om zo’n coalitie te vormen is het onvermijdelijk dat standpunten worden ingeleverd en compromissen worden gezocht. Een burger die gestemd heeft op een politieke partij heeft geen of slechts weinig invloed op deze onderhandelingen. In een situatie waarin een politieke partij drie standpunten heeft (s1, s2 en s3) en de burger het eens is met s1 en s2, maar niet met s3 en de politieke partij in de coalitieonderhandelingen standpunten s1 en s2 opgeeft ten gunste van s3 is te stellen dat deze burger democratisch slecht is vertegenwoordigd.

Figuur 9 laat het vertrouwen in de Tweede Kamer naar regio zien. Hier is te zien dat slechts in enkele delen van Noord-Holland meer dan 39% van de inwoners vertrouwen heeft in de Tweede Kamer. Voor alle overige regio’s geldt dat een lager percentage dit vertrouwen heeft.

(14)

_______________________________________________________________________________________

Figuur 9:_{Vertrouwen in de tweede kamer naar regio (CBS, 2016)}

Er zijn verschillende onderzoeken gedaan naar het vertrouwen in de politiek en de democratie in Nederland, met wisselende uitkomsten. Sommige auteurs wijzen specifieke stukken beleid en een verandering in de politieke cultuur aan als de oorzaken (Bovens & Wille, 2006), anderen zoeken de verklaring in asymmetrische informatievoorziening tengevolge van het grote aantal actoren dat invloed probeert uit te oefenen op beleid en de opkomst van fact-free politics (Wolfson, 2012) of in externe factoren zoals de economische crisis (Thomassen, 2014).

(15)

_______________________________________________________________________________________

Echter, binnen de context van dit onderzoek is de absolute maat van vertrouwen in de politiek slechts van beperkt belang. Uit de literatuur kan worden geconcludeerd dat er in ieder geval sprake is van een gebrek aan vertrouwen in de democratische werking van Nederlandse instituties en dat is voldoende precedent om te gaan onderzoeken of deliberatieve democratie dit gat kan dichten. In dezelfde lijn kan worden beargumenteerd dat de precieze oorzaak van een democratisch tekort in mindere mate van belang is voor dit onderzoek als wel wordt onderzocht of deze vorm van democratische innovatie uiteindelijk wel een positief effect heeft. Belangrijk om hierbij op te merken is het verschil tussen wantrouwen in het democratische systeem en een kritische houding ten opzichte van wat er zich binnen dit systeem afspeelt. Een kritische houding is een essentieel onderdeel van een goed functionerende democratie. Wantrouwen, wanneer leidt tot of gepaard gaat met apathie, is juist schadelijk.

2.4 Deliberatieve democratie

Hoewel er uiteenlopende definities van deliberatieve democratie worden gebruikt, zijn de overeenkomstige en onderliggende elementen vrij eenvoudig samen te vatten. In een deliberatief model wordt gefaciliteerd dat burgers vrij politieke keuzes maken nadat daar extensief inhoudelijk debat tussen deze burgers aan vooraf gaat. Deze discussie omvat de gevolgen van die keuzes voor zowel de betrokken individuen, alswel de maatschappij in haar geheel (LeDuc, 2015). Ercan & Dryzek (2015) onderschrijven deze dynamiek als de kern van deliberatieve democratie en stellen dat deze kern wordt gekenmerkt door het centraal stellen van communicatie in het hart van de politiek. Daarbij komt een dergelijk systeem tegemoet aan de noodzaak van effectieve rechtvaardiging van posities, meningen en gedachtes, en legt het de nadruk op wederzijds begrip tussen mensen die denken vanuit verschillende ideologieën en argwaan hebben tegen dwingend, bedrieglijk en strategisch gebruik van taal.

Wanneer we kijken naar burgerschap als de manier waarop burgers zich verhouden tot de staat, kunnen we de kenmerken van deliberatieve democratie duidelijk ontsluiten. Binnen de democratische rechtsstaat zoals deze in Nederland en een groot deel van de wereld is ingericht, centreert een groot gedeelte van de inspraak van burgers op beleid zich in binnen verkiezingen. Debat wordt voor het grootste gedeelte gevoerd én bepaald in politieke arena’s die formeel toegankelijk zijn voor iedere burger, maar in praktijk worden bevolkt door een bestuurlijke elite.

Een veel voorkomende voorgestelde oplossing voor de tekortkomingen van de representatieve democratie zoals wij die kennen zijn referenda, waarin een bepaalde kwestie wordt voorgelegd aan burgers. Hier krijgen zij de mogelijkheid om naast de keuze in reguliere verkiezingen voor een volledig partijprogramma, hun mening kenbaar te maken over een specifiek onderdeel van het beleid. Echter, er bestaat veel kritiek op deze oplossing (LeDuc, 2006). In de eerste plaats worden gecompliceerde kwesties gesimplificeerd naar een simpel ‘ja of nee’ of een ‘voor of tegen’. Een goed voorbeeld hiervan is het Brexit-referendum op 23 juni 2016. Aan burgers werd de volgende vraag voorgelegd: “Should the United Kingdom remain a member of the European Union or leave the European Union?” De Europese Unie is een enorm gecompliceerd instituut, met een groot scala aan beleidsdomeinen en nog meer voor- of nadelen die uitwerking hebben op het leven van een burger. Een ja of nee doet op geen enkele manier recht aan de complexiteit van dit vraagstuk,

(16)

_______________________________________________________________________________________

en verschaft de overheid nauwelijks informatie over beweegredenen, motieven en wensen van de burgers ten opzichte van de Europese Unie. Het feit dat het referendum is gewonnen door Leave-kamp, met een uiterst krappe marge met slechts 51,9% van de stemmen, problematiseert dit alleen nog verder. Allicht was een veel grotere meerderheid van de bevolking voor een Europese Unie in een andere vorm, maar binnen het stramien van deze vraagstelling was voor dergelijke standpunten geen ruimte.

Een tweede voorbeeld is het referendum over het associatieverdrag tussen de Europese Unie en Oekraïne. Hoewel een ruime meerderheid (61,8%) tegen dit associatieverdrag heeft gestemd, was het aan de regering om in te vullen waarom het volk bezwaren had en zijn deze bezwaren ‘opgelost’ door een extra clausule aan het associatieverdrag toe te voegen met een lengte van 1 A4’tje. Het Nederlandse volk heeft een uitspraak gedaan over de wenselijkheid van een associatieverdrag. Op geen enkele manier was er met dezelfde mate van legitimiteit duidelijkheid over waarom dit zo was, en zeker niet over of deze aanvulling tegemoet kwam aan de beweegredenen om tegen te stemmen.Binnen deliberatieve systemen is er juist aandacht voor de veelheid aan argumenten, gevoelens en denkbeelden die burgers er toe zetten om een bepaalde keuze te maken.

Enkele voorbeelden van deliberatieve democratie in de praktijk zijn de manier waarop er in IJsland is gewerkt aan een nieuwe grondwet en de G1000 in België. In de herfst van 2008, vlak nadat alle vier nationale banken waren gevallen als gevolg van de financiële crisis, werd het land overspoeld door een golf van protesten tegen de in de publieke opinie incompetente en corrupte regering (Landemore, 2015). Een politieke grassroots organisatie, zelfbenoemd ‘De mierenhoop’ nodigde 1500 willekeurig geselecteerde burgers uit om in één dag de waarden en prioriteiten te formuleren voor bestuurlijke vernieuwing. De uitkomsten hiervan zijn gepubliceerd in de nationale media en uitvoering besproken in het publieke debat. Daarna is er een tweede bijeenkomst georganiseerd, bestaande uit 950 willekeurig gelote burgers, die de principes van een nieuwe grondwet zijn gaan uitwerken. De deelnemers aan beide raden werden onderverdeeld in kleine groepen, waarbinnen effectieve en inhoudelijke interpersoonlijke communicatie mogelijk was, en de resultaten werden geaggregeerd en plenair behandeld in de vorm van stemmingen. Door een speciale werkgroep zijn daarna deze uitkomsten gesmeed tot een nieuwe concept-grondwet, welke in een referendum door een tweederde meerderheid werd goedgekeurd. Hoewel deze grondwet uiteindelijk om uiteenlopende redenen niet door het parlement is aangenomen, zijn deze gebeurtenissen tekenend voor de schaal en de reikwijdte waarin deliberatieve processen kunnen worden ingezet.

In België is in 2011 een soortgelijk project opgezet. Meer dan 700 burgers verdeeld over 81 tafels bogen zich over een agenda die was vastgesteld door middel van crowdsourcing (Jacquet & Reuchamps, 2016). Via een online platform konden alle inwoners van België meepraten en beslissen over wat er op de agenda moest worden gezet. Tijdens deze burgerraad werd gesproken over sociale zekerheid, migratie, welvaart en de financiële crisis. Hoewel dit project over het algemeent zeer positief is ontvangen en beoordeeld, werden de resultaten vanwege weinig banden met de formele politiek door politici grotendeels naast zich neergelegd, wat door deelnemers als problematisch en demotiverend werd ervaren (Caluwaerts en Reuchamps, 2015).

Aangezien er veel verschillende praktische uitwerkingen mogelijk zijn van deliberatieve processen, is het handzaam om niet alleen deliberatieve processen te vergelijken met gangbare democratische systemen, maar ook om verschillende vormen van

(17)

_______________________________________________________________________________________

deliberatieve democratie op zichzelf te kunnen analyseren en onderling te kunnen vergelijken. Bekkers & Edwards (2007) hebben een conceptueel raamwerk geconstrueerd om politieke processen te analyseren. Hoewel het raamwerk is opgesteld binnen de context van de opkomst van _governance-praktijken, waarin maatschappelijke actoren nauwer samenwerken met de klassieke overheidsorganen om zo samen tot beleid te komen, is dit raamwerk niet specifiek geënt op_{governance en kan het gebruikt worden voor verschillende} variëteiten van democratie, waaronder deliberatieve democratie.

De essentie van politiek wordt in dit raamwerk gevangen als een proces dat bepaalt wie wat, wanneer en op welke manier krijgt. Binnen deze notie gaat politiek en beleid dus over gemeenschappen die collectieve doelen proberen te bereiken en hoe schaarse middelen worden ingezet hiervoor. De mate waarin de uitkomsten van dit proces resoneren met de publieke opinie, en derhalve de mate waarin burgers zich verhouden tot de overheid op zodanige wijze dat zij effectief kunnen bijdragen aan de inrichting van hun eigen samenleving, kan worden gevat in het concept legitimiteit. Dit zal in de volgende paragraaf behandeld worden.

2.4.1 Legitimiteit

Volgens Buchanan (2002) beschikt een entiteit over legitimiteit wanneer deze moreel gerechtvaardigd macht uitoefent. Wanneer wordt gekeken naar een democratisch systeem, met democratie als maat van rechtvaardiging, gaat het dan over in hoeverre dat systeem voldoet aan de in _{paragraaf 2.1 beschreven criteria: effectieve participatie, gelijkheid van} stemmen, goed begrip, controle over de agenda en inclusiviteit. Dryzek (2001) definieert legitimiteit binnen de context van deliberatieve democratie dan ook als de mate waarin collectieve beslissingen resoneren met de publieke opinie. Wanneer politieke processen en de uitkomsten hiervan niet als legitiem worden ervaren, doet dit afbreuk aan het democratische gehalte van deze processen en uitkomsten.

Burgerschap gaat over de manier waarop burgers zich tot de staat verhouden. Het burgerschaps- en democratisch tekort gaan over respectievelijk een erosie van vaardigheden binnen dit domein en een gebrek aan democratische vertegenwoordiging binnen instanties. Wanneer we legitimiteit definiëren als de mate waarin beslissingen resoneren met de publieke opinie, scheppen we hiermee de basis voor een analyse van in hoeverre het bestudeerde systeem de tekorten kan dichten. Immers, wanneer burgers meer bedreven worden in het uitoefenen van invloed op de overheid, zullen de uitkomsten van het politieke proces in hogere mate overeenkomen met dat wat burgers proberen te bereiken. Om deze reden zal legitimiteit de leidraad vormen van de analyse van de Sociale Raad in Peel en Maas.

Om de legitimiteit van beslissingen die worden gemaakt te onderzoeken moet er volgens de auteurs Bekkers & Edwards (2007) worden gelet op in hoeverre deze beslissingen:

1. in overeenkomst zijn met bestaande weten regelgeving;

2. zijn gestoeld op door burgers gedeelde politieke normen en waarden;

3. tot stand zijn gekomen als gevolg van processen die in overeenstemming zijn met politieke normen en waarden met betrekking tot de kwaliteit van deze processen.

(18)

_______________________________________________________________________________________

Voorheen werd legitimiteit voornamelijk behandeld als een algemeen begrip of een eigenschap van een systeem die ons iets vertelt over of de autoriteit binnen dit systeem wordt erkend als geldig en gerechtvaardigd. Bekkers & Edwards (2007) deconstrueren dit idee op basis van fases in het beleidsproces. Easton (1957) ziet politiek als een complex proces van interacties waarin inputs (eisen en steun) worden geconverteerd in outputs (beslissingen en beleid), waarin de output door feedback loops effect heeft op andere componenten binnen het systeem, zoals weergegeven in _{figuur 10}. Als basis voor de deconstructie van het idee van legitimiteit gebruiken Bekkers & Edwards (2007) de verschillende elementen uit dit model;

input, _{throughput en output}. Uit deze deconstructie volgen enkele concrete, meetbare elementen. In principe gaat het hier dus om een operationalisering van de door Tilly (2007) gehanteerde criteria voor democratie, zoals beschreven in _{paragraaf 2.1}.

Figuur 10:_{De benadering van Easton (1957) voor de analyse van politiek}

2.4.2. Input

Inputlegitimiteit gaat over gelijkheid, actief burgerschap en volkssoevereiniteit; over de mogelijkheden voor burgers om het politieke proces te beïnvloeden. Binnen de context van deliberatieve democratie is inputlegitimiteit dan een maat voor de openheid van het deliberatieve proces. Wanneer er sprake is van veel legitimiteit houdt dit in dat burgers de kans krijgen om hun volledige mening over de vraagstukken die zijn belangrijk vinden kenbaar te maken. Bekkers & Edwards (2007) identificeren drie normen met betrekking tot inputlegitimiteit: mogelijkheden voor burgerparticipatie, kwaliteit van de representatie en de openheid van het proces waarin de agenda wordt vastgesteld. Het raamwerk dat is opgesteld door de auteurs is van toepassing op een politiek systeem als geheel, waarvan deliberatieve praktijken deel uit kunnen maken en invloed zouden kunnen hebben op de legitimiteit van het hele systeem. Hier wordt binnen dat systeem gekeken naar een initiatief dat juist een mogelijkheid voor burgerparticipatie is en daarom is deze norm iets minder interessant voor dit onderzoek.

De tweede en derde norm zijn wel relevant en zullen daarom ook worden gebruikt als kader in de analyse in de case study. Binnen deliberatief democratische systemen is er een spanningsveld tussen schaal en vorm. In theorie kan maximale representatie worden bereikt

(19)

_______________________________________________________________________________________

wanneer alle burgers meedoen aan het deliberatieve proces. Echter op de geografische schaal die wordt behandeld in dit onderzoek, de gemeente Peel en Maas met 40.000 inwoners, wordt het onmogelijk voor alle burgers om op een zinvolle manier met elkaar te delibereren teneinde tot collectieve beslissingen te komen. Daarnaast beargumenteert Ryfe (2005) dat bij een algemene oproep aan een grote groep mensen om deel te nemen aan het politieke proces er een hoge mate van zelfselectie plaats zou vinden, waardoor de meest mondige en politiek actieve burgers oververtegenwoordigd zouden zijn. Om deze reden lijkt loting van een kleine groep mensen uit de gemeenschap onvermijdelijk. Wanneer we kijken naar kwaliteit van de representatie, kijken we daarom vooral naar de manier waarop wordt geloot.

De openheid van de agenda is van belang, omdat bij een gesloten agenda de diversiteit in standpunten en opvattingen van de gelote groep niet goed tot zijn recht komt (Caluwaerts & Reuchamps, 2015). Wanneer de gespreksonderwerpen sterk gekaderd zijn, is er geen ruimte voor burgers om hun volledige mening te geven. Daar komt bij dat veel maatschappelijke problemen niet enkel origineren of uitwerkingen hebben binnen één bepaald domein. Samenvattend komt inputlegitimiteit dus neer op de inclusiviteit van burgers en hun ideeën.

2.4.3 Throughput

Throughputlegitimiteit wordt door Bekkers & Edwards (2007) gedefinieerd in de kwaliteiten van de regels en procedures waarmee bindende beslissingen worden gemaakt en gaat over het deliberatieve proces zelf. Belangrijk hier in zijn het meerderheidsbeginsel,

checks and balances en vrije deliberatie. De normen die betrekking hebben op deze dimensie van legitimiteit zijn de de kwaliteit van de participatie, de kwaliteit van de besluitvorming en de kwaliteit van de _{checks and balances}.

Het model dat wordt gebruikt voor het deliberatieve proces moet voor legitieme uitkomsten volgens Caluwaerts & Reuchamps (2015) kunnen garanderen dat de ervaringen, meningen en standpunten van iedereen op tafel komen, en daarbij rekening houden met verschillen in vaardigheden met betrekking tot verschillen in de vaardigheden van deelnemers om zich te kunnen uitdrukken.

Wanneer wordt gekeken naar de kwaliteit van de besluitvorming is het belangrijk dat besluiten tot stand komen door middel van open gesprekken, op basis van rationele redeneringen en niet onder dwang of als resultaat van machtsstructuren die propageren door het proces. Een deliberatief proces heeft als doel om de individuele meningen en voorkeuren van een groep mensen te aggregeren tot een set aan besluiten. Immers, als uit een samenkomst van 50 burgers evenveel verschillende meningen en standpunten als resultaat komen vloeien, is dit geen werkbare basis voor het vormen van beleid. Om deze reden is het ook van belang om te kijken hoe de meningen worden geaggregeerd en of er in deze stappen is gewaarborgd dat de resultaten worden gedragen door de deelnemers.

De kwaliteit van de checks and balances gaat over de mechanismen die in plaats zijn om er voor te zorgen dat politici, ambtenaren en burgers geen ongelimiteerde macht kunnen uitoefenen en worden gecontroleerd door andere, onafhankelijke organen. Dit is belangrijk met het oog op het beschermen van de belangen van minderheden tegen een meerderheid of machtige publieke of private stakeholders. Immers, democratie betekent dat de meerderheid

(20)

_______________________________________________________________________________________

regeert, maar in de democratische rechtsstaat worden de belangen van minderheden gewaarborgd.

Een laatste element dat niet genoemd wordt door Caluwaerts & Reuchamps (2015) en Bekkers & Edwards (2007), maar dat wel terugkomt in de door Tilly (2007) uiteengezette definitie van democratie, is dat van informatievoorziening. Kwalitiatief hoogstaande deliberatie kan alleen plaatsvinden als de deelnemers weten waar zij over praten. Uiteraard kan er niet van burgers verwacht worden dat zij over de batterij aan kennis beschikken die ambtenaren op een specifiek beleidsdomein zich eigen hebben gemaakt, maar om gelijke bijdrages van verschillende participanten te waarborgen is het zaak een zekere vorm van basiskennis over het onderwerp te bewerkstelligen. Gezien deze kennis een positieve bijdrage levert aan de kwaliteit van de participatie, wordt dit element bij de analyse van de Sociale Raad behandeld als een subitem van deze categorie.

2.4.4 Output

Outputlegitimiteit heeft te maken met de capaciteit van een overheid om beleid te produceren dat daadwerkelijk collectieve problemen aanpakt. Hierbij draait het niet om de capaciteit zelf, maar om de bedoelde en onbedoelde effecten die zijn gerealiseerd in verhouding tot het proces en de uitkomsten daarvan (Bekkers & Edwards, 2007). Caluwaerts & Reuchamps (2015) onderscheiden hier de normen publieke instemming, gewicht van de resultaten en responsiviteit en aansprakelijkheid.

Publieke instemming houdt binnen de context van deliberatieve democratie nauw verband met het schaalprobleem dat eerder is beschreven. Gezien het feit dat er bij een loting het merendeel van de burgers niet participeert in het deliberatief proces, zullen de resultaten daarvan alsnog de goedkeuring moeten wegdragen van het grote publiek. Ook een factor om rekening mee te houden is goedkeuring van het publiek jegens de processen die worden gebruikt om tot beslissingen te komen. Dit kan er voor zorgen dat wanneer een significant deel van de bevolking het niet eens is met de uitkomsten, men zich toch neerlegt bij de uitkomsten van het proces in de wetenschap dat deze op een eerlijke manier tot stand zijn gekomen. Belangrijk om aan te stippen hierbij is dat dit niet hetzelfde is als de eerder beschreven elementen van throughputlegitimiteit. Er is namelijk een verschil tussen de feitelijke waarborging van deze vorm van legitimiteit en de publieke opinie over de processen. Hoewel deze elementen met elkaar verbonden zijn, gaat het wezenlijk over andere dimensies van legitimiteit.

Met gewicht van de resultaten wordt bedoeld dat dat de uitkomsten van het deliberatieve proces op een manier gelinkt moeten zijn aan formele politieke besluitvorming in het geval dat de deliberatieve bijeenkomst zelf geen wetgevend orgaan is. Deze legitimiteit is hoog wanneer de uitkomsten van het deliberatieve proces effectieve impact hebben op beleid en bestuur. Daarbij is het ook nog van belang om te kijken waar die impact zit. De mogelijkheid om dingen op de agenda te zetten draagt minder gewicht dan situaties waarin overheden zich hebben gecommitteerd aan uitkomsten van de deliberatie.

Tot slot worden responsiviteit en aansprakelijkheid behandeld. Hier wordt mee bedoeld dat de oplossingen en voorstellen die voortvloeien uit het deliberatieve proces ook daadwerkelijk een antwoord zijn op de problemen die zijn voorgelegd en dat deze oplossingen passend zijn binnen de culturele context en de waarden van de gemeenschap

(21)

_______________________________________________________________________________________

waarop de uitkomsten van toepassing zijn. Ook is het van belang dat er terugkoppeling plaatsvindt naar de participanten van het deliberatieve proces. Dit vereist een zekere mate van transparantie, om zo te waarborgen dat de burgers die zich hebben ingezet om tot oplossingen te komen niet alleen kunnen volgen wat er met de uitkomsten gedaan wordt, maar dat zij ook weten welke personen of instanties verantwoordelijk zijn voor het al dan niet implementeren van de uitkomsten.

Het hierboven beschreven kader biedt de mogelijkheid om te onderzoeken of de verschillende stemmen in een gemeenschap gerepresenteerd zijn, of deze stemmen worden gehoord en of er uiteindelijk wat mee gedaan wordt. De elementen die zijn beschreven kunnen worden gebruikt om projecten van deliberatieve aard te toetsen op hun legitimiteit. Uiteraard is een dergelijke toetsing onderhevig aan een zekere mate van subjectieve interpretatie, maar door de uiteenzetting van de notie legitimiteit zijn analyses beter uit te voeren en initiatieven makkelijker met elkaar te vergelijken.

3. Methodologie

Voor dit onderzoek heb ik een week lang veldwerk gedaan in de gemeente Peel en Maas. Deliberatieve democratie staat, zeker in Nederland, nog in haar kinderschoenen. Deze casus is uniek voor Nederland vanwege de duur van het project, de verwevenheid met de gemeenteraad en de schaal waarop het project wordt uitgevoerd. Geen enkele andere gemeente heeft zulke verregaande maatregelen getroffen om nieuwe vormen van democratie te integreren in haar beleid.

Het veldwerk bestond uit semi-gestructureerde interviews met een viertal categorieën mensen: volksvertegenwoordigers, ambtenaren, inwoners van de gemeente Peel en Maas en mensen die betrokken zijn bij de organisatie van De Sociale Raad. Ik heb gekozen voor semi-gestructureerde interviews om ruimte te creëren voor de geïnterviewden om hun standpunten uitgebreid aan bod te laten komen.

De organisatie en de ambtenaren kreeg ik vrij gemakkelijk te spreken. De afspraken met ambtenaren konden gewoon worden gemaakt aan de balie van het gemeentehuis. De ambtenaren hadden een hele open, geïnteresseerde houding en hebben ruim de tijd gemaakt om mee te werken aan de interviews. Ondanks vele mailtjes en telefoontjes was het iets lastiger om gemeenteraadsleden te pakken te krijgen. Na meerdere dagen nul op rekest te krijgen ben ik daarom naar een gemeenteraadsvergadering gegaan. Hier ontmoette ik de griffier van de gemeenteraad en zij heeft me uitgenodigd voor de borrel na afloop van de vergadering en me daar gekoppeld aan enkele gemeenteraadsleden. Ook ben ik zelf nog op enkele gemeenteraadsleden afgestapt voor een praatje. Uiteindelijk heb ik 6 gemeenteraadsleden gesproken en met 3 gemeenteraadsleden een lang interview gepland en afgenomen. Met de projectleider heb ik later afgesproken in Amsterdam voor een lang interview. Voor de ambtenaren, gemeenteraadsleden en de organisatie van de Sociale Raad is dus een mengvorm gebruikt tussen _{snowball sampling} en _{theoretical sampling (Bryman,} 2004; p. 334).

De inwoners van Peel en Maas heb ik op een iets andere manier benaderd. Om een idee te krijgen van de belevingswereld van de inwoners en van de vragen die wel en niet zinvol zijn om te stellen, ben ik begonnen met een bezoek aan de kapper. Daarna heb ik een middag op verschillende terrassen in Panningen doorgebracht om op een informele manier

(22)

_______________________________________________________________________________________

in gesprek te komen met de inwoners. Vanwege de informele setting had ik ook hier de kans om vragen te testen en, wanneer ik het idee had dat dit kon, ‘stomme’ vragen te stellen of op een meta-niveau over het onderzoek te praten. Zo ben ik er achter gekomen waar ik op moet letten, wat interessante plekken zijn om te bezoeken en wat er leeft in de gemeente.

Op basis van die informatie heb ik daarna twee interviewgidsen samengesteld. Ik heb toen in de buurt bij wat huizen aangebeld en de twee varianten getest, om te zien met welke variant ik de meest interessante informatie kon ontsluiten. Nadat ik een interviewgids had gekozen, ben ik enkele dorpskernen in gegaan. In de kernen die ik heb bezocht heb ik in ieder geval bij drie soorten huizen aangebeld. Vrijstaande huizen, rijtjeshuizen en flats. Op deze manier probeerde ik diversiteit in sociaal-economische achtergrond te waarborgen. In sommige kernen was er geen sprake van flats en daar heb ik op basis van enkele uiterlijke kenmerken van de huizen zelf geprobeerd de drie categorieën te vinden. Hoewel ik me bewust ben van het feit dat deze manier waarschijnlijk geen representatieve steekproef van de bevolking geeft, heb ik hiervoor gekozen omdat voor het kwalitatieve karakter van dit onderzoek het van belang is dat ik een veelheid van standpunten tegen zou komen. Iedereen die ik aan de deur te spreken kreeg wilde meewerken en maakte tijd vrij. De enige non-respons werd veroorzaakt doordat mensen niet thuis waren. Indien mensen niet thuis waren heb ik andere huizen uit dezelfde categorie benaderd. Zo heb ik een gelijke verdeling kunnen waarborgen. De interviews met inwoners heb ik zoveel mogelijk in de avonden, buiten kantoortijden afgenomen, om ervoor te zorgen dat er geen oververtegenwoordiging zou optreden van mensen die bijvoorbeeld met pensioen zijn, werkloos zijn of huisvrouw of -man zijn.

Ik heb in wisselende mate gesprekken opgenomen, gebaseerd op de interactie die ik had met inwoners. Wanneer ik merkte dat zij zich niet heel comfortabel voelden om mij binnen te laten en te praten over de gemeente heb ik soms niet eens gevraagd of zij akkoord zouden gaan met opnames, en dan uiteraard ook niets opgenomen. De informatie uit deze interviews heb ik, met toestemming van de respondenten, wel gebruikt. Precieze citaten van inwoners waren voor dit onderzoek minder belangrijk dan gevoelens en ideeën die zij hadden met betrekking tot de gemeente, de samenleving en De Sociale Raad en ik had het idee dat deze specifieke inwoners zich vrijer zouden uitlaten over deze zaken als er geen opnameapparatuur zou draaien.

Naast literatuurstudie en de analyse van beleidsstukken heb ik ook een gemeenteraadsvergadering bijgewoond. Een andere vergadering, waarin de resultaten van de laatste Sociale Raad inhoudelijk werden behandeld werd heb ik op de live stream gevolgd.

Ook heb ik zelf een bijeenkomst georganiseerd waarbij op basis van een deliberatieve methode, die veel weg heeft van de manier waarop de Sociale Raad is georganiseerd, een manifest is opgesteld voor een maatschappelijke organisatie. De bijeenkomsten van de Sociale Raad zijn niet publiek toegankelijk. Zelfs als dit wel het geval zou zijn geweest, zou mijn aanwezigheid een aanslag doen op de ecologische validiteit. Deelnemers aan de Sociale Raad moeten het idee hebben dat ze vrijuit kunnen spreken. Wanneer ik onderzoek zou doen en zij het idee zouden hebben vastgelegd te worden, zou deze vrijheid in het geding komen. Het zelf organiseren van een deliberatief project was daarom een goede manier om toch in aanraking te komen met de finesses en interne dynamieken die plaatsvinden binnen zo’n deliberatie. Als organisator had ik ook de vrijheid om me door de ruimte te begeven, aan te sluiten bij tafels en vanuit een helikopterview te kunnen inzoomen op de verschillende rollen die werden vervuld die dag. Ook kon ik daarna evalueren met gespreksleiders, deelnemers en

(23)

_______________________________________________________________________________________

de mensen die zich bekommerden om het aggregeren van data. Daarnaast ben ik bekend geraakt met de technieken en technologieën die kunnen worden gebruikt voor zulke aggregaties van standpunten en waar hier bij valkuilen of juist kansen liggen.

In de interviews met volksvertegenwoordigers, ambtenaren, inwoners van de gemeente Peel en Maas en mensen die betrokken zijn bij de organisatie van De Sociale Raad, kwamen veel van dezelfde thema’s aan bod; de manier waarop zij naar de lokale democratie, het burgerschaps- en democratisch tekort, en uiteraard deliberatieve democratie kijken. Daarnaast waren er bij elke categorie specifieke zaken van belang. Bij leden van de organisatie was het zaak om achter enkele inhoudelijke elementen te komen met betrekking tot het ontwerp van de Sociale Raad. Hoewel er na iedere bijeenkomst uitgebreide verslagen worden vervaardigd, zijn de bijeenkomsten niet publiek toegankelijk en kon op basis van de verslagen alleen geen volledig beeld worden gevormd van alle legitimiteitsaspecten.

Bij de ambtenaren lag de focus voornamelijk op de implementatie van ideeën die voortkwamen uit de Sociale Raad, omdat beleidsmedewerkers beschikken over een enorme hoeveelheid aan kennis met betrekking tot procedures, weten regelgeving en maatschappelijke ontwikkelingen op hun beleidsdomein. In gesprekken met inwoners ging het vaker over representaties van de overheid, persoonlijke ervaringen en hun relatie met de gemeente. In gesprekken met gemeenteraadsleden lag de focus op (ideeën over) de verhoudingen tussen de gemeenteraad en De Sociale Raad.

4. De Sociale Raad in Peel en Maas

Het veldwerk heeft plaatsgevonden in de gemeente Peel en Maas. Eerst volgt een korte analyse van de demografische kenmerken van de gemeente, teneinde later uitspraken te kunnen doen over hoe deze gemeente, en daarmee De Sociale Raad, zich verhoudt tot de rest van Nederland en om relevante kenmerken van de gemeente te destilleren voor de analyse van het project. Vervolgens wordt er ingegaan op de totstandkoming van de Sociale raad. Tot slot volgt een analyse van het ontwerp binnen het kader van de eerder behandelde dimensies van legitimiteit en de relatie met het burgerschaps- en democratisch tekort.

4.1 Demografische kenmerken

Peel en Maas is een gemeente in het noorden van Limburg met 43.000 inwoners en is in 2010 ontstaan uit een fusie tussen de gemeenten Helden, Kessel, Meijel en Maasbree, die op hun beurt weer bestaan uit een totaal van 11 kernen. Deze kernen bestaan voor 47% uit niet-stedelijk gebied, 43% uit weinig stedelijk gebied, en 10% uit matig stedelijk gebied (_{figuur 11}). Zowel in relatie tot Limburg als tot Nederland als geheel, heeft de gemeente dus sterk rurale eigenschappen. Dit blijkt verder uit _{figuur 12}, waar te zien is dat in relatie tot Limburg en Nederland de agrarische sector sterk oververtegenwoordigd is ten koste van de dienstverlening.

(24)

_______________________________________________________________________________________

Figuur 11: _{Bevolking naar stedelijkheidsklasse (CBS, 2011)}

Figuur 12: _{Aandeel vestigingen naar sectoractiviteit (CBS, 2011)}

In termen van bevolkingsgroei is te zien dat er tegen de trend van de provincie in sprake is van een toenemende omvang van de populatie. Hoewel meer mensen vertrekken uit de gemeente dan zich vestigen, zorgen het geboorteoverschot en het migratieoverschot voor een positief saldo (_{figuur 13}). Peel en Maas neemt op dit gebied een positie in tussen de provinciale en landelijke groeicijfers.

Figuur 13: Bevolkingsontwikkeling (CBS, 2011)

(25)

_______________________________________________________________________________________

Wanneer we kijken naar de demografische druk ( _{figuur 14}) zien we dat Peel en Maas dichter bij het landelijk gemiddelde zit dan bij het gemiddelde van Limburg voor de grijze druk; de verhouding tussen het aantal personen van 65 jaar of ouder en het aantal personen van 20 tot 65 jaar, en de groene druk; de verhouding tussen het aantal personen van 0 tot 20 jaar en het aantal personen van 20 tot 65 jaar. Echter, wanneer we op hogere resolutie kijken naar de bevolkingssamenstelling zien we dat de inwoners tussen de 45 en 60 jaar sterk oververtegenwoordigd zijn (_{figuur 15}). Derhalve zal in de nabije toekomst de vergrijzing, in overeenkomst met de provincie, sneller groeien dan het gemiddelde in Nederland.

Figuur 14: _{Demografische druk (CBS, 2011)}

Figuur 15: _{Bevolking naar leeftijd (CBS, 2011)}

(26)

_______________________________________________________________________________________

Op basis van de dominante rol die de agrarische sector speelt, de lage mate van stedelijkheid en de bevolkingsontwikkeling, valt te concluderen dat er in de gemeente Peel en Maas sprake is van een rurale setting. Dit is belangrijk in het licht van de analyse van de uitwerkingen van De Sociale raad, omdat er belangrijke verschillen zijn tussen urbane en rurale gebieden als het aankomt op gemeenschapszin. In de meer klassieke geografie speelde gemeenschapszin een leidende rol in de omschrijvingen van het onderscheid tussen rurale en urbane gemeenschappen. Hoewel er in meer recente tijden veel kritiek is geleverd op dit dualisme als zijnde een oversimplificatie van de werkelijkheid, speelt gemeenschapszin nog wel een belangrijke rol binnen de vergelijking van rurale en stedelijke gebieden (Woods, 2012; p. 91).

Buiten de academische wereld worden rurale gemeenschappen vaak beschreven als netwerken met frequente sociale interactie van hoge kwaliteit, sterke sociale netwerken en een sterke gedeelde identiteit. Hoewel deze beschrijving van rurale gemeenschappen in de literatuur steeds vaker plaatsmaakt voor een analyse waarin die gemeenschappen worden bekeken als multi-dimensionale entiteiten, een aanpak die zich wel degelijk leent voor een rijkere basis voor analyses, kan een dergelijke typering voor dit onderzoek alsnog van waarde zijn, wanneer de absolute maat van deze eigenschappen wordt losgelaten en er enkel wordt gekeken naar deze eigenschappen in relatie tot grote steden.

Thissen (2009) stelt op basis van onderzoek in rurale gebieden in Nederland dat relatief autonome kleine dorpen of gemeentes inderdaad gekarakteriseerd worden door sociale cohesie die nauw verband houdt met de lokale oriëntatie van de bewoners. De lokale oriëntatie vloeit voort uit de relatief lokale _{action space van de bewoners. Sociale interacties} en sociale functies worden voornamelijk aangegaan en vervuld binnen een beperkte geografische setting. Interessant om hierbij te vermelden is dat de auteur stelt dat deze sociale cohesie voornamelijk een uitwerking heeft op de kwaliteit van leven en niet zozeer op sociaal kapitaal.

4.2 Bestuurlijke context

De gemeente Peel en Maas heeft een lange traditie op het gebied van zelfsturing. Vermeij en Steenbekkers (2011) beschrijven een transformatie in de jaren ‘90 in Helden, één van de gemeenten die later is gefuseerd tot Peel en Maas, van een lokale overheid waarbij besluiten op het gemeentehuis werden genomen als voldongen feiten werden, naar een gemeente die zich gedroeg als welzijnsorganisatie, die burgers niet alleen wilden betrekken bij besluiten, maar ook meer verantwoordelijk wil maken. Sinds het jaar 2000 hanteerde de gemeente Helden ‘zelfsturing’ als leidend principe. Deze visie werd meegenomen als hoeksteen voor de nieuw te vormen gemeente Peel en Maas in 2010. De dorpsraden die voor de fusie het hoogste orgaan waren binnen de kernen werden getransformeerd tot dorpsoverleggen, die jaarlijks van de gemeente een subsidie ontvangen om de vergaderkosten te dekken. Een dorpsoverleg is gebonden aan minder regels dan voorheen het geval was bij de raden. Leden werden ook niet langer gekozen voor een periode van vier jaar, maar treden in onderling overleg af en aan. Het karakter van de raden is dus informeler, maar de gemeente behandelt deze organen wel als volwaardige gesprekspartner. Vermeij en Steenbekkers (2011) benadrukken dat dit meedenken en meedoen vanuit de maatschappij niet betekent dat de lokale overheid achterover leunt. De gemeente speelt juist een hele

The effects of the Social Council on the citizenship- and democratic deficit in Peel en Maas, Limburg.

De effecten van de Sociale Raad op

het burgerschaps- en democratisch

tekort in Peel en Maas, Limburg

Joey Hodde (10663924)

Department of Human Geography, Planning and International Development Studies, UvA

Inhoudsopgave

1.

Inleiding

2.

Theoretisch

​ ​Kader

3.

Methodologie

4.

De Sociale Raad in Peel en Maas

5.

Conclusie en Discussie

6.

Literatuur

1. Inleiding

2. Theoretisch Kader

3. Methodologie

4. De Sociale Raad in Peel en Maas

_Kader