Het Bataafse stelsel
of de restauratie
van ‘1983’
Maurits Bakker
juli 2015
Pagina 2 van 49
Foto omslag: De grote vergaderzaal van Eerste Kamer, ANP/Lex van Lieshout
Voetnoot bij de titel: met "de restauratie van '1983'" wordt niet de grondwetswijziging van 1983 zelf bedoeld, maar "de restauratie" duidt op het herstel van de staatskundige problematiek waar de grondwetswijziging van 1983 aan ten grondslag ligt of geen oplossing voor geboden heeft. Het Bataafse stelsel biedt een wel een oplossing voor deze problemen.
Pagina 3 van 49
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
Het Bataafse stelsel
of de restauratie
van ‘1983’
Masterscriptie Staats- en Bestuursrecht
Scriptiebegeleider: A.W. Hins, LL.M. PhD Inleverdatum: 1 juli 2015
Naam Maurits Bakker
Pagina 4 van 49
Inhoudsopgave
♦ Inleiding……… 5
♦ Introductie……….. 5
♦ Methodologie………. 7
Hoofdstuk 1 Ontwikkeling en problematiek van het Staatsbestel………. 9
§ 1.1 Voorwoord………...……….. 9
§ 1.2 Ontwikkeling Eerste Kamer……….. 9
§ 1.3 Problematiek van het tweekamerstelsel………. 14
§ 1.4 Conclusie……… 20
Hoofdstuk 2 Het Bataafse stelsel……….. 21
§ 2.1 Voorwoord………. 21
§ 2.2 Een kleine geschiedenis………. 22
§ 2.3 De Staatsregeling van het Bataafsche volk……….... 24
§ 2.4 Conclusie……… 28
Hoofdstuk 3 Het Bataafse stelsel als inspiratiebron………... 29
§ 3.1 Voorwoord………. 29
§ 3.2 Noorwegen………. 29
§ 3.3 Bataafse stelsel voor 1983……….. 30
§ 3.4 Bataafse stelsel rond 1983……….. 32
§ 3.5 Conclusie……… 34
Hoofdstuk 4 Het Bataafse stelsel en ‘1983’……….. 37
§ 4.1 Voorwoord………. 37
§ 4.2 Bestaansrecht Eerste Kamer………... 37
§ 4.3 Bataafse stelsel………... 38
§ 4.4 Conclusie……… 40
♦ Conclusie………. 41
♦ Lijst van geraadpleegde literatuur……… 43
Pagina 5 van 49
Inleiding
Introductie
De rol van de Eerste Kamer in het Nederlandse staatsbestel is sinds de laatste fundamentele grondwetswijziging van 1983 problematisch geworden. Men wilde de invloed van de kiezer vergroten, maar eindigde met het creëren van een onderlinge verhouding tussen de Tweede en de Eerste Kamer die men juist wilde voorkomen.
De hoofdvraag van deze scriptie is daarom gericht op het vinden van een politiek haalbare oplossing voor het probleem wat met de grondwetswijzing van 1983 ontstaan is. Daartoe luidt de hoofdvraag: Dient de verkiezingswijze van de Eerste Kamer der Staten-Generaal vervangen te worden door de verkiezingswijze van het Vertegenwoordigende Lichaam zoals in het Bataafse stelsel om de rol van de Eerste Kamer te bestendigen?
Wat voor verhouding is er dan ontstaan tussen beide Kamers? Hoe is het zo ver gekomen? In het verlengde van de staatscommissie Cals-Donner raadde het kabinet-Den Uyl (1973 – 1977) aan om de Eerste Kamer niet meer getrapt te kiezen via de Provinciale Staten, maar om de kiezer direct te laten bepalen wie plaats mag nemen in de groene bankjes.1 De invloed van de kiezer moest worden vergroot.2 In de Tweede Kamer vreesde men echter dat directe verkiezing van de Eerste Kamer, met de daarbij horende vergroting van haar legitimatie, zou leiden tot een “actievere politieke rol”; het ontbreken van een conflictregeling tussen beide kamers der Staten-Generaal maakte dat men ernstige problemen voorzag.3 De getrapte verkiezing werd in stand gelaten.
Een ander voorstel haalde echter uiteindelijk wel de eindstreep: de beperking van de zittingsduur van zes naar vier jaar.4 Voortaan zouden de senatoren, net als in de Tweede Kamer
1
Cals - Donner 1971, p. 104. Een grote minderheid (8 van de 17 leden) was echter van mening dat de getrapte verkiezing in stand moest worden gehouden. Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid, Kamerstukken II, 1973/1974, 12944, nr. 2, p. 8.
2 Cals - Donner 1971, p. 103. 3 De Vries 2000, p. 74. 4 Kortmann 1987, p. 7.
Pagina 6 van 49
gelijktijdig aftreden, in plaats van in helften.5 Juist deze laatste ingreep heeft er toe geleid dat de Eerste Kamer een politiek actievere rol kon gaan spelen. De vierjaarlijkse verkiezing heeft namelijk de mogelijkheid gecreëerd dat de Eerste Kamer een recentere, en dus mogelijk adequatere, afspiegeling van de maatschappij vormt dan de Tweede Kamer.6 De strubbelingen van het huidige kabinet Rutte-II met het vinden van een meerderheid in de Eerste Kamer onderstrepen deze problematiek volledig.
In het eerste hoofdstuk van deze scriptie zal besproken worden welke (verdere) problemen het huidige staatsbestel kent met betrekking tot de Eerste Kamer. Tevens zal hier de ontwikkeling van de verkiezingswijze van de Eerste Kamer besproken worden aan de hand van de vraag: Het probleem met de Eerste Kamer: waarom is een kiesstelselwijziging noodzakelijk?
In de discussies rondom de grondwetsherziening kwam een ander voorstel omtrent de verkiezingswijze van de Eerste Kamer niet eens aan behandeling in beide kamers toe. De staatscommissie Cals - Donner, en in haar kielzog het kabinet-Den Uyl, verwierpen het, op het Bataafs-Noorse stelsel geïnspireerde, voorstel van de commissie Burger om de staatsinrichting te herzien.
In het tweede hoofdstuk zal het Bataafse stelsel alsnog aan de orde komen. Het punt waar het allemaal om draait in dit hoofdstuk is de eerste grondwet van Nederland: de Staatsregeling van 1798. Onder de noemer “ Genesis: wat is de geschiedenis van het Bataafs-Noorse kiesstelsel?” zal uitgezocht worden welke stelsel men toentertijd voorstond.
In het derde hoofdstuk zal vervolgens stilgestaan worden bij de uitwerking van het Bataafse stelsel in later tijd. Waarom staat dit stelsel nu bekend als het Bataafs-Noorse stelsel? Wat waren de overwegingen rondom dit stelsel en het daardoor geïnspireerde
5 Het was in de afgelopen jaren niet gelukt “een bevredigende regeling te treffen voor de onderlinge aansluiting
tussen de verkiezingen voor de provinciale staten en die voor de Eerste Kamer.” Aan een grotere duurzaamheid van de Eerste Kamer t.o.v. de Tweede Kamer zou verder geen behoefte bestaan. (Citaat Commissie van Schaik in: Cals -Donner 1971, p. 101)
Pagina 7 van 49
voorstel van de commissie Burger? Kortom: ‘Voor- en nadelen: wat waren de overwegingen rondom het Bataafs (-Noorse) stelsel in later tijd?’.
De Eerste Kamer bestaat dit jaar officieel 200 jaar. In de tussentijd is er veel veranderd in het constitutionele bestel. De roep om de Eerste Kamer af te schaffen is nooit ver weg geweest. Toch was de conclusie bij de aanwezigen van de op 30 maart gehouden voorjaarsbijeenkomst van de Staatsrechtkring over “De toekomst van de Eerste Kamer” dat de Eerste Kamer zijn nut bewezen heeft en daarom ook behouden dient te worden.7
Tegelijkertijd staat de problematiek van de huidige politiek situatie, waarbij het kabinet niet beschikt over een meerderheid in de Eerste Kamer, symbool voor de onvolkomenheden die in de loop van de tijd in het huidige bestel zijn ontstaan.
In het laatste hoofdstuk zal gepoogd worden een oplossing te bieden voor deze huidige problematiek aan de hand van vierde deelvraag: Het ideaal: kan het Bataafs-Noorse stelsel de rol van de Eerste Kamer bestendigen? Tevens zal in het laatste hoofdstuk een antwoord op de hoofdvraag geformuleerd worden in de goede hoop de Eerste Kamer bestendig te kunnen maken voor de toekomst.
Op naar 300 jaar Eerste Kamer!
Methodologie
Deze scriptie is tot stand gekomen door middel van historisch en rechtsvergelijkend onderzoek. Naast het lezen en vergelijken van het werk van een groot aantal auteurs, heb ik mij verdiept in een vrijwel alle originele rapporten van de verscheidene (staats)commissies die in de loop der jaren geadviseerd hebben over de rol en verkiezingswijze van de Eerste Kamer. Het was interessant om daarvoor tweemaal plaats te mogen nemen in een speciale ‘reading room’: het rapport van de commissie Thorbecke (1848) en het verzameld werk van Van Maanen (1887) stammen van voor 1900 en werden begrijpelijkerwijs niet uitgeleend.
Bewust heb ik gekozen voor de rapporten van de commissies en niet voor hetgeen ten berde is gebracht in de Kamers. Juist de commissies hebben op vrij onafhankelijke wijze na
Pagina 8 van 49
kunnen denken over de rol en bijpassende kieswijze van de Eerste Kamer, zonder dat partijpolitieke belangen daar verder een (grote) rol in speelden.
Pagina 9 van 49
Hoofdstuk 1
Ontwikkeling en problematiek van het Staatsbestel
§ 1.1 Voorwoord
In dit eerste hoofdstuk zal aangetoond worden waarom een kiesstelselwijziging noodzakelijk is. Er zal ingegaan worden op de verschillende staatkundige problemen die in de loop van de tijd in het Nederlandse staatsbestel ontstaan zijn. Eerst zal echter de verkiezingswijze van de Eerste Kamer, vanaf haar ontstaan in 1815, besproken worden. Dit eerste gedeelte eindigt bij de grondwetswijziging van 1983. Daarna zullen de problematische kanten van het Nederlandse staatsbestel aan de orde komen.
§ 1.2 Ontwikkeling Eerste Kamer 1815 – Instelling
De huidige Eerste Kamer vindt haar instelling in de grondwet van 1815, die de basis moest leggen voor de vereniging met België.8 Artikel 78 stelt daar vast dat “de Staten-Generaal
bestaan uit twee Kamers”.9 De Grondwetscommissie van 1815 schrijft in haar eindrapportage aan koning Willem I de onderbouwing voor deze keuze:
“ten einde dan alle overijling in de raadplegingen voor te komen, in moeijelijke tijden aan de driften heilzame palen te stellen, den troon te omringen door een bolwerk, waartegen alle partijen afstuiten, […] oordelen wij het nuttig sire […], de vertegenwoordiging des volks in twee kamers af te deelen.”10
De motivatie om voor een tweekamerstelsel te kiezen komt echter voort uit de wens van de Belgen om de adel een eigen Kamer te geven in het parlement.11 Het Belgische lid Raepsaet motiveerde zijn keuze door te stellen dat “eene kamer doorgaans maar door weinig menschen
8 Kortmann 2012, p. 219. 9 Grondwet 1815
10 Van Maanen 1887, p. 34. 11 Kortmann 2012, p. 219.
Pagina 10 van 49
geregeerd [wordt] , door de welsprekendheid van den een of de wreedheid van den ander, - b.v. Robespierre en Mirabeau - dit leert ook overal de geschiedenis; daarom twee kamers”.12 Wel
wisten de ‘noordelijke Nederlanden’ gedaan te krijgen dat de Senaatskamer uit de “aanzienlijksten van den Lande” in plaats van alleen de erfelijke adel zou bestaan.13
De leden van de Eerste Kamer werden door de koning benoemd.14
In de praktijk bleek het “bolwerk voor de Troon” “een lege huls” te zijn.Ten eerste waren Koning en Staten-Generaal het er over eens dat de macht grotendeels bij de koning behoorde te liggen; van enig tegenwicht was geen sprake. Ten tweede regeerde koning Willem I autocratisch en duldde hij van geen enkele senator tegenspraak; zelfstandigheid kende de Eerste Kamer in de periode 1815 – 1848 niet .15
1848 - Getrapte verkiezing
Sinds 1848 worden de leden van de Eerste Kamer verkozen door de Provinciale Staten.16 In de eerste plaats is deze omwenteling het gevolg van de plotseling ommekeer, van conservatief naar liberaal, die koning Willem II heeft gemaakt.17 Hij stelde een constitutiecommissie in onder leiding van de bekende (Johan Rudolf) Thorbecke (1798 – 1872) . De commissie eindigde met een voorstel tot directe verkiezing van beide Kamers (via het bestaande districtenstelsel), met een gelijke zittingsduur. Van de Eerste Kamer zouden echter alleen diegenen lid worden die binnen de hoogste belastingtarieven vallen; in de “aard en achtergrond van de leden” zou het verschil met de Tweede Kamer moeten liggen.18 Een meerderheid van de Tweede Kamer was echter tegen het voorstel om de Eerste Kamer direct te verkiezen; de regering moest inbinden, maar wilde geen gehoor geven aan de oproep van de Tweede Kamer om het benoemingsrecht van de koning in stand te laten.19 Een ambtenaar heeft toen voorgesteld om de Eerste Kamer 12 Van Maanen 1887, p. 34. 13 De Vries 2000, p. 21. 14 Grondwet 1815, art. 80. 15 De Vries 2000, p. 22. 16 Grondwet 1848, art. 78. 17 Beekelaar 1990, p. 117, Boogman 1978, p. 51. 18 Thorbecke 1848, p. 48. De Vries, p. 25. 19 Struycken 1913, p. 169.
Pagina 11 van 49
getrapt te verkiezen via de Provinciale staten.20 Deze getrapte verkiezing bleek echter wel aanvaardbaar voor de Tweede Kamer.21
In de Eerste Kamer stuitte de regering echter ook op verzet.22 Nota bene de koning zelf gaf inzake het voorstel over de Staten-Generaal uiteindelijk vanwege stakende stemmen de doorslag door één van de senatoren onder druk te zetten om toch voor te stemmen.23 In tweede instantie gingen beide Kamers spoedig akkoord.24 De trapsgewijze verkiezing van de Eerste Kamer was een feit. Tot aan de grondwetswijziging van 1922 zou elke provincie een vast aantal senatoren, afkomstig uit de “hoogst aangeslagenen in de rijksdirecte belastingen” verkiezen voor de Eerste Kamer.25
1887 - Ongewijzigd
Opvallend genoeg groeit de Eerste Kamer juist na 1848 uit tot een bolwerk voor de troon. Koning Willem III vond de Eerste Kamer vooral nuttig om wetsvoorstellen, die tegen de wil van de regering in geamendeerd waren, te verwerpen.26 Hij wendde zijn invloed onder meer aan door koningsgezinde senatoren tot voorzitter van de Eerste Kamer te benoemen.27 Ondanks dat de ministers sinds 1848 voor hem verantwoordelijk zijn, blijft de koning zich via de Eerste Kamer mengen in politieke aangelegenheden, soms tegen de wil van zijn ministers in. Het bekendste voorbeeld is de kwestie rondom de Spoorwegwet, waar de koning uiteindelijk via de Eerste Kamer het kabinet-Rochussen-Van Bosse tot aftreden dwingt en het nieuwe kabinet-Van Hall-Van Heemstra een nieuw wetsvoorstel, conform de wensen van de koning, wel tot een goed einde weet te brengen.28
20
Minister Heemskerk meldt in 1887 aan de Tweede Kamer dat het voorstel om de Provinciale Staten aan te wijzen als kiescollege voor de Eerste Kamer, afkomstig is van een “uitstekend ambtenaar”; hetgeen hij vernomen heeft van sommigen die bij de grondwetswijziging van 1848 betrokken waren (Handelingen der Staten-Generaal, 1886 – 1887, 25 maart 1887, p. 1315. Geraadpleegd via statengeneraaldigitaal.nl).
21 De Vries, p. 27. 22 Beekelaar 1990, p. 128. 23 Idem, p. 129. 24 Idem, p. 129, 134. 25 Art. 78, Grondwet 1848. 26 Vis 1990, p. 191. 27 Idem, p. 192. 28 Idem, pp. 192 – 197.
Pagina 12 van 49
Daarnaast ontwikkelde de Eerste Kamer zich “tot een heus politiek orgaan” dat zich niet onbetuigd laat.29 Het commentaar op het bestaansrecht van de Eerste Kamer verstomde.30 Bij de grondwetswijziging van 1887 bleef de positie van de Eerste Kamer dan ook ongewijzigd. Wel werd haar ‘geldaristocratische’ karakter gekapitteld. Dit leidde uiteindelijk tot de toevoeging van een extra verkiezingsgrond.31
1917 en 1922 - Gelijkstelling
De Grondwetswijziging van 1887 bevatte o.a. de wijziging van zittingstermijn van de Tweede Kamer naar een vierjaarlijkse zittingsduur, in plaats van de zesjaarlijkse zittingsduur, waarbij om de drie jaar de helft van de Kamer werd herkozen. Sindsdien gaven de verkiezingsuitslagen van de Tweede Kamer een helder beeld of er een ‘links’ (Liberaal) dan wel een ‘rechts’ (Confessioneel) kabinet diende te komen.32 Dat nam niet weg dat Eerste Kamer grotendeels liberaal bleef, temeer daar haar zittingstermijn negen jaar bedroeg en de liberalen lange tijd de overhand hadden in verschillende provinciale staten.33 De liberalen waren echter verdeeld en een sterke partijbinding was niet aanwezig. 34 In 1904 stemde de Eerste Kamer het wetsvoorstel ‘Hoger onderwijs’ van het confessionele kabinet-Kuyper (1901 – 1905) weg. De Statencolleges waren echter langzamerhand van kleur veranderd en Kuyper zag zijn kans schoon. Hij ontbond de Eerste Kamer, waarna de liberalen bij de nieuwe verkiezingen hun meerderheid verloren.35 Vervolgens verwierp de confessionele Eerste Kamer in 1907 de begroting van de liberale minister Staal.36 Door deze acties, tezamen met de nodige politieke en maatschappelijke onrust kwam de staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer opnieuw onder druk te staan. Verscheidene staatscommissie bogen zich over haar positie. Allen waren eensgezind dat de
29
“Zelden is haar invloed zo groot geweest als juist in de periode 1849 – 1887”, aldus Vis. (Vis 1990, p.191).
30 De Vries 2000, p. 31.
31 Idem., p. 33, 34. Deze tweede categorie luidde: [zij die] “hoge en gewigtige openbare betrekkingen bekleden of
bekleed hebben.”
32 Idem., p. 36.
33 De Vries 2000, p. 36, Cramer 1990, p. 284. De senatoren werden individueel gekozen bij meerderheid van
stemmen. Alle senatoren waren zodoende van dezelfde politieke richting als de meerderheid in de desbetreffende Provinciale Staten (Prakke 1990, pp. 233, 234).
34 Idem., p. 37. Het confessionele kabinet-Mackay (1888 – 1891) wist gelijke bekostiging van bijzonder en openbaar
onderwijs wettelijk mogelijk te maken, hoewel de liberalen hier over het algemeen (fel) op tegen waren.
35 De Vries 2000, p. 39. Prakke 1990, p. 258. 36 De Vries 2000, p. 40.
Pagina 13 van 49
getrapte verkiezing diende te blijven, maar dat het aristocratische element diende te verdwijnen.37 Dit gevoelen leefde blijkbaar breed want bij de grondwetswijziging van 1917 werden de verkiesbaarheidsvereisten voor de Senaat gelijkgeschakeld aan die van de Tweede Kamer.38 Vervolgens werd met de Grondwetswijziging van 1922 het districtenstelsel vervangen door een stelsel van evenredige vertegenwoordiging, zoals dat in 1917 ook voor de Tweede Kamer was gaan gelden. Tevens werd de negenjarige zittingsduur werd verkort naar zes jaar. 39
Voortaan bepaalde niet de meerderheid van de Provinciale Staten welke ‘kleur’ een senator had, maar werd dit afhankelijk van de verkiezingsuitslag.
1983 - Doublure
Hoewel de onmacht om de economische malaise te bestrijden ten tijde van het interbellum het nodige commentaar op het staatsbestel opleverde veranderde er weinig met betrekking tot de Eerste Kamer.40 Na de oorlog verdient de verhoging in 1956 van het aantal leden van vijftig naar vijfenzeventig vermelding.41
In de aanloop naar de grondwetswijzing van 1983 werd een hele serie aan rapporten en nota’s geschreven. 42
Het eindrapport van de commissie Cals - Donner is in dezen het meest interessant, omdat de nota van het kabinet-Den Uyl hierop gebaseerd is. Reeds in de inleiding werd besproken dat de Commissie een vierjarige-zittingstermijn voor stond. Daarnaast was de commissie over veel onderwerpen verdeeld. Zo vond bijna de helft van de leden de Eerste Kamer overbodig. Zij uitten onder andere de kritiek dat de Eerste Kamer “aan de wetgeving geen
bijdrage van betekenis kan leveren, welke niet reeds door de Tweede Kamer geleverd kan worden”.43
De Eerste Kamer zou slechts een doublure van de Tweede Kamer zijn. Daarnaast vertraagt de huidige procedure het wetgevingsproces en kost zij de nodige werkkracht van
37 Idem., p. 42. 38 Idem., p. 45.
39 Kortmann 2012, p. 85. De Vries 2000, p. 48. De Eerste Kamer weigerde in te stemmen met een
vierjarige-zittingstermijn, uit angst een doublure van de Tweede Kamer te worden en haar eigen karakter te verliezen.
40
De Vries 2000, p. 59.
41
Kortmann 2012, p. 86.
42 Staatscommissie – Van Schaik (1954), ‘De Proeve van een nieuwe Grondwet’ door het Ministerie van
Binnenlandse zaken (1966), Staatscommissie-Cals-Donner (1971), ‘Nota inzake het grondwetsherzieningsbeleid’ door het kabinet-Den Uyl (1974).
Pagina 14 van 49
ministers en ambtenaren, die ook nuttiger besteed had kunnen worden. De meerderheid wees echter juist op de toegevoegde waarde van de senatoren voor het politieke proces. Vanuit de expertise die ze hebben vanwege hun maatschappelijke posities naast het Eerste-Kamerlidmaatschap, kunnen zij een “wetsvoorstel nog eens met enige distantie en zonder emotie
[…] bezien”.44
Opvallender is het voorstel om de Eerste Kamer direct te verkiezen. De commissie wees de getrapte verkiezing af, omdat deze te weinig invloed zou geven aan de kiezers.45 Daarnaast achtte zij het ongewenst dat de verkiezingen van de provinciale staten hierdoor sterk beïnvloed worden. De commissie was verder van mening dat het voor de revisie-taak niet noodzakelijk is om de Eerste Kamer op andere wijze te kiezen dan de Tweede Kamer, nu zij “constitutioneel
duidelijk een meer bescheiden taak heeft”.46 Weer was een grote minderheid echter een andere mening toegedaan. Zij vreesden dat de politieke positie door directe verkiezing zo zou worden versterkt, dat van een “bescheiden rol” geen sprake meer zal zijn. Tegelijkertijd zou het “eigen
karakter” van de Eerste Kamer verdwijnen, onder meer omdat de senatoren deel zullen moeten
gaan nemen aan de verkiezingsstrijd.47
Zoals vermeld in de inleiding werd bij de grondwetswijziging van 1983 slechts de zittingsduur van de Eerste Kamer gewijzigd naar vier jaar. Daarmee verdween de verkiezing in ‘helften’.48
Een zeer belangrijke oorzaak voor dit ‘magere’ resultaat vormt de motie-De Kwaadsteniet.49 De Tweede Kamer sprak met deze motie uit dat de Eerste Kamer “de haar thans
toekomende taken en bevoegdheden, zowel naar het geschreven als het ongeschreven recht”
dient te behouden. 50 Daarmee werden de fundamentele grondwetswijzigingen mee betrekking tot de Eerste Kamer van de baan geschoven. Wel onderscheidt de getrapte verkiezing de Eerste Kamer nog van haar zuster aan de overzijde van het Binnenhof.51
44 Idem., p. 86. 45 Idem., p. 103. 46 Idem., p. 104. 47 Idem., p. 104. 48 De Vries 2000, p. 75, 76. 49 Idem., p. 72, 73. 50 Kamerstukken II, 1974-1975, 12944, nr. 22.
51 Wat de kieswijze en de verkiesbaarheidsvereisten betreft. Het verschil in bevoegdheden laat ik hier buiten
Pagina 15 van 49
§ 1.3 Problematiek van het tweekamerstelsel
Het is dus juist deze laatste grondwetswijziging die maakt dat een stelselwijziging nu weer noodzakelijk wordt, zoals beschreven in de inleiding. Een aantal van de argumenten tegen het huidige stelsel kwamen hiervoor reeds aan de orde. In het tweede deel van dit hoofdstuk zullen een drietal fundamentele knelpunten met betrekking tot de nu ontwikkelde wijze van verkiezing en samenstelling van de Eerste Kamer behandeld worden.
Andere kleur
Reeds vijftig jaar geleden rapporteerde de commissie Cals - Donner “dat de Eerste Kamer door
de wijze van samenstelling een verouderde weergave van de politieke constellatie van de bevolking kan zijn en daardoor andere politieke krachtsverhoudingen dan de Tweede Kamer kan vertonen”. Kortom, het huidige stelsel maakt het mogelijk dat de Eerste Kamer een andere
politieke kleur heeft dan de Tweede Kamer, waardoor de regering in de Eerste Kamer niet meer over een meerderheid beschikt. Maar waarom is dat juist in deze tijd steeds problematischer aan het worden?
Toen dit rapport geschreven werd, beschikten (de voorlopers van) de centrumpartijen CDA, PvdA en VVD nog steevast over een meerderheid in beide Kamers.52 Sindsdien is er in dat opzicht echter veel veranderd. Het CDA is zijn traditioneel grote aantal zetels in de Tweede Kamer kwijt geraakt en de PvdA lijkt nu te volgen.53 Bij de laatst gehouden Eerste Kamerverkiezingen kreeg heeft het ‘centrum’ met in totaal 33 zetels voor het eerst in de geschiedenis geen meerderheid meer in de Eerste Kamer. Wat de toekomst zal brengen blijft altijd een verrassing, maar de kans is gering dat het ‘centrum’ weer zo groot zal worden als vanouds.54
Het politieke landschap is verdeeld geraakt en kan snel wisselen. De kans dat de Eerste Kamer een andere politieke kleur heeft dan de Tweede Kamer is, ten opzichte van het verleden, gestegen. Wat het echter nog veel problematischer maakt, is dat de zetels steeds gelijkmatiger
52
Zie bijlage I.
53 Zie bijlage I.
54 Het electoraat stemt steeds verdeelder en spreid de stemmen over een groot aantal partijen, zie bijlage I. Hoewel
de afgelopen Tweede Kamerverkiezingen twee grote partijen hebben opgeleverd, laten de peilingen zien dat het zeker niet vanzelfsprekend is dat er weer een aantal partijen meer dan dertig zetels zal halen. (zie bijvoorbeeld: http://peilingwijzer.tomlouwerse.nl/p/laatste-cijfers.html, geraadpleegd op 30-06-2015.)
Pagina 16 van 49
verdeeld worden. In de huidige Eerste Kamer zijn nu minimaal vier partijen nodig om een meerderheid te creëren.55
Het huidige kabinet Rutte-II heeft het gewaagd te gaan regeren zonder meerderheid in de Eerste Kamer. De strubbelingen die het kabinet daarbij de afgelopen jaren gekend heeft met het vinden van meerderheden in de Eerste Kamer tonen aan dat het in ieder geval veel politiek balanceerwerk vereist. VVD-fractievoorzitter Halbe Zijlstra heeft onlangs laten weten dat de VVD voorlopig niet meer wil regeren zonder meerderheid in de Eerste Kamer.56
Met deze ontwikkelingen in het achterhoofd lijkt de opmerking van de commissie Cals-Donner steeds relevanter te worden. Nu hoeft een andere kleur niet per definitie te betekenen dat een impasse dreigt. De Eerste Kamer blijft echter een politiek orgaan waarbij partijpolitieke overwegingen wel degelijk meespelen. De kans op een op partijpolitieke redenen gestoelde impasse tussen beide Kamers, met wetgevingsloosheid tot gevolg, is dus zeker aanwezig. Het gebrek aan een conflictregeling tussen beide Kamers versterkt deze problematiek.
Ontbreken conflictregeling
Nederland heeft een parlementair stelsel. De kern daarvan wordt gevormd door de ‘vertrouwensregel’ en het ontbindingsrecht van de regering.57
De vertrouwensregel houdt kortgezegd in dat een kabinet of minister ontslag aan de Koning dient aan te bieden, indien een meerderheid van een van de Kamers het vertrouwen in hem opzegt. Dat deze regel ook zou gelden voor de Eerste Kamer wordt door sommigen bestreden, maar nu het tegendeel niet gebleken is, is het aannemelijk om te stellen dat de vertrouwensregel ook geldt ten opzichte van de Eerste Kamer.58 Anderzijds heeft de regering het ontbindingsrecht hetwelk tegen beide Kamers kan worden uitgeoefend.59 Oorspronkelijk diende de ontbinding om een verstoorde verhouding tussen regering en Staten-Generaal te herstellen. Sinds het ontstaan van de vertrouwensregel vormt het “de tegenhanger ervan: als de Kamer ‘slaat’, kan de regering
55 De drie grootste partijen (VVD: 13, CDA: 12, D66: 10) hebben gezamenlijk slechts 35 zetels. Voor een
meerderheid zijn 38 zetels nodig.
56 NOS, Zijlstra sluit minderheidscoalitie VVD uit,
http://nos.nl/artikel/2038600-zijlstra-sluit-minderheidscoalitie-vvd-uit.html (laatst geraadpleegd op 29-06-2015).
57 Kortmann 2012, p. 290.
58 Kortmann 2012, pp. 295, 296., Van der Pot, p. 656. 59 Artikel 64 Grondwet.
Pagina 17 van 49
‘terugslaan’”.60
De oplossing voor een conflict tussen regering en Staten-Generaal ligt dus in het opzeggen van het vertrouwen enerzijds en in de ontbinding van de Kamer(s) anderzijds.
De Staten-Generaal kent echter geen conflictregeling in het geval dat er een impasse tussen beide Kamers dreigt.61 De Vries noemt dit een van de “staatsrechtelijke problemen die
grondwetgever […] nimmer in fundamentele zin heeft durven beantwoorden.62
Andere landen die een soortgelijk stelsel kennen als het Nederlandse, beschikken wel over een conflictregeling. Zo kent het Duitse stelsel een conciliatiecommissie voor het geval dat een impasse tussen de Bundestag en de Bundesrat dreigt. Deze “Vermittlungsausschuss”, bestaande uit leden van beide gremia, poogt in dat geval tot een oplossing te komen.63
Ook het Franse stelsel kent een conciliatiecommissie. De “commission mixte paritaire” bestaat eveneens uit leden van de Assemblée en de Sénat.64 Beide zusterinstellingen van de Eerste Kamer beschikken dus over een oplossingsgerichte conflictregeling indien er een impasse dreigt tussen beide Kamers.
Het Verenigd Koninkrijk daarentegen heeft met de Parliaments Acts van 1911 en 1949 op een vrij rigoureuze wijze een einde gemaakt aan eventuele conflicten tussen het House of Commons en de House of Lords. Van het vetorecht waar het House of Lords eerst over beschikte is slechts een mogelijkheid tot het met een jaar vertragen van wetgeving overgebleven. Daarnaast houdt het House of Lords zich aan de zogeheten ‘Salisbury doctrine’, waarin het recht van de meerderheidspartij in het House of Commons erkend wordt om de politiek uit te voeren die zij tot inzet van de verkiezingen heeft gemaakt.65
De reden dat Nederland geen conflictregeling tussen beide Kamers kent, ligt misschien in de verwachting dat het ontbindingsrecht daarvoor voldoende soelaas zou bieden. Dat mocht bij Kuyper dan het geval zijn, nu biedt ontbinding van de Eerste Kamer geen oplossing meer.66 Al
60 Kortmann 2012, p. 296. 61 Grondwet, art. 85. 62 De Vries 2000, pp. 52, 53. 63 Postma 1990, p. 416. 64 Idem., p. 424. 65 Idem., p. 436. 66 Thurlings 1990, p.450.
Pagina 18 van 49
was het maar omdat de ontbinding van de Eerste Kamer niet tot gevolg heeft dat ook haar kiescolleges, de Provinciale Staten, ontbonden worden.67
Oneigenlijke verkiezing
Het noemen van de Provinciale Staten brengt een ander probleem onder de aandacht: de getrapte wijze van verkiezing. Deze problematiek valt in twee kwesties uiteen.68 Enerzijds is dat de vraag of het politieke compromis uit 1848 wel de meeste geschikte wijze van verkiezing heeft opgeleverd (1). Anderzijds is dat de vraag of deze rol de Provinciale Staten wel past (2). In het verlengde van de tweede vraag ligt nog een andere vraag (3): geeft de getrapte verkiezing wel genoeg democratische legitimatie aan de Eerste Kamer? De Eerste Kamer is niet rechtstreeks gekozen en men zou kunnen opwerpen dat dit een terughoudende opstelling van de Eerste Kamer vereist. 69
Geschikte wijze?
De verkiezingswijze die het meest aangevoerd is en bij elke staatsrechtelijke discussie opgeld doet is de ‘directe verkiezing’. Het belangrijkste argument voor directe verkiezing is de invloed die het geeft aan de kiezers en daarmee democratische legitimiteit aan het gekozen orgaan. 70 Daarnaast biedt het een oplossing voor de rol van de Provinciale Staten in het huidige proces.
Anderzijds zijn er bezwaren tegen directe verkiezing, waarvan de wijziging van het karakter van de Eerste Kamer een belangrijk bezwaar vormt. Juist de indirecte verkiezing, gecombineerd met de zesjarige zittingsduur zou zorgen voor het onderscheid tussen Eerste en Tweede Kamer.71
Daarnaast is het maar de vraag of de democratische legitimiteit van de Eerste Kamer nu echt minder is. Door de evenredige vertegenwoordiging in combinatie met Statenleden die vrijwel altijd op een kandidaat van de eigen partij stemmen, kan terecht worden aangevoerd dat
67
Parlement.com, Ontbinding Eerste Kamer, http://www.parlement.com/id/vhnnmt7k3zja/ontbinding_eerste_kamer (laatst geraadpleegd op 28-06-2015).
68 De Vries 2000, p. 52.
69 Deze terughoudende opstelling is in verleden vaker betoogd. De Vries ziet echter in “de tekst van de grondwet,
noch het grondwettelijk stelsel […] steun voor deze opvatting” (De Vries, pp. 347, 348).
70 Cals - Donner 1971, p. 103. 71 De Vries 2000, p. 109.
Pagina 19 van 49
de Eerste Kamer direct na verkiezing een betere afspiegeling van de politieke voorkeuren van de samenleving vormt dan de Tweede Kamer.72 Dit is tevens de reden dat gesteld kan worden dat democratische legitimatie niet wezenlijk verschilt van die van de Tweede Kamer.
Hoe het ook zij, een directe verkiezing van de Eerste Kamer zal het onderscheid tussen beide Kamers helemaal doen verbleken. Enkel in de verscheidene bevoegdheden ligt dan nog het onderscheid.
Paradoxaal genoeg heeft de gelijkstelling van de zittingsduur van beide Kamers er alsnog toe geleid dat Eerste Kamer toch politiek actiever kan worden.73
Een politiek actieve senaat wordt echter wel problematisch in het licht van de hierboven geschetste ‘andere kleur’ en het ontbreken van een conflictregeling. Hoewel de Eerste Kamer over het algemeen niet geneigd is om wetsvoorstellen te verwerpen, geeft dit geen garanties voor de toekomst.74
Wat de ‘andere kleur’ betreft valt in context van de steeds meer ‘zwevende kiezers’ te vrezen voor meer politieke onrust. Of de senatoren dan nog steeds hun teruggetrokken rol willen spelen valt zeer te betwijfelen, de Eerste Kamer blijft immers een politiek orgaan.75
In het licht van de ‘zwevende kiezers’ zal een directe verkiezing van de Eerste Kamer er slechts toe bij dragen dat de kans op een conflict tussen beide Kamers vergroot wordt . Of het dus verstandig is om de Eerste Kamer direct te verkiezen is vervolgens een retorische vraag.
Passende rol Provinciale Staten
Dient de getrapte verkiezing door de Provinciale Staten dan te blijven? Blijkbaar is dat hetgene wat na elke herziening weer de uitkomst is. Weliswaar mag de ene constitutiecommissie of het andere kabinet voorstander zijn van een andere wijze van verkiezen, elke keer weer zijn deze pogingen tot nu toe op niets uitgelopen.
72 De verkiezingsuitslag van de Eerste Kamer is altijd zeer voorspelbaar (Van der Pot 2014, p. 572). Dat betekent dat
vrijwel elk Statenlid stemt op een kandidaat-senator van de eigen partij. Een stem op een partij in de Staten, vertaalt zich dus (vaak) in een stem op dezelfde partij in de Eerste Kamer.
73 Commissie de Koning, p. 58.
74 De Eerste Kamer verwerpt bij hoge uitzonderingen wetsvoorstellen behorend tot het regeerakkoord. Ook andere
wetsvoorstellen zal de Eerste Kamer niet snel verwerpen, tenzij de voorstellen de eigen staatsrechtelijke positie van de Eerste Kamer aangaan (de Vries 2000, p. 185).
Pagina 20 van 49
Toch blijft de verkiezing via de Provinciale Staten een vreemde eend in de bijt. Ten eerste stemmen de regionale Provinciale Staten een landelijk college, dat echter geen verantwoording aan hen schuldig is.76 Ten tweede is het een oneigenlijke verkiezing, omdat de Provinciale Statenverkiezingen telkens weer overschaduwd worden door de daaropvolgende verkiezing van de Eerste Kamer. Landelijke politici, vaak de politieke lijsttrekkers uit nota bene de Tweede Kamer, kapen de campagnes rondom de Provinciale Statenverkiezingen en maken van de uitslag een afrekening over het landelijke beleid. Daarmee wordt de kiezer onnodig in tweespalt gebracht. Het is namelijk mogelijk dat een kiezer niets (meer) moet hebben van de provinciale tak van een partij, maar uiteindelijk wel zijn stem vertaald wil zien naar een stem op Eerste Kamerfractie van die partij. Dit brengt de kiezer onnodig in dubio en doet geen recht aan de Provinciale Staten als zelfstandig politiek orgaan.
§ 1.4 Conclusie
Dit hoofdstuk bestaat uit twee delen. In het eerste deel is de ontwikkeling van de Eerste Kamer beschreven. Daarin wordt de context geschetst van de problematiek met betrekking tot de Eerste Kamer die in het tweede deel naar voren komt. De noodzaak van een kiesstelselwijziging wordt het nadrukkelijkst aangetoond door de stijging van het aantal zwevende kiezers die in de toekomst waarschijnlijk vaker zullen veroorzaken dat de Eerste Kamer een andere kleur heeft dan de Tweede Kamer. Samengenomen met het wegvallen van de centrumpartijen, de steeds meer gespreide verdeling van het aantal zetels en daarmee samenhangend het moeilijker worden om meerderheden te vinden, maakt dat een kiesstelselwijzing in ieder geval overwogen moet worden.
76 In bijvoorbeeld Duitsland is dit wel het geval. De Länder kiezen hun afgevaardigden voor de Bundesrat, die
Pagina 21 van 49
Hoofdstuk 2
Het Bataafse Stelsel
§ 2.1 Voorwoord
In het vorige hoofdstuk stond het huidige staatsbestel en de bijbehorende problematiek centraal. In dit hoofdstuk zal het Bataafse stelsel beschreven worden. Voor de goede orde wordt er op gewezen dat het hoofdstuk niet chronologisch is opgebouwd.
De oorsprong van het Bataafs-Noorse stelsel is terug te vinden in de “Staatsregeling voor
het Bataafsche Volk”. Op de 1e mei van het jaar 1798 trad deze Staatsregeling in werking als eerste grondwet van Nederland.77 Weliswaar werd deze constitutie voorafgegaan door een staatsgreep en is de geldingsduur beperkt gebleven tot drie jaar, toch treffen we in deze regeling een aantal ideeën over de staatsinrichting die nog steeds doorklinken in het huidige bestel. Zo maakte de Staatsregeling van Nederland een eenheidsstaat en werd de scheiding tussen kerk en staat officieel vastgelegd.
Dit hoofdstuk heeft als doel om twee zaken helder te krijgen. Enerzijds is dat de vraag naar de staatkundige inrichting van het Bataafse stelsel, met nadruk op de verhouding tussen beide kamers van het Vertegenwoordigend Lichaam. Het is de vraag naar welke keuzes er zijn gemaakt. Tussendoor de beantwoording van die vraag, komt de vraag naar de onderbouwing van die keuzes aan de orde. Uiteindelijk is dit hoofdstuk er op gericht om tot ideeën te komen over hoe de verhouding tussen beide Kamers van de Staten-Generaal zou moeten zijn, welke rol iedere Kamer dient te hebben en op welke wijze men bereikt dat elke Kamer zijn eigen rol vervult.
Het hoofdstuk bestaat uit twee delen. Het begint met een korte geschiedbeschrijving om de context van de Staatsregeling weer te geven. Omdat de Staatsregeling slechts drie jaar van kracht is geweest, kent zij geen ontwikkelingsgeschiedenis zoals de huidige grondwet. De relevantie van de Staatsregeling zal daarom alleen gezocht worden in (het gedachtegoed achter) de Staatsregeling zelf. De beschrijving hiervan zal in het tweede deel van dit hoofdstuk plaatsvinden.
Pagina 22 van 49
§ 2.2 Een kleine geschiedenis
Het voert in dit verband te ver om de gehele ontstaansgeschiedenis van de Bataafse Republiek te behandelen, deze wordt op hoofdlijnen bekend verondersteld. Voor het vervolg van dit hoofdstuk is het echter van belang om een aantal zaken op een rij te zetten.
Frankrijk
Frankrijk brachten in 1795 met de ‘Bataafse Omwenteling’ de Republiek der Verenigde Nederlanden onder Frans gezag. De Bataafse Republiek moest beschouwd worden als een vrije ‘zusterrepubliek’ met en diende daarom een eigen grondwet te hebben. 78
De door de Nationale Vergadering op 1 maart 1796 ingestelde constitutiecommissie bleek echter net zo sterk verdeeld over de drie stromingen als de Nationale Vergadering zelf. 79
Drie stromingen
Ten eerste waren daar de federalisten. Deze voorstanders van het behoud van gewestelijke autonomie, waren groot tegenstanders van een eenheidsstaat met centraal gezag. Alleen al de samensmelting van alle gewestelijke financiën, de zogeheten amalgamatie, zou sommigen van hen doen betogen dat zeven, later negen, gewesten niet te verenigen vielen in een staat.80
Ten tweede waren daar de Moderaten. Deze grootste groep binnen de Nationale Vergadering koos de ene keer voor federalistische ideeën, de andere keer stemde zij mee met de unitaristen. De laatste groep, de unitaristen, waren over het algemeen radicaal democratische denkers. Zij wensten een een-en-ondeelbare staat, een opperste macht, waarin elk van de burgers voor de wet gelijk is. De rechten van de burgers dienden vastgelegd te worden in de grondwet.
Het Plan van Constitutie (1796) en het Ontwerp van Constitutie (1797)
Het door de commissie opgestelde Plan van Constitutie wordt gekenmerkt door deze fel gevoerde richtingenstrijd.81 De federalisten hadden echter de overhand en hun denken stempelde het Plan dan ook, tot grote teleurstelling van de unitaristen. 82 Desalniettemin werd het Plan van
78 De Gou 1988, pp. IX, X.
79 De Gou 1975, pp. IX - XI, Colenbrander 1908, pp. 77 - 82., Van der Pot 2014, p. 130. 80 De Gou 1988, p. 115 e.v.
81 De Gou 1975, XXI. 82 De Gou 1975, p. XIX.
Pagina 23 van 49
Constitutie overgenomen als grondslag voor de ontwerp-constitutie van 1797. Eind mei 1797 had de Nationale Vergadering het Ontwerp van Constitutie voltooid. Nu restte slechts bekrachtiging door het volk door middel van referendum.
Ondertussen was er echter veel bezwaar gerezen tegen het ontwerp: “een ware brij van
artikelen, die beurtelings de federalisten en de unitaristen tevreden moesten stellen”.83 Een belangrijke rol in dit protest speelden de zogeheten “Twaalf Apostelen”, met in hun midden de leider van de unitaristen Pieter Vreede, die hun bezwaren verwoorden in een uitgebreid manifest.84
Het compromis werd weggestemd en de verhoudingen in de Nationale Vergadering kwamen op scherp te staan. Ook de Fransen begonnen aan te dringen op een spoedige totstandkoming van een nieuwe grondwet. Daartoe werd een tweede constitutiecommissie ingesteld.
22 januari 1798
In Frankrijk had in de tussentijd een machtswisseling plaatsgevonden ten gunste van de democraten. Onmiddellijk zonden de unitaristen een geheim gezelschap naar Frankrijk met het verzoek om in de Bataafse Republiek eveneens een staatsgreep te mogen doen. Deze vond op 22 januari 1798 plaats. De Nationale Vergadering werd ontbonden en vervangen door de Constituerende Vergadering. De federalisten werden aan de kant geschoven en eveneens verwijderd uit de constitutiecommissie. Binnen korte tijd werd de nieuwe grondwet voltooid en per referendum goedgekeurd. Op 1 mei werd bekendgemaakt dat de “Staatsregeling voor het
Bataafsche Volk” was aangenomen en riep de Constituerende Vergadering zich uit tot het
Vertegenwoordigend Lichaam.
1 mei 1798 – 18 september 1801
83 Overdijk 1997, p. 56.
84 De Gou 1988, pp. 492- 500. De Twaalf Apostelen uitten een aantal bezwaren, onder andere over het feit dat: de
kiesmannen stemden “naer hun goedvinden, niet naer het goedvinden des Volks” (1), het Uitvoerende Bewind niet onderworpen is aan de Wetgevende Vergadering (2), de kiesmannen onderworpen waren aan een censuskiesrecht: “als waren de Vaderlandsche deugden aan den rijkdom der Schatkist verbonden” (3).
Pagina 24 van 49
Uit angst voor een (federalistische) machtsovername hield het Vertegenwoordigend Lichaam zich echter niet aan haar eigen beginselen.85 Die vrees bleek gegrond. Op 12 juni 1798 pleegden de moderaten weer een staatsgreep, de Staatsregeling lieten zij echter in tact. In Frankrijk ging het roer vervolgens opnieuw om toen Napoleon Bonaparte de macht greep. Hij eist een veel daadkrachtiger Bataafs bestuur, inclusief een nieuwe grondwet. Op 18 september 1801 werd deze nieuwe grondwet van kracht en vindt de Staatsregeling zijn einde.86
§ 2.3 De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk
De Staatsregeling voor het Bataafsche Volk bestaat uit vier delen. Het eerste deel bevat de “Algemeene Beginselen” en de “Burgerlijke en Staatkundige grondregels”.87
Dit deel vormt de basis van de Staatsregeling, de overige drie delen vormen de uitwerking daarvan. Het tweede deel bevat de “Acte van Staatsregeling” en vormt de eigenlijke staatsregeling.88
De in de Acte genoemde Reglementen staan beschreven in het derde deel. Het vierde deel sluit af met enkele aanvullende bepalingen, die verder niet van belang zijn.
Beginselen en Grondregels
In de “Algemeene Beginselen” wordt beschreven welke samenleving de opstellers voor ogen hadden.89 In de eerste zeven artikelen van de “burgerlijke en staatkundige grondregels” wordt vervolgens uitgewerkt hoe de macht tot stand komt.90 Het oppergezag is “één, ondeelbaar en
onvervreemdbaar” en behoort alle leden van de maatschappij toe.91 Het Bataafsche Volk kan echter niet persoonlijk zijn belangen waarnemen. Daarom oefenen de burgers in de Grondvergadering hun “Staatkundige Regten” uit en kiezen een “Volksregeering bij
85 Zo vond een zuivering van alle grondvergaderingen plaats door elke stemgerechtigde te dwingen, op straffe van
uitsluiting, te laten verklaren een afkeer te hebben van “het Stadhouderschap, Foederalisme, de Aristocratie, en de Regeringloosheid”. Verder werden alle federalisten bij voorbaat uit de grondvergaderingen geweerd. De democraten waren in dezen niet zeer democratisch. (Colenbrander 1908, p. 132, Reglement, letter A, art. 5, Rosendaal 2005, p. 130). 86 Rosendaal 2005, p. 25. 87 Idem., pp. 60 – 71. 88 Idem., p. 40. 89 Idem., p. 60 90 Idem., p. 61. 91 Idem., p. 41.
Pagina 25 van 49
vertegenwoordiging”.92 Deze volksregeering regeert bij volmacht; zij waakt over het algemeen belang en is verantwoording verschuldigd aan het volk.93 Alle “bewindvoerende Ligchaamen” zijn aan haar ondergeschikt.94
Stem- en kiesvereisten
De Bataven stonden de invoering van het algemene kiesrecht voor.95 Echter wel een “gezuiverd” kiesrecht: het was niet de bedoeling dat de eenvoudige burger, die al te snel bloot stond aan volksmennerij, direct invloed kon uitoefenen op de samenstelling van het Vertegenwoordigend Lichaam.96 De Staatsregeling stelt daartoe positieve en negatieve vereisten, waaronder het ‘bijdragen aan de lasten der maatschappij’ en de eis van geletterdheid.97
Daarnaast werden echter ook grote groepen bij voorbaat uitgesloten van actief en passief kiesrecht, waaronder alle financieel onzelfstandigen en het huishoudelijk personeel.98 Zo vond men het zo vanzelfsprekend om vrouwen uit sluiten, dat deze groep niet eens genoemd wordt in de Staatsregeling.99 Zoals reeds eerder aangestipt werden verder alle politieke tegenstanders geweerd door hen te laten verklaren gekant te zijn tegen het Orangisme en federalisme.100
Verkiezing
Het eerste wat opvalt bij het lezen van de “Tweede Afdeeling” hetwelk handelt over “Van de vorming des Vertegenwoordigenden Ligchaams in twee Kamers” is de bepaling van het aantal leden van het VL: zij is afhankelijk van het aantal inwoners. Art. 51 stelt vast dat het VL bestaat
92 Zie voor ‘grondvergaderingen’: § 2.3, Verkiezing.
93 NB: met “volksregeering” wordt het Vertegenwoordigend Lichaam bedoeld, niet het Uitvoerend Bewind (die de
uitvoerende macht vormde en die in de huidige terminologie aangeduid kan worden met “de regering”).
94
Artikel XII. Zo werden de leden van het Uitvoerend Bewind benoemd door het VL (art. 84 Staatsregeling). Het Uitvoerend Bewind stelde vervolgens (acht) “agenten” aan om de “verschillende werkzaamheden te volbrengen” (art. 92 Staatsregeling). Deze agenten verkregen hun instructies van het VL en waren verantwoording verschuldigd aan het Uitvoerend Bewind (art. 93 en 95). Over de precieze verhouding tussen het VL en het Uitvoerend Bewind is vervolgens helaas weinig bekend, maar Secker concludeert dat “het idee van een verantwoordelijk bestuur zeker niet ontbrak”. (Secker 2001, p. 135).
95
Overdijk 1997, p. 55.
96 Idem,. p. 56.
97 Zie Overdijk 1997, pp. 61 – 63 voor een uitgebreide beschrijving van het kiesrecht. 98 Art. 13 Staatsregeling 1798. Rosendaal 2005, p. 75.
99 Overdijk 1997, p. 64. 100 Idem., p. 64.
Pagina 26 van 49
uit zovele leden “als er twintigduizend tallen […] gevonden worden”. Deze bepaling moet gelezen worden in de context van de verkiezing van de leden van het VL.
Een lid van het VL wordt benoemd (lees: gekozen) in een Districtsvergadering. In een Districtsvergadering komen de Kiezers (lees: kiesmannen) uit veertig Grondvergaderingen bijeen, aldus artikel 18. In deze Districtsvergadering brengen de Kiezers hun stem uit op een van de kandidaat-representanten.101 De Kiezers stemmen echter met een last, hun stemkeuze is reeds vastgesteld in de Grondvergadering waar de desbetreffende Kiezer de afgevaardigde van is.102 Een Grondvergadering werd georganiseerd per vijfhonderd inwoners. Slechts een gedeelte van deze inwoners was ook daadwerkelijk stemgerechtigd.103 De stemgerechtigde burgers verkiezen een lid tot kiesman, de Kiezer, als mede een mogelijke plaatsvervanger”. Kandidaat-representanten werden eveneens door de Grondvergadering gekozen.104 De Kiezers brachten in het district vervolgens hun stem uit op een van de kandidaten die door de grondvergaderingen naar voren waren geschoven.105 In een District vormen de veertig Grondvergaderingen, die elk bestaan uit vijfhonderd zielen, dus een “twintigduizendtal”.
Twee Kamers
Vervolgens dicteert de Staatsregeling dat het VL zich na verkiezing splitst in twee Kamers, “genaamd de Eerste Kamer en Tweede Kamer”.106
Het 53e artikel bepaalt daartoe dat op de laatste dinsdag van juli het vertegenwoordigend lichaam bijeen komt in een Algemene Vergadering. Tijdens deze vergadering worden dertig leden gekozen die de Tweede Kamer gaan vormen. Het resterende deel van de leden vormt de Eerste Kamer. Volgens de Meij bestaat dit resterende deel uit ongeveer zeventig leden.107 Jaarlijks treedt een derde gedeelte van de leden
101 Zie voor een verdere uitwerking van de verkiezingswijze: Overdijk 1997., pp. 67 – 73. 102 Idem., p. 71.
103 Veen beschrijft dat bij het referendum van 8 augustus 1797, waarbij vrijwel dezelfde criteria werden gehanteerd
als in de Staatsregeling, nog geen 20% van de bevolking stemgerechtigd was (Veen 2001).
104 Men had een “enorme weerstand tegen beroepspolitici”, kandidaatstelling werd daarom niet door de
Staatsregeling geregeld, maar aan de Grondvergaderingen over gelaten. (Overdijk 1997, p. 73).
105 Idem., p. 59.
106 Art. 52 Staatsregeling 1798. 107 De Meij 2003, p. 313.
Pagina 27 van 49
van beide Kamers af.108 Zij kunnen eenmaal herkozen worden en vervolgens na drie jaar weer.109
Uit artikel 60 blijkt vervolgens dat de rollen van deze Kamers ten opzichte van het huidige stelsel omgekeerd zijn. “Het ontwerpen en voorstellen van alle wetten en besluiten” behoort aan de Eerste Kamer. “het al dan niet bekrachtigen van dezelven” aan de Tweede Kamer. Deze taakverdeling, volgens de filosofie van Montesquieu, is gebaseerd op de Franse Grondwet van 1795.110
Verdeling Eerste en Tweede Kamer
De voor dit onderzoek relevante vraag is hoe deze opsplitsing precies plaatsvond. De Staatsregeling zelf geeft daar geen antwoord op, ook niet in de aanvullende “Reglementen”. Noch in de beschikbare verslagen van de Constituerende Vergadering (voor 1 mei), noch in die van het Vertegenwoordigend Lichaam (na 1 mei) staat hier iets over beschreven.111 Ook in de literatuur blijft het bij de constatering dat het Vertegenwoordigende Lichaam zich opsplitst in twee Kamers. Van den Berg beschrijft dat de keuze voor twee Kamers, maar slechts een verkiezing, wel een bewuste is.112
Motivering splitsing
Zoals reeds eerder gezegd ligt de basis voor de staatsregeling onder andere in de Franse grondwet van 1797. De Fransen verkozen beide Kamers afzonderlijk . De derde constitutiecommissie stelde echter dat afzonderlijke verkiezing van beide Kamers het gevaar met zich meebrengt dat “een Kamer van Oudsten of een Groote Kamer verwordt tot een
aristocratische vertegenwoordiging, en ‘Le peuple batave, par caractère, est ennemi prononcé de toute aristocratie’”.113
Maar er lijkt meer te spelen dan enkel het vermeende volkskarakter. In een briefde aan de Franse ambassadeur Delacroix motiveert de derde constitutiecommissie haar keuze door te
108 Art. 37 Staatsregeling 1798. 109
Art. 39 Staatsregeling 1798
110 Van den Berg 2001, pp. 98, 99. 111 De Gou 1990, pp. 90 – 98. 112 Van den Berg 2001, p. 98.
113 Idem., p. 99. In het Ontwerp van Constitutie van 1797 mochten alleen diegenen in de ‘Kamer van Oudsten’
Pagina 28 van 49
wijzen op het gevaar van een machtsovername door “de aristocraten, federalisten of orangisten”.114
Zij vreest dat bij afzonderlijke verkiezing een van beide kamers een ‘vijandige’ meerderheid kan krijgen, met alle gevolgen van dien.
In hun manifest schreven de ’12 apostelen’ te verwachten dat in het bijzonder de afzonderlijke werkzaamheden van beide Kamers zullen leiden tot “verwarringen, eindeloze
twijffelingen en twisten […], welke dodelijk zijn”.115
Daarbovenop komt echter nog het vetorecht waar de apostelen fel tegen gekant zijn. In de Ontwerp-Constitutie van 1797 zou de Eerste Kamer bestaan uit 30 leden. Dat brengt de apostelen tot het stellen van de vraag: “Zal men het
Vaderland in zijn geheel bestaen wagen aen de deugd en trouw van zestien Burgers, de meerderheid van dertig; in tijden, waer in het goud zoo mild gestrooit word, en de kunst van omkoping zulke groote vorderingen gemaekt heeft?”.116
De vrees voor een dergelijke Kamer was nadrukkelijk aanwezig. Daarom koos men niet voor afzonderlijke verkiezing voor de Tweede Kamer, maar voor een splitsing van het Vertegenwoordigende Lichaam in twee Kamers.117
§ 2.4 Conclusie
Het Bataafse stelsel is maar korte tijd van kracht geweest, maar het is revolutionair in haar denken over het staatsbestel. Hoewel het stelsel nog vol onvolkomenheden zat, legde het daarmee de basis voor het huidige staatsbestel. De Meij merkt dan terecht op dat het Bataafse stelsel weinig aandacht gekregen heeft in de staatsrechtelijke literatuur. Hij stelt dat “dit
Bataafs-Noorse stelsel een aantrekkelijke optie [zou] kunnen zijn nu het probleem van de gebrekkige democratische legitimatie van de Eerste Kamer onoplosbaar lijkt”.118 In het eerste hoofdstuk is al het een en ander opgemerkt over de “gebrekkige democratische legitimatie” die Meij beweert te zien, maar de opmerking dat het Bataafs-Noorse stelsel een aantrekkelijk optie zou kunnen zijn, wordt onderschreven.
114 De Gou 1990, p. 102. 115 De Gou 1988, p. 494. 116
Idem., p. 494.
117 Dat men de Tweede Kamer ondanks de geuite bezwaren toch het vetorecht gaf, valt te verklaren vanuit de
splitsing. Hoe de splitsing precies in z’n werk ging is helaas onbekend, maar ongetwijfeld zal daarbij nauwkeurig gelet zijn op welke personen lid werden van de Tweede Kamer. In tegenstelling tot de afzonderlijke verkiezing, had men nu dus meer controle op het karakter van de Tweede Kamer en moet een vetorecht dus oorbaar zijn gevonden.
Pagina 29 van 49
Hoofdstuk 3
Het Bataafse stelsel als inspiratiebron
§ 3.1 Voorwoord
In het eerste hoofdstuk stond de ontwikkeling van de Eerste Kamer centraal en de daaruit voortvloeiende problematiek van de Eerste Kamer. In het tweede hoofdstuk werd bekeken met welke motivatie in het Bataafse stelsel uiteindelijk werd gekozen voor een Vertegenwoordigend Lichaam, die zich splitst in twee Kamers. Nu zal in het derde hoofdstuk onderzocht worden wat er gedaan is met het Bataafse stelsel in later tijd. Maar eerst zal een kleine uitstap naar het buitenland volgen, want waarom staat het Bataafse stelsel nu bekend als het Bataafs-Noorse stelsel?
§ 3.2 Noorwegen
Noorwegen heeft tot en met 2009 een aangepast eenkamerstelsel gekend.119 Bij de inrichting van het parlementaire stelsel in 1814 hebben de Noren zich in enig opzicht gebaseerd op het Bataafse stelsel.120 Evenals in het Bataafse stelsel splitste het vertegenwoordigende lichaam zich op in twee kamers. In de eerste vergaderingen na de verkiezingen benoemde het Noorse parlement, de Storting (Grote Raad) geheten, een kwart van de 157 leden in het Lagting (wetsraad). Het overige deel vormde het Odelsting. De benoeming was echter een formaliteit, in de praktijk beslisten de partijen naar verhouding wie lid werd van het Lagting. 121
Doel van deze verdeling was het bereiken van een zeer zorgvuldige wetgevingsprocedure.122 De regering of een lid van het Odelsting kon een wet aanhangig maken. Na behandeling door een vaste commissie uit het Odelsting werd het voorstel door het Odelsting aangenomen, gewijzigd of verworpen. Een aangenomen voorstel, al dan niet geamendeerd, wordt aan het Lagting gezonden. Indien het voorstel werd verworpen door het Lagting, kon het Odelsting het voorstel terugnemen of, al dan niet gewijzigd, aan het Lagting terugzenden. Mocht
119 Volgens de Noorse Ambassade voegde het Lagting uiteindelijk niets meer toe, met afschaffing als gevolg. 120 De Meij 2001, p. 279.
121 Postma 1990, p. 428. 122 De Mei 2001, p. 280.
Pagina 30 van 49
het Lagting het voorstel ook in tweede instantie verwerpen, dan werd het voorstel behandeld door het Storting als geheel. Om het voorstel alsnog aan te nemen, was een tweederde meerderheid nodig. De zetelverhouding tussen Odelsting en Lagting maakte het echter wel mogelijk dat het Odelsting het Lagting alsnog overrulede. 123
Hoewel de opsplitsing van het Storting overeenkomt met die van het Vertegenwoordigende Lichaam, is er een duidelijk verschil tussen het Bataafse en het Noorse stelsel: de Bataafse Tweede Kamer kende een absoluut vetorecht, waar het Lagting wel overstemd kon worden.
Het Bataafs-Noorse stelsel zal verderop in dit hoofdstuk terugkeren bij de bespreking van de Grondwetswijziging van 1983, eerst zal echter de invloed van het Bataafse stelsel op eerdere grondwetswijzigingen aan bod komen.
§ 3.3 Bataafse stelsel voor 1983 1814/1815
Uit de “Aantekeningen van het verhandelde over de Grondwet van 1814” respectievelijk “1815” blijkt niet dat het Bataafse stelsel enige invloed heeft gehad op de totstandkoming van deze grondwetten. Bij de verhandelingen over de keuze voor een bicameraal stelsel wordt geen verwijzing gemaakt naar de Bataafse Republiek. Wel wordt opgemerkt dat: “niets gevaarlijker
[is] dan alles nieuw te willen maken, en wij hebben er de overvloedige ondervinding van”.124
Mogelijk een indirecte verwijzing naar de gebeurtenissen van vijftien jaar geleden? Overigens valt de afwezigheid van het Bataafse stelsel ook goed te verklaren omdat het oriëntatiepunt voor de grondwet veranderd was: waar in de Bataafse Republiek de Franse grondewetten als voorbeeld dienden, staat nu het Engelse constitutionele bestel centraal.125
1848 – Thorbecke
Het verslag van de grondwetscommissie van 1848 aan Koning Willem II noemt slechts een maal het Bataafse stelsel.126 Volgens de commissie stelde de Staatsregeling een algemeen kiesrecht 123 Postma 1990, pp. 429, 430. 124Van Maanen 1886, p. 25. 125 Idem, p. 25. 126 Thorbecke 1848, p. 35.
Pagina 31 van 49
voor, hetgeen de commissie, met een beroep op (het gedachtegoed wat ten grondslag lag aan) het censuskiesrecht, verwierp.127 Hier blijkt hoe het democratische denken van de Staatsregeling verschilt met het aristocratische denken van de grondwetten van 1815 en 1848.
De commissie, onder leiding van Thorbecke, wenste daarnaast een directe verkiezing van de Eerste Kamer, gelijk aan de verkiezing van de leden van de Tweede Kamer. Het onderscheid tussen de leden van de Eerste en Tweede Kamer werd ook hier in het kapitaal gezocht: “de
bezitters van groote, vaste fortuinen, in de Eerste Kamer gevestigd, geven haar dat bijzonder karakter, zonder hetwelk zij, door dezelfde kiezers, als de Tweede gekozen, niets dan eene willekeurige, huishoudelijke afdeeling der landsvertegenwoordiging ware”.128
1922 – Ruys de Beerenbrouck
Zoals aangegeven in het eerste hoofdstuk had de grondwetswijziging van 1922 na 1848 voor de Eerste Kamer de meeste betekenis. Helaas is het verslag van de staatscommissie aan de koningin beperkt. De commissie schrijft dat de Eerste Kamer behouden dient te worden omdat “het
één-Kamerstelsel sluit voor het karakter en den arbeid van de volksvertegenwoordiging gevaren in zich, die men in eene deugdelijke staatsinrichting behoort te vermijden”.129
De wijze van verkiezing dient echter gewijzigd te worden. De organische vertegenwoordiging die men voorheen kende wordt afgewezen omdat “de organische
samenstelling van het volk niet genoeg ontwikkeld [is] om daarop een afzonderlijken tak van vertegenwoordiging te gronden.” Zij wenst dat de Eerste Kamer voortaan verkozen wordt op
grond van evenredige vertegenwoordiging.130 Over het Bataafse stelsel wordt verder niet gesproken.
Al met al kan gesteld worden dat het Bataafse stelsel bij de staatsrechtelijke ontwikkelingen slechts in zeer geringe mate aandacht gekregen heeft.
127 Idem, pp. 35, 36. De commissie vroeg retorisch aan de koning: “Wil men de kiezers door stemgerechtigden
doen aanwijzen, dan komt geen census voor het kiezerschap te pas. […] Wie biedt meer waarborg aan, de kiezer, door stemgeregtigden, of de kiezer, door eene bepaalde schatpligtigheid, teeken van vastigheid in de maatschappij, aangewezen?” NB: met “kiezers” worden de kiesmannen bedoeld, dus niet alle stemgerechtigden. Daarom kan de commissie ook spreken over een “algemeen kiesrecht” ten tijde van het Bataafse stelsel: elke stemgerechtigde, ongeacht vermogen, kon aangewezen worden als “kiezer”.
128 Thorbecke 1848, p. 48.
129 Ruys de Beerenbrouck 1920, p. 2. 130 Idem, p. 3.
Pagina 32 van 49
§ 3.4 Bataafse stelsel rond 1983
Het is in de aanloop naar de grondwetswijziging van 1983 dat het Bataafse stelsel opnieuw de aandacht krijgt. Dit begint met het voorstel van de PvdA-commissie Burger om het tweekamerstelsel anders in te richten.131 De commissie Cals - Donner wijst dit voorstel echter van de hand, evenals het Kabinet-Den Uyl. Aan behandeling in de Tweede Kamer is dit voorstel daarom nooit toegekomen.
In deze paragraaf zal de toenmalige discussie rondom het Bataafs-Noorse stelsel centraal staan, waarbij een analyse gemaakt zal worden waarom het Bataafse stelsel geen daadwerkelijke kans heeft gekregen om als alternatief te dienen tussen directe en getrapte verkiezing.
Commissie Burger
De commissie Burger heeft gepoogd tot een herziening van het gehele stelsel te komen. Zo stelde de commissie onder andere voor om “een mengvorm van evenredige vertegenwoordiging en een
meerderheids(districten)stelsel” in te voeren.132
De focus voor dit onderzoek ligt echter op de voorstellen omtrent de (wijze van verkiezing van) de Eerste Kamer.
Hoewel de commissie het belang van evenwicht tussen de verschillende politieke organen erkende, is zij van mening dat de “democratische bestuursvorm” in een parlementaire democratie vaak omslachtig en inefficiënt is.133 De toegevoegde waarde van de Eerste Kamer is het tegengaan van “fouten en tekortkomingen bij […] burgers bindende regelen”, naast het gegeven dat het parttime lidmaatschap van de Eerste Kamer maakt dat de leden waardevolle bijdragen kunnen leveren vanuit hun “maatschappelijke positie”. 134
De commissie wilde deze twee voordelen behouden, maar tegelijkertijd de efficiënte vergroten. Zij acht onder meer het begrotingsrecht van de Eerste Kamer overbodig. Daarnaast is in veel gevallen een behandeling in twee instanties niet noodzakelijk, temeer daar de Eerste Kamer geen recht van amendement heeft en onvolkomenheden nauwelijks kan herstellen.135
131
Burger 1965, p. 3. Een door de Partij van de Arbeid ingestelde commissie “ter bestudering van de werking van de parlementaire democratie”.
132 Burger 1965, p. 14, Commissie de Koning, p. 59. 133 Burger 1965, p. 17.
134 Idem., p. 18. 135 Idem., pp. 19, 21.
Pagina 33 van 49
Om dit doel te bereiken, stelde de commissie een variant op het Bataafs-Noorse stelsel voor. Bij de verkiezingen zou een Staten-Generaal bestaande uit 225 leden gekozen moeten worden. Hiervan vormen 150 leden een aparte Kamer gelijk aan de huidige Tweede Kamer. De zetelverdeling tussen de partijen dient in beide gremia naar gelijke verhouding te zijn.136
Een wetsvoorstel werd, na voorbereiding door een commissie uit de Kamer, ingediend bij de Kamer. Begrotingsvoorstellen zouden door de Kamer ineens afgedaan kunnen worden. Indien een (wets)voorstel aangenomen wordt, kan het op verzoek van tenminste 45 leden, aan de Staten-Generaal gezonden worden. Daarna delibereert de Staten-Generaal in haar geheel nogmaals over het betreffende onderwerp.137 Ook de Staten-Generaal heeft het recht van amendement, zodoende kunnen onvolkomenheden alsnog verholpen worden. Nu de commissie niet spreekt over een gekwalificeerde meerderheid, zoals in het Noorse stelsel, zal een absolute meerderheid in tweede instantie voldoende zijn.
Volgens de commissie is er een “grote winst” in dit systeem gelegen.138
Ten eerste worden de ministers en hun departementen ontlast doordat vele voorstellen slechts in een instantie behandeld worden. Dit komt de efficiënte ten goede. Vervolgens voorkomt dit stelsel eventuele conflicten tussen beide gremia, zoals die nu nog steeds dreigen tussen Tweede en Eerste Kamer. De efficiëntie wordt aldus verbeterd, terwijl leden met een ‘maatschappelijke positie’ nog steeds kunnen meedenken indien een heroverweging door de Staten-Generaal nodig wordt geacht.
Hoewel de commissie zich liet inspireren door het Bataafs-Noorse stelsel, moge het duidelijk zijn dat de verschillen met het oorspronkelijke Bataafse stelsel groot zijn.139 Waar het Bataafse stelsel een duidelijke scheiding tussen beide Kamers kende, is het door de commissie voorgestelde stelsel unicameraal. Daarnaast kunnen de 75 toegevoegde leden gemakkelijk overstemd worden; van een zelfstandige beraadslaging is geen sprake meer.
136 Idem., p. 23.
137 Cals - Donner 1971, p. 88. 138 Burger 1965, p. 25.
139 Hetgeen de commissie zelf ook aangeeft: “het is hiervan (Bataafse-Noorse stelsel, MB) echter geen kopie”
