1
De invloed van Europese richtlijnen op de veranderende organisatiestructuur
van de Rijksoverheid
Universiteit Leiden
Faculty of Governance and Global Affairs Management van de Publieke Sector
Begeleider: Prof. dr. A.K. Yesilkagit Tweede beoordelaar: Prof. dr. F.M. van der Meer
Student: Mustafa Mohamed – S2139065 Datum: 28-08-2020
2
Inhoud
Voorwoord ... 4 1. Inleiding ... 5 1.1. Aanleiding ... 5 1.2 Probleemstelling ... 6 1.3 Wetenschappelijke relevantie ... 6 1.4 Maatschappelijke relevantie ... 7 1.5 Leeswijzer ... 7 2. Theoretisch Kader ... 8 2.1 Literatuurstudie ... 82.2 Invloed van Europeanisering op de veranderende organisatiestructuur van ministeries ... 12
2.3 Focus van dit onderzoek ... 13
3. Methode van onderzoek ... 15
3.1 Type onderzoek ... 15
3.2 Onafhankelijke en afhankelijke variabelen ... 15
3.2.1 Verandering van de organisatiestructuur ... 15
3.2.2 Europeanisering ... 17
3.3 Casus ... 19
3.4 Dataverzameling ... 20
3.5 Validiteit en betrouwbaarheid ... 21
4. Veranderingen binnen Nederlandse ministeries ... 22
4.1 Directoraat-Generaal niveau ... 23
4.2 Directieniveau ... 24
4.3 Afdelingsniveau ... 25
4.4 Geen organisatie-eenheid ... 25
4.5 Conclusie ... 26
5. Invloed van Europese richtlijnen ... 27
5.1 Casus 1: Ministerie van BZK ... 27
5.2 Casus 2: Ministerie van Financiën ... 28
5.3 Casus 3: Ministerie van EZK ... 29
5.4 Casus 4: Ministerie van I&W ... 30
5.5 Conclusie ... 31
6. Analyse ... 32
3
6.2 Analyse casus 2: Ministerie van Financiën ... 33
6.3 Analyse casus 3: Ministerie van EZK ... 35
6.4 Analyse casus 4: Ministerie van I&W ... 35
6.4 Conclusie ... 36
7. Conclusie ... 37
4
Voorwoord
Voor u ligt mijn afstudeerscriptie voor de master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Ik koos voor de afstudeerrichting Strategie, Advisering & Verandermanagement en nam deel aan de capstone over wendbare overheid. Tijdens het schrijven van dit onderzoek heb ik enorm veel geleerd over organisatieveranderingen en structuurveranderingen binnen de overheid. Ik heb met veel plezier gewerkt aan dit onderzoek. Door dit onderzoek sluit ik een belangrijke periode van mijn leven af als student, ik kijk met veel plezier terug op deze periode.
Ik wil iedereen bedanken die een belangrijke bijdrage heeft geleverd aan dit product, althans de manier waarop het tot stand is gekomen. Ik wil mijn lieve partner bedanken voor alle geduld en de zorg voor ons dochtertje van anderhalf jaar oud. Daarnaast wil ik mijn dochtertje bedank, jij was de motivatie voor het afronden van deze studie. Ik wilde geen minuut langer in de boeken zitten, maar jou alle aandacht en tijd geven. Uiteraard mag ik mijn lieve ouders niet vergeten. Jullie hebben mij altijd gesteund met het behalen van mijn doelen. Zonder jullie steun en energie zou dit nooit zijn gelukt. Deze prestaties zouden nooit tot stand zijn gekomen zonder mijn begripvolle werkgever. Jullie hebben mij de gelegenheid geboden om mijn studie te combineren met mijn werk.
Tot slot wil ik mijn begeleider Kutsal Yesilkagit bedanken voor alle feedback, daarnaast wens ik u de lezer heel veel plezier met dit onderzoek
5
1. Inleiding
1.1. Aanleiding
De omgeving waarin de overheid opereert verandert in een rap tempo. Waar het voorheen mogelijk was om maatschappelijke en politiek bestuurlijke vraagstukken te bespreken met maatschappelijke organisaties en het bedrijfsleven in Nederland, gebeurt dit anno 2020 op een grotere schaal. De schaal waarop dit soort maatschappelijke vraagstukken worden besproken is veranderd. Door de globalisering is de overheid gedwongen om gezamenlijk op te trekken met andere Europese landen. Zo wordt regelgeving op Europese en internationale schaal ontwikkeld, waardoor de nationale wetgeving voor een groot gedeelte wordt bepaald door de Europese Unie. Als de VNO-NCV gaat lobbyen namens de leden is deze bijvoorbeeld al snel verplicht om met andere Europese lobbyclubs samen te werken. Ook het kabinet is zich ervan bewust dat, door samen op te trekken met andere lidstaten, meer invloed uitgeoefend kan worden op de Europese regelgeving. De toenemende invloed van Europa en het daarmee gepaard gaande toenemende belang van Europa, heeft ook invloed op de manier waarop de Rijksoverheid is georganiseerd.
Binnen Europa werkt de Rijksoverheid samen met andere Europese landen aan grensoverschrijdende vraagstukken. Klimaatverandering, migratie, het douanebeleid en het financieel economisch beleid zijn onderwerpen waarbij samenwerking met andere lidstaten van de Europese Unie noodzakelijk is. De Europese Commissie probeert samen met de Europese Raad en het Europees Parlement gezamenlijk een antwoord te formuleren op deze lastige grensoverschrijdende vraagstukken. Door middel van richtlijnen, verordeningen en besluiten probeert de Europese Commissie overal in de Europese Unie dezelfde regels te hanteren. Over het algemeen wordt aangenomen dat Europa veel invloed heeft op het beleid van de lidstaten, dit proces wordt ook Europeanisering genoemd. Hoewel het begrip later in het onderzoek wordt geconceptualiseerd, komt het neer op de Europese integratie van beleid. In dit onderzoek staat het proces van Europeanisering centraal en met name de uitwerking daarvan op de interne organisatiestructuur van de Rijkoverheid centraal.
In de politiek is er veel aandacht voor het onderwerp Europeanisering en zijn er voor en tegenstanders van deze Europese integratie van beleid. De PVV en FVD zijn over het algemeen anti-Europa en de VVD, CDA, PVDA, D66 en Groenlinks zijn als zijnde pro-Europa te bestempelen. De ChristenUnie en de SP zijn op hun beurt kritisch op de ontwikkelingen in Europa (Eenvandaag, z.d.). Volgens een onderzoek van Kantar in opdracht van het Europees Parlement zou 86 procent van de Nederlanders tegen een uittreding van de Europese Unie stemmen (AD, 2019). Volgens de onderzoekers zien de Nederlanders Europa als een goede zaak. Problemen zoals de klimaatverandering, migratie en een crisis moeten in Europees verband worden opgelost volgens de Nederlanders. Politiek speelt een belangrijke rol bij organisatieveranderingen van de overheid. Politieke partijen kunnen een coalitie vormen en een verandering initiëren binnen de overheid. Op het moment dat het onderwerp wordt gezien als een belangrijk onderwerp, dan kan het hoger op de politieke agenda terecht komen.
Dit onderzoek focust zich met name op de Europeanisering van het Nederlandse openbaar bestuur en de invloed hiervan op de interne organisatiestructuur. Daarnaast biedt dit onderzoek inzichten in factoren die van invloed zijn op de veranderende organisatiestructuur van de Rijksoverheid.
6
1.2
Probleemstelling
Binnen de Rijksoverheid is er een behoefte ontstaan aan het achterhalen van factoren die invloed hebben op de veranderende organisatiestructuur van ministeries. De Secretarissen-Generaal hebben in een gezamenlijke brief de behoefte en urgentie aan een flexibele organisatiestructuur, een wendbare structuur die kan inspelen op de ontwikkelingen in de maatschappij, benadrukt (Ministerie van Algemene Zaken, 2017). Een structuur die mee kan bewegen en organisch mee kan veranderen. Er zijn verschillende studies uitgevoerd naar de factoren die invloed hebben op de veranderende organisatiestructuur van ministeries. Zo blijkt uit onderzoek dat politieke aandacht, New Public Management en internationale ontwikkelingen invloed hebben op de organisatiestructuur van ministeries. Andere auteurs hebben gekeken naar de invloed van Europeanisering op het beleid of de wet- en regelgeving van Nederland.
Maar de invloed van Europeanisering op de veranderende organisatiestructuur blijft onderbelicht. De invloed van Europeanisering op de veranderende organisatiestructuur van ministeries is alleen onderzocht door Lichtmannegger (2018) in Duitsland. Over de verandering binnen ministeries is al veel bekend, waardoor in dit onderzoek de waarde of het gewicht van de factor Europeanisering en de invloed hiervan op de veranderende organisatiestructuur van Nederlandse ministeries centraal staat en wordt onderzocht. De centrale onderzoeksvraag in het onderzoek luidt daarbij als volgt: Waarom, hoe en wanneer doen veranderingen zich voor onder invloed van Europeanisering binnen Nederlandse ministeries?
1.3
Wetenschappelijke relevantie
Hoe moet de overheid inspelen op veranderingen die zich voordoen in de omgeving en welke gevolgen heeft dit voor de overheidsorganisatie en de daarbinnen werkzame ambtenaren? Waarom doen bepaalde veranderingen zich voor en hoe moet de overheid daarop inspelen? Dit zijn grote vraagstukken binnen de Bestuurskunde waar veel onderzoek naar gedaan is. Dit onderzoek maakt deel uit van een grotere vraag binnen de bestuurskunde over organisatieveranderingen en levert een bijdrage aan het beantwoorden van deze vragen.
Veranderingen binnen ministeries is een blinde vlek volgens Lichtmannegger (2018). In haar onderzoek maakt zij een onderscheidt tussen intra-ministeriele veranderingen en inter-ministeriele veranderingen. Er is weinig onderzoek gedaan naar veranderingen binnen ministeries, vaak zijn onderzoeken gericht op inter-ministeriele veranderingen zoals de onderzoeken van Derlien (1996), Mortensen & Green-Pedersen (2014) en Schamburek (2016). Er is alleen een algemeen idee waarom, wanneer en hoe deze veranderingen zich voordoen binnen ministeries. In dit onderzoek zullen deze vragen aanbod komen.
Er zijn verschillende onderzoeken verschenen over de Europeanisering waarin de invloed van de Europese Unie op het bestuur en de politiek van de lidstaten centraal stond. De focus van deze onderzoeken is vooral gericht op de invloed van de Europeanisering op het Openbaar bestuur in Nederland. Deze studies hebben ook bijgedragen aan de kennis over Europeanisering en in hoeverre Europa invloed heeft op nationale staten. Een beperking in de literatuur is het ontbreken van een samenhangend conceptueel kader van waaruit de processen van Europeanisering bestudeerd kunnen worden (Princen &Yesilkagit, 2004). Volgens hetzelfde onderzoek ontbreekt het vaak aan empirisch bewijs dat de Europese integratie effect heeft op nationale veranderingen. Althans, daar is nog weinig bewijs voor volgens de auteurs. Vaak wordt verondersteld dat er een effect aanwezig is en dat het mechanisme hierachter Europeanisering is. In dit onderzoek wordt ernaar gestreefd om een bijdrage te leveren aan deze tekortkoming in de Europeaniseringsliteratuur.
7
1.4
Maatschappelijke relevantie
Ontwikkelingen binnen de overheid worden op de voet gevolgd door de media en indirect ook door de burgers. De manier waarop de overheid georganiseerd is, speelt een belangrijke rol in het oplossen van maatschappelijke problemen. De problemen waar de gemiddelde burger tegenaan loopt krijgen over het algemeen veel aandacht in de media. Of het nu om zorgtoeslag, huurtoeslag, het afgeven van rijbewijzen of toezicht op de bancaire sector gaat, het is allen van directe invloed op het leven van burgers. Het is voor burgers dan ook belangrijk dat de overheid zijn taken goed kan uitvoeren. Wanneer daarvan geen sprake blijkt, heeft dit gevolgen voor het kabinet, waarvan de leden doormiddel van verkiezingen kunnen worden weggestemd. Om te voorkomen dat burgers ontevreden worden en hierdoor gaan protesteren tegen de overheid is het belangrijk dat de overheid goed georganiseerd is. Organisatieveranderingen spelen hierin een belangrijke rol. Veranderingen dienen op de juiste manier te worden doorgevoerd, zonder te veel kosten en zonder dat de dienstverlening aan de burger eronder lijdt. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is vooral gericht op een bijdrage leveren aan een goed georganiseerde overheid.
1.5
Leeswijzer
In hoofdstuk een van dit onderzoek is de aanleiding voor dit onderzoek uitgelegd, met een beschrijving van de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie en een beschrijving van de centrale onderzoeksvraag. In hoofdstuk twee wordt het theoretisch kader weergegeven, met een belichting van de verrichte onderzoeken over het onderwerp. Hoofdstuk drie gaat over de methode van onderzoek en in hoofdstuk vier en vijf worden de twee variabelen van het onderzoek uitgewerkt. Uiteindelijk zullen deze in hoofdstuk zes worden geanalyseerd. Aansluitend en afsluitend volgt in hoofdstuk zeven de conclusie met enkele aanbevelingen voor toekomstig onderzoek.
8
2. Theoretisch Kader
In dit onderzoek staat de invloed van Europeanisering op de inrichting van het Nederlandse openbaar bestuur, centraal. In dit hoofdstuk is er een selectie gemaakt van de relevantie literatuur op het gebied van organisatiestructuurveranderingen binnen ministeries. In de eerste paragraaf, 2.1, wordt de relevante literatuur met betrekking tot de hoofdvraag van het onderzoek, aangestipt. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 de literatuur over Europeanisering besproken. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een formulering van de definitieve hoofdvraag van het onderzoek.
2.1
Literatuurstudie
Welke factoren veroorzaken verandering binnen organisaties? Waarom en hoe doen deze veranderingen zich voor? Dit zijn vragen die door organisatiekundigen en bestuurskundigen worden onderzocht sinds de Tweede Wereldoorlog. Een essentieel onderdeel van de studie Bestuurskunde is dat er sprake is van een wisselwerking tussen organisaties en hun omgeving (Rooyen, 2009). De contingentietheorie is een stroming binnen de organisatiekunde die meer invulling geeft aan deze wisselwerking. Volgens deze theorie is de doeltreffendheid en doelmatigheid van een organisatie afhankelijk van de mate waarin een organisatie in contact staat met zijn omgeving. Als de organisatiestructuur, het management en de onderlinge relaties van een organisatie afgestemd zijn op de stabiliteit en veranderlijkheid van hun omgeving, zou deze doelmatig en doeltreffend kunnen functioneren. Afhankelijk van hun omgeving zouden organisaties zich dus anders moeten organiseren om beter te presteren volgens deze theorie. Volgens de contingentietheorie kunnen het organisatiebestuur en de organisatiestructuur veranderen door invloed vanuit de omgeving (Rooyen, 2009). De contingentietheorie vormt een belangrijk onderdeel uit van dit onderzoek. Dit is het mechanisme dat deels een antwoord geeft op de hoofdvraag van het onderzoek, later in het onderzoek zal dit verder worden uitgewerkt. Volgens de contingentietheorie kan een verandering zich op twee manieren voordoen, namelijk top-down (van bovenaf) of bottom-up (van onderop). De factoren die een verklaring kunnen geven voor de veranderende organisatiestructuur van ministeries zullen hieronder worden opgesomd naar deze twee thema's.
Invloed van de factor politiek (top-down benadering)
Het model richt zich op de keuzes van politieke leiders. Volgens dit model constateren politieke leiders tekortkomingen in de bestaande structuur en sturen hierdoor aan op een verandering van de organisatiestructuur. In het artikel van Mortensen en Green-Pedersen (2014) speelde de politieke aandacht voor een onderwerp een belangrijke rol. Het onderzoek is in Denenmarken uitgevoerd en was gericht op ministeries. Volgens hun zijn alle ministeries georganiseerd rondom een beleidsonderwerp; zo heb je een ministerie van Buitenlandse Zaken, Onderwijs, Financiën, -Gezondheidszorg, -Sociale Zaken, etc. Dit zijn allemaal grote onderwerpen waardoor het door een specifieke organisatie moet worden opgepakt. Maar hoe komen deze ministeries tot stand en hoe bepaal je wanneer naar een onderwerp een ministerie wordt gevormd? In hun onderzoek hebben Mortensen en Green-Persen de factoren onderzocht die van invloed zijn op het oprichten van een ministerie. Zij hebben gekeken naar de politieke aandacht voor een onderwerp in het parlement. Kortom: hoe vaak wordt een onderwerp in het parlement besproken en heeft dit invloed op de organisatiestructuur van de overheid? Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de mate waarin een onderwerp in het parlement wordt besproken invloed heeft op de wijze waarop de overheid is georganiseerd. Politieke aandacht voor een onderwerp vertaalde zich in Denenmarken door in de structuur van de overheid. Dit was een belangrijke uitkomst van het onderzoek. Davis et al. (1999) leggen in hun artikel "What drives machinery of government change" uit dat door deze ontwikkelingen ministeries op een andere manier worden ingericht. Dit heeft ook invloed op de structuur van een organisatie en de capaciteit die zij tot hun beschikking hebben. Hieruit is ook te herleiden waar de
9 politieke prioriteiten liggen van een kabinet. Als de politieke prioriteit van een kabinet bijvoorbeeld het bestrijden van terrorisme is, dan komt dit ook duidelijk terug in de organisatiestructuur van de overheid. Zo kan er een Directoraat-Generaal worden opgericht die verantwoordelijk is voor het bestrijden van terrorisme, wat op zijn beurt gevolgen heeft voor de verdeling van capaciteit (FTE) binnen een ministerie.
Een andere stroming die veel aandacht kreeg in de jaren ‘80 was het New Public Management (NPM). Verschillende overheden en semi-overheden gebruikten deze managementfilosofie om de organisatie te hervormen en te moderniseren. NPM is een filosofie die door de politiek/topambtenaren werd opgelegd aan de organisatie om conform de principes van NPM te werken. De kernwaarden van NPM waren onder andere doeltreffendheid, doelmatigheid, effectiviteit en efficiëntie. Bij onderzoek naar veranderende organisatiestructuren komt NPM meerdere malen terug. In het artikel van Visscher en Randour (2014) kijken de auteurs naar het effect van de invoering van een tijdelijke aanstellingen voor hoge ambtenaren. De auteurs onderzochten of een tijdelijke aanstelling impact heeft op de autonomie van deze ambtenaren en wat voor invloed het heeft op de organisatie, de human resources en budgetten. De focus van dit artikel ligt volgens de auteurs op de volgende drie inconsistenties: intern, discursief en contextueel. Ambtenaren die voor dit onderzoek werden geselecteerd waren voor zes jaar aangesteld in België. De gedachte hierachter is dat ambtenaren aansprakelijk worden gehouden voor het managen van hun afdeling. Dit ligt in de lijn van NPM. De resultaten van dit onderzoek tonen aan dat de doelstelling niet is gehaald. Het doel van de veranderingen was om de ambtenaren meer autonomie te geven over de wijze waarop zij hun werk gingen uitvoeren. Maar, bijna alle ondervraagden hebben aangegeven dat de verandering niet ertoe heeft geleid dat zij meer autonomie kregen. Slechts bij een aantal ambtenaren was er sprake van meer autonomie om invulling te geven over de wijze waarop zij hun werk gingen uitvoeren. Volgens de auteurs heeft dit te maken met de wijze waarop de veranderingen zijn doorgevoerd. Het oprichten of opheffen van afdelingen speelt ook een rol in het onderzoek van Rolland en Roness (2012) in Noorwegen. Daarin onderzoeken ze welke factoren een rol spelen bij de groei of ondergang van een overheidsorganisatie en op welke wijze de onderzochte Noorse organisaties zijn veranderd of hetzelfde zijn gebleven. Factoren die in een bepaalde mate een rol spelen daarbij zijn o.a. de internationale omgeving, de globale trends en ontwikkelingen van NPM. Verschuivende taken, o.a. richting de Europese Unie, spelen volgens de auteurs een belangrijke rol. Dit heeft ook invloed op de veranderende interne organisatiestructuur van de Noorse overheid. Deze onderwerpen zullen ook in dit onderzoek aan bod komen.
Invloed van Europeanisering op het openbaar bestuur
De veranderende omgeving van het openbaar bestuur wordt veroorzaakt door meerdere factoren, een daarvan is Europeanisering. Problemen zoals migratie, het klimaat, de economie of terrorisme kan een land niet meer alleen bestrijden. De problemen waarmee de overheid te maken krijgt zijn grensoverschrijdend. Om deze problemen aan te pakken dient Europa gezamenlijk op te treden. De afgelopen jaren zijn er verschillende onderzoeken gepubliceerd over de invloed van Europese Unie op het Nederlandse openbaar bestuur (Princen &Yesilkagit, 2004). Zoals blijkt uit het vorige hoofdstuk wordt de term Europeanisering in de wetenschappelijke literatuur gebruik om het proces te duiden rondom de invloed van Europa op nationale overheden en het beleid van deze landen. In hetzelfde onderzoek komt ook het mechanisme van Europeanisering aanbod. Volgens de onderzoekers gebeurt dit op twee manieren. Op een directe wijze via wetgeving die voorschrijft hoe lidstaten het beleid moeten aanpassen. En op een tweede manier, zijnde de indirecte vorm van beïnvloeding. Bijvoorbeeld door het versterken of verzwakken van politieke partijen door een beleidsoptie minder aantrekkelijk te maken om voor een bepaalde strategie te kiezen. Ook framing van binnenlandse overtuigingen en verwachtingen wordt gezien als een indirecte vorm van beïnvloeding. Uit het onderzoek is gebleken
10 dat de Europese Unie op verschillende manieren en terreinen invloed heeft op het openbaar bestuur. De indirecte mechanismen van Europeanisering hebben volgens het onderzoek vooral veel effect op het openbaar bestuur. Europa heeft volgens de auteurs ook veel meer invloed op de beleidsdimensie ten opzichte van constitutionele en politieke verhoudingen. Caspar van den Berg (2011) heeft in zijn proefschrift onderzoek gedaan naar de Europese integratie en de invloed ervan op de organisatiestructuur van verschillende leden van de Europese Unie. In zijn proefschrift concludeerde van den Berg dat de Europese Unie bijdraagt aan veranderingen binnen het ambtelijk apparaat en de bestuurlijke praktijken. Hij heeft zijn onderzoek uitgevoerd in Frankrijk, Nederland en het Verenigd Koninkrijk. Casper van den Berg (2016) heeft in een ander onderzoek gekeken naar de HRM-aspecten van Europeanisering. Voor dit onderzoek heeft hij de beleidsonderwerpen gerangschikt van zeer hoog geëuropeaniseerd tot zeer laag geëuropeaniseerd. Volgens hem zijn onderwerpen zoals de agro en voedselkwaliteit, buitenlandse banken, water, wetenschap, natuur en milieu zeer hoog geëuropeaniseerd. Onderwerpen zoals bedrijfsvoering, communicatie en voorlichting, wonen en bouw, defensie en Justitie zijn op hun beurt zeer laag geëuropeaniseerd. Hoewel het onderzoek gaat over de HRM-aspecten van Europeanisering, zijn de uitkomsten zeer interessant en vergelijkbaar met andere onderzoeken.
In een ander onderzoek hebben Mastenbroek en Peeters Weem (2009) de Europeanisering van het wetgevingsvak onderzocht. Het onderzoek is in opdracht van het Ministerie van Justitie uitgevoerd. De centrale vraag van dit onderzoek was "in hoeverre is het wetgevingswerk geëuropeaniseerd?". Volgens de onderzoekers verschilt de mate van Europeanisering per beleidsterrein en soms zelfs binnen eenzelfde ministerie. Er zijn juristen die werkzaam zijn bij een afdeling waarbij veel wetgeving Europees is en andere juristen krijgen voor het eerst te maken met Europa in hun werk. Uit het onderzoek komt naar voren dat er steeds meer aandacht is voor het Europees werk binnen ministeries. Juristen zijn zich bewust van de Europeesrechtelijke kant van hun werk en voeren deze werkzaamheden ook uit. Ten opzichte van een jaar of tien geleden worden de Europese taken beter uitgevoerd en ingebed door de wetgevingsjuristen. Over het algemeen heerst er meer alertheid en wordt Europese regelgeving niet over het hoofd gezien door de juristen.
De invloed op de Nederlandse wetgever werd ook onderzocht door Bovens en Yesilkagit (2005). In het onderzoek "De invloed van Europese richtlijnen op de Nederlandse wetgever" leggen Bovens en Yesilkagit (2005) uit wat de precieze invloed is die Europese regels hebben op de Nederlandse wetgever. Volgens de auteurs zijn er twee belangrijke instrumenten die de Europese Unie gebruikt om invloed uit te oefenen op nationale lidstaten. De eerste zijn de verordeningen, deze hebben direct invloed op de leden van de Europese Unie. Verordeningen leggen verplichtingen op aan burgers, overheden of bedrijven. Tegelijkertijd kunnen verordeningen ook rechten verlenen aan inwoners van de Europese Unie. Richtlijnen daarentegen hebben geen rechtstreekse werking en worden eerst omgezet naar nationale regels, een en ander afhankelijk van de lidstaten. Uit het onderzoek kwam naar voren dat EU-richtlijnen voor 12.6% invloed hebben op de Nederlandse regelgeving. Bovens en Yesilkagit (2005) hebben in dit onderzoek alleen gekeken naar richtlijnen en niet naar de verordeningen of besluiten van de Europese Unie. De meeste richtlijnen (19,9%) zijn gericht op de landbouwsector en op het terrein van de vrije vestiging en het vrije verkeer van diensten (8,1%). Dit zijn onderwerpen die onder het ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK) en het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) vallen.
In een ander onderzoek komt dit beeld ook terug, omdat Europeanisering volgens de auteurs vooral zichtbaar is in het beleid van nationale lidstaten. In de politiek gaat de integratie van Europa veel minder ver (Dijstelbloem et al., 2010). Volgens de auteurs wordt het beleid op bepaalde terreinen
11 (milieu en landbouw) bepaald door Europa. De lidstaten zijn verantwoordelijk voor het implementeren van dit beleid op nationaal niveau.
Volgens Dijstelbloem et al. (2010) was de situatie vroeger overzichtelijk, het ministerie van Buitenlandse Zaken (BZ) had een monopolie op internationale betrekkingen en onderhandelde namens Nederland met andere soevereine staten. Op het moment dat een dossier internationaal werd, zou dit gelijk worden overgedragen aan een diplomaat die verder verantwoordelijk was voor de afhandeling van het dossier. Ambtenaren waren verantwoordelijk voor het ontwikkelen van nationaal beleid en diplomaten waren verantwoordelijk voor de onderhandeling over dit beleid op internationaal niveau. Deze strikte scheiding tussen nationaal en internationaal beleid werd breed gedragen door alle ministeries. Het klassieke model waarbij het ministerie van BZ een monopoliepositie had op internationale betrekkingen is anno nu niet meer vanzelfsprekend. Door de internationale ontwikkelingen op het gebied van technologie, de vervlochten economie, cultuur en globalisering is het onhoudbaar voor ministeries om zich niet bezig te houden met het beleid op deze terreinen. Het is onmogelijk geworden om zonder de kennis en ervaring onderhandeling te voeren over voedselveiligheid, de financiële markten en milieu. Volgens de auteurs zijn diplomaten opgeleid als generalisten en beschikken zij niet over de specialisatie om onderhandelingen te voeren op detailniveau over deze onderwerpen. De kennis en ervaring is wel aanwezig binnen de ministeries die bevoegd zijn over deze onderwerpen. Als tweede reden geven de auteurs de snelheid waarin problemen zich kunnen ontwikkelen, aan. Het is dan van belang dat ministeries korte lijntjes met elkaar hebben over onderwerpen op hun terrein. Een uitbraak van een virus of het ontstaan van een economische crisis vraagt om een snelle aanpak, dan is het handig dat de bevoegde ambtenaren van alle lidstaten direct contact met elkaar hebben zonder de tussenkomst van generalisten.
Volgens Dijstelbloem et al. (2010) vraagt de internationalisering van beleid een andere manier van organiseren. De omgeving waarin beleid wordt ontwikkeld is aan het veranderen. Voorheen was dit een gesloten omgeving waarin lokale overheden, maatschappelijke organisaties en adviesorganen werden betrokken bij het ontwikkelen van nationaal beleid. Deze gesloten omgeving is door de internationale ontwikkelingen opengebroken. Nu spelen internationale actoren ook een rol bij de totstandkoming van beleid. Door deze ontwikkeling ontstaat de vraag wie er plaatsneemt in de Europese beleidsarena namens de nationale overheden om te onderhandelen over het beleid. Volgens de auteurs heeft de internationalisering van beleid impact op de wijze waarop nationale overheden opereren op het internationale toneel en heeft dit gevolgen voor de rol van het ministerie van BZ. Diplomaten hebben nog altijd een belangrijke rol, maar moeten de beleidsspecialisten veel meer betrekken bij overleggen. Europeanisering heeft hierdoor ook invloed op de organisatiestructuur van ministeries volgens Dijstelbloem et al. (2010).
Het proces van Europeanisering doet zich al jaren voor. Door meer onderzoek naar dit onderwerp wordt het langzamerhand duidelijk wat voor effect Europeanisering heeft op de lidstaten. Die verandering doet zich vaak ook voor in werkgroepen waar lidstaten aan deelnemen. Dit is een voorbeeld van een bottom-up beweging waarin de verandering in gang wordt gezet door een werkgroep wat uiteindelijk kan leiden tot een richtlijn van de Europese Unie. Al deze auteurs hebben gekeken naar de invloed van Europeanisering op het beleid of de wet- en regelgeving. Zo nu en dan kwam het in een onderzoek naar voren dat Europeanisering ook invloed zou kunnen hebben op de organisatiestructuur van de overheid, maar de auteurs hebben verder geen onderzoek gedaan naar de verandering. Hieronder zal het onderzoek van Lichtmannegger (2018) worden besproken, zij is een van de weinige auteurs die onderzoek heeft gedaan naar de factor Europeanisering en de invloed hiervan op de organisatiestructuur.
12
2.2
Invloed van Europeanisering op de veranderende organisatiestructuur van
ministeries
Lichtmannegger (2018) heeft een onderzoek uitgevoerd naar de rol van Europeanisering en de veranderende organisatiestructuur van ministeries. In haar onderzoek legt ze uit dat de mechanismes die invloed hebben op veranderingen binnen een ministerie nog niet in kaart zijn gebracht. Volgens haar is dit een blinde vlek in de literatuur. In haar artikel onderzoekt zij waarom, wanneer en hoe deze veranderingen zich voordoen. In het onderzoek is er gekeken naar de druk vanuit de internationale omgeving (Europeanisering) en de oprichting van afdelingen tussen 1949 en 2006 binnen Duitse ministeries. De factoren die van invloed zijn op het oprichten van een ministerie verschillen met de factoren voor het oprichten van een nieuwe afdeling volgens Lichtmannegger(2018). Een belangrijke factor is volgens de auteur Europeanisering, hierbij gaat het om de invloed/druk vanuit de internationale omgeving. De afhankelijke variabele in dit onderzoek is het oprichten van een afdeling binnen de Duitse ministeries, de onafhankelijke variabele is Europeanisering. Het gaat hier om het oprichten van EU-afdelingen binnen ministeries. Vervolgens heeft de auteur drie hypotheses opgesteld. Volgens Lichtmannegger zou er een afdeling worden opgericht als er een evenement plaatsvond op EU-niveau (1), als er een nieuwe regering wordt gekozen (2) en als soortgelijke taken, horizontale diversificatie, of secties toenemen tot een bepaald niveau (3). Dit waren de hypotheses van Lichtmannegger in het onderzoek.
Uit het onderzoek blijkt dat er een onderscheid gemaakt kan worden tussen early adapters (organisaties die zich als eerste aanpassen), late adapters (organisaties die zich in een laat stadium aanpassen) en non adapters (organisaties die zich niet aanpassen). Bij de early adapters (het ministerie van EZK, -BZ, -Financiën en -LNV) werd er een EU-afdeling opgericht kort na een Europeaniseringsevent. Deze evenementen waar de auteur naar verwijst zijn bijvoorbeeld het Parijs-akkoord of de voorzitterschapsrol (EGKS) van Duitsland in 1970. Het ministerie van LNV wordt gezien als de meest geëuropeaniseerde domeinen waar beleid voor wordt ontwikkeld. Daarnaast worden boeren in Europa gesubsidieerd vanuit de Europese Unie (Feindt, 2008). De afdeling die zich bezighoudt met het Europese landbouwbeleid in Duitsland werd kort na de introductie van de European Single Act opgericht. Deze European Single Act had ook invloed op het budget van de Europese Unie, een groot deel van het budget wordt over het algemeen uitgegeven aan het landbouwbeleid. Volgens Lichtmannegger (2018) suggereren deze bevindingen dat EU-evenementen een cruciale rol spelen bij het oprichten van een EU-afdeling binnen het ministerie. Bij de early adapters spelen het voorzitterschap van de EU, belangrijke besluiten van de Raad en het aannemen van belangrijke verdragen een doorslaggevende rol bij de oprichting van een afdeling. Lichtmannegger noemt de tweede groep de late adapters (het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, -Justitie&Veiligheid, -Economische samenwerking, -Binnenlandse Zaken en -Onderwijs). Zoals de ministeries van de early adapters, hebben alle ministeries een EU-afdeling opgericht kort na een Europese-evenement. Bij de late adapters spelen ook dezelfde factoren een rol, o.a. door het akkoord van Maastricht (1993) en Amsterdam (1999). De laatste groep betreft de non adapters (het ministerie van Transport en -Jongeren, Ouderen, Families en Vrouwen), bij deze ministeries speelt de Europese Unie weinig tot geen rol in de taken die zij uitvoeren.
Volgens Lichtmannegger (2018) schrijven bestaande studies de meeste invloed op organisatieveranderingen toe aan de beslissingen van ministers, staatssecretarissen en topambtenaren. In tegenstelling tot eerder onderzoek speelt de contingentietheorie, die behoort tot de top-down en bottom-up familie een doorslaggevende rol bij structuurveranderingen. Uit het artikel blijkt dat het percentage van taken en horizontale diversificatie als gevolg van Europeanisering een doorslaggevende rol spelen in de timing en de inhoud van verandering. Deze bevindingen geven aan
13 dat ministers en ambtenaren functionele tekortkomingen zien, die hen aanmoedigen om veranderingen aan de organisatiestructuur te initiëren. In tegenstelling tot de top-down aanpak, die meestal niet specificeert waarom een verandering nodig is, kan de bottom-up aanpak met enige betrouwbaarheid voorspellen wanneer een verandering zich voordoet. De oprichting van een departement is een politieke beslissing, terwijl de oprichting van een afdeling een reactie is op het aantal taken en de intensiteit van horizontale diversificatie. Als zich een "misfit" voordoet dan zal dit leiden tot verandering.
Vergelijkbare ontwikkelingen doen zich ook voor in Centraal en Oost-Europa waarbij er onderzoek is gedaan naar de veranderende organisatiestructuur. Sarapuu (2012) deed onderzoek naar de mate van verandering, nagestreefde bezuinigingen van organisatiestructuur en de ontwikkelingen rondom structuurveranderingen in een internationale context. Haar onderzoek voert ze uit bij overheidsorganisaties in Estland. Het interessante hieraan is dat Estland een transitie heeft meegemaakt van communisme naar een democratie. Deze transitie is ook zichtbaar in de organisatiestructuur volgens de auteur. De eerste factor die invloed heeft op de organisatiestructuur is volgens Sarapuu: de-agencification. De gedachte hierachter is dat de overheid kleinschaliger moest worden, dit ging ten koste van departementen bij verschillende ministeries. De tweede ontwikkeling die van invloed was op de overheid in Estland was de transitie van een planeconomie naar een markteconomie, hierdoor daalde het personeelsaantal van 74.3% naar 31.9%. Een derde factor dat van invloed is volgens Sarapuu zijn de internationale ontwikkelingen die ook invloed hadden op Estland. Hierbij ging het over de Europese Unie en ontwikkelingen op het gebied van NPM.
2.3
Focus van dit onderzoek
Aan de hand van de literatuur kan de hoofdvraag van dit onderzoek deels worden beantwoord. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt als volgt: Waarom, hoe en wanneer doen veranderingen zich voor onder invloed van Europeanisering binnen Nederlandse ministeries? " Om te beginnen kunnen wij concluderen dat Europeanisering invloed heeft op het Nederlandse openbaar bestuur. Dit komt terug in verschillende onderzoeken. Er is ook specifiek gekeken naar de rol van Europeanisering binnen verschillende ministeries in Nederland. Zo blijkt dat Europeanisering veel invloed heeft op de beleidsterreinen binnen ministeries. De beleidsterreinen die zeer geëuropeaniseerd zijn, zijn volgens de auteurs o.a. het financieel-economische beleid, het klimaatbeleid, het buitenlandsbeleid en het belei met betrekking tot het onderwijs, de transport en de sociale zaken. Er is ook onderzoek gedaan naar de invloed van Europeanisering op de wetgeving in Nederland.
Tegelijkertijd blijkt uit het literatuuronderzoek dat er weinig onderzoeken zijn uitgevoerd naar de rol van Europeanisering op de veranderende organisatiestructuur van ministeries. Bijna alle auteurs benoemen het tekort aan onderzoek op het gebied van veranderende organisatiestructuren. Daarnaast is er beperkt onderzoek uitgevoerd naar de invloed van Europeanisering op de organisatiestructuur van het Nederlands openbaar bestuur. De beschikbare onderzoeken over de veranderende organisatiestructuur en de invloed van de Europese Unie zijn uitgevoerd in Duitsland en Estland. Beide landen hebben een andere omvang en indeling van de overheid, hierdoor is het niet een op een te vertalen naar het Nederlandse openbaar bestuur. Gegeven de onderzoeksvraag van dit onderzoek en de ruimte in de literatuur zou een onderzoek naar de factor Europeanisering en invloed hiervan doormiddel van richtlijnen op de veranderende organisatiestructuur interessant zijn om te onderzoeken. Het onderzoek van Lichtmannegger (2018) en de theorie over de bottom-up aanpak (onderdeel van de contingentietheorie) zou als basis kunnen dienen voor het uitvoeren van dit onderzoek.
14 Lichtmannegger (2018) geeft wel een verklaring voor de veranderende organisatiestructuur van ministeries. Volgens haar speelt de bottom-up aanpak van de contingentietheorie een doorslaggevende rol bij structuurveranderingen. Uit het onderzoek blijk dat het percentage van taken en de horizontale diversificatie als gevolg van Europeanisering een doorslaggevende rol spelen in de timing en inhoud van de verandering.
Verschillende auteurs (Bovens en Yesilkagit, 2005; Peeters Weem, 2009) hebben ook onderzoek gedaan naar de verschillende instrumenten van Europeanisering. Hieruit is naar voren gekomen dat Europese richtlijnen direct invloed hebben op het beleid en de wetgeving in Nederland. Daarnaast werd er in verschillende onderzoeken gesuggereerd dat dit ook zou kunnen doorwerken in de organisatiestructuur van de Rijksoverheid. Er is in Nederland geen onderzoek gedaan naar deze suggestie. Als wij deze redenatie toepassen op dit onderzoek zouden wij ook tot een verwachting kunnen komen dat Europeanisering invloed heeft op de veranderende organisatiestructuur van ministeries. Dit is ook een belangrijke verwachting voor dit onderzoek. Als er nieuwe Europese richtlijnen worden aangenomen binnen de Europese Unie, dan zal dit leiden tot een verandering in de organisatiestructuur van Nederlandse ministeries. De centrale vraag van dit onderzoek is ook aangepast aan de verschillende bevindingen van de literatuurstudie. Dit heeft geleid tot de volgende onderzoeksvraag:
In hoeverre hebben Europese richtlijnen invloed op de organisatiestructuur van Nederlandse ministeries?
15
3. Methode van onderzoek
In dit hoofdstuk worden de onderzoeksmethode en de in het onderzoek gebruikte dataverzamelingsmethoden om de centrale vraag te beantwoorden, uiteengezet. Daarnaast worden in het hoofdstuk de casussen die centraal staan in het onderzoek geselecteerd. Vervolgens komen achtereenvolgens de variabelen en de validiteit en betrouwbaarheid van het onderzoek aan bod.
3.1
Type onderzoek
In dit onderzoek wordt gepoogd vast te stellen of Europese richtlijnen invloed hebben op de
veranderende organisatiestructuur van Nederlandse ministeries. Dit maakt het onderzoek verklarend van aard. Om tot deze verklaring te komen is het van belang om eerst de stappen van dit onderzoek uit te werken. In eerste instantie zal gekeken worden naar de invloed van Europeanisering op organisatieveranderingen binnen ministeries, dit is al deels hierboven gedaan in de literatuurstudie. Ten tweede zullen de veranderingen in de organisatiestructuur van ministeries worden besproken. Ten derde zullen de veranderingen in de Europese richtlijnen worden besproken voor bepaalde ministeries en als laatste zullen deze ontwikkelingen aan elkaar worden gekoppeld. Hierop volgt er een conclusie waaruit zal blijken of de mechanisme van Europese richtlijnen een verandering binnen de organisatiestructuur van ministeries kan verklaren. Dit is heel kort de onderzoeksstrategie die voor dit onderzoek is gekozen. Hieronder zullen de variabelen van het onderzoek worden beschreven.
3.2
Onafhankelijke en afhankelijke variabelen
Om de onderzoeksvraag te kunnen beantwoorden moeten eerst de variabelen in de onderzoeksvraag geoperationaliseerd worden. Twee variabelen spelen een belangrijke rol in het beantwoorden van deze vraag, namelijk de verandering van de organisatiestructuur (afhankelijke variabele) en Europese richtlijnen (onafhankelijke variabele). Europese richtlijnen zijn een instrument van Europeanisering om invloed uit te oefenen op lidstaten. De centrale gedachte in dit onderzoek is dat Europeanisering invloed heeft op de veranderende organisatiestructuur van Nederlandse ministeries en daarbij gebruik maakt van het instrument Europese richtlijnen. Hieronder zijn de definities uitgewerkt van de beide variabelen.
3.2.1 Verandering van de organisatiestructuur
De formele structuur van de overheid kan worden beschreven in termen van verticale- en horizontale dimensie. De verticale dimensie betreft centralisatie en decentralisatie. Met andere woorden: hoe verantwoordelijkheid voor politieke en administratieve taken is verdeeld over de organisatie op verschillende niveaus van de hiërarchie. De horizontale dimensie richt zich op hoe taken en verantwoordelijkheden worden verdeeld over verschillende organisaties bij hetzelfde hiërarchische niveau (Rolland en Roness, 2011). Figuur 1 is een voorbeeld van hoe een ministerie over het algemeen georganiseerd is.
16 Figuur 1
Alle veranderingen tussen 1 januari 2010 en 1 december 2019 die betrekking hebben op Europa zullen in kaart worden gebracht voor dit onderzoek. Het gaat om veranderingen die zich voordoen in de organisatiestructuren van alle ministeries in Nederland. Zowel verticale als horizontale veranderingen zullen voor dit onderzoek bestudeerd worden en overzichtelijk gepresenteerd worden. Rolland en Roness (2012) onderscheiden twee soorten structuurverandering. Zij kijken in hun onderzoek naar de oprichting of opheffing van een afdeling. Volgens Rolland en Roness (2012) is er ook een onderscheid tussen pure oprichting van nieuwe organisaties/afdelingen zonder een voorgeschiedenis en organisatie-eenheden die samen worden gevoegd tot een nieuwe organisatie/afdeling. Voor dit onderzoek is het van belang om naar beide vormen van verandering in de organisatiestructuur te kijken. Om dit onderzoek uit te voeren is er gebruik gemaakt van de fysieke exemplaren van de Staatsalmanak. Om gericht te zoeken in de Staatsalmanak is het van belang om met zoektermen te werken. Voor dit onderzoek waren de zoektermen als volgt geformuleerd: Europa, Europese Unie, Europees, EU, EU-beleid, EU-aangelegenheden, Internationaal, Internationale aangelegenheden en Internationale samenwerkingen. De reden waarom “internationaal” als zoekterm wordt gebruikt is, omdat organisaties bepaalde activiteiten samenvoegen. De veranderingen zullen later in dit onderzoek worden besproken en verder uitgewerkt.
In dit onderzoek wordt gekeken naar de volgende drie veranderingen:
1. De oprichtingen van een nieuwe afdeling die voldoet aan de zoekomschrijving (Europa, Europese Unie, Europees, EU, EU-beleid, EU-aangelegenheden, Internationaal, Internationale aangelegenheden en Internationale samenwerkingen) van dit onderzoek.
2. De naamswijziging van een afdeling die voldoet aan de zoekomschrijving (Europa, Europese Unie, Europees, EU, EU-beleid, EU-aangelegenheden, Internationaal, Internationale aangelegenheden en Internationale samenwerkingen) van dit onderzoek.
3. Het opheffen van een afdeling die voldoet aan de zoekomschrijving (Europa, Europese Unie, Europees, EU, EU-beleid, EU-aangelegenheden, Internationaal, Internationale aangelegenheden en Internationale samenwerkingen) van dit onderzoek.
Dit is de operationalisering van de veranderende organisatiestructuur en naar de aspecten die verder worden uitwerkt. Dit zijn ook empirische veranderingen waardoor het inzichtelijk gemaakt kan worden. Hieronder zal de tweede variabele uit dit onderzoek worden beschreven en geoperationaliseerd.
17
3.2.2 Europeanisering
Europeanisering wordt gedefinieerd als een continu proces van Europese integratie (Bach, Ruffing & Yesilkagit, 2014). Ministeries zijn betrokken bij de formulering van het beleid, de uitvoering van EU-programma's en het voorbereiden/input leveren voor de besluiten die genomen moeten worden. In een ander artikel van Princen en Yesilkagit (2004) krijgt Europeanisering een bredere betekenis. Volgens de auteur is Europeanisering in brede zin de beïnvloeding van bestuur, politiek, leefstijl, identiteit en smaken van alle burgers en groepen in de Europese Unie. De richtlijnen die door de Europese Raad en het Europese Parlement worden aangenomen lopen ook uiteen. Het gaat over bijna alle onderwerpen waarin de Europese Unie de lidstaten wil beïnvloeden om een gezamenlijk beleid te hanteren. De definitie van Bach, Ruffing & Yesilkagit (2004) wordt ook gebruikt in het onderzoek van Lichtmannegger (2018). Daarnaast is dit een aanvulling op de definitie die door Princen en Yesilkagit (2004) is gegeven aan het proces van Europeanisering en hoe dit eruit kan zien. Om deze redenen zal in dit onderzoek deze definitie gebruikt worden om invulling te geven aan het begrip Europeanisering. Het mechanisme van Europeanisering vindt op verschillende manieren plaats. De Europese Unie kent verschillende instrumenten om invloed uit te oefenen op lidstaten. Deze zijn te verdelen in twee categorieën, namelijk bindende rechtsinstrumenten en niet-bindende rechtsinstrumenten. In de eerste categorie gaat het om de volgende instrumenten:
1. Richtlijnen: Het gaat hier om doelstellingen waar alle lidstaten van de Europese Unie aan moeten voldoen. De wijze waarop deze richtlijnen worden doorgevoerd is aan de lidstaten. 2. Verordeningen: Deze hebben een rechtstreekse werking, de regels gelden voor alle lidstaten
van de Europese Unie en moeten worden uitgevoerd zoals de Europese Unie dat heeft voorgeschreven.
3. Besluiten: Deze gelden van iedereen, behalve als het gericht is op een instantie of specifieke personen.
4. Begroting: Het gaat hier om de begroting van de Europese Unie, dit wordt jaarlijks vastgelegd. Daarnaast hebben lidstaten afspraken gemaakt om te voorkomen dat de overheidsfinanciën uit de hand lopen. De lidstaten hebben afgesproken dat het begrotingstekort niet meer dan 3% mag zijn.
5. Internationale overeenkomsten: Dit zijn overeenkomsten die de Europese Unie sluit met derde landen. Hier vallen ook associatieovereenkomsten, samenwerkingsovereenkomsten, verdragen, handelsovereenkomsten en interinstitutionele akkoorden onder.
De niet-bindende rechtsinstrumenten van de Europese Unie zijn o.a. een aanbeveling, een advies, een richtsnoer, een mededeling, een verklaring, het groenboek, een verslag en werkdocumenten van de Europese Commissie. In dit onderzoek gaan wij ons richten op de richtlijnen die door de Europese Raad en het Europees Parlement worden gepubliceerd. De wijze waarop invulling wordt gegeven aan richtlijnen kan per ministerie verschillen, hierdoor is het relevant voor dit onderzoek om naar de richtlijnen te kijken.
Bij richtlijnen hebben lidstaten de mogelijkheid om zelf te bepalen hoe zij invulling geven aan een richtlijn, terwijl er bij een verordening geen keuzevrijheid aanwezig is. De lidstaten voeren de verordeningen uit zoals dat voorgeschreven is door de Europese Unie. Zoals eerder beschreven in de wetenschappelijke relevantie van het onderzoek is er weinig bekend over de processen van Europeanisering en de invloed hiervan op de organisatiestructuur. Een van die processen zijn Europese richtlijnen. Door Europese richtlijnen te onderzoeken krijgen wij ook meer inzicht in het proces van Europeanisering.
18 De focus van dit onderzoek is gericht op een aantal richtlijnen die door de Europese Raad, de Europese Commissie en het Europese Parlement zijn gepubliceerd tussen 1 januari 2010 en 1 december 2019. De richtlijnen worden vervolgens geanalyseerd en gesorteerd per onderwerp. Hieruit is het vervolgens makkelijk te herleiden onder welke ministerie deze onderwerpen vallen. Ministeries worden georganiseerd rondom beleidsonderwerpen. Zo heb je een ministerie van Buitenlandse Zaken, -Onderwijs, -Financiën, -Gezondheidszorg, -Sociale Zaken etc. Europese richtlijnen worden net het zoals ministeries georganiseerd per onderwerp. Het is hierdoor mogelijk om te bepalen hoeveel richtlijnen over een specifiek onderwerp gaan en welke ministerie bevoegd is over dit onderwerp.
Daarnaast zijn er ook gebeurtenissen die invloed kunnen hebben op het proces van Europeanisering. Volgens Lichtmannegger (2018) gaat het onder andere om tijdelijke voorzitterschap van de Europese Unie, of bij het ondertekenen van verdragen door de lidstaten. Het zou ook kunnen gaan om het toetreden of het uittreden van de Europese Unie. Dit zijn factoren van Europeanisering die van invloed kunnen zijn op lidstaten. In dit onderzoek zullen deze factoren worden meegenomen als controlevariabele. Deze controlevariabele zou een verandering kunnen voorspellen zoals dat door Lichtmannegger (2018) is beschreven, daar (onafgemaakte zin).
In dit onderzoek kijken wij of variabele x, Europese richtlijnen, invloed heeft op variabele Y, namelijk de veranderende organisatiestructuur van Nederlandse ministeries. De beïnvloeding kan plaatsvinden door het aannemen van Europese richtlijnen op bepaalde beleidsterreinen. In deze richtlijnen zijn doelstellingen en eindresultaten geformuleerd waar alle lidstaten zich aan moeten houden. De richtlijn beïnvloed dus de manier waarom ministeries hun werkzaamheden uitvoeren en dit zou volgens Lichtmannegger (2018) de oorzaak zijn van de veranderende organisatiestructuur. Hieronder zijn deze variabelen uitgebeeld:
19
3.3
Casus
Om het effect van Europese richtlijnen op de veranderende organisatiestructuur van ministeries te kunnen meten is het van belang om geschikte casussen te selecteren. In dit onderzoek zijn er vier casussen geselecteerd. Om tot deze keuze te komen is er gekeken naar de mate van europeanisering van het beleidsdomein. Het gaat om de volgende ministeries:
1. Het ministerie van EZK (zeer geëuropeaniseerd beleid)
2. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) (weinig/niet geëuropeaniseerd beleid)
3. Het ministerie van Financiën (middelmatig geëuropeaniseerd beleid) 4. Het ministerie van I&W (middelmatig geëuropeaniseerd beleid)
Uit het onderzoek van Bovens en Yesilkagit (2005) kwam naar voren dat de meeste richtlijnen gericht waren op de landbouwsector, het vrije verkeer van diensten en op het terrein van de vrije vestigingsplaats. Over het algemeen zijn dit beleidsonderwerpen die zeer geëuropeaniseerd zijn. Landbouw wordt gezien als een van de belangrijkste onderwerpen in Europa. Voedsel moet op een duurzame manier worden verbouwd tegen een redelijke prijs voor de consumenten. 40% van de EU-begroting gaat over het algemeen naar het landbouwbeleid via subsidies. Het ministerie van EZK samen met het ministerie van LNV is verantwoordelijk voor deze beleidsterreinen. In 2010 is het ministerie van LNV samengevoegd met EZK onder het Rutte I. Bij de formatie van het kabinet-Rutte III in 2017 is het ministerie van LNV weer een zelfstandige ministerie geworden met een eigen minister die politiek verantwoordelijk is voor de landbouw, natuur en voedselkwaliteit. Beide organisaties hebben een directie die zich bezighoudt met de ontwikkelingen op het gebied van Europa. Door deze ontwikkelingen en de mate waarin het beleid geëuropeaniseerd is lijkt het ministerie van EZK een interessante organisatie om te onderzoeken en mee te nemen in dit onderzoek. In de periode tussen 2010 en 2017 was het niet mogelijk om informatie te verzamelen over het ministerie van LNV. Hierdoor was deze casus niet geschikt voor dit onderzoek. Omdat het ministerie van LNV-onderdeel uitmaakte van EZK zullen bepaalde onderwerpen terugkomen bij EZK in deze periode.
De tweede organisatie waarvan de organisatiestructuur wordt bestudeerd is het ministerie van BZK. Het Ministerie is o.a. verantwoordelijk voor het bewaken van de grondwet, de democratische rechtstaat, een functionerend openbaar bestuur, de bevolkingskrimp, het grotestedenbeleid en de woningmarkt. Daarnaast houdt het ministerie van BZK de betrekkingen in de gaten van de overzeese rijksdelen zoals Sint-Maarten, Aruba en Curacao. Uit een korte verkenning blijkt dat er bij het ministerie van BZK geen afdeling aanwezig is dat zich bezighoudt met de ontwikkelingen op het gebied van Europa. In dit onderzoek zullen de ontwikkelingen (richtlijnen) in kaart worden gebracht die betrekking hebben op het ministerie van BZK. Er zal met name gekeken worden naar Europese ontwikkelingen op het gebied van de beleidsterreinen waar het ministerie voor verantwoordelijk is. Als derde organisatie zullen de ontwikkelingen op het gebied van het ministerie van Financiën in kaart worden gebracht. Het ministerie is verantwoordelijk voor de begrotingstaken en het financieel economisch beleid van de Rijksoverheid. De Nederlandse Staat is mede-eigenaar van verschillende private bedrijven. Uit het onderzoek van Casper van den Berg (2016) blijkt dat het ministerie van Financiën niet hoog, maar ook niet laag scoort als het gaat om Europeanisering. Hierdoor is het interessant om deze organisatie te onderzoeken en de mechanismen uit het onderzoek te toetsen op deze organisatie. Het ministerie van Financiën is een middenmoter volgens deze rangschikking. En als laatst het ministerie van I&W. Het ministerie zet zich in voor een leefbaar, veilig en bereikbaar Nederland. De beleidsterreinen waar I&W voor verantwoordelijk is zijn o.a. de weginfrastructuur, het water, de luchtvaart, het openbaar vervoer, de circulaire economie en het milieu. Er wordt
20 onderscheid gemaakt tussen het milieubeleid en het klimaatbeleid, waarbij het ministerie van EZK verantwoordelijk is voor het klimaatbeleid. Deze casussen worden later in dit onderzoek uitgewerkt samen met de variabelen.
3.4
Dataverzameling
Om data te verzamelen zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van de fysieke exemplaren van de Staatsalmanak. De Staatsalmanak wordt jaarlijks uitgebracht door de Staatsdrukkerij en Uitgeverij (SDU). Hierin staan alle organisatiestructuren van ministeries, provincies, rechtbanken, hoge colleges van staat, en alle andere overheidsorganen, in. Alle veranderingen in de organisatiestructuur tussen 2010 en 2019 die betrekking hebben op Europa zullen worden uitgewerkt en geanalyseerd voor dit onderzoek. Door deze methode is het makkelijk om veranderingen in kaart te brengen bij de casussen van dit onderzoek. Doordat de Staatsalmanak jaarlijks wordt uitgebracht is het in een overzicht duidelijk of er zich een verandering heeft voorgedaan bij een ministerie. Vervolgens is het interessant om veranderingen op het gebied van Europa in kaart te brengen voor dit onderzoek. Om dit te kunnen doen is het van belang om met zoektermen te werken. De zoektermen voor dit onderzoek zijn als volgt: Europa, Europese Unie, Europees, EU, EU-beleid, EU-aangelegenheden, Internationaal, Internationale aangelegenheden en Internationale samenwerkingen. In de Staatsalmanak worden de taken van een organisatieonderdeel kort beschreven. Hieruit moet te herleiden zijn dat een organisatieonderdeel ontwikkelingen op het gebied van de Europese Unie monitort. Daarnaast kan uit de naam van een organisatieonderdeel al blijken of deze organisatieonderdeel is opgericht om zich bezig te houden met de Europese Unie.
Om alle richtlijnen in kaart te brengen tussen 2010-2019 zal in dit onderzoek gebruik worden gemaakt van EUR-Lex. Dit is de officiële website van de Europese Unie waarop alle belangrijke documenten worden gepubliceerd. De documenten worden in 24 Europese talen gepubliceerd via EUR-Lex. Deze website is gratis en wordt dagelijks bijgewerkt door de Europese Unie. Door de zoekfunctie is het ook makkelijk om op specifieke onderwerpen en richtlijnen te zoeken. De richtlijnen worden vervolgens per onderwerp gecodeerd. Alle richtlijnen die over landbouw gaan worden bij elkaar opgeteld en zo wordt dat per onderwerp gegroepeerd. Deze worden in een Excelbestand gezet en gesorteerd per ministerie. Het onderwerp landbouw is onderdeel van het ministerie van LNV (tussen 2010 en 2017 onderdeel van het ministerie van EZK). Doordat er een overzicht wordt gemaakt per onderwerp is het mogelijk om deze onderwerpen te koppelen aan het ministerie die hier verantwoordelijk voor is. Hierdoor is het mogelijk om een overzicht te maken en in percentages uit te drukken over welke ministerie de meeste richtlijnen gaan.
Naast het in kaart brengen van alle organisatieveranderingen en Europese richtlijnen is het van belang om Europese gebeurtenissen in de gaten te houden die van invloed kunnen zijn op een bepaalde beleidsterrein
.
Zo een gebeurtenis is bijvoorbeeld het tijdelijke voorzitterschap van de Europese Unie of het ondertekenen van Europese verdragen, maar ook het toetreden aan- of het uittreden van de Europese Unie door lidstaten wordt bestempeld als een Europese gebeurtenis die van invloed kan zijn. Deze ontwikkelingen zijn makkelijker te traceren doordat er gericht gezocht kan worden op bepaalde beleidsterreinen. Zo is het voorspelbaar wanneer er een Europese top gaat plaatsvinden over een bepaald onderwerp en welke afspraken hieruit voorvloeien. Door deze factor mee te nemen is het ook mogelijk om gebeurtenissen meetbaar te maken en de invloed hiervan te traceren. Als zich een verandering voordoet in de organisatiestructuur van een ministerie (het ministerie van EZK, -BZK, Financiën, -I&W), dan zal er gekeken worden naar alle Europese gebeurtenissen rondom het beleidsterrein. Hierdoor is het mogelijk om specifieke veranderingen te koppelen aan specifieke gebeurtenissen in dezelfde periode. Door Europese gebeurtenissen op deze wijze in kaart te brengen is het mogelijk om de resultaten hiervan mee te nemen in het onderzoek.21
3.5 Validiteit en betrouwbaarheid
In de wetenschap is het belangrijk om een betrouwbare en valide onderzoek uit te voeren. Bij validiteit gaat het om de mate waarin de resultaten van het onderzoek overeenkomen met de verschijning die wij meten. Bij betrouwbaarheid gaat het om herhaalbaarheid van het onderzoek, zouden we tot dezelfde resultaten komen als wij dit onderzoek nog een keer zouden uitvoeren onder dezelfde conditie. Dat is de centrale gedachte achter de betrouwbaarheid van een onderzoek. Dit onderzoek is gericht op een casus waarover de onderzoeker uitspraak doet, de interne validiteit in dit onderzoek is hoog. Het is mogelijk om diep in een casus te duiken om tot uitspraken te komen over deze casus. De externe validiteit, oftewel is dit onderzoek te generaliseren naar andere ministeries, is hoog. De drie casussen verschillen van aard, de ene organisatie is extreem geëuropeaniseerd en de andere is laag geëuropeaniseerd. Hierdoor wordt een algemeen beeld over Europeanisering bij Nederlandse ministeries verkregen. In een overzicht is het duidelijk of de onafhankelijke variabele invloed heeft op de afhankelijk variabele. De taken van het ministerie van EZK zijn vaak internationaal, zij volgen de wereldwijze ontwikkelingen op het gebied van innovatie, klimaat en de economie. Andere ministeries hebben een andere band met de Europese Unie of internationale organisaties waardoor dit anders zou uitpakken op de organisatie.
Het betrouwbaarheidsgehalte van dit onderzoek is hoog. Als dit onderzoek op een ander moment zou worden uitgevoerd en dezelfde stappen doorlopen zouden worden, dan zou dit tot leiden tot dezelfde resultaten.
22
4. Veranderingen binnen Nederlandse ministeries
In dit hoofdstuk worden de veranderingen in de organisatiestructuur van ministeries besproken. Dit is de afhankelijke variabele van het onderzoek. Om de organisatiestructuur van de Rijksoverheid in kaart te brengen is in dit onderzoek gebruik gemaakt van de Staatsalmanak voor het Koninkrijk der Nederlanden. Voor dit onderzoek is het van belang om veranderingen in de organisatiestructuur van alle ministeries in kaart te brengen tussen 2010 en 2019. Alle relevante veranderingen in de organisatiestructuur van een ministerie worden in dit hoofdstuk besproken. Ministeries worden over het algemeen ingericht op verschillende niveau’s (een Directoraat-Generaal, directie en afdelingen). De veranderingen zullen hierdoor per niveau worden beschreven en geanalyseerd. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een conclusie waarin belangrijke veranderingen in de organisatiestructuur van ministeries aanbod komen.
Bijna alle ministeries hebben een organisatieonderdeel dat verantwoordelijk is voor het coördineren en monitoren van activiteiten op het gebied van de Europese Unie, de taakomschrijving ziet er als volgt uit bij bijvoorbeeld het ministerie van Justitie en Veiligheid (J&V).
De taakomschrijving omvat twee kernactiviteiten, het gaat om het vertegenwoordigen van het ministerie in verschillende Europese Unie overleggen en de interne coördinatie van EU-onderwerpen binnen het departement. Uit de analyse van de Staatsalmanak blijkt dat dit op verschillende niveaus binnen de ministeries is georganiseerd. De manier waarop dit terugkwam in de organisatiestructuur verschilt per ministerie. Hierdoor is ervoor gekozen om dit per niveau te clusteren en het te beschrijven. Hieronder zijn alle veranderingen in de organisatiestructuur uitgewerkt en vervolgens per niveau besproken.
"Directie Europese en Internationale aangelegden: De Directie EIA draagt zorg voor een gecoördineerde en effectieve justitie-inzet binnen de Europese Unie, in multilateraal kader alsook gericht op de Koninkrijkssamenwerking en de bilaterale samenwerking
Afdeling Europese Unie: De afdeling EU draagt in overleg met de directies zorg voor de strategie en visieontwikkeling ten aanzien van de EU-dossiers en beleidsvraagstukken in Benelux en Senningenverband. Daarnaast bereidt de afdeling EU de JBZ-raad inhoudelijk voor. De afdeling EU vervult de coördinatiefunctie op beleidsinhoudelijk en procesmatig gebied voor wat betreft de inbreng van het Justitie-standpunt in de EU." (Staatsalmanak, 2011)
23
4.1
Directoraat-Generaal niveau
In tabel 2 zijn alle veranderingen per jaar in kaart gebracht voor het ministerie van BZ, het ministerie van EZK en het ministerie van I&W. De momenten waarop deze veranderingen zich voordoen zijn dikgedrukt en onderstreept in het tabel. Het ministerie van BZ heeft naast twee andere ministeries een Directoraat-Generaal Europese Samenwerking in zijn organisatiestructuur. Daar zijn verschillende directies ondergebracht waaronder de Directie Integratie Europa. Deze directie is verantwoordelijk voor een samenhangend Nederlands beleid met betrekking tot de Europese Unie. De Directie Integratie Europese Samenwerking is daarnaast verantwoordelijk voor het afstemmen en coördineren van de interdepartementale en ambtelijke voorbereidingen van de Nederlandse inbreng in Brussel. Hieruit blijkt dat deze directie een leidende rol heeft bij de Europese Unie inbreng van Nederland. De Permanente Vertegenwoordiging (PVEU) in Brussel behartigt het Nederlands belang bij de Europese Unie. Tijdens overleggen is de PVEU namens Nederland degene die aanschuift bij verschillende overleggen. Het team dat betrokken is bij de voorbereiding van deze overleggen is zeer divers, bijna alle ministeries sturen een afgevaardigde naar de PVEU voor inbreng vanuit het ministerie.
Per november 2012 is het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie van naam gewijzigd. Vanaf dat moment gaat het ministerie verder als het ministerie van EZK. Dit heeft ook invloed op de organisatiestructuur van het ministerie. Het kabinet heeft een besluit genomen om een deel van de taken over te hevelen naar het ministerie van BZ. De directie Europa bleef wel onderdeel uitmaken van het ministerie van EZ. Hiermee geeft het kabinet uitvoering aan het eindverslag van de formateur (premier Mark Rutte) in 2012 (Staatscourant, 2012). Twee jaar later is dit veranderd en is de directie Europa ondergebracht bij de stafdirecties. Het Directoraat-Generaal Internationale Betrekkingen werd hiermee opgeheven door het ministerie. Bij het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat werd in 2013 een Directoraat-Generaal Milieu en Internationaal opgericht, hier werd de Directie Internationale Zaken ondergebracht en daarmee ook de afdeling Europese Unie. Deze afdeling is verantwoordelijk voor het coördineren van ontwikkelingen op het gebied van Europa en de inbreng vanuit het ministerie bij de PVEU. In tabel twee zijn de veranderingen per jaar weergegeven voor deze drie ministeries. Tabel 2 2010 2011 2012 2013 2014 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Ministerie van BZ DG DG DG DG DG DG DG DG DG DG DG Ministerie van EZ(K)
Directie Directie DG DG Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Ministerie
van I&W
24
4.2
Directieniveau
In tabel 3 zijn alle veranderingen per jaar in kaart gebracht van het ministerie van J&V, EZK, -Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW), Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en -Financiën. De momenten waarop deze veranderingen zich voordeden in de organisatiestructuur zijn dikgedrukt en onderstreept. De veranderingen zijn hierdoor in een oogopslag te zien. Meerdere ministeries hebben deze activiteiten op directieniveau georganiseerd, hieronder zullen deze ontwikkelingen worden besproken.
Bij het ministerie van J&V is de directie Europese en Internationale Aangelegenheden verantwoordelijk voor een effectief en gecoördineerd inzet binnen de Europese Unie. Binnen de directie is de afdeling Europese Unie verantwoordelijk voor bilaterale contacten met EU-lidstaten, Benelux en in Schengen verband. De Benelux-landen proberen onderwerpen op het gebied van justitiële samenwerking, politiesamenwerking en crisisbeheersing te coördineren in een Schengen-overleg.
Bij het ministerie van EZK zijn ook dezelfde ontwikkelingen zichtbaar. Met uitzondering van 2012 en 2013 was de Directie Europa verantwoordelijk voor het volgen van de ontwikkelingen op Europees gebied. Het ministerie van SZW en -OCW hebben deze taken op vergelijkbare wijzen gecoördineerd. Zij hebben deze taken ondergebracht bij de directies Internationale Zaken en Internationaal Beleid. In de omschrijving wordt duidelijk uitgelegd dat deze directies binnen het ministerie het aanspreekpunt zijn op het gebied van Europa. Beide ministeries hebben deze activiteiten sinds 2012 op directieniveau georganiseerd.
Binnen het ministerie van Financiën is de directie Buitenlandse Financiële Betrekkingen (BFB) het organisatieonderdeel dat de minister adviseert over financieel-economische beleid ten aanzien van Europa. Daarnaast bereidt de directie ook de overleggen van het IMF, de Wereldbank en de Europese bank voor. De directie is ook verantwoordelijk voor het afstemmen van EU-dossiers binnen het departement en interdepartementaal. In tabel drie zijn alle veranderingen weergegeven per ministerie.
Tabel 3
2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Ministerie
van J&V
Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Ministerie
van EZ(K)
Directie Directie DG DG Directie Directie Directie Directie Directie Directie Ministerie
van OCW
Afdeling Afdeling Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Ministerie
van SZW
Afdeling Afdeling Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Directie Ministerie
van FIN
