Een verklaring voor het succes van schuldhulpverlening

Een verklaring voor het

succes van

schuldhulpverlening

EEN ONDERZOEK NAAR DE INVLOED VAN

ORGANISATIEFACTOREN EN PERSOONLIJKE

FACTOREN OP HET SUCCES VAN

SCHULDHULPVERLENING |MEI 2018 |DR. M.E.

HONINGH

KALKER, N.J.A. VAN (NINA)

OPLEIDING BESTUURSKUNDE | Faculteit der Managementwetenschappen | Radboud Universiteit Nijmegen

Voorwoord

Beste lezer,

Voor u ligt het resultaat van mijn meesterproef: de masterthesis. Na een bevlogen studententijd komt met dit stuk een lang verwacht einde aan de studie. Het was een enorme uitdaging vanaf het begin: in maart 2017 begon dit onderzoek met een stage bij gemeente Berg en Dal. Er was behoefte aan onderzoek naar de tevredenheid van cliënten die het traject van schuldhulpverlening hadden doorlopen. De moeilijkheid begon bij het vaststellen wie de cliënten in dat geval zijn. Zijn dat alle mensen die ooit contact hebben gehad voor hun schulden of alleen de mensen die een traject doorlopen hebben? En alleen tevredenheid van mensen zegt niet zo veel over de kwaliteit van het traject: die ervaring is ook gekoppeld aan de verwachtingen die mensen hebben. Vanuit mijn idealisme wilde ik ook achterhalen wat de reden was waarom bepaalde mensen afvielen en waarom er een grote groep mensen was die blijkbaar behoefte had aan hulp, maar door het gemeentelijke traject niet geholpen werd. Kortom, van het begin af aan bleek dat een masterthesis geen gemakkelijke opgave zou zijn. En zo is het ook gebleken: de combinatie van werken en scriptie schrijven maakte alles nog een stuk uitdagender en daardoor heeft de oplevering van de uiteindelijke thesis wat langer op zich laten wachten.

Uiteindelijk is de thesis dan af. Natuurlijk heb ik daarbij de nodige ondersteuning gehad vanuit allerlei hoeken. Allereerst wil ik gemeente Berg en Dal bedanken voor het bieden van een stageplek en de flexibiliteit die daarbij getoond is. In het bijzonder wil ik daarvoor Jacqueline van der Jagt en Sytze Hamstra bedanken: het is later dan verwacht, maar ik hoop dat de resultaten kunnen leiden tot een verbetering van het schuldhulpverleningstraject. Verder kan ik alleen maar dankbaar zijn voor de feedback van mijn scriptiebegeleider, mevrouw Honingh, die mij keer op keer heeft teruggeleid naar de juiste richting, waarbij het niet ontbrak aan de nodige dosis geduld. Daarnaast heeft de niet-aflatende steun van mijn omgeving heeft gemaakt dat ik toch keer op keer weer achter het toetsenbord ben gedoken, ook als het niet ging zoals ik had gehoopt (wat nu eenmaal vaak het geval was). Ik wil dan ook in het bijzonder mijn ouders en vriend hiervoor bedanken.

Het schrijven naast het fulltime werken vroeg op bepaalde momenten behoorlijk veel van me en er zijn momenten geweest waarop ik niet wist hoe ik het allemaal moest bolwerken. Gelukkig heb ik doorgezet en kan ik met trots het eindresultaat van mijn harde werk aan u presenteren: ik hoop dat het u helpt om het schuldhulpverleningsbeleid beter te begrijpen en dat het leidt tot inzicht in het verbeteren van resultaten. Maar vooral hoop ik dat mijn scriptie een kleine bijdrage kan leveren aan het helpen van een kwetsbare groep mensen die niet kan voldoen aan de hoge verwachtingen van zelfredzaamheid.

Ik wens u veel leesplezier toe. Nina van Kalker

Nijmegen, 21 mei 2018

Samenvatting

Er is een groeiende vraag naar schuldhulpverlening. Steeds meer mensen melden zich aan voor een schuldhulpverleningstraject. Het hebben van een problematische schuldensituatie heeft een grote negatieve impact op het leven van de schuldenaar en levert daarnaast maatschappelijke kosten op, zoals ziekteverzuim van medewerkers met schulden of een groei van criminaliteit. Daarom hebben zowel individuen met problematische schulden als de gehele maatschappij belang bij een goed functionerende schuldhulpverlening, zodat de doelgroep - mensen met problematische schulden - geholpen wordt door het tot stand komen en afronden van een traject.

Omdat bij schuldhulpverlening zowel de bijdrage van de dienstverlener als van de cliënt belangrijk zijn om tot het gewenste resultaat te komen, kan schuldhulpverlening gezien worden een coproductie proces. Coproductie is de relatie tussen de cliënt en de professional, waarbij de cliënt een directe en actieve bijdrage levert aan het werk van de organisatie. Daarbij speelt ook mee dat een dienst ontastbaar is, waardoor het leveren van de dienst door de dienstverlener en het ontvangen van die dienst door de cliënt niet los van elkaar gezien kan worden.

Om te achterhalen hoe schuldhulpverlening optimaal kan functioneren, is de volgende hoofdvraag aangehouden in dit onderzoek: “Welke factoren verklaren het succes van schuldhulpverlening?”.

Vanuit de theorie blijkt dat er in de coproductie literatuur uitgegaan wordt van mensen die controle hebben over hun eigen leven en om kunnen gaan met die verantwoordelijkheid. Om die reden is de theorie van empowerment belangrijk, omdat de aandacht daarbij uitgaat naar het zelfvoorzienend maken van cliënten. De verwachting is dat cliënten die empowered zijn betere slagingskansen hebben, omdat zij zich meer inzetten voor het resultaat. Op basis van het theoretisch kader wordt verwacht dat meerdere organisatiefactoren en persoonlijke factoren invloed hebben op die mate van empowerment. Vanuit de organisatie wordt aangenomen dat de duidelijkheid van de grensafbakening en doelstelling, de mate van maatwerk, een passende organisatiestructuur en een goede relatie tussen dienstverlener en cliënt een positieve invloed hebben op empowerment en daarmee het succes van schuldhulpverlening. Van de persoonlijke factoren wordt datzelfde aangenomen van de perceptie van controle die een cliënt heeft, de mate van motivatie, het vertrouwen dat zij hebben en het hebben van een aproach-persoonlijkheid. Verder kunnen de omstandigheden van een persoon een negatieve impact hebben op het succes van coproductie. Daarnaast wordt verwacht van creaming, het concept waarbij de meest succesvolle kandidaten worden geselecteerd voor deelname, dat dit een negatief effect heeft op het succes van de schuldhulpverlening, omdat door selectie niet de volledige doelgroep wordt geholpen. Kortom: de verwachting van uit de theoretische achtergrond is dat succes van coproductie afhangt van de mate van empowerment, die wordt beïnvloed door verschillende organisatiefactoren en persoonlijke factoren. Het succes van de coproductie en de mate van creaming bepalen samen het succes van de schuldhulpverlening.

Gemeente Berg en Dal is in dit onderzoek aangehouden als casus. Omdat Berg en Dal met iets meer dan 15.000 inwoners een stuk kleiner is dan het gemiddelde van 40.000 inwoners heeft dit mogelijk gevolgen voor de manier waarop zij schuldhulpverlening uitvoeren ten opzichte van grotere gemeenten. In Berg en Dal is door middel van een ‘mixed methods’ benadering onderzoek gedaan naar verschillende organisatiefactoren en persoonlijke factoren die mogelijk invloed hebben op het succes van schuldhulpverlening. In het kwantitatieve deel van de studie zijn enquêtes afgenomen bij cliënten, en in het kwalitatieve deel zijn interviews gehouden en documenten geanalyseerd. De steekproef van de enquête bestond voornamelijk uit cliënten die een langdurig traject hadden doorlopen of zich daar nog in bevonden. Het merendeel van hen had nog schulden.

Op basis van de gegevens dat gemeente Berg en Dal op 18 december 2017 15.397 huishoudens had en gemiddeld 10% van de huishoudens problematische schulden hebben, blijkt dat van ongeveer 1540 huishoudens in Berg en Dal verwacht wordt dat zij problematische schulden hebben (Persoonlijke communicatie, 20-12-2017; Westhof & Ruig, 2015). In 2015 en 2016 zijn echter respectievelijk slechts 38 en 42 huishoudens zijn geholpen door afronding van een traject. Bovenstaande betekent dat minder dan 3% van het totaalaantal huishoudens met problematische schulden in 2015 en 2016 geholpen is met het schuldhulpverleningstraject in Berg en Dal. Dat is een bijzonder laag succespercentage. De mensen waarbij een traject is opgestart hebben daarentegen een grote slagingskans: meer dan 80% rondt het traject uiteindelijk succesvol af.

De onderzoeksresultaten laten zien dat creaming een aanzienlijke rol heeft gespeeld bij de mate van succes van schuldhulpverlening, zowel in actieve als in passieve vorm. De succescijfers kunnen grotendeels worden verklaard door de selectie die plaatsvindt tussen de aanvraag van een screeningsgesprek en de formele aanvraag van een traject. Daarnaast valt te verwachten dat daarnaast een groot deel van de doelgroep niet tot een aanvraag voor een screeningsgesprek komt, omdat zij zichzelf niet aanmelden. Welke factoren verder invloed hebben op het succes van schuldhulpverlening is verder niet geheel duidelijk, aangezien er geen toereikende steekproef was voor de niet-succesvolle cliënten, bij wie geen traject is gestart of dat traject stopgezet is. De succesvolle cliënten hebben persoonlijke eigenschappen die een positief effect hebben op empowerment en geven daarbij een positieve beoordeling van de organisatiefactoren die effect hebben op empowerment. Deze verwachting bestond ook vanuit de theorie. Of de succesvolle cliënten daarin verschillen van hun minder succesvolle collega-cliënten kan echter niet vastgesteld worden. De invloed van empowerment is daardoor niet duidelijk. Wanneer de relatief minder succesvolle respondenten vergeleken worden met de meer succesvolle respondenten lijken er vooral verschillen te zijn in de beoordeling die ze geven van de relatie met de dienstverlener en de mate van controle die ze voelen over hun eigen leven. De steekproef van niet-succesvolle cliënten is echter te klein om dit aan te tonen.

Deze uitkomsten laten zien dat het niet eenvoudig is om een verklaring te geven van het succes van schuldhulpverlening: de enige factor waarvan duidelijk is dat deze invloed heeft op schuldhulpverlening is creaming. Deze selectie die plaatsvindt bij de aanmelding van het schuldhulpverleningstraject heeft negatieve gevolgen voor het succes van schuldhulpverlening, omdat daardoor een minder groot aandeel van de mensen met problematische schulden geholpen wordt door het traject. Daarmee heeft creaming een

negatieve impact op de individuele levens van mensen met problematische schulden evenals de maatschappij als geheel.

Inhoudsopgave

VOORWOORD... 1 SAMENVATTING... 2 HOOFDSTUK 1: INLEIDING... 6 1.1 BERGEN DAL...7 1.2 PROBLEEMSTELLING...7 1.3 RELEVANTIE...8 1.3.1 Wetenschappelijke relevantie...8 1.3.2. Maatschappelijke relevantie...9 1.4 LEESWIJZER...9

HOOFDSTUK 2: VERLOOP VAN HET SCHULDHULPVERLENINGSTRAJECT...10

2.1 VERLOOPVANHETTRAJECT...10

2.1.1 Aanmeldingsfase: intake en screening...11

2.1.2 Aanvraag en toelatingsfase: in kaart brengen schulden en moratorium...11

2.1.3 De opzet en uitvoeringsfase: betalingsregeling, herfinanciering, minnelijke regeling, dwangakkoord en WSNP...12

2.2 IMPLICATIESVOORHETONDERZOEK...13

HOOFDSTUK 3: WELKE ORGANISATIE- EN PERSOONLIJKE FACTOREN KUNNEN VOLGENS DE THEORIE EEN VERKLARING BIEDEN VOOR HET SUCCES VAN SCHULDHULPVERLENING?...15

3.1 SCHULDHULPVERLENINGALSCOPRODUCT...15

3.2 EMPOWERMENT...16

3.1.1 Empowerment als construct...16

3.1.4 Factoren van invloed op empowerment...17

3.1.6 Empowerment en coproductie...17 3.3 ORGANISATIEFACTOREN...17 3.3.1 Creaming...17 3.3.2 Grensafbakening en doelstelling...18 3.3.3 Maatwerk...18 3.3.4 Organisatiestructuur...19

3.3.5 Relatie cliënt en dienstverlener...19

3.4 PERSOONLIJKEFACTOREN...20

3.4.1 Perceptie van controle...20

3.4.2 Motivatie...20

3.4.3 Vertrouwen...21

3.4.4 Persoonlijkheid...21

3.4.5 Omstandigheden...21

3.5 VERWACHTINGENENCONCEPTUEELMODEL...23

HOOFDSTUK 4: METHODOLOGISCH KADER... 25

4.1 ONDERZOEKSSTRATEGIE...25 4.2 CASESELECTIE...26 4.3 DATAVERZAMELING...26 4.3.1 Enquête...26 4.3.2 Interviews en inhoudsanalyse...28 4.4 OPERATIONALISATIE...29

4.4.1. Succesvol verloop schuldhulpverlening...29

4.4.2 Creaming...30

4.4.5 Organisatiestructuur...34

4.4.6 Relatie dienstverlener en cliënt...35

4.4.7 Perceptie van controle...36

4.4.8 Motivatie...37

4.4.9 Vertrouwen...38

4.4.10 Persoonlijkheid...39

4.4.11 Omstandigheden...40

4.3 VALIDITEITEN BETROUWBAARHEID...41

HOOFDSTUK 5: RESULTATEN EN ANALYSE... 42

5.1 HETSUCCESVANSCHULDHULPVERLENINGIN BERGEN DAL...42

5.2 ANALYSEKWALITATIEVEONDERZOEKSMETHODEN...43

5.2.1 Inhoudsanalyse organisatiefactoren...43

5.2.2 Inhoudsanalyse persoonlijke factoren...51

5.3 ANALYSEKWANTITATIEVEONDERZOEKSMETHODE...53

5.3.1 De steekproef...53

5.4 ANALYSEVANDERESULTATENVANDEENQUÊTE...59

5.4.1 Maken van schalen...59

5.4.2 Analyse resultaten enquête...60

5.5 DEBELANGRIJKSTERESULTATEN...64

HOOFDSTUK 6: CONCLUSIE... 65

6.1 REFLECTIE...66

LITERATUURLIJST... 68

BIJLAGE A: VRAGENLIJST... 72

BIJLAGE B: TOELICHTING SCHALEN... 83

1. GRENSAFBAKENINGENDOELSTELLING...83

2. MAATWERK...84

3. ORGANISATIESTRUCTUUR...85

4. RELATIEDIENSTVERLENERENCLIËNT...86

5. PERCEPTIEVANCONTROLE...87

6. MOTIVATIE...88

7. VERTROUWEN...89

8. PERSOONLIJKHEID...90

Hoofdstuk 1: Inleiding

Steeds meer mensen doen een beroep gedaan op schuldhulpverlening in Nederland (Stavenuiter & Nederland, 2012). Er zijn bijna 2 miljoen huishoudens waar sprake is van tenminste één betalingsachterstand. In 2009 tot 2011 is er door het kabinet extra aandacht besteed aan de schuldhulpverlening, om ondersteuning te bieden naar aanleiding van de economische crisis. Het idee was dat de effectiviteit en de kwaliteit van de schuldhulpverlening verbeterd werd en zo mensen adequaat uit problematische schulden werden geholpen (Berenschot, 2016). In 2012 is dan ook een wettelijke basis gegeven aan schuldhulpverlening van gemeenten door middel van de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening (Wgs).

Schuldhulpverlening is niet alleen een lastenpost voor gemeenten. Het is ook een manier om kosten op andere beleidsterreinen in te perken. Wanneer mensen niet ondersteund worden in hun schulden, levert dat gemiddeld genomen meer dan het dubbele aan kosten op voor de gemeente (Van Geuns, Jungmann, Kruis, Calkoen & Anderson, 2011). Deze kosten kunnen ontstaan door incassokosten, maar ook door criminaliteit en overlast. Daarnaast zijn er ook maatschappelijke kosten, bijvoorbeeld omdat werknemers met schulden minder productief zijn en meer ziektedagen opnemen (van Geuns et al., 2011; Madern, 2014). Bovendien is er sprake van grote effecten voor de schuldenaren zelf: er is sprake van sociale non-participatie bij mensen met schulden. Zij kunnen niet deelnemen aan sociale activiteiten en hun kinderen ook niet. Er wordt daarbij niet voldaan aan sociale grondrechten (Madern, 2014). Tevens hebben mensen met schulden ook vaker fysieke klachten en leidt het tot spanningen in relaties (Madern, 2014). Kortom, er is voor beide partijen belang bij een goed functionerende schuldhulpverlening; het biedt inwoners zicht op een schuldenvrije toekomst, maar voorkomt ook dat gemeenten verdere kosten moeten maken.

Uit onderzoek van de Ombudsman is gebleken dat schuldhulpverlening lang niet bij elke gemeente laagdrempelig en breed toegankelijk is. Omdat er vaak sprake is van meervoudige problematiek in huishoudens met schulden, is juist van belang dat iedereen toegang heeft en er geen groepen worden uitgesloten, zoals vaak gebeurt bij mensen in scheiding of mensen die al eerder een schuldhulpverleningstraject hebben doorlopen (Ombudsman, 2018, p. 4).

In Nederland heeft 5% van de huishoudens te maken met een problematische schuldensituatie, het dubbele daarvan dreigt in die situatie terecht te komen (Madern, 2014). De aanvragen voor een formeel traject - opgelegd door de rechter - dalen, maar er wordt meer beroep gedaan op een minnelijke regeling: daarbij treft de schuldhulpverlener een regeling met de schuldeisers (Madern, 2014). Het hebben van schulden, zoals een hypotheek of een studieschuld is in onze samenleving niet ongebruikelijk. Een problematische schuldensituatie ontstaat pas wanneer huishoudens moeite hebben met het voldoen aan de financiële verplichtingen die bij de afbetaling van een schuld komt kijken of wanneer de schulden niet voldaan kunnen worden in 36 maanden (Madern, 2014).

1.1 Berg en Dal

Er is groot belang bij een goed functionerende schuldhulpverlening voor iedere gemeente, maar bovenal voor de schuldenaar. In gemeente Berg en Dal voert de organisatie PLANgroep sinds 2006 de schuldhulpverlening uit. Zij is een particuliere organisatie die gespecialiseerd is in schuldhulpverlening en budgetbeheer. Hoewel PLANgroep zelf jaarlijks een evaluatie doet van haar functioneren, was er vanuit gemeente Berg en Dal behoefte aan een onafhankelijke beoordeling van het schuldhulpverleningstraject.

Berg en Dal is een relatief kleine gemeente, bestaande uit 12 dorpen met in totaal 34.596 inwoners (Persoonlijke communicatie, 20-12-2017). In 2014 werden in combinatie met de nog openstaande dossiers van de jaren ervoor 357 dossiers behandeld in dat jaar: iets meer dan 1% van de inwoners uit Berg en Dal (PLANgroep, 2016). Om deze mensen duurzaam uit de schulden te helpen is het belangrijk om te kijken naar de kwaliteit van dienstverlening bij schuldhulpverlening. Daarnaast spreekt schuldhulpverlening een kwetsbare groep aan, wat mogelijkerwijs betekent dat de eigenschappen van deze personen invloed hebben op het succes dat zij hebben in een traject.

1.2 Probleemstelling

In dit onderzoek staat het succes van het schuldhulpverleningstraject centraal. Daarvoor is het nodig om inzicht te krijgen in de opbouw van het traject, in de verschillende factoren die invloed hebben op het verloop van het traject en in de manier waarop die factoren tot uiting komen in de casus van gemeente Berg en Dal. De doelstelling van het onderzoek is:

Het in kaart brengen van verschillende organisatiefactoren en persoonlijke factoren die invloed hebben op het succes van het schuldhulpverleningstraject.

Waarbij de volgende hoofdvraag is opgesteld:

Welke factoren verklaren het succes van schuldhulpverlening?

Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden, zijn antwoorden op de volgende deelvragen nodig:

1. Hoe verloopt het schuldhulpverleningstraject in gemeente Berg en Dal?

2. Welke organisatiefactoren en persoonlijke factoren kunnen volgens de theorie het succes van het schuldhulpverlening verklaren?

3. Welke organisatiefactoren en persoonlijke factoren hebben invloed op het succesvol afronden van schuldhulpverlening in gemeente Berg en Dal?

De mate waarin mensen met problematische schulden – de doelgroep – geholpen zijn met het oplossen van die schulden, bepaalt daarbij de mate van succes. Dat heeft als gevolg dat er twee aandachtspunten zijn voor het verdere onderzoek: dat bij de doelgroep een

schuldhulpverleningstraject succesvol tot stand komt en dat traject vervolgens ook succesvol wordt afgerond. Bij het succesvol tot stand komen wordt bedoeld dat de doelgroep

daadwerkelijk geholpen wordt met het traject doordat er een schuldregeling,

Dal, z.j.a, pp. 11). Bij het succesvol afronden is het van belang dat mensen dit traject ook afmaken en schuldenvrij worden.

1.3 Relevantie

Hieronder wordt een toelichting gegeven op de bijdrage die dit onderzoek levert aan het wetenschappelijke en maatschappelijke debat. In paragraaf 1.3.1. wordt de wetenschappelijke relevantie toegelicht door onder andere de relatie te leggen tussen dit onderzoek en de wetenschappelijke theorieën over creaming, empowerment en coproductie. Paragraaf 1.3.2 beschrijft de bijdrage die het onderzoek heeft op de samenleving in het algemeen door in te gaan de verwachtingen van zelfredzaamheid, maar ook de directe bijdrage aan de inwoners van Berg en Dal.

1.3.1 Wetenschappelijke relevantie

De wetenschappelijke relevantie is vierdelig. Ten eerste biedt het onderzoek een bijdrage aan de literatuur over creaming. Het is een bekend fenomeen dat bij beleid bepaalde selectiemethoden, bewust of onbewust, ertoe leiden dat succescijfer kunstmatig hooggehouden worden. De cliënten met de meeste kans op succes worden in dit geval ook geselecteerd om mee te doen aan het beleid. Dit onderzoek laat zien dat ook bij schuldhulpverlening creaming aan de orde is en ertoe leidt dat het daadwerkelijke doel van het beleid, armoedebestrijding, daardoor niet volledig behaald kan worden.

Ten tweede biedt dit onderzoek een verrijking van de literatuur over empowerment (Conger & Kanungo, 1988). In deze theorie staat centraal dat achtergestelde, machteloze groepen zelfvoorzienend moeten worden gemaakt om succes te vergroten. Dit fenomeen is onlosmakelijk verbonden met coproductie, omdat in deze vorm van dienstverlening de eigen inzet van mensen belangrijk is voor de resultaten. Het is daarom van belang dat deze burgers in staat gesteld worden om een waardevolle bijdrage te leveren aan de dienstverlening.

In dit onderzoek wordt die verbinding tussen empowerment en coproductie gemaakt, waaruit blijkt dat coproductie op zichzelf niet per se leidt tot empowerment, maar er wel empowerment nodig is om coproductie te laten slagen: empowerment is breder dan het toekennen van verantwoordelijkheid aan mensen die zich machteloos voelen, de kern van het concept zit juist in het gevoel dat mensen de verantwoordelijkheid aankunnen. Wanneer bij coproductie een grote verantwoordelijkheid bij de cliënt wordt gelegd, is het dan ook van belang dat het beleid vormgegeven wordt om empowerment te bewerkstelligen. Anders zijn cliënten niet in alle gevallen in staat om aan die verantwoordelijkheid te voldoen en zal het traject voornamelijk slagen bij de ‘krachtigere’ groep.

Ten derde draagt dit onderzoek bij door het onderzoeken van factoren die bijdragen aan schuldhulpverlening. Door te achterhalen welke factoren leiden tot succes in de schuldhulpverlening, is er een basis om verdere verbetermogelijkheden te ontwikkelen. Deze factoren bieden niet alleen inzicht in schuldhulpverlening specifiek, maar ook het soort dienstverlening waar schuldhulpverlening toe behoort en in de afgelopen jaren aan populariteit wint: coproductie. Bij deze vorm van dienstverlening is samenwerking tussen dienstverlener en burger cruciaal en is de bijdrage van de burger zelf van groot belang voor het uiteindelijke resultaat van de dienst. Dit onderzoek levert een bijdrage aan de literatuur op dit vak, omdat het inzicht biedt in de werking van coproductie bij een maatschappelijk

coproductie met deze achtergestelde groep te laten slagen, kunnen er wellicht meer realistische verwachtingen bij de bijdrage van dergelijke groepen worden geschept.

Ten vierde geeft dit onderzoek inzicht in de wijze waarop schuldhulpverlening tot uiting komt in een kleinere gemeente. Vorige onderzoeken hebben zich voornamelijk gericht op landelijk steekproeven of grotere gemeentes, Dit onderzoek kan inzicht verschaffen in het effect dat het aantal inwoners van een gemeente heeft op het succes van de schuldhulpverlening.

1.3.2. Maatschappelijke relevantie

Naast een bijdrage aan de wetenschap, levert dit onderzoek ook een bijdrage aan de maatschappij op verschillende vlakken. Ten eerste is er een maatschappelijke trend om een steeds groter beroep te doen op de draagkracht van de burger. Dit is bijvoorbeeld te zien in de ontwikkelingen van het sociaal domein: de decentralisaties hebben onder meer als uitgangspunt het inzetten op de eigen kracht van de burger en slechts ondersteunen waar nodig is (Pommer & Boelhouwer, 2016). Dit onderzoek biedt een belangrijk aandachtspunt bij deze ontwikkeling: bij inzetten op eigen verantwoordelijkheid is het belangrijk dat rekening gehouden wordt met verschillen tussen mensen. Volgens de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) heeft de overheid te hoge verwachtingen van de financiële zelfredzaamheid van burgers: de regels zijn voor velen ingewikkeld en mensen maken irrationele keuzes (Tiemeijer, 2016, p. 7). Het inzetten op eigen kracht kan betekenen dat mensen waarbij de draagkracht lager is dan de draaglast, andere vormen van ondersteuning nodig hebben. Zij kunnen immers moeilijker meekomen en worden daardoor mogelijk een achtergestelde groep. Het is belangrijk om in beeld te brengen welke groepen onvoldoende geholpen worden en om inzicht te verkrijgen in de wijze waarop zij ondersteund kunnen worden.

Ten tweede heeft dit onderzoek een direct maatschappelijk gevolg. Er wordt onderzoek gedaan naar de praktijk van schuldhulpverlening in Berg en Dal, waardoor inzicht verkregen wordt in manieren om het beleid te verbeteren. Die verbetering van het beleid heeft voor de achtergestelde groep een mogelijk gevolg op het geluk en welzijn.

1.4 Leeswijzer

Om antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag worden de drie deelvragen beantwoord. Hoofdstuk twee start met de eerste deelvraag: hoe verloopt het schuldhulpverleningstraject? Hier wordt duidelijk wat schuldhulpverlening is en uit welke stappen het schuldhulpverleningstraject bestaat. Vervolgens worden in hoofdstuk drie verschillende theoretische achtergronden geschetst, om antwoord te geven op de tweede deelvraag: welke organisatiefactoren en persoonlijke factoren kunnen volgens de theorie het succes van het schuldhulpverlening verklaren? In hoofdstuk vier wordt de theorie vertaald zodat de praktische meting plaats kan vinden. Hierbij komen ook de gebruikte methoden aan bod. Hoofdstuk vijf geeft de resultaten weer van de meting. Deze resultaten worden geanalyseerd aan de hand van deelvraag drie: welke organisatiefactoren en persoonlijke factoren hebben invloed op het succesvol afronden van schuldhulpverlening in gemeente Berg en Dal? Afsluitend wordt in hoofdstuk 6 een antwoord gegeven op de hoofdvraag van het onderzoek, wordt er kritisch gereflecteerd op de methoden en worden suggesties gegeven voor vervolgonderzoek.

Hoofdstuk 2: Verloop van het schuldhulpverleningstraject

Wanneer inwoners problematische schulden hebben, kunnen ze daarvoor hulp vragen bij hun gemeente. De hulp die de gemeente daarbij kan bieden wordt schuldhulpverlening genoemd: “Als uitgangspunt nemen we de keten van dienstverlening die onder verantwoordelijkheid van de gemeente ingezet wordt om de financiële en/of schuldenproblematiek van het huishouden op te lossen (Rijksoverheid, 2016, pp.4).” Schuldhulpverlening is de verzamelnaam voor de verschillende manieren van begeleiding en advies bij schulden (Gemeente Berg en Dal, z.j.-b). Afbeelding 1 geeft een schematische weergave van het mogelijke verloop van een schuldhulpverleningstraject. Het is afhankelijk van de persoonlijke situatie van de cliënt welk traject doorlopen wordt en welke producten daarbij ingezet worden. In dit hoofdstuk worden de mogelijke vormen van een schuldhulpverleningstraject besproken.

2.1 Verloop van het traject

Om de praktijk van schuldhulpverlening te kunnen begrijpen, moet het proces van schuldhulpverlening eerst helder zijn. In dit onderzoek worden preventie en nazorg niet meegenomen, om verwarring te voorkomen zijn deze dus ook niet beschreven in dit hoofdstuk. Het traject van schuldhulpverlening van de eerste aanmelding tot het afronden van een regeling kent grofweg 3 fases: de aanmeldingsfase, de aanvraag- en toelatingsfase en de opzet en uitvoeringsfase.

2.1.1 Aanmeldingsfase: intake en screening

De aanmelding voor schuldhulpverlening kan gedaan worden door de cliënt zelf, de bewindvoerder, sociale teams, of een vrijwilligersorganisatie. Na deze aanvraag vindt er binnen uiterlijk vier weken een intakegesprek plaats (artikel 4.1 Wsnp). In dringende gevallen is die termijn geen vier weken, maar drie werkdagen. Onder deze dringende gevallen wordt verstaan: dreigende woninguitzetting, afsluiting gas/water/licht of opzegging van de zorgverzekering (artikel 4.2 Wsnp). In dat geval wordt er ook vaak een moratorium uitgesproken, wat betekent dat schuldeisers hun incasso-activiteiten tijdelijk stop moeten zetten. Verdere toelichting over een moratorium wordt gegeven in 2.1.2.

Voordat er een traject of product ingezet wordt, brengt de schuldhulpverlener de situatie in kaart (Raad voor de Rechtspraak, z.j.a). Daarvoor moet de cliënt de financiële administratie meenemen om de huidige schuld in kaart te brengen en wordt in sommige gevallen een persoonlijkheidstest gedaan. In veel gemeentes gebeurt dit door het screeningsprogramma Mesis. Mesis maakt een indeling op basis van profielen wat betreft de schuldensituatie en het gedrag van de schuldenaar (Stavenuiter & Nederland, 2014). Vervolgens wordt er gekeken naar maatregelen waar de cliënt eventueel nog in aanmerking voor komt, zoals toeslagen of wordt gezocht naar besparingsmogelijkheden op vaste lasten. De hoogte van de schulden en het aantal schuldeisers wordt ook in kaart gebracht, evenals de financiële administratie van de schuldenaar zelf. Tussen de 0% en 25% van de hulpvragers valt landelijk af voordat het tot een formele aanvraag komt (Stavenuiter & Nederland, 2014). Dit komt doordat de situatie van deze cliënten niet stabiel genoeg is om het traject in te gaan. In dat geval wordt eerst geprobeerd om de situatie te stabiliseren. Een instabiele situatie zorgt voor weinig eigen kracht van de schuldenaar waardoor deze moeilijk kan meewerken en de slagingskans van het traject laag is. Dit heeft echter wel als gevolg dat een gedeelte van mensen met schulden niet geholpen kan worden door middel van een traject.

2.1.2 Aanvraag en toelatingsfase: in kaart brengen schulden en moratorium

Wanneer de cliënt de screening heeft voltooid krijgt deze een advies om wel of geen formele aanvraag te doen voor schuldhulpverlening. Deze aanvraag wordt beoordeeld op basis van een aantal eisen: zo mag de schuldeiser geen openstaande schulden hebben bij het Centraal Justitieel Incassobureau (CJIB), of een eigen huis in bezit hebben, of in een echtscheiding zitten die nog niet is afgerond (PLANgroep, 2015, 2016). Wanneer de klant niet voldoet aan de eisen ontvangt deze een afwijzing, als de klant voldoet aan de eisen wordt de aanvraag toegekend.

Wanneer tijdens het in kaart brengen van de schulden een bedreigende situatie voor de schuldenaar ontstaat, kan dat een schuldregeling onmogelijk maken. In dat geval kan er een moratorium uitgesproken worden door de rechter, waardoor een schuldeiser een bepaalde

periode (maximaal zes maanden) geen gebruik mag maken van de incassobevoegdheden die deze heeft door de openstaande vordering. Dit gebeurt alleen bij woningontruiming, of afsluiting van gas, water of licht, of opzegging van de zorgverzekering (Schulinck, 2016).

Inmiddels is er een wet voor een breed moratorium voor alle schuldeisers om de schuldenaar een adempauze te geven (Rijksoverheid, 2016). Wanneer de rechter dit toekent moeten schuldeisers voor maximaal 6 maanden hun incasso-activiteiten stoppen. In deze periode wordt het geld van de schuldenaar boven de beslagvrije voet al wel apart gezet en aan het einde van het moratorium alvast aan de schuldeisers betaald. Het doel is dat er ruimte ontstaat om afspraken te maken tussen verschillende schuldeisers en de schuldenaar en schuldhulpverlening (Rijksoverheid, 2016). In de praktijk wordt deze vorm echter weinig tot niet gebruikt, omdat 6 maanden een te korte periode blijkt om alles op de rit te krijgen (Persoonlijke communicatie, PLANgroep, 16 mei 2017).

2.1.3 De opzet en uitvoeringsfase: betalingsregeling, herfinanciering, minnelijke regeling, dwangakkoord en WSNP

In principe wordt er eerst gestreefd naar regelingen waarbij 100% van de schuld wordt terugbetaald. Hierbij zijn twee verschillende regelingen mogelijk: een betalingsregeling en een herfinanciering.

Bij een betalingsregeling wordt er een overeenkomst tussen de schuldenaar en de schuldeisers gemaakt, waarbij de vastgestelde schulden volledig in een aantal vastgestelde termijnen worden terugbetaald. Dit wordt vaak ingezet wanneer er een enkele schuld is, maar kan ook bij meerdere schulden worden gebruikt (NVVK, z.j.; Raad voor Rechtsbijstand, z.j.a). De gemeente heeft hierbij een bemiddelende rol.

De andere regeling waarbij het volledige bedrag wordt terugbetaald is herfinanciering of een saneringskrediet (Gemeente Berg en Dal, z.j.b). Dit houdt in dat er een overeenkomst wordt gemaakt bij een kredietbank, waardoor de schulden volledig worden voldaan vanuit de gemeente (NVVK, z.j.). Dan wordt er niet afbetaald aan verschillende schuldeisers, maar aan de gemeentelijke kredietbank (Gemeente Berg en Dal, z.j.a).

Wanneer het niet mogelijk blijkt om de volledige schuld af te betalen, wordt er allereerst geprobeerd een minnelijke schuldregeling op te stellen. Dit is een regeling waarbij van de cliënt verwacht wordt dat deze gedurende een periode van (meestal) 3 jaar zich maximaal inzet om een zo groot mogelijk deel van de schulden af te betalen (NVVK,z.j.). Het voorstel hiervoor wordt gedaan door de schuldhulpverleners. Hierbij moeten schuldeisers instemmen met het feit dat zij slechts een gedeelte van de schuld zullen ontvangen. Tijdens dit traject proberen alle betrokkenen de oorzaken van de financiële problemen op te lossen en op zoek te gaan naar een duurzame financiële gezondheid.

Wanneer één of meerdere schuldeisers niet instemmen met een minnelijke schuldenregeling zijn er twee opties: er kan een dwangakkoord worden aangevraagd bij de rechtbank om de weigerende schuldeisers te dwingen mee te werken of er kan een toelating tot de wettelijke schuldenregeling (WSNP) worden ingediend bij de rechtbank (Raad voor Rechtsbijstand, z.j.b).

Een dwangakkoord kan worden ingezet als de weigering van één of meerdere schuldeisers om mee te werken aan een minnelijke regeling als onredelijk gezien kan worden.

Onredelijk betekent hierbij dat schuldenaar en andere schuldeisers onevenredig worden benadeeld door de weigerende schuldeisers (Raad voor Rechtsbijstand, z.j.b). Een dwangakkoord dwingt de weigerende schuldeisers om mee te werken aan een minnelijke regeling.

Wanneer het dwangakkoord niet wordt toegekend kan het WSNP-toelatingsverzoek behandeld worden in de rechtbank, daarvoor is ook een verklaring nodig waarin staat dat vrijwillige schuldsanering niet is gelukt (Gemeente Berg en Dal, z.j.b). Wanneer dit toegekend wordt, benoemt de rechtbank een bewindvoerder en rechter-commissaris (Raad voor Rechtsbijstand, z.j.a; z.j.b). Een WSNP-verzoek wordt niet toegekend wanneer men voor de tweede keer een aanvraag doet of de persoon fraude heeft gepleegd (artikel 3.2; 3.3 WSNP). De rechter-commissaris is verantwoordelijk voor het dossier namens de rechtbank, de bewindvoerder is verantwoordelijk voor het handelen van de cliënt binnen de regels van de WSNP. De cliënt zelf is verplicht medewerking te verlenen en zich aan de regels te houden (artikel 7.1 WSNP). Die regels zijn als volgt:

➢ “U moet zich inspannen om fulltime te werken, dus minimaal 36 uur per week.

➢ U moet uw bewindvoerder informeren over wijzigingen in uw persoonlijke situatie. Bijvoorbeeld als u wilt gaan samenwonen, als u gaat scheiden of als u een erfenis verwacht.

➢ U moet maandelijks gegevens naar uw bewindvoerder opsturen. Bijvoorbeeld kopieën van uw salarisstroken of een huurspecificatie als uw huur wordt verhoogd.

➢ U mag geen nieuwe schulden laten ontstaan. De vaste lasten zoals de huur, de ziektekostenpremie, energiekosten en abonnementen moet u dus op tijd betalen” (Raad voor Rechtsbijstand, z.j.b.).

Het WNSP-traject duurt drie tot vijf jaar. In die tijd worden zo veel mogelijke schulden afbetaald. Na verloop van het traject beoordeelt de rechter of de cliënt voldaan heeft aan de voorwaarden en verdere schulden worden kwijtgescholden. Een uitzondering voor schulden die verder kwijtgescholden kunnen worden is er voor schulden uit studiefinanciering, boetes voor misdrijven en schadevergoedingen (Gemeente Berg en Dal, z.j.b).

Wanneer de cliënt zich niet houdt aan de verplichtingen van de WSNP kan deze opgeroepen worden door de rechtbank. Er wordt dan een zitting gepland waar beoordeeld wordt of de WSNP beëindigd wordt zonder schone lei, of het traject onveranderd doorloopt, of dat het traject doorloopt maar bepaalde voorwaarden, zoals de looptijd, veranderen (Raad voor Rechtsbijstand, z.j.a; z.j.b).

2.2 Implicaties voor het onderzoek

Uit de beleidstheorie komen bepaalde assumpties over de capaciteiten van een cliënt naar voren: mensen moeten zelf het initiatief nemen om door middel van een aanmelding hulp te vragen wanneer zij dat nodig hebben en daarbij allerlei persoonlijke zaken bespreken. Daarnaast mogen zij, wanneer ze in een traject zitten, jarenlang niet de fout ingaan als ze het traject willen afronden. De verwachting lijkt te bestaan dat mensen met problematische schulden rationeel handelen. De vraag is echter of dit een realistische verwachting is

aangezien problematische schulden immers veelal door irrationeel handelen ontstaan (Tiemeijer, 2016).

Deze assumptie van rationaliteit heeft als probleem dat mensen, die om verschillende redenen niet rationeel handelen, niet geholpen worden door middel van het huidige beleid. Het roept de vraag op in hoeverre het design van het beleid en de daarin opgenomen prikkels aansluiten bij de doelgroep. De uitgangspunten en veronderstellingen matchen wellicht niet met het gedrag en de capaciteiten die de doelgroep laat zien. Dit heeft namelijk als gevolg dat het deel van de doelgroep wat irrationeel handelt met hun problemen blijft zitten. Om een oordeel te kunnen geven over het succes van een traject, moet onderzocht worden in hoeverre het traject mensen ondersteunt om de juiste keuzes te maken en hoe dat samenhangt met selectie van cliënten.

Hoofdstuk 3: Welke organisatie- en persoonlijke factoren kunnen volgens

de theorie een verklaring bieden voor het succes van schuldhulpverlening?

Het succes van schuldhulpverlening hangt af van de mate van selectie die plaatsvindt en de mate waarin mensen het traject succesvol doorlopen. In dit hoofdstuk wordt ingegaan op verschillende persoonlijke en organisatiefactoren die van invloed zijn op dit succes. De eerste paragraaf gaat in op het karakter van de dienstverlening bij schuldhulpverlening: coproductie. Vervolgens wordt ingegaan op het begrip empowerment, alvorens vanuit dat begrip verschillende organisatiefactoren en persoonlijke factoren die invloed hebben op de kwaliteit van coproductie worden toegelicht. Eén van de organisatiefactoren is daarbij anders dan de anderen: creaming. Deze heeft geen invloed op de kwaliteit van coproductie, maar gaat in op de manier waarop selectie invloed kan hebben op succescijfers. Aan het eind van het hoofdstuk worden al deze theoretische concepten schematisch weergegeven in een conceptueel model en worden de onderlinge verbanden inzichtelijk gemaakt.

3.1 Schuldhulpverlening als coproduct

Bij schuldhulpverlening is de inzet van de cliënt van cruciaal belang voor de uitkomst. Het feit dat de cliënt actief bijdraagt aan het proces van de dienst, maakt schuldhulpverlening tot een coproduct (Bransen & Honingh, 2015). Hierbij speelt ook mee dat, door het ontastbare karakter van een dienst, productie en consumptie altijd tegelijk plaatsvinden (Osborne, 2010). De kwaliteit van dienstverlening is daardoor zowel afhankelijk van de producent als de consument.

Er zijn zowel brede als smalle definities van coproductie te vinden, maar omwille van het onderwerp van dit onderzoek is hier de volgende definitie van coproductie aangehouden: “Co-production is a relationship between a paid employee of an organization and (groups of) individual citizens that requires a direct and active contribution from these citizens to the work of the organisation (Brandsen & Honingh, 2015, pp.15). Volgens deze definitie is coproductie de relatie tussen de cliënt en de professional en is het daarbij vereist dat de cliënt een directe en actieve bijdrage levert aan het werk van de organisatie. Op basis van de betrokkenheid van de cliënt en de afstand die hun bijdrage heeft tot de kern van de dienstverlening kan de definitie aangescherpt worden tot die van Fledderus: “an arrangement where both clients and ‘regular’ producers contribute a mix of activities at the point of delivery of public services’ (2016, pp. 99). Hiermee schetst hij een meer betrokken beeld van de cliënt en producent, maar benadrukt hij voornamelijk dat coproductie plaatsvindt doordat de levering van diensten door de professional en het ontvangen van de cliënt niet los van elkaar gezien kan worden, ook wel co-delivery of consumer co-production genoemd (Fledderus, Brandsen & Honingh, 2014; Bovaird, 2007; Osborne & Strokosch, 2013). Een belangrijke kanttekening bij deze definitie is dat coproductie met cliënten wezenlijk anders is dan met vrijwilligers: bij cliënten wordt, in tegenstelling tot vrijwilligers, de relatie met de dienstverlener bepaald door het verloop van die dienstverlening en plukken zijzelf direct de vruchten van hun bijdrage aan de coproductie (Alford, 2002; Alford, 2009).

3.2 Empowerment

Bij schuldhulpverleningsbeleid is de eigen verantwoordelijkheid van de burger cruciaal voor het slagen van het traject (Osborne, 2010). Om mensen de capaciteit te geven om met die verantwoordelijkheid om te gaan is empowerment van belang. Dit fenomeen zet in op het zelfvoorzienend maken van mensen, zodat zij zelf de regie over hun eigen leven krijgen. Het idee is dat beleid ingericht kan worden zodat empowerment plaatsvindt en mensen die zich voorheen machteloos voelden, gesterkt worden. Empowerment kan van belang te zijn om optimale effectiviteit te kunnen bereiken voor organisaties (Conger & Kanungo, 1988). Hetzelfde wordt daarom ook verwacht bij schuldhulpverlening: het idee is dat het traject succesvoller is op het moment dat cliënten empowered zijn of wanneer empowerment plaatsvindt in het traject.

3.1.1 Empowerment als construct

Empowerment kan op verschillende manieren bekeken worden. In managementliteratuur wordt het veelal op de relationele manier gezien als ‘het proces waarbij een leider of manager zijn of haar macht met ondergeschikten deelt’ (Conger & Kanungo, 1988). Hierbij wordt macht geïnterpreteerd als: ‘het bezit van formele autoriteit of controle over organisatiemiddelen (Conger & Kanungo, p.473).’ Macht wordt dan bekeken in relatie tot andere actoren en empowerment wordt gezien als het zetten van doelen, kwaliteitscirkels en de middelen om macht te delen of autoriteit te delegeren.

Empowerment is echter niet alleen een concept van overdraagbare macht, maar is ook van toepassing op de persoonlijke ervaring. Vanuit de psychologie wordt empowerment bekeken als construct van motivatie. Daarbij wordt aangenomen dat mensen een interne behoefte aan controle hebben (Conger & Kanungo, 1988). Deze behoefte wordt voldaan als zij het gevoel hebben goed om te kunnen gaan met hetgeen op hun pad komt. Empowerment wordt in deze definitie gezien als een versterking van self-efficacy: de mate waarin mensen het vertrouwen hebben in de effectiviteit van hun eigen acties (Bandura, 1977). De grotere self-efficacy leidt ook tot meer initiatief en meer weerbaarheid, wat betekent dat mensen beter presteren en meer gemotiveerd zijn. Empowerment wordt vanuit de psychologie kortom gezien als het in staat stellen van mensen tot het bereiken van een doel.

Wanneer beide perspectieven gecombineerd worden volgt de definitie: een proces van het versterken van gevoelens van self-efficacy door organisatieleden, door de identificatie van condities die machteloosheid versterken en door deze te verwijderen door zowel formele praktijken in de organisatie en informele technieken om efficiency-informatie te verstrekken (Conger & Kanungo, 1988, p.474). Op basis van deze definitie kan een strategie voor het bewerkstelligen van empowerment gemaakt worden: door te achterhalen welke factoren ervoor zorgen dat mensen zich niet in controle voelen en deze factoren zoveel mogelijk weg te nemen, evenals te achterhalen welke factoren juist zorgen voor een vergroting van het gevoel van controle en deze factoren te versterken, zou empowerment plaats moeten vinden.

3.1.4 Factoren van invloed op empowerment

Vanuit het idee van empowerment leiden een aantal contextuele factoren in organisaties tot een lager gevoel van self-efficacy, namelijk: bureaucratie en autoritaire managementstijlen, gebrek aan ruimte voor zelfexpressie, negatieve vormen van manipulatie of gebrek aan betekenisvolle organisatiedoelen (Conger & Kanungo, 1988, p.476). Op basis van die factoren zijn er ook verschillende manieren om empowerment te bewerkstelligen: zo kan er vertrouwen worden uitgesproken, kunnen medewerkers meegenomen worden in beslissingen, kan er meer autonomie gecreëerd worden en kunnen doelen worden aangepast om meer inspirerend en betekenisvol te zijn (Conger & Kanungo, 1988, p.476).

Naast de omgeving zijn ook persoonlijke zaken van invloed op self-efficacy (Conger & Kanungo, 1988). Het gevoel dat iemand zijn werk en taken aankan speelt een grote rol, maar ook hoe collega’s presteren. Verder is ook de emotionele staat waarin iemand zich bevindt van belang: iemand voelt zich eerder competent op het moment dat hij of zij niet gestrest, depressief of angstig is (Conger & Kanungo, 1988).

3.1.6 Empowerment en coproductie

Omdat er de wisselwerking tussen gebruiker en professional bij coproductie bepalend is voor de uitkomst, valt te verwachten dat empowerment van de cliënt leidt tot betere resultaten (Osborne & Strokosch, 2013). Empowerment binnen organisaties is afhankelijk van bepaalde organisatie- en persoonlijke factoren, waarvan de verwachting is dat deze bij coproductie anders tot uiting zullen komen.

3.3 Organisatiefactoren

Vanuit de beleidstheorie en de theoretische basis van empowerment is van een aantal organisatiefactoren te verwachten dat ze invloed hebben op het succes van schuldhulpverlening. Bij de beschrijving van de beleidstheorie van schuldhulpverlening komt naar voren dat er een bepaalde selectie van kandidaten plaatsvindt, waardoor het vermoeden bestaat dat er creaming plaatsvindt. Vanuit het idee van empowerment wordt verwacht dat de kwaliteit van coproductie beïnvloed wordt door de communicatie en de mate van autoritaire en bureaucratische dienstverlening (Conger & Kanungo, 1988). Op basis daarvan is de verwachting dat heldere communicatie over de grensafbakening en doelstelling van het beleid invloed heeft op de mate van empowerment. Daarnaast hebben de relatie tussen de dienstverlener en de cliënt, de mate van maatwerk en de organisatiestructuur invloed op de mate waarin dienstverlening autoritair en bureaucratisch is, waarvan de verwachting is dat het invloed heeft op de mate van empowerment. De mate van empowerment heeft op haar beurt weer invloed op de kwaliteit van coproductie.

3.3.1 Creaming

De eerste factor die van belang is voor het succes van schuldhulpverlening gaat vooraf aan de coproductie. Bij schuldhulpverlening komt uit de beleidsbeschrijving naar voren dat op een bepaalde wijze een selectie gemaakt wordt van cliënten. Dat gebeurt ten eerste doordat cliënten zichzelf wel of niet aanmelden voor een bepaalde dienst (Fledderus & Honingh, 2016). Ten tweede gebeurt dat doordat gemeenten bij schuldhulpverlening de wettelijke

bevoegdheid hebben om vast te stellen op basis van welke individuele omstandigheden personen geweigerd mogen worden voor het schuldhulpverleningstraject (Berenschot, 2016). Zij maken daarbij de afweging tussen efficiëntie en toegang. Er wordt veelal gekeken naar de werkbaarheid van de schulden, voordat een traject gestart wordt. Op die manier wordt voorkomen dat er trajecten aangegaan worden waarvan de kans groot is dat ze niet slagen (Stavenuiter & Nederland). Hierbij wordt dan vaak wel doorverwezen naar maatschappelijk werk of een andere hulpinstantie.

Deze selectie van cliënten leidt ertoe dat kandidaten met de grootste kans op succes geholpen worden en de kandidaten met de kleinste slagingskans worden buitengesloten. Dit proces wordt creaming genoemd: de selectie van degenen met de beste kwalificaties om hoge successcores te behouden (Anderson, Burkhauser & Raymond, 1993; Bell & Orr, 2002; Fledderus, 2016; Bruttel, 2005). De selectie bij creaming kan plaatsvinden op basis van zowel harde als zachte kenmerken. De harde kenmerken zijn: opleidingsniveau, taalvaardigheid en werkervaring. De zachte kenmerken zijn onder meer: sociale vaardigheden, manier van overkomen en motivatie (Van Berkel, 2010; Fledderus, 2016, p.5). Daarnaast kan creaming op twee verschillende manieren gebeuren: Ten eerste vindt creaming plaats door de keuze van de organisatie om bepaalde cliënten wel of niet toe te laten tot het beleid. Ten tweede vindt creaming plaatst doordat mensen zichzelf wel of niet aanmelden voor een bepaald beleid en daarmee zichzelf wel of niet selecteren voor beleid. Dit kan te maken hebben met weinig vertrouwen in instituties, weinig zelfvertrouwen, tegenvallende vorige ervaringen of een slechte (mentale) gezondheid (Fledderus, 2016, p.2).

Om succescijfers hoog te houden maakt een organisatie gebruik van creaming. De verwachting is echter dat creaming een positief effect heeft op de slaginscijfers van de toegelaten kandidaten, maar een negatief effect heeft op het aandeel van de gehele doelgroep wat geholpen wordt door een traject. Daarnaast is de verwachting dat er door creaming meer mensen in het traject zitten waarvan de persoonlijke factoren voordelig zijn voor empowerment.

3.3.2 Grensafbakening en doelstelling

Vanuit het concept van empowerment is de verwachting dat heldere communicatie een positief effect heeft op de effectiviteit van coproductie. Om die reden is het van belang dat zowel de producent (de schuldhulpverlener) als de cliënt (de schuldenaar) het doel en de grenzen van het traject duidelijk voor ogen hebben. Zo wordt het voor de cliënt makkelijker om zich in te zetten voor die coproductie, wat de effectiviteit vergroot (Alford, 2009; Verschuere, Brandsen & Pestoff, 2012). Het idee is dat bij coproductie eerst helder moet zijn wat het uiteindelijke doel is, voor zowel de dienstverlener als de cliënt. Daarnaast moet besproken worden welke problemen wel en niet aangepakt worden in tijdens het traject. Wanneer de dienstverlener dit helder weet te krijgen voor de cliënt is de verwachting dat het traject eerder succesvol afgerond wordt.

3.3.3 Maatwerk

Een andere factor die vanuit empowerment als belangrijk voor coproductie gezien kan worden is maatwerk: de mate waarin de dienstverlener rekening houdt met de situatie van de cliënt en het beleid daarop aanpast. Om cliënten de beste hulp aan te bieden, dient er een analyse

uiteindelijke doel te komen. Het is van belang om daar de oorzaak van de problemen in mee te nemen en de omgevingsfactoren van de cliënt (Verschuere et al., 2012; Alford, 2009).

Daarnaast is het belangrijk dat er ondersteuning geboden wordt voor kwetsbare cliënten: cliënten met een lagere sociaaleconomische achtergrond moet uitleg en ondersteuning geboden worden waar nodig (Powell et al., 2010). Coproductie moet niet gezien worden als een manier van dienstverlening waarbij de organisatie niet meer actief hoeft te zijn. De organisatie is verantwoordelijk voor passende ondersteuning bij de cliënt (Fledderus, 2016).

Op basis van het bovenstaande valt te verwachten dat co-productie eerder succesvol is wanneer er maatwerk wordt geleverd bij de situatie van de cliënt: het zal vermoedelijk het functioneren van de cliënt verbeteren en daarmee de slagingskans van het traject.

3.3.4 Organisatiestructuur

De derde factor waarvan, voortbordurend op empowerment, verwacht wordt invloed te hebben op het succes van de coproductie is de organisatiestructuur. Wil coproductie optimaal functioneren, dan is het van belang dat er integraliteit van dienstverlening is en bevoegdheden weinig gecentraliseerd zijn binnen een organisatie (Verschuere et al., 2012). Dat wil zeggen dat er onderling afstemming moet zijn tussen de verschillende dienstverleners in een organisatie, maar ook dat de dienstverlener gemachtigd is om gebruik te maken van het eigen inzicht. De dienstverlener moet vanuit interacties met cliënten beslissingen kunnen maken en de dienstverlening kunnen aanpassen op de situatie van de cliënt (Alford, 2009; Verschuere et al., 2012). Deze factor hangt dus samen met de vorige factor: maatwerk.

Samenwerking met andere afdelingen en andere organisaties leidt in vrijwel alle gevallen tot een verbetering van de kwaliteit van dienstverlening, een betere afstemming en uitwisseling in de praktijk en het bereik van meer cliënten (Stavenuiter & Nederland, 2012). Bij goede samenwerking, die wordt afgestemd op de doelgroep, is het mogelijk om inwoners te bereiken. Het helpt als dit wordt gedaan bij andere instanties waar mensen met schulden beroep op doen, zoals de Voedselbank (Stavenuiter & Nederland, 2012).

Het is te verwachten dat in een organisatie waar weinig centraliteit is, met veel integraliteit van dienstverlening de coproductie succesvol is.

3.3.5 Relatie cliënt en dienstverlener

De laatste factor van de organisatie waarvan verwacht wordt dat deze effect heeft op de mate van empowerment en daarmee de kwaliteit van coproductie, is de relatie tussen cliënt en dienstverlener. Evenals werknemers binnen organisaties die niet goed presteren onder een autoritaire manier van leidinggeven, is de verwachting dat cliënten van coproductie minder overtuigd zijn van hun eigen kunnen wanneer zij te maken hebben met een autoritaire dienstverlener (Conger & Kanungo, 1988). Het is daarom belangrijk dat de cliënt zich serieus genomen voelt. De opleiding en ervaring van de dienstverlener mogen niet in de weg staan van hun gelijkwaardige omgang (Schlappa, 2012). Tevens moeten beiden bereid zijn om tijd te investeren in het traject (Verschuere et al., 2012).

Het is op basis hiervan te verwachten wanneer de dienstverlener de tijd neemt voor een cliënt en de cliënt serieus neemt, de coproductie eerder zal slagen dan wanneer er sprake is van een ongelijkwaardige relatie of overhaaste dienstverlening.

3.4 Persoonlijke factoren

Naast de verwachting dat de mate van empowerment beïnvloed wordt door organisatiefactoren, is de verwachting ook dat empowerment invloed heeft op de persoonlijke factoren van cliënten daarmee het succes van coproductie wordt bepaald (Osborne & Strokosch, 2013). De verwachting is dat empowerment leidt tot een verbetering van participatie, door verbetering van perceptie van controle, motivatie, vertrouwen en persoonlijkheid (Zimmerman & Rappaport, 1988; Fledderus & Honingh, 2016, pp.65). Deze participatie is uiteindelijk bepalend voor het slagen van de dienst (Fledderus & Honingh, 2016, pp.65). Daarnaast zijn omstandigheden van belang, omdat de emotionele staat van een persoon relevant is voor de mate van empowerment en daarmee ook de participatie (Conger & Kanungo, 1988).

3.4.1 Perceptie van controle

Empowerment zou ertoe moeten leiden dat mensen meer perceptie van controle hebben: wanneer iemand het gevoel heeft controle te hebben over het eigen leven is de kans groter dat diegene participeert aan coproductie, omdat ze geloven dat de kans op succes groot is (Fledderus & Honingh, 2016). Hier dragen een aantal zaken aan bij: zelfvertrouwen, self-efficacy en interne controle (Fledderus & Honingh, 2016). Dit houdt respectievelijk in dat diegene blij moet zijn met zichzelf, het gevoel moet hebben dat de eigen acties een positieve invloed kunnen uitoefenen op een situatie en moet geloven dat dingen bereikt worden door het werk wat wordt verricht en niet door toeval. Deze zaken samen vormen de perceptie van controle. Wanneer mensen niet die perceptie van controle hebben en zich machteloos voelen, worden zij passiever en moeten zij door hulpverleners weer in beweging worden gebracht (Abramson, Seligman & Teasdale, 1978; Tiemeijer, 2016). Het gevoel van het in controle hebben van het leven leidt ertoe dat mensen betere functioneren in de maatschappij (Thompson & Spacapan, 1991).

Coproductie zal op basis van bovenstaande eerder slagen bij cliënten die een hoge perceptie van controle hebben dan bij cliënten die dat niet hebben.

3.4.2 Motivatie

De tweede persoonlijke factor die verhoogd zou worden vanuit het idee dat empowerment leidt tot meer participatie, is de mate van motivatie. Om mensen in beweging te krijgen is het belangrijk dat men zelf de behoefte voelt om zich in te zetten voor de coproductie. Om de optimale behoefte te krijgen moet de motivatie zowel intrinsiek als extrinsiek zijn (Fledderus & Honingh, 2016). Intrinsieke motivatie betekent dat de activiteit als waardevol, interessant of plezierig wordt ervaren en de motivatie vanuit de persoon zelf komt (Deci, 1972). Extrinsieke motivatie is wanneer men iets doet vanwege een uiteindelijke beloning of straf (Deci, 1972).

Daarnaast geeft Alford (2009) aan dat socialiteit en normativiteit een rol kunnen spelen: mensen zouden eerder deelnemen aan coproductie wanneer ze sociale contacten waarderen en/of iets belangrijk vinden (Alford, 2009).

Op basis hiervan is het voor coproductie belangrijk dat de cliënt gemotiveerd is, zowel intrinsiek, extrinsiek, sociaal en normatief. De verwachting is dat motivatie als gevolg heeft dat iemand meer participeert aan een traject en het daardoor eerder succesvol zal afronden.

3.4.3 Vertrouwen

Een andere persoonlijke factor die verbeterd zou worden door empowerment en daarmee de participatie zou verhogen is vertrouwen: als mensen geloven in de overheid en geloven dat de dienst hen kan helpen, zouden zij meer hun best doen om daar actief aan bij te dragen. Wanneer zij geen vertrouwen hebben dat zij voordeel ondervinden aan de coproductie, zullen ze niet willen meewerken (Yang, 2006; Parrado et al., 2013; Van Eijk & Steen, 2013). Vertrouwen in de overheid is minder aanwezig onder kwetsbare groepen zoals laagopgeleiden, werkzoekenden en niet-westerse allochtonen (Fledderus, 2016). Zij zullen meer van de overheid verwachten qua verantwoordelijkheid in diensten dan minder kwetsbare groepen. Vorige ervaringen zijn ook van belang voor het vertrouwen: wanneer mensen in eerdere situaties geen invloed konden uitoefenen op hun situatie, kan dat ertoe leiden dat zij stoppen met moeite doen om hun situatie te verbeteren. Zij krijgen dan een zogeheten ‘aangeleerde hulpeloosheid’ (Abramson et al., 1978). Dat betekent dat zich niet meer actief inzetten om hun leven te verbeteren, omdat ze geen vertrouwen meer hebben dat hun inzet leidt tot de gewenste resultaten.

Vertrouwen speelt een belangrijke rol als het aankomt op het in beweging brengen van cliënten. Wanneer coproductie wil slagen is het belangrijk dat men vertrouwen heeft in de institutie waar het plaatsvindt, maar ook in instituties in het algemeen.

3.4.4 Persoonlijkheid

Verder is beleid vaak gebaseerd op het idee dat mensen rationeel handelen, blijken mensen dat in de praktijk niet altijd te doen (Tiemeijer, 2016; Madern, 2014). Daarin speelt persoonlijkheid een rol (Tiemeijer, 2016).

Er kan onderscheid gemaakt worden tussen twee aspecten van persoonlijkheid: approach temperament, waarbij men extravert, energiek, sociaal georiënteerd en assertief is evenals gericht op positieve stimuli (zoals beloning) en avoidance temperament waarbij men nerveus, angstig en onzeker is, makkelijk emotioneel uit evenwicht te brengen en gericht op het vermijden van negatieve stimuli (zoals bestraffing) (Elliot & Thrash, 2002). De laatste groep scoort significant hoger op financiële problemen (Tiemeijer, 2016). De eerste groep pakt de problemen eerder aan door oplossingen te bedenken, waar de tweede groep meer de kop in het zand steekt en het probleem probeert te vermijden. Deze verschillende persoonlijkheden hebben ook weer effect op de perceptie van controle (Sharpe, Martin & Roth, 2011).

Wanneer bovenstaande wordt gecombineerd met de beleidstheorie - die laat zien dat uitgegaan wordt van rationeel handelen door cliënten - is de verwachting dat dat succesvolle coproductie eerder tot stand komt en slaagt bij iemand met een approach temperament dan iemand met een avoidance temperament.

3.4.5 Omstandigheden

De laatste factor waarvan verwacht wordt dat deze invloed heeft op het slagen van coproductie, is de omstandigheden waarin de cliënt zich bevindt. Deze hebben invloed op de emotionele staat van een persoon en hebben op die manier invloed op de mate van empowerment (Conger & Kanungo, 1988).

Een slechte gezondheid of beperkte kennis van de Nederlandse taal bemoeilijken coproductie: een slechte gezondheid vraagt veel tijd en energie van mensen en beperkte kennis van de

Nederlandse taal leidt sneller tot miscommunicatie (Fledderus, 2016; Tiemeijer, p.14: Madern). Daarnaast kunnen bepaalde gebeurtenissen het leven zo overnemen dat er voor die mensen geen mentale ruimte is voor de financiën. Mensen hebben beperkte mentale energie en kunnen dus ook mentale vermoeidheid hebben waardoor ze minder goede keuzes maken (Boksem, Meijman & Lorist, 2006; Mullainathan & Shafir, 2013; Tiemeijer, 2016). Zo kunnen schaarste en armoede zodanige invloed op iemand hebben dat het mentale functioneren daardoor afneemt (Mullainathan & Shafir, 2013). Uit onderzoek van Mani (2013 in Tiemeijer, 2016) is gebleken dat mensen in situaties van armoede minder scoren op intelligentie en zelfcontrole. Er is hierbij gecontroleerd voor stresseffecten, dus de gevonden effecten gaan over een attentional capture. Wat daarmee bedoeld wordt is dat mensen wanneer ze schaarste hebben aan iets, in dit geval geld, zij zodanig gefocust zijn op hun tekort dat zij minder goede beslissingen maken (Mullainathan & Shafir, 2013). Mensen hebben minder bandbreedte in hun hoofd voor andere zaken en hebben daardoor meer moeite met zich aan een plan houden, vergeten meer en maken meer vergissingen (Mullainathan & Shafir, 2013).

Stress speelt ook een rol. Door stress wordt gedrag meer vanuit emoties en reflexen gestuurd (Arnsten, 2013). Stress zou leiden tot attentional narrowing, waardoor mensen zich alleen op zaken focussen die op dat moment het belangrijkst lijken (Chajut & Algom, 2003; Staal, 2004). Ook blijkt dat mensen vaker in gewoontegedrag vervallen en besluiten minder weloverwogen maken, wat bij mensen met schulden leidt tot meer financiële problemen (Schwabe & Wolf, 2009; Starcke & Brand, 2012). Daarnaast leidt armoede zelf ook tot meer gevoelens van stress, dus versterken armoede en stress elkaar (Tiemeijer, 2016). Als laatste is het van belang dat actoren gesteund worden door de omgeving of het netwerk waar zij zich in bevinden (Verschuere et al., 2012).

Uiteindelijk valt dus te verwachten dat laaggeletterheid, een slechte gezondheid, mentale vermoeidheid, stress en weinig steun van de omgeving leiden tot minder empowerment door de verslechtering van de emotionele staat van een persoon. De vermindering van deze empowerment zou vervolgens weer leiden tot mindere participatie van cliënten en daarmee een negatieve invloed hebben op succes van coproductie.

3.5 Verwachtingen en conceptueel model

Vanuit deze theorieën zijn een aantal verwachtingen af te leiden voor de onderzoeksresultaten, die visueel zijn weergegeven in afbeelding 2. Hierbij is het succes van schuldhulpverlening de afhankelijke variabele en zijn de verschillende organisatiefactoren en persoonlijke factoren de onafhankelijke variabelen. De mate van succes van schuldhulpverlening kan verklaard worden door twee zaken. De kwaliteit van de dienst en de mate waarin de gehele doelgroep wordt geholpen door de dienst. De mate waarin de gehele doelgroep wordt geholpen is afhankelijk van creaming: op het moment dat er selectie plaatsvindt in de doelgroep, betekent dat weinig goeds voor het verminderen van problematische schulden bij de bevolking. Als de mensen met de grootste kans op succes geselecteerd worden, wordt daarmee immers niet de volledige doelgroep geholpen.

Voor de cliënten die in het traject komen is de kwaliteit van de coproductie van belang voor het al dan niet succesvol afronden. De kwaliteit van deze coproductie wordt bepaald tussen dienstverlener en consument/cliënt. Om die reden spelen persoonlijke en organisatiefactoren een rol bij het bepalen van de kwaliteit en daarmee het uiteindelijke succes.

Afbeelding 2 geeft schematisch weer welke verwachtingen er zijn vanuit de theorie. De organisatiefactoren grensafbakening en doelstelling, maatwerk, de organisatiestructuur en een goede relatie tussen dienstverlener en cliënt hebben een positieve invloed hebben op de kwaliteit van de coproductie door middel van empowerment, is de verwachting. Van de persoonlijke factoren perceptie van controle, motivatie, vertrouwen en approach persoonlijkheid wordt verwacht dat deze versterkt worden door empowerment en leiden tot een verbetering van participatie, wat weer leidt tot verbetering van coproductie. Daarnaast wordt verwacht dat deze organisatiefactoren onderlinge samenhang hebben en wordt dat ook verwacht van deze persoonlijke factoren. Daarnaast zijn er nog twee factoren die anders zijn de anderen. Allereerst is de verwachting dat creaming een negatieve invloed heeft op schuldhulpverlening, maar die factor tijdens het traject geen invloed heeft op de kwaliteit van de coproductie: de selectie vindt immers al plaats voor coproductie start. Daarnaast wordt verwacht dat de persoonlijke omstandigheden van negatieve invloed zijn op de emotionele staat van cliënten, wat negatief is voor de mate van empowerment en daardoor een negatieve invloed heeft op de andere persoonlijke factoren en de kwaliteit van coproductie.

Verder is een wisselwerking te verwachten bij de invloed van organisatiefactoren en persoonlijke factoren op empowerment. Positieve organisatiefactoren zouden leiden tot verbetering van persoonlijke factoren door empowerment, maar het is ook mogelijk dat de mate van empowerment die blijkt uit de persoonlijke factoren invloed heeft op de organisatiefactoren: wanneer iemand goed functioneert in het traject heeft dat mogelijk ook invloed op de kwaliteit van dienstverlening vanuit de organisatie, doordat de dienstverlener zelf meer gemotiveerd is om energie in het traject te steken en/of de onderlinge relatie verbetert.

Kortom: het succes van schuldhulpverlening hangt af van de mate waarin mensen met problematische schulden geholpen worden door het schuldhulpverleningstraject. Dat hangt af van de kwaliteit van coproductie en de mate van creaming. Het succes van coproductie hangt af van de mate van empowerment, wat op haar beurt beïnvloed wordt door verschillende organisatiefactoren en invloed heeft op persoonlijke factoren, waarbij ook interactie-effecten verwacht worden.