1
Beloningsbeleid (semi)publieke
sector
Een onderzoek naar de verklaringen van de niet totstandkoming van de uitbreiding van de reikwijdte van het beloningsbeleid in de(semi)publieke sector.
Naam: Asli Gulmus(s1401025)
Master: Management van de Publieke Sector,UniversiteitLeiden Eerstelezer: Dr. G.S.A.Dijkstra
Tweedelezer: Dr.J.C.N.Raadschelders
2
Inhoudsopgave
Afkortingen ... 4
Overzicht figuren en tabellen ... 4
Voorwoord ... 5 1. Inleiding ... 6 1.1. Aanleiding ... 6 1.2. Probleemstelling ... 7 1.3. Relevantie ... 9 1.4. Leeswijzer ... 11 2. Theoretischkader ... 12 2.1. Beleid ... 12 2.2. Beleidsproces ... 13 2.3. Totstandkoming vanbeleid ... 15 Probleemstroom ... 15 Oplossingsstroom ... 17 Politieke stroom ... 18 Beleidsraam... 19 Hypothese ... 20 3. Methodologie... 21 4.1. Onderzoeksdesign ... 21
4.2. Dataverzameling, analyse endataverwerking ... 22
4.3. Operationalisatie ... 23 4.4. Observatie-eenheid ... 25 4.3. Wetenschappelijkeeisen... 26 4. Casusbeschrijving ... 28 5. Analyse ... 32 Problemenstroom ... 33 Casus 1 ... 33 Casus 2 ... 34 Casus 3 ... 34 Deelconclusie ... 36 Oplossingsstroom ... 38 Casus 1 ... 38 Casus 2 ... 41 Casus 3 ... 42 Deelconclusie ... 46
3 Politieke stroom ... 47 Casus 1 ... 47 Casus 2 ... 48 Casus 3 ... 48 Deelconclusie ... 51 Beleidsraam ... 51 Casus 1 ... 52 Casus 2 ... 52 Casus 3 ... 53 6. Conclusie en discussie ... 55 Conclusie ... 55 Reflectie ... 60 Discussie en aanbevelingen ... 63 7. Bijlage ... 66 7.1. Codelijst ... 66 7.2. Topiclijst ... 67
7.3 Brief minister Ollongren ... 69
7.4 Brief minister-president Rutte ... 70
7.5 Transcripten ... 71
4
Afkortingen
BZK Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
WNT Wet Normering Topinkomens
WNT-instellingen Publieke of semipublieke instellingen welk vallen onder de reikwijdte van de WNT.
WOPT Wet Openbaarmaking uit Publieke middelen gefinancierde Topinkomens
Overzicht figuren en tabellen
Figuur 1: Deelprocessen van het beleidsproces Figuur 2: Conceptueel model
Figuur 3: Factoren welk hebben geleid tot het verdwijnen van het politieke draagvlak
Tabel 1: Operationalisatie
Tabel 2: Totstandkoming van beleid per case
5
Voorwoord
Beste lezer,
Eindelijk is het zover.Voor u ligt de scriptie ‘Beloningsbeleid (semi)publieke sector’. Deze scriptie is geschreven in het kader van mijn afstuderen aan de master Management van de Publieke Sector (MPS) aan Universiteit Leiden. Tijdens mijn meewerkstage bij Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van augustus 2018 tot en met maart 2019 ben ik bezig geweest met het onderzoek en schrijven van de scriptie.
Samen met mijn scriptiebegeleider, de heer Gerrit Dijkstra, heb ik de onderzoeksvraag voor deze scriptie bedacht. Tijdens dit onderzoek stond mijn scriptiebegeleiderde heer Gerrit Dijkstra, mijn stagebegeleiderVries Kool, en mijn collega’s bij het ministerie altijd voor mij klaar. Bij dezen wil ik ze graag bedanken voor hun begeleiding en ondersteuning tijdens dit traject. Daarnaast wil ik graag de respondenten welk ik heb geïnterviewd bedanken voor hun medewerking.
Tot slot wil ik mijn moeder, vader en vrienden bedanken voor hun steun en motiverende woorden, welk mij hebben geholpen om deze scriptie tot een goed einde te brengen.
Ik wens u veel leesplezier.
Asli Gulmus
6
1. Inleiding
“Het kabinet staat voor een sober beloningsbeleid voor topfunctionarissen in de (semi)publieke sector. Geld voor publieke voorzieningen moet niet besteed worden aan bovenmatige
beloningen” (Ollongren, 2018, p.1).
Topsalarissen in de (semi)publieke sector hebben al jaren een brede politieke en
maatschappelijke belangstelling (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2015). De hoge salarissen in de (semi)publieke sector hebben de afgelopen jaren geleidt tot ergernissen onder de bevolking (Binnenlands Bestuur, 2016). Aanleiding voor deze ergernissen waren vooral de excessen in de (semi)publieke sector (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2015). De excessen hebben geleid tot onrust in de maatschappij, wat heeft geleid tot een publiek debat en vervolgens tot een politiek debat (Veen & Wittek, 2016).
1.1. Aanleiding
Naar aanleiding van het politiek en publiek debat is het beloningsbeleid voor de (semi)publieke sector geïntroduceerd. Om het beleidsdoel te kunnen realiseren is er gebruik gemaakt van een juridisch beleidsinstrument. Zo zijn de regels welk men aan moet voldoen om het
beloningsbeleid na te leven vastgesteld in de wet Normering Topinkomens (WNT). Per 1 januari 2013 is de wet in werking getreden en dus ook het beloningsbeleid. Het beloningsbeleid zorgt voor transparantie en normering van de topsalarissen van de topfunctionarissen in de
(semi)publieke sector (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2015).
De topsalarissen in de (semi)publieke sector staan vandaag de dag volop in het nieuws. De media-aandacht voor dit onderwerp is zeer groot. (Sabel & De Vries, 2013). Zo schreef De Telegraaf (2018) dat zeventien presentatoren bij de NPO, waaronder Matthijs van Nieuwkerk, meer verdienen dan een ministersalaris. Dit kreeg groot aandacht, aangezien de salarissen van de publieke omroep worden bekostigd met publiekgeld. Naast presentatoren bleek ook dat een
7 aantal consultants, projectleiders en ICT-specialisten welk werkzaam zijn bij (semi)publieke instellingen meer verdienen dan een ministersalaris (NRC, 2016).
Na deze media-gevallen heerste er onvrede in de maatschappij. Men snapte niet waarom deze topsalarissen niet worden aangepakt. Het beloningsbeleid was immers bedoeld om de topsalarissen aan te pakken in de (semi)publieke sector.
Naar aanleiding van politiek en publiek debat is er in 2016een voorstel gedaan om de personele reikwijdte van het beloningsbeleid verder uit te breiden. Dit omdat bij het beloningsbeleid de topsalarissen van medewerkers zoals, presentatoren, consultants en projectleiders niet kan worden genormeerd aangezien zij geen topfunctionarissen zijn in de zin van de Wet Normering Topinkomens. Door de personele reikwijdte van het beloningsbeleid verder uit te breiden kunnen de topsalarissen van niet-topfunctionarissen worden aangepakt (Rijksoverheid, 2017). Tot verbazing van enkele politieke partijen en burgers heeft het kabinet eind 2017 met een brief aangegeven dat het wetsvoorstel van het beloningsbeleid niet wordt ingediend bij de Tweede Kamer (Rijksoverheid, 2017).
De aanleiding voor mij om dit onderzoek uit te voeren is dat ik een brede interesse heb in het beloningsbeleid van de (semi)publieke sector. Deze interesse is bij mij gewekt door de grote aandacht van de media, publiek en politiek op dit onderwerp. Ook door mijn stage bij het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb ik dagelijks te maken met het beloningsbeleid WNT. Ik ben benieuwd naar de factoren welke invloed hebben gehad om het wetsvoorstel niet in te dienen bij de Tweede Kamer voor stemming, waardoor de uitbreiding van het beloningsbeleid niet is tot stand gekomen. Het niet indienen van het voorstel bij de Tweede Kamer leidde tot onbegrip bij het publiek en sommige politieke partijen. Volgens de regering moet het geld voor publieke voorzieningen niet worden besteed aan de topsalarissen (Ollongren, 2018). Dit is precies de gedachtegang van de niet doorgevoerde beleidswijziging. Desondanks heeft het kabinet gekozen om het wetsvoorstel niet in te dienen bij de Tweede Kamer. Hoe kon dit gebeuren? De uitbreiding van het beloningsbeleid was een politieke en publieke wens. Wat heeft ertoe geleidt dat het kabinet heeft afgeweken van zijn koers?
1.2. Probleemstelling
Het beloningsbeleid heeft ondanks zijn jonge leeftijd veel meegemaakt. Zowel de wetgeving als het beleid zijn meermaals aangepast (Barensten & Van der Vos, 2017). Dit heeft vooral te maken door de complexiteit van het beloningsbeleid. Uit een evaluatieonderzoek van de WNT is
8 naar voren gekomen dat (semi)publieke instellingen en accountants het beloningsbeleid moeilijk uitvoerbaar vinden door de complexiteit van het beleid (Tagage, 2017).
Het beloningsbeleid heeft vele malen wijzigingen meegemaakt. De eerste vorm van het
beloningsbeleid was de WNT-1. Het beloningsbeleid regelde dat de topfunctionarissen niet meer mag verdienen dan de wettelijke maximale norm (Rijksoverheid, 2018). Na de WNT-1 is ervoor gekozen om een beleidswijziging door te voeren, namelijk de WNT-2. De maximale wettelijke norm lag bij de WNT-1 op 130% van het ministersalaris. Bij WNT-2 is de norm verlaagd naar 100% van het ministersalaris (Topinkomens, 2015). Na de WNT-2 liet het veld, zoals
(semi)publieke instellingen en hun accountants meer van zichzelf horen. Ze gaven aan dat ze problemen ervaren bij de uitvoering van het beloningsbeleid (Tagage, 2017). Aan de hand van deze reacties werden de administratieve lasten vermindert. Ook werd de wijze waarop het beleid werd gemonitord en geëvalueerd vereenvoudigd met behulp van wetswijzigingen
(Topinkomens, 2016).
Ondanks al deze beleid- en wetswijzigingen bleef het publiek debat over de topsalarissen in de (semi)publieke sector bestaan. Vele gevallen over de topsalarissen in de (semi)publieke sector kregen media-aandacht. Zo schreef de Telegraaf dat vijf medewerkers van het ziekenhuis AMC, Maastricht UMC en MC Utrecht tussen de €360.000 en €420.000 verdienen (Jonker, 2018). Dit is dus meer dan de maximale norm voor een topfunctionaris. Ook schreef de NRC dat bij het Ministerie van Veiligheid en Justitie voor €700.000 per jaar een afdelingshoofd ICT is ingehuurd (Rengers & Stokmans, 2016). In beide gevallen zijn de medewerkers geen topfunctionarissen in de zin van de Wet Normering Topinkomens. Hierdoor mogen deze medewerkers meer verdienen dan de maximale norm. Desondanks trekken deze situaties veel media-aandacht, wat uiteindelijk leidt tot publiek debat.
Het beloningsbeleid geldt momenteel alleen voor de topfunctionarissen van de (semi)publieke instellingen (Jonker, 2018). In 2016 was er een voorstel gedaan om de personele reikwijdte van het beloningsbeleid verder uit te breiden (Topinkomens, 2016). De meerderheid van de Tweede Kamer stond achter dit voorstel. Zo vond men dat het beloningsbeleid moet gelden voor alle mensen met een publieke taak. Er moet geen onderscheidt worden gemaakt tussen
topfunctionarissen en niet-topfunctionarissen (Rengers & Stokmans, 2016).
Middels dit onderzoek wil ik de achterliggende redenen onderzoeken van de niet
9 meerderheid van de Tweede Kamer stond achter het voorstel. Desondanks heeft het kabinet ervoor gekozen om het voorstel niet voor stemming in te dienen bij de Tweede Kamer (Van den Dikkenberg, 2017).
Zoals eerder beschreven heeft het beloningsbeleid de afgelopen jaren meerdere beleidswijzigingen meegemaakt. Al deze beleidswijzigingen hebben uiteindelijk
plaatsgevonden. Middels dit onderzoek wil ik onderzoeken welke factoren hebben meegespeeld tot de niet totstandkoming van deze beleidswijziging.
Door de beleidsgeschiedenis van het beloningsbeleidte onderzoeken wil ik de niet totstandkoming van de uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid beschrijvend verklaren. Middels dit onderzoek krijgen de ambtenaren inzicht in de factoren diehebben meegespeeld bij de niet totstandkomingvan de beleidswijziging.
Met de inzichten welk verkregen zal worden met dit onderzoek kunnen de ambtenaren in de toekomst bij een eventuele beleidswijziging rekening houden met deze factoren.
Dit onderzoek moet ervoor zorgen dat men inzicht krijgt in het beleidsproces, waardoor er precies achterhaald kan worden waar het verkeerd is gegaan. Welke factoren hebben meegespeeld bij het niet tot stand komen van de beleidswijziging(WNT-3)? Om dit te onderzoeken moet de WNT-3 vergeleken worden met de voorgangers, waarbij de beleidswijzigingen wel zijn doorgevoerd. Het beleidsvoorstel van WNT-3 wordt in dit
onderzoek vergeleken met de beleidsvoorstellen WNT-1 en WNT-2. Om het niet totstandkomen van de uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid te onderzoeken is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd, welk de basis vormt van dit onderzoek:
1.3. Relevantie
Dit onderzoek is maatschappelijk relevant, omdat het de mogelijkheid biedt om het publiek en politiek debat te verbeteren. Volgens Barentsen en Van der Vos (2017) staan de inkomens van de medewerkers met een publieke taak sinds de financiële crisis onder een vergrootglas. Dit zorgt voor ophef en rumoer in de maatschappij. Bij het publiek overheerst het beeld van zelfverrijking, welke op kosten is van de belastingbetaler.Door de niet invoering van de
“Hoe kan de niet totstandkoming van de uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid in de publieke en semipublieke sector verklaard worden?”
10 beleidswijzing heerst bij het publiek en enkele politieke partijen onbegrip voor het besluit van het kabinet1.
De overheid en de samenleving zijn het met elkaar eens dat er een sober beloningsbeleid moet komen. Belastinggeld moet ten goede komen aan openbare belangen (Bothends, 2019). Het beloningsbeleid is momenteel alleen van toepassing op de topfunctionarissen, echter blijkt dat enkele niet-topfunctionarissenin de (semi)publieke sectorver boven de maximale norm verdienen. De topinkomens van deze medewerkers kunnen momenteel niet worden aangepakt conform de Wet Normering Topinkomens.
Door het juridisch beleidsinstrument aan te passen en in de wet op te nemen dat het beleid ook van toepassing is op niet-topfunctionarissen, kan de norm overschrijdende topinkomens van de niet-topfunctionarissen worden aangepakt.
Na het besluit van het kabinet om het beleidsvoorstel WNT-3 in te trekken was er weerstand bij een aantal politieke partijen, voornamelijk PvdA, SP en DENK2 . De Politieke partij DENK heeft zelfs na het besluit van het kabinet een initiatiefwetsvoorstel ingediend om de uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid alsnog te kunnen realiseren (Stibbe, 2017).
De resultaten van dit onderzoek kan inzicht geven naarde factoren welk hebben geleidtot het niet tot stand komenvan de WNT-3. Het kabinet heeft enkel met een brief aan de Tweede Kamer bekend gemaakt dat ze het voorstel gaan intrekken. Uit de reacties van politieke partijen en het publiek blijkt dat de motivering in de brief van het kabinet onvoldoende is geweest. Er heerst namelijk nog steeds onvrede voor het niet indienen van het voorstel. Dit onderzoek geeft de politieke partijen en publiek inzicht in de factoren welk uiteindelijk hebben geleid tot niet totstandkoming van de WNT-3.Het beoogd doel hierbij is om het politieken publiek debat te verbeteren.
Hiernaast is dit onderzoek ook wetenschappelijk relevant.Zo is er een gat in de literatuur. Er is in totaal één wetenschappelijk onderzoek beschikbaar over dit onderwerpen dat betreft een evaluatieonderzoek over het juridisch beleidsinstrument wet normering topinkomens (Rijksoverheid, 2015).
Wat betreft beleidsprocessen van het beloningsbeleid in de (semi)publieke sector in Nederland is geen enkel wetenschappelijke literatuur beschikbaar, terwijl dit wel essentieel is om het beleid en de effecten daarvan te begrijpen. Door de factoren en de effecten wetenschappelijk
1
Kamerstukken /I 2017-2018, 30111, 115, p. 4 2
11 te onderzoeken kunnen de beleidsmakerstijdens het maken van het beleidsvoorstel rekening houden met de uitkomsten van dit onderzoek en het beleidsvoorstel zo vormgeven, zodat het wel wordt doorgevoerd en uiteindelijk beleid wordt.
De uitkomsten van dit onderzoek kunnenhet publiek en politiek debat verbeteren.Door de beleidsprocessen van WNT-1, WNT-2 en WNT-3 in kaart te brengen, kunnen ze worden vergeleken. Met de vergelijking wordt er beoogd om een verklaring te geven waarom de beleidswijzigingen WNT-1 en WNT-2 wel zijn ingevoerd en de beleidswijziging WNT-3 niet. Daarnaast is het essentieel van belang om de contextuele factoren mee te nemen in dit
onderzoek. Deze contextuele factoren zijn namelijk niet meegenomen bij eerder onderzoek. Volgens de theorie van Easton (1965) zijn contextuele factoren, zoals politieke dynamiek essentieel, omdat ze een groot invloed hebben op de beleidsprocessen.
1.4. Leeswijzer
Deze scriptie is opgebouwd uit verschillende hoofdstukken waardoor er steeds dichter naar een antwoord op de onderzoeksvraag toegeschreven wordt. In het volgendhoofdstuk wordt het theoretisch kader beschreven. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie de onderzoeksopzet toegelicht. Hoofdstuk vier bestaat uit een casusbeschrijving. Daarna vindt er in hoofdstuk vijf een analyse plaats. Tenslotte wordt er in hoofdstuk zes de conclusie, discussie en
12
2. Theoretischkader
In dithoofdstuk worden theorieën vergaard over het onderwerp. Aan de hand van deze theorieën worden er hypothesen geformuleerd, welkuiteindelijk de leidraad wordt van dit onderzoek.
2.1. Beleid
In een beleid staan alle voornemens, keuzes en acties van één of meer bestuurlijke instanties welk gericht zijn op sturing van een bepaalde maatschappelijke ontwikkeling (Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2007). Hoogerwerf en Herweijer (2014) geven aan dat beleid niet enkel een plan is, maar ook richtlijnen bevat om gericht te handelen. Beleid is een plan waarbij er wordt gestreefd naar het bereiken van bepaalde doelen met bepaalde middelen en bepaalde tijdskeuze. In dit onderzoek is ervoor gekozen om de definitie van Hoogerwerf en zijn collega (2014) aan te houden, omdat deze definitie omvattender is dan de definitie van Bovens en zijn collega’s (2007).
Beleid is een continu proces en wordt steeds opnieuw vastgesteld op grond van opgedane ervaringen(Bovens, ’t Hart & Van Twist, 2007). Volgens Hoogerwerf en zijn collega (2014) wordt er bij totstandkoming van beleid een beleidsproces doorlopen. Het beleidsproces bestaat uit de onderstaande deelprocessen:
1. Agendavorming: Maatschappelijke problemen krijgen de aandacht en komen te staan op de agenda.
2. Beleidsvoorbereiding: Er wordt geanalyseerd wat het beleidsvraagstuk precies is, hoe het doel kan worden bereikt en wie daarbij moet worden betrokken.
3. Beleidsbepaling: Er worden keuzes gemaakt en beslissingen genomen over wat effectieve beleidsmiddelen kunnen zijn.
4. Beleidsuitvoering: Beleidsvoornemen en politieke beslissingen worden omgezet naar bestuurlijke optreden.
13
Figuur 1: Deelprocessen van het beleidsproces (Hoogerwerf en Herweijer, 2014)
2.2. Beleidsproces
In deze paragraaf worden de deelprocessen van het beleidsproces toegelicht.
Agendavorming
Tijdens dit deelproces krijgen maatschappelijke problemen de aandacht. Een probleem is een lastige situatie, waarbij een discrepantie ontstaat tussen een norm en een bestaand of verwacht situatie (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Maatschappelijke problemen worden door invloedrijke groepen in de samenleving, zoals burgersals afkeuringswaardig beschouwt en wekt het gevoel dat er snel iets aan gedaan moet worden. In de eerste instantie moet de bevolkingsgroep bewust worden dat een bepaald verschijnsel een maatschappelijk probleem vormt. Het kan namelijk een tijd duren voordat een verschijnsel als problematisch wordt ervaren. Vervolgens moet het verschijnsel gezien worden als iets dat maatschappelijk ongewenst en onrechtvaardig is, omdat het tegenstrijdig is met de waarden en normen in de samenleving. Daarnaast moet een probleem een naam krijgen, in de publieke discussie gebracht worden en op de agenda worden gezet. Vervolgens moet er inzicht bestaan dat er iets aan gedaan kan worden door een collectieve actie. Zij proberen het zo snel mogelijk over te dragen aan de overheid (Wolters & De Graaf, 2009).
Volgens Kingdon (1984) is politiek agendavormingsproces het moment dat er een idee ontstaat, waaraan politiek aandacht wordt besteed en uiteindelijk leidt tot een nieuw beleid of wetgeving. Volgens Hoogerwerf en Herweijer (2014) speelt de media een cruciaal rol bij de vorming van een agenda. De media brengt een bepaald onderwerp onder de aandacht van het publiek. Dit zorgt uiteindelijk voor dat mensen een mening gaan vormen over het onderwerp, waardoor ze zich met het onderwerp gaan identificeren en over gaan discussiëren. Het onderwerp komt als het ware op de publieke agenda. Vervolgens merkt de politiek het onderwerp op en wordt erover gediscussieerd. Uiteindelijk komt het probleem terecht op de overheidsagenda (Shaw & Martin, 1992).
Beleidsvoorbereiding
Tijdens een beleidsvoorbereiding wordt het beleidsvraagstuk geanalyseerd, besproken en wordt er onderhandeld. Zo wordt tijdens dit proces nagedacht hoe het doel bereikt kan worden en wie
14 daarvoor betrokken moet worden (Hoogerwerf & Herweijer, 2014). Tijdens dit proces proberen verschillende groepen elkaar te overtuigen van hun visie. Uiteindelijk leidt dit tot een politieke beslissing. Kortom, de manier waarop een beleid wordt ontworpen hangt dus sterk af van de politieke omgeving (Bovens,’t Hart en Van Twist, 2012).
Bij de beleidsvoorbereiding moet er worden voldaan aan de maatstaven rationaliteit en
legitimiteit. De doelrationaliteit is erg van belang, omdat het beleid doelgericht, doeltreffend en doelmatig moet zijn. Met legitimiteit wordt de mate van de juistheid, rechtvaardigheid en aanvaardbaarheid van het beleid bedoeld (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Beleidsbepaling
Na het deelproces beleidsvoorbereiding volgt de beleidsbepaling. Tijdens dit proces worden er beslissingen genomen over de inhoud van het beleid en wordteen overeenstemming bereikt met de beleidsbepalers. Met beleidsbepalers worden de gezagsdragers, zoals
volksvertegenwoordigers, topambtenarenen hoofdrolspelers bedoeld. De gezagsdragers hebben de bevoegdheid om een beslissing te nemen tijdens dit proces. Vaak zijn de gezagsdragers blootgesteld aan de beïnvloeding van verschillende hoofdrolspelers, zoals ambtenaren,
investeerders en media. Hierdoor worden niet alleen gezagsdragers, maar ook de hoofdrolspeler aangemerkt als beleidsbepalers (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Beleidsuitvoering
Tijdens het deelproces beleidsuitvoering worden beleidsvoornemen en politieke beslissingen omgezet naar bestuurlijke optreden (Bovens,’t Hart en Van Twist, 2012). Tijdens dit deelproces moet er sprake zijn van conformiteit. De beleidsprestaties moeten in overeenstemming zijn met de bedoelingen van de beleidsbepalers (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Dit deelproces kent twee modellen, namelijk top-down-model en bottom-up-model. Volgens het top-down-model verloopt het uitvoeringsproces beter wanneer een beleidstheorie aan het beleid ten grondslag ligt. In sommige situaties kan kennis ontbreken, waardoor het onmogelijk wordt om een volledig beleid te ontwerpen. In zulke situaties moet het beleid tijdens de uitvoering verder worden uitgewerkt. Bij het bottom-up-model wordt het beleid bepaald door het handelen van de beleidsuitvoerders, ambtenaren en de reacties van de burgers die het beleid moeten naleven (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
15 Beleid is een continu proces en wordt op grond van opgedane kennis en ervaringen steeds opnieuw vastgesteld. Tijdens de beleidsevaluatie wordt de inhoud, processen en de effecten van het beleid aan de hand van bepaalde criteria beoordeeld. De belangrijkste beoordelingscriteria is doelbereiking, effectiviteit, doelmatigheid en rechtmatigheid van het beleid (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
2.3. Totstandkoming vanbeleid
In de vorige paragraaf zijn de deelprocessen van het beleidsproces kort uiteengezet. In deze paragraaf wordt de totstandkoming van een beleid besproken. Het stromenmodel van Kingdon (1984) is hierbij de leidende theorie.
Het ontstaan van een beleid is afhankelijk van de mate waarin problemen en beleidsvoorstellen binnen het politiek klimaat zijn afgestemd (Hoogerwerf & Herweijer, 2014). Volgens het stromenmodel van Kingdon (1984; tenzij anders vermeld, is de informatie in deze paragraaf ontleed aan Kingdon) lukt het bij het ene onderwerp wel om op de politieke agenda te komen en een ander onderwerp niet. Of een onderwerp op de politieke agenda komt en uiteindelijk beleid wordt hangt af van het beleidsraam van het stromenmodel. Wanneer de drie stromen, namelijk probleemstroom, oplossingsstroom en politieke stroom bij elkaar komen opent het beleidsraam en wordt de kans tot totstandkoming van een nieuw beleid verhoogt. Hieronder worden de drie stromen uitzonderlijk beschreven.
Probleemstroom
Belang van erkenning
In de probleemstroom is het van belang dat een probleem wordt erkend. De werkelijke situatie moetdooractoren als probleem worden ervaren. Actoren binnen deze stroom zijn burgers, verenigingen, ondernemingen, lobbygroepen, wetenschappers en ambtenaren.
Probleemvorming
Volgens Kingdon is probleemvorming afhankelijk van waarden, vergelijkingen en plaatsing in een categorie. Een persoon kan een werkelijke situatie waarnemen, maar door persoonlijke waarden een ander betekenis aan geven. De werkelijke situatie kan door de ene persoon als een
16 probleem worden ervaren, terwijl dit niet het geval hoeft te zijn bij een andere persoon. Verder kan een probleemvorming ontstaan door vergelijking. Zo kan men bijvoorbeeld de werkelijke situatie in Nederland vergelijken met andere landen, waardoor er ontevredenheid kan ontstaan. Ook kan een probleemvorming ontstaan door de werkelijke situatie in een categoriete plaatsen, zoals ongelijkheid en oneerlijkheid.
Rol van media bij agendavorming
Kingdon geeft in zijn theorie aan dat de rol van de media beperkt is bij de agendavorming. In tegenstelling tot Kingdon zijn Hoogerwerf en Herweijer (2014)van mening dat de media wel een belangrijk rol speelt bij de agendavorming.
Volgens Shaw en Martin (1992) brengt de media een onderwerp onder de aandacht van het publiek. Vervolgens vormt het publiek een mening over het onderwerp en gaan zich met het onderwerp identificeren. Zo ontstaat er een discussie en komt het onderwerp op de publieke agenda. De media heeft als het ware een verbindende functie. Zo geeft de media de publieke agenda weer, waarop politici gaan reageren. Vervolgens komt het onderwerp terecht op de overheidsagenda.
Aandacht voor het probleem
Volgens Kingdon kan een probleem tweetal oorzaken hebben waardoor het onder de aandacht komt, namelijk door meting van indicatoren waaruit blijkt dat iets fout zit en door bepaalde gebeurtenissen.
Indicatoren
De uitslagen van een meting van indicatoren kunnen iets verontrustend aantonen. Een
invloedrijke indicator in de politiek is bijvoorbeeld de hoogte van de overheidsuitgaven. Als uit een meting is gebleken dat er sprake is van te hoge overheidsuitgaven dan kan dit leiden tot bezuinigingen en/of andere maatregelen. Ook wetenschappelijke studies kunnen een probleem aantonen. Zo kan de grootte van het probleem wetenschappelijk worden aangetoond en achterhaald worden of de situatie is verbeterd of verslechterd.
17 Ook kan een probleem op de agenda komen door een bepaalde gebeurtenis. Zo kan een
tragische gebeurtenis leiden tot een publieke discussie, waardoor het probleem op de agenda komt. Onderzoek en gebeurtenissen worden in de meeste situaties gecombineerd. Een gebeurtenis trekt de aandacht, waardoor een onderzoek wordt gestart om de ernst te onderzoeken.
Oplossingsstroom
Volgens Kingdon zit in de oplossingsstroom de oplossingen, zoals beleidsmaatregelen en toepassing van beleidsinstrumenten. Deze stroom kent verschillende actoren zoals, overheidsinstanties, partijen in het bedrijfsleven, kennisinstituten, belangen- en adviesorganisaties.
Beleidsvoorstel
De uiteindelijke oplossing in de oplossingsstroom is het beleidsvoorstel. Een goed beleidsvoorstel moet volgens Kingdon aan bepaalde criteria voldoen, zoals technische haalbaarheid (1), waarde acceptatie (2) en anticipatie op de toekomstige beperkingen (3). Een voorstel dat overleeft, voldoet over het algemeen aan deze drie criteria.
Technische haalbaarheid
Een beleidsvoorstel moet goed uitgewerkt en technisch haalbaar zijn. Wanneer er sprake is van tekortkomingen is de kans op overleven van het beleidsvoorstel zeer klein.
Waardeacceptatie
Een beleidsvoorstel moet qua waarden overeenkomen met de waarden van politici, ambtenaren en beleidsuitvoerders. Wanneer het beleidsvoorstel ideologisch afwijkt van de politieke cultuur in het land kan dit problematisch zijn.
Anticipatie op toekomstige beperkingen
Volgens Kingdon moet een beleidsvoorstel kunnen anticiperen op toekomstige beperkingen. Zo moet er rekening gehouden worden met het budget (1), publieke opinie (2) en steun van politici (3).
18 • Budget: Budgettekort kan een beperking zijn. Wanneer een plan te duur is de kans
groot dat er wordt afgezien.
• Publieke opinie: Een beleidsvoorstel moet de reacties van publieke opinie doorstaan. Wanneer er niet een verwachtte antwoord wordt verkregen van de publieke opinie, bestaat de kans dat er vroegtijdig wordt afgezien van het plan.
• Steun van politici: Politici moet een beleidsvoorstel steunen. Wanneer politici weinig in een plan zien, zal het beleidsvoorstel in een vroeg stadium worden ingetrokken.
Beleidsinstrumenten
De overheid kan verschillende beleidsinstrumenten toepassen om beleidsdoelen te realiseren. Zo kan de overheid de burgers prikkelen door het vertonen gedrag te belonen of te bestraffen. De overheid kan een bepaald gedrag bestraffen door een financieel-economisch
beleidsinstrument in te zetten. Ook kan de overheid ervoor kiezen om een juridisch
beleidsinstrument in te zetten. Regels hebben namelijk een sterke invloed op het gedrag. Een ander beleidsinstrument welk de overheid kan gebruiken is het gebruik van feiten en informatie om de beleidsdoelgroep te overtuigen(Stone, 1988).
Politieke stroom
Politiek draagvlak
Volgens Kingdon is politiek draagvlak in de politieke stroom essentieel. Politieke steun bepaalt hoe gemakkelijk het beleidsvoorstel wordt doorgevoerd.Zonder de steun van politiek gaat een plan niet door.Waar rekening mee gehouden moet worden, is dat zij weer onder invloed zijn van publieke opinie en uitslagen van verkiezingen.
Publieke opinie
Publieke opinie kan worden gedefinieerd als datgene waar de meerderheid erover eens is. Politieke partijen peilen continu de publieke opinie. Publieke opinie is belangrijk voor politieke partijen, omdat het mede bepaalt hoe gemakkelijk politieke steun voor een bepaald idee zal zijn. Waar rekening mee gehouden moet worden is dat publieke opinie zeer veranderlijk is.
Uitslagen van verkiezingen
Uitslagen van verkiezingen kunnen invloed hebben op het politiek draagvlak. De invloed van de uitslagen van de verkiezingen en de mogelijkheid tot regeringsdeelname kan een politieke partij
19 verleiden om van haar idealen af te stappen. Wanneer een politieke partij weinig aanpast aan de kiezers, loopt zij het gevaar zetels en dus macht te verliezen.
Beleidsraam
Volgens Kingdon ontstaat er een beleidsraam wanneer de drie stomen (probleemstroom, oplossingsstroom en politieke stroom) bij elkaar komen. Een beleidsonderwerp komt alleen op de agenda wanneer het beleidsraam open staat. Bij het openstaan van het beleidsraam komt er fris lucht van buiten naar binnen, waardoor de kans op totstandkoming van het beleid wordt vergroot.
Met name de politiek en beleidsmakers hebben een groot invloed op dit model. Zo kijken beleidsmakers en politici hoe ze beleid en wetgeving kunnen maken omtrent het idee dat de agenda heeft bereikt (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Het beleidsraam blijft niet continu openstaan. Zo kan het beleidsraam weer sluiten wanneer een stroom wordt ontkoppeld. Politici, bestuurders en ambtenaren die voor het plan waren kunnen later vetrekken door bijvoorbeeld verloren verkiezingen, bereiken van pensioenleeftijd of ontslag. Ook kan het beleidsraam sluiten wanneer de aandacht door een bepaalde gebeurtenis worden verlegd. Tenslotte kan het beleidsraam sluiten wanneer onderhandelingen vastlopen, omdat er geen compromissen tussen partijen plaatsvinden.
20
Hypothese
Op basis van de theorie van Kingdon (1984) en eigen verwachtingen kunnen de volgende onderzoekshypothesen worden opgesteld.
Hypothese 1
Volgens het stromenmodel van Kingdon komt het ene onderwerp wel op de agenda en wordt uiteindelijk beleid en bij een ander onderwerp lukt dit weer niet. Of een onderwerp op de agenda komt en uiteindelijk beleid wordt hangt af van drie stromen, namelijk probleemstroom, oplossingsstroom en politieke stroom. Er wordt verwacht dat bij de WNT-3, namelijk
uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid, de drie stromen van het stromenmodel niet bij elkaar zijn gekomen. Mogelijk is minimaal één van de drie stromen niet gekoppeld aan de andere stromen. Hierdoor is het beleidsraam bij de WNT-3 niet geopend en is de beleidswijziging niet doorgevoerd. Hoogstwaarschijnlijk zijn de drie stromen bij de andere beleidsvoorstellen (WNT-1 en WNT-2) wel bij elkaar gekomen, waardoor het beleidsraam wel is geopend en de wijzigingen zijn doorgevoerd. Met deze verwachting komen we uit op de volgendehypothese.
Hypothese 2
Volgens Kingdon kan een open beleidsraam door een tussentijdse ontkoppeling van een stroom of stromen weer sluiten. Een beleidsraam blijft dus niet continu openstaan. Zo kunnen politici, ambtenaren of bestuurders welk voor het beleidsvoorstel waren vertrekken door verloren verkiezingen, bereiken van pensioenleeftijd of ontslag. Ook kan vastgelopen onderhandelingen, doordat er geen compromissen plaatsvinden tussen partijen een reden zijn voor het sluiten van het beleidsraam. Daarnaast kan tijdens het openstaan van het beleidsraam een gebeurtenis plaatsvinden, waardoor andere onderwerpen meer urgentie krijgen.Een verklaring voor de niet totstandkoming van het beleidsvoorstel WNT-3 kan zijn dat het Hypothese 1: De drie stromen van het stromenmodel van Kingdon (1984) zijn bij het beleidsvoorstel van de WNT-3 niet bij elkaar gekomen, waardoor het beleidsraam nooit is geopend.
21 beleidsraam voor maar een korte duur is opengebleven, doordat in de tussentijd een
stroomisontkoppeld. Met deze verwachting komen we uit op de volgendehypothese.
3. Methodologie
In dit hoofdstuk vindt er een theoretische verantwoording plaats. Zo wordt er inzicht geboden in de methodologie van dit onderzoek.
4.1. Onderzoeksdesign
In dit onderzoek wordt de niet totstandkoming van de WNT-3, namelijk de uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid in de (semi)publieke sector onderzocht. Er is in dit onderzoek gekozen voor een kwalitatief onderzoek, aangezien de onderzoeksvraag het beste beschrijvend verklaart kan worden. Volgens Verschuren en Doorewaard (1998) is een kwalitatief onderzoek een arbeidsintensieve methode. Zo heeft het een interpretatief karakter. De focus ligt meer op diepgang, detaillering, complexiteit en onderbouwing (Verschuren & Doorewaard, 1998).
Aangezien het doel van dit onderzoek is om de niet totstandkoming van het beloningsbeleid te onderzoeken, is het handig om gedetailleerd en met diepgang te onderzoeken. Hierdoor is er in dit onderzoek gekozen voor een casestudie. Bij een casestudie wordt een sociaal fenomeen diepgaand bestudeerd in haar natuurlijke setting (Tubbing, 2018). In dit onderzoek wordt er gebruik gemaakt van meervoudige casestudy. Zo worden drie cases met elkaar vergeleken. De theoretische concepten worden getoetst aan de hand van drie cases, welke zijn gebaseerd op de doorgevoerde en niet doorgevoerde beleidswijzigingen van het beloningsbeleid WNT. De casestudy zal de onderzoeker inzicht geven of de drie stromen van het stromenmodel van Kingdon bij elkaar zijn gekomen en het beleidsraam is geopend. De casestudy betreft een cross-sectioneel onderzoek. Hierbij wordt er gebruik gemaakt van één meetmoment.
De statistische generalisatie van de casestudy is niet mogelijk. In dit onderzoek zijn er alleen cases meegenomen waarbij het beleidsvoorstel een groot beleidswijziging betreft. Het beloningsbeleid van de (semi)publieke sector kent vele aanpassingen (Rijksoverheid, 2018). Met kleine aanpassingen is in dit onderzoek geen rekening mee gehouden, hierdoor is een statische generalisatie niet mogelijk. Een analytische generalisatie is in dit onderzoek wel
Hypothese 2: Het beleidsraam is voor een korte duur opengebleven en uiteindelijk weer gesloten, omdat een stroom of stromen van het stromenmodel van Kingdon (1984) is of zijn ontkoppeld, waardoor de beleidswijziging WNT-3 niet kon worden doorgevoerd.
Comment [JR1]: Een case studie is een onderzoek naar een voorbeeld van een omvangrijker fenomeen. Welk omvangrijker fenomeen bestudeer jij? Er is nogal wat literatuur over bezoldiging van gekozen functionarissen en hooggeplaatste ambtenaren. Zie o.a. proefschrift Marleen Brans (1999) en B. Guy Peters, Marleen Brans (2012), boek gepubliceerd door Routledge Comment [AG2]: Boek Peters en Brans (2012) heeft het alleen maar over de commissie Dijkstal en WOPT.
22 mogelijk. Dit onderzoek biedt namelijk belanghebbenden inzicht welke factoren invloed hebben gehad op de totstandkoming of juist niet totstandkoming van een beleidswijziging van het beloningsbeleid.
Dit onderzoek is een deductief onderzoek. Bij een deductief onderzoek worden er
verwachtingen geformuleerd door middel van bestaande theorieën en modellen (Verhoeven, 2018). In dit onderzoek is het stromenmodel van Kingdon het vertrekpunt.Per case wordt de totstandkoming van de beleidswijziging aan de hand van de theorie van Kingdon geanalyseerd.
4.2. Dataverzameling, analyse endataverwerking
In de voorgaande paragraaf is toegelicht dat er in dit onderzoek gebruik wordt gemaakt van een kwalitatieve onderzoeksmethode, namelijk casestudy. In deze paragraaf wordt kort uiteengezet hoe de data wordt verzameld, geanalyseerd en verwerkt.
Documentenanalyse
In dit onderzoek wordt er gebruik gemaakt van documentenanalyse. Volgens Reulink en Lindeman (2005) wordt documentenanalyse vaak gebruikt wanneer de onderzoeker geïnteresseerd is in gebeurtenissen uit het verleden. Aangezien de besluitvorming om de personele reikwijdte van het beloningsbeleid niet uit te breiden in het verleden heeft plaatsgevonden, is documentenanalyse het meest voor de hand liggende methode. Er is namelijk geen direct toegang naar de gebeurtenis. De documentenanalyse zal onder andere relevante achtergrondinformatie verschaffen over het verloop van de beleidsprocessen bij de verschillende cases.
Er wordt in dit onderzoek gebruik gemaakt van openbare publieke documenten, zoals verslagen van vergaderingen, moties, onderzoeken voor de Tweede Kamer, Kamerstukken, verslagen van raadsvergaderingen, verslagen van congressen van politieke partijen, beleidsnota’s, regeerakkoorden en mediaberichten.
Interviews
Naast documentenanalyse wordt in dit onderzoek ookgebruik gemaakt van diepte-interviews. Deze interviews worden gevoerd met beleidsmakers van de beleidsvoorstellen 1, WNT-2 en WNT-3. Volgens Heskes & Partners (WNT-2018) hebben diepte-interviews het doel om het “waarom” achter opvattingen, feiten en inzichten te achterhalen. Dit is juist ook het doel van
23 dit onderzoek, namelijk verklaren waarom de personele reikwijdte van het beloningsbeleid in de (semi) publieke sector niet is uitgebreid.
In dit onderzoek zullen er semigestructureerde interviews plaatsvinden. Doormiddel van semigestructureerde interviews kan de onderzoeker inspelen op de informatie die de
respondenten geven. Hierdoor kan tijdens het interview alle variabelen worden geraakt en er is ruimte om aanvullende vragen te stellen voor meer diepgang. Het doel van de interviews is het verkrijgen van meer en gedetailleerde informatie naast de verkregen resultaten van de
documentenanalyse.
In totaal zijn acht respondenten geïnterviewd. Een deel van de respondenten is momenteel werkzaam bij het programma WNT bij ministerie van BZK. Een ander deel van de
respondenten is in het verleden werkzaam geweest bij het programma WNT. Voor de keuze van de respondenten is ervoor gekozen om respondenten te selecteren welk betrokken zijn geweest bij het maken van de beleidsvoorstellen WNT-1, WNT-2 en/of WNT-3.
In dit onderzoek is er sprake van een small-N. De keuze voor de aantal respondenten komt voort door de beperkte beschikbare tijd. Er is momenteel een klein jong team werkzaam voor de WNT bij ministerie van BZK. Een groot aantal medewerkers welk betrokken zijn geweest bij de beleidsvoorstellen van de voorgaande jaren zijn momenteel niet werkzaam voor de WNT. Door de beperkte beschikbare tijd voor dit onderzoek is het niet mogelijk om alle betrokken medewerkers op te zoeken en te benaderen voor een interview.
De interviews hebben face-to-face plaatsgevonden en duurden ongeveer 45-60 minuten. Tijdens het interview werd gebruik gemaakt van een topiclijst (zie bijlage7.2). Deze lijst is opgesteld aan de hand van het theoretisch kader van dit onderzoek. Tijdens de interviewskan de onderzoeker aanvullende vragen stellen om onduidelijkheden weg te werken of om juist nieuwe variabelen boven water te halen, waardoor er nieuwe inzichten worden verkregen. De interviews worden opgenomen met een voice-recorder en worden vervolgens letterlijk getranscribeerd. Er wordt gebruik gemaakt van axiale codering om de antwoorden te categoriseren per concept.
24 De begrippen uit het theoretisch kader moetbruikbaar gemaakt worden voor empirisch
onderzoek. De concepten zijn nog te abstract en niet meetbaar. In deze paragraaf worden de abstracte concepten omgezet in meetbare variabelen. Hiervoor wordt er gebruik gemaakt van operationalisatie. Bij operationalisatie is de validiteit van belang, aangezien het meetinstrument moet meten wat het verondersteld te meten.
Operationalisatie van de concepten
Dit onderzoek kent vier concepten, namelijk de probleemstroom, oplossingsstroom, politieke stroom en beleidsraam. In de onderstaande tabel worden de vier concepten en de bijbehorende indicatoren weergeven.
Concept Definitie Indicatoren Meting
Probleemstroom Erkenning van het
probleem Indicatorenmeting Gebeurtenissen
Documenten analyse & interview Oplossingsstroom Oplossing voor het
probleem Beleidsinstrumenten Technische haalbaarheid van het beleidsvoorstel Waardeacceptatie van het beleidsvoorstel Anticipatie op toekomstige beperkingen van het beleidsvoorstel
Documenten analyse & interview
Politieke stroom Politiek draagvlak Kabinetsstandpunt Documenten analyse & interview Beleidsraam Openen of sluiten
van het beleidsraam Totstandkoming van het beleid Documenten analyse
25 Conceptueel model
Dit onderzoek is een verklarend onderzoek. Hierdoor heeft het onderzoek afhankelijke en onafhankelijke variabelen. Dit onderzoek heeft 3 onafhankelijke variabelen (X-variabel), namelijk; probleemstroom (X1), oplossingsstroom (X2) en politieke stroom(X3). De afhankelijke variabel (Y) is het beleidsraam.
Figuur 2: Conceptueel model
4.4. Observatie-eenheid
De observatie-eenheid (casus) is te selecteren op basis van de tijd van de aankondiging van de beleidswijzing (agendavorming) en de periode van de daadwerkelijke totstandkoming van het beleid. Hieronder worden de perioden per case weergegeven.
Case Openbaarmaking Beleid doorgevoerd? Periode van invoering WNT-1 Regeerakkoord
26 WNT-2 Regeerakkoord
VVD-PvdA Ja 1 januari 2015
WNT-3 Regeerakkoord
VVD-PvdA Nee N.v.t.
Tabel 2: Totstandkoming van beleid per case
De totstandkoming van een beleid doorloopt een beleidsproces. Het beleidsproces bestaat uit deelprocessen, namelijk agendavorming, beleidsvoorbereiding, beleidsbepaling,
beleidsuitvoering en beleidsevaluatie (Hoogerwerf & Herweijer, 2014). Dit onderzoek richt zich alleen op het agendavormingsproces en beleidsuitvoeringsproces. Bij de agendavorming wordt er gekeken wat de aanleiding is geweest om na te denken over het beleid. Bij
beleidsuitvoering wordt het beleid opgezet en uitgevoerd. De andere deelprocessen worden niet meegenomen, omdat dit niet relevant is voor het beantwoorden van de onderzoeksvraag van dit onderzoek.
4.3. Wetenschappelijkeeisen
Om inzicht te krijgen in de kwaliteit van de data van dit onderzoek moet er aandacht worden besteed aan de wetenschappelijke eisen, namelijk de validiteit en betrouwbaarheid.
Validiteit
Volgens Verhoeven (2018) wordt met validiteit de zuiverheid en de geldigheid van het onderzoek bedoeld. Dus, wordt er gemeten wat men wil meten en is dit op de juiste manier gedaan. De validiteit laat de mate zien waarin de onderzoeksgegevens de werkelijkheid representeren. Validiteit kent interne validiteit en externe validiteit. Met de interne validiteit wordt bedoeld of de juiste conclusie is getrokken op basis van de onderzoeksresultaten (Baarda, Goede en Teunissen, 2001).
Om de interne validiteit van dit onderzoek te kunnen waarborgen is er gebruik gemaakt van triangulatie. Volgens Van Thiel (2010) is er sprake van triangulatie wanneer op verschillende manieren vanuit verschillende invalshoeken informatie wordt verzameld en/of verwerkt. In dit onderzoek wordt er triangulatie van informatiebronnen toegepast. Zo worden er gegevens verzameld met twee verschillende onderzoeksmethoden, namelijk interviews en
documentenanalyse. De interne validiteit van dit onderzoek is hierdoor hoog. Er is gekozen voor twee methoden, omdat ze elkaar qua informatie kunnen aanvullen. Daarnaast kan er worden nagegaan of er overeenstemming of verschillen bestaan tussen de resultaten van de twee methoden. Naarmate de gegevens uit de verschillende bronnen meer met elkaar overeenkomen,
27 is er sprake van een grotere geldigheid (Baarda, Bakker, Fischer, Julsing, Peters & van der Velden, 2013).
De externe validiteit heeft betrekking op de mate waarin de onderzoeksresultaten te
generaliseren zijn naar andere situaties of cases (Baarda, et al., 2001). In tegenstelling tot de interne validiteit is de externe validiteit van dit onderzoek laag. De onderzoeksresultaten hebben alleen betrekking op de beleidswijzigingen zoals vermeld in de casus. De resultaten van dit onderzoek zijn niet generaliseerbaar voor vergelijkbare situaties welk niet zijn onderzocht. Zo behandelt dit onderzoek alleen de drie grote beleidswijzigingen (WNT-1, WNT-2 en WNT-3).
Betrouwbaarheid
Baarda, Goede en Teunissen (2001) definiëren betrouwbaarheid als de mate waarin de resultaten hetzelfde blijven wanneer het onderzoek wordt herhaald. Volgens Riemsdijk (1999) is bij een kwalitatief onderzoek de betrouwbaarheid van het onderzoek meestal aan de lage kant. Ook bij dit onderzoek zijn er een aantal punten aan te duiden die de betrouwbaarheid van de resultaten nadelig kunnen beïnvloeden. Allereerst is er bij de diepte-interviews sprake van een momentopname. Wanneer het onderzoek herhaald wordt kan de visie van de respondenten veranderd zijn. De resultaten van de interviews moeten dus ook begrepen worden als een momentopname. Ten tweede is door beperkte tijd voor dit onderzoek niet mogelijk om alle medewerkers die momenteel betrokken zijn of in het verleden betrokken zijn geweest met de beleidsvoorstellen te interviewen. Veel medewerkers die betrokken zijn geweest bij WNT-1 en WNT-2 zijn inmiddels vertrokken. Er is veel tijd nodig om alle vertrokken medewerkers te benaderen. Daarnaast moeten deze medewerkers ook bereid zijn om mee te doen aan dit onderzoek. Aangezien door tijdsnood alleen de huidige en beschikbare oude medewerkers zijn onderzocht is de generaliseerbaarheid van dit onderzoek beperkt. Wel is er geprobeerd om met triangulatie de betrouwbaarheid van dit onderzoek te verhogen. Zo zijn er niet alleen interviews genomen, maar heeft er ook een documentenanalyse plaatsgevonden. Doormiddel van
documentenanalyse is de bedoeling om de objectieve feiten boven water te halen. Door data te gebruiken vanuit verschillende invalshoeken is er geprobeerd om de betrouwbaarheid te verhogen. Volgens Creswell (2003) is kwalitatief onderzoek interpretatief. Het is onmogelijk dat een onderzoeker de data niet subjectief interpreteert. Dit heeft uiteindelijk een nadelig effect op de betrouwbaarheid van dit onderzoek. Om dit tegen te gaan zijn de interviews opgenomen met een voice-recorder en zijn vervolgens letterlijk getranscribeerd.
28
4. Casusbeschrijving
In dit hoofdstuk worden drie verschillende casussen met betrekking tot het beloningsbeleid in de (semi)publieke sector besproken. Er zal een feitenrelaas worden gegeven over de WNT-1 (casus 1), WNT-2 (casus 2) en WNT-3 (casus 3).
Casus 1: Normering van de topinkomens (WNT-1)
Volgens Dekker (2018) staan topinkomens in de (semi)publieke sector al jaren garant voor hevige discussies. Zo heeft de commissie Dijkstal een aantal adviezen opgesteld met betrekking tot het inkomensbeleid in de (semi)publieke sector (Rijksoverheid, 2015). Volgens de Memorie van Toelichting van de WNT vormen de adviezen van de commissie Dijkstal de blauwdruk van het topinkomensbeleid in de publieke en semipublieke sector3.
Zo adviseerde Commissie Dijkstal in 2004 om de salarissen van topfunctionarissen welk werkzaam zijn bij ministeries en ressorterende diensten een salarismaximum te hanteren op het niveau van het ministersalaris. In 2005 bracht de commissie haar tweede advies uit. Zo
adviseerde de commissie om het ministersalaris te verhogen en als top van het beloningsgebouw in de publieke sector te hanteren. In 2006 bracht de commissie haar derde advies uit en
adviseerde dat ook de salarissen van zbo’s niet hoger moeten zijn dan een ministersalaris, aangezien zbo’s een publieke taak behartigen. In 2007 adviseerde de commissie om de salarissen in de semipublieke sector te normeren. Wat hierbij lastig is, is het afbakenen van het
3
29 begrip “semipublieke sector”. De commissie adviseerde om bij het begrip “semipublieke sector” de volgende criteria te hanteren:status van de rechtspersoon met een wettelijke taak (1), de mate waarin de organisatie inkomsten uit publieke middelen ontvangt (2), het publiek belang dat een organisatie vertegenwoordigt (3) en het bestaan van commerciële marktwerking (4) (Rijksoverheid, 2018).
In 2006 is de Wet Openbaarmaking uit Publieke middelen gefinancierde Topinkomens (hierna: WOPT) in werking getreden. De WOPT is de voorganger van de WNT. Het doel van de WOPT was de openbaarmaking van de topinkomens. Op basis van de WOPT werden de inkomens in de (semi)publieke sector gepubliceerd zodra deze het normbedrag overstijgen (Topinkomens, 2019). In 2008 heeft de commissie Dijkstal de WOPT geëvalueerd. De commissie constateerde dat de WOPT een effectief instrument is om primaire beleidsdoelstellingen te realiseren, namelijk openbaarmaking (Topinkomens, 2019). Opmerkelijk was dat de openbaarmaking van de WOPT een opdrijvend effect heeft verzorgd, doordat bestuurders naar elkaar keken bij het bepalen van hun beloningsbeleid. De openbaarmaking van de topinkomens heeft ervoor gezorgd dat topfunctionarissen die onder de norm verdienden dichter bij de norm kwamen. De maximale norm werd meer een doelwaarde (Van der Meulen & De Vos, 2016). De commissie adviseerde om de berekeningssystematiek van de totstandkoming van het normbedrag aan te passen en de WNT in te voeren(Rijksoverheid, 2018).
Op 6 december 2011 is het wetsvoorstel welk de bezoldigingen van topfunctionarissen in de (semi)publieke sector normeert aangenomen door de Tweede Kamer.Op 13 november 2012 is het wetsvoorstel aangenomen door de Eerste Kamer (Eerste Kamer, 2019). Op 1 januari 2013 is het beloningsbeleid officieel inwerking getreden. Dit beloningsbeleid heet ook wel de WNT-1 aangezien het de eerste vorm is van het beloningsbeleid. De aanleiding om de WNT-1 in te voeren was de zeven adviezen van Commissie Dijkstal. In het beloningsbeleid is geregeld dat topfunctionarissen niet meer mogen verdienen dan de normering en moeten voldoen aan openbaarmakingsverplichting. Het doel van dit beleid is om bovenmatige beloningen en ontslagvergoedingen tegen te gaan bij instellingen in de (semi) publieke sector. In het beleid is geregeld dat de normering maximaal 130% van het ministersalaris mag bedragen. In 2013 was dat 228.599 euro (Rijksoverheid, 2015).
30 Al een lange tijd bestond er een politieke wens om de normering van 130% van het
ministersalaris verder te verlagen naar 100% (Voermans en Van Geest, 2015). Volgens Van den Dikkenberg (2014) was de 130% norm bij de WNT-1 gebaseerd op een voorgenomen
verhoging van het ministersalaris met 30%, echter koos het kabinet later om in tijden van financiële crisis de eigen lonen niet te verhogen. Hierdoor heeft PvdA en VVD in het regeerakkoord opgenomen om de lonen bij de overheid te verlagen. De verlaging van de normering naar 100% van het ministersalaris strekt tot gedeeltelijke uitvoering van het onderdeel van het regeerakkoord van 2012 waarin staat dat de norm 100% in plaats van 130% van het ministersalaris wordt (Eerste kamer, 2019).
De reden dat de norm niet in 2013 (WNT-1) is vastgesteld op 100% van het ministersalaris komt door de beperkte voorbereidingstijd tijdens het beleidsproces WNT-1. Het kabinet gaf aan dat de maximale norm bij WNT-1 zal worden verlaagd bij WNT-2. Zo gaf het kabinet aan dat het niet mogelijk is om binnen een korte tijdsperiode de wet zo te vormen, zoals beschreven in het regeerakkoord. Gezien de voorbereidingstijd van de wet, wilde de regering het wetsvoorstel niet ophouden waardoor er op 6 november 2012 is besloten om de norm op 130% vast te stellen (Revis, 2012).
Op 30 juni 2014 is het wetsvoorstel voor de verlaging van de normering ingediend bij de Tweede Kamer. Op 16 oktober 2014 is de Tweede Kamer akkoord gegaan met de
wetswijziging. Op 22 december 2014 is het wetsvoorstel aangenomen door de Eerste Kamer. Per 1 januari 2015 is de maximale normering officieel verlaagd naar 100% van het
ministersalaris. De sectoren zorg en welzijn, woningcorporaties en het wetenschappelijk onderwijs hebben de Tweede Kamer op 23 december 2014 laten weten dat de termijn 1 januari 2015 te kort is om de regeling op een zorgvuldige manier uit te voeren. Hierdoor gold 2015 voor deze sectoren als een overgangsjaar. Per 1 januari 2016 is de verlaagde normering ook voor deze sectoren volledig toegepast (Diepstraten, 2015). De maximale norm bedroeg in 2015 178.000 euro (Rijksoverheid, 2015).
“In afwijking van het advies van de commissie Dijkstal wordt het salaris van bewindspersonen definitief niet verhoogd. In lijn hiermee passen we het wetsvoorstel normering topinkomens aan, dat betrekking heeft op de salarissen in de (semi-)publieke sector. De norm wordt 100 in plaats van 130 procent van een ministersalaris. Die geldt niet alleen voor topfunctionarissen, maar voor alle medewerkers. Het is mogelijk een
31 Casus 3: Uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid (WNT-3)
In het regeerakkoord ‘Bruggen bouwen’wasopgenomen dat de personele reikwijdte van het beloningsbeleid zal wordenuitgebreidnaar alle medewerkers in plaats van alleen de topfunctionarissen.De WNT-3 zal ervoor zorgen dat de maximale normering die voor de topfunctionarissen geldt ook zal gelden voor niet-topfunctionarissen in de publieke en
semipublieke sector (Rijksoverheid, 2015). Medewerkers die een bijzondere concurrentiepositie hebben zouden worden uitgezonderd van de norm (De Boef, 2017). In het regeerakkoord is hierover de volgende zin opgenomen:
Uit een onderzoek is gebleken dat een aantal niet-topfunctionarissen meer verdienen dan de maximale norm voor topfunctionarissen. Het overgrote deel van deze medewerkers zijn
werkzaam in de zorgsector. In vele gevallen was er sprake van specifieke functies voor schaarse specialisten, unieke talenten en bijzondere beroepen(Raad van State, 2017).
Ook schenkt de media veel aandacht aan de hoge salarissen van niet-topfunctionarissen. Zo schreef de NRC (2016) dat een groep medewerkers, zoals dure consultants, interim-managers, projectleiders, ICT-specialisten, communicatieadviseurs, juristen en accountants die de overheid bijstaan meer verdienen dan de maximale norm voor een topfunctionaris. NRC (2016) schreef dat de overheid jaarlijks miljoenen uitgeeft aan deze mensen.
In april 2016 heeft er een internetconsultatie plaatsgevonden voor de uitbreiding van de personele reikwijdte van het beloningsbeleid. Uit de consultatie is gebleken dat er veel weerstand is vanuit het veld. Zo hadden de beleidsuitvoerders, zoals WNT-instellingen en accountants hun twijfels over de uitvoerbaarheid van het beleid (Rijksoverheid, 2018).
Ondanks de weerstand vanuit het veld is het voorstel voorgelegd aan de ministerraad en vervolgens aan de Raad van State (De Boef, 2017). In de tussentijd is er in oktober een kabinetswisseling plaatsgevonden. Het nieuwe kabinet Rutte III bestaat uit VVD, D66, ChristenUnie en CDA (Parlement, 2019).
“Die geldt niet alleen voor topfunctionarissen, maar voor alle medewerkers. Het is mogelijk een uitzondering te maken als dat noodzakelijk is (Rutte & Samson, 2012, p.41)”.
32 Op 14 november 2017 heeft het kabinet Rutte III aangegeven dat de personele reikwijdte van het beloningsbeleid niet wordt uitgebreid. De WNT-3 past volgens het kabinet niet met het volgende stuk van het regeerakkoord (Ollongren, 2017):
Na het intrekken van het voorstel heeft enkele politieke partijen hun ongenoegen laten blijken. De Tweede Kamerlid Selcuk Ozturk van Denk heeft zelfs een initiatiefwetsvoorstel ingediend. Zo gaf hij aan dat voor het vertrouwen aan de overheid het van belang is dat er ordentelijke beloningen worden betaald. Daarnaast zal de niet-invoering van de WNT-3 mogelijk ervoor zorgen dat medewerkers niet doorschuiven naar een baan als topfunctionaris als ze salaris moeten inleveren door de maximale normering van topfunctionarissen. Dit zorgt voor verstoring van doorstroming en loongebouw binnen de (semi)publieke instellingen (Van den Dikkenberg, 2017).
5. Analyse
In dit hoofdstuk wordt er ingegaan op het empirische gedeelte van het onderzoek.De informatie is verkregen vanuit beleidsdocumenten, mediaberichten en diepte-interviews. In dit hoofdstuk wordt de analyse beschreven. Per casus wordt er een koppeling gemaakt tussen het theoretisch kader, de casusbeschrijving en de verkregen resultaten van dit onderzoek. In dit hoofdstuk wordt eerst de probleemvorming geanalyseerd. Vervolgens wordt er geanalyseerd wat de oplossing is voor het probleem. Daarna wordt er gekeken of er een politiek draagvlak is voor de oplossing. Tenslotte wordt er geanalyseerd of er het beleidsraam is geopend.
Totstandkoming van een beleid
Volgens het stromenmodel van Kingdon (1984) komt het ene onderwerp wel op de agenda en wordt uiteindelijk beleid en bij een ander onderwerp lukt dit weer niet. Of een onderwerp op de agenda komt en uiteindelijk beleid wordt hangt af van drie stromen, namelijk probleemstroom, oplossingsstroom en politieke stroom.Wanneer deze drie stomen bij elkaar komen ontstaat er een beleidsraam. Een beleid kan alleen tot stand komen wanneer het beleidsraam gedurende hele proces openstaat (Kingdon, 1984).
“Daarnaast is het voor het functioneren van de overheid goed dat deze op belangrijke terreinen voldoende expertise in huis heeft. Het beloningsniveau bij de overheid moet zodanig zijn dat ook hoogwaardige en schaarse specialisten, bijvoorbeeld met expertise op gebied van ICT, financiën of inkoop, in dienst kunnen worden genomen.” (Rutte, Van Haersma Buma, Pechthold en Segers, 2017, p.8)
33
Problemenstroom
In de probleemstroom is het van belang dat een probleem wordt erkend. Een probleem kan tweetal oorzaken hebben waardoor het onder de aandacht komt, namelijk door meting van indicatoren waaruit blijkt dat iets fout zit, of door bepaalde gebeurtenissen(Kingdon, 1984). In dit onderzoek wordt het begrip ‘probleem’ als volgt gedefinieerd: “Een lastige situatie, waarbij een discrepantie ontstaat tussen een norm en een bestaand of verwacht situatie” (Hoogerwerf & Herweijer, 2014).
Casus 1
Indicatorenmeting
Uit het evaluatierapport van de WOPT kwam naar voren dat er sprake is van een stijgende trend in het aantal topsalarissen in de (semi)publieke sector.Zo bleek uit het rapport dat er in 2007 t.o.v. 2006 sprake was van een stijging van ruim 14 %. In 2008 t.o.v. 2007 was er sprake van een stijging van ruim 7%. Door de aantoning van de stijgende trend werd het probleem in deze casus zichtbaar. 4Volgens Kingdon (1984) kan door een meting van indicatoren blijken dat iets fout zit. Dat was bij deze casus ook het geval. Uit de interviews kwam naar voren dat er met de WOPT een neerwaarts effect werd verwacht, echter had het meer een opwaarts effect dan een neerwaarts effect. Een respondent gaf voor deze trend de volgende verklaring:
Gebeurtenisen
Volgens Kingdon (1984) kan een gebeurtenis of gebeurtenissen leiden tot probleemerkenning. Bij deze casus heeft naast de indicatorenmeting ook berichten in de media geleidt tot
probleemerkenning. Volgens oud-minister van BZK Plasterk, werd het Rijk met enige regelmaat via de media geconfronteerd met berichten over hoge beloningen in de (semi) publieke sector (Rijksoverheid, 2013). Uit interviews is gebleken dat de topsalarissen in de (semi) publieke sector breed aandacht kreeg van de media. Een respondent gaf het volgende aan:
4
Kamerstukken // 2010-2011, 32600, 3, p. 9.
“Wanneer de salarissen bij de WOPT openbaar werden gemaakt, kon de bestuurders van de instellingen zien wat de buurman verdiende voor dezelfde functie. Zo probeerden de bestuurders de salarissen gelijk te trekken. Er was dus meer een opwaarts effect dan een neerwaarts effect.”
“De topsalarissen en de schandalen zoals het Vestia-schandaal, die tussen 2000 en 2012 in het nieuws zijn gekomen hebben de geesten rijp gemaakt. Er is gebleken dat alleen de salarissen openbaar maken met de WOPT onvoldoende effect heeft.
34 Zo verdiende volgens De Telegraaf (2014) de oude Vestia-topfunctionaris Erik Staal in 2010 een half miljoen euro inclusief pensioenbijdrage. In 2012 kreeg de topfunctionaris voor zijn vertrek nog 3,5 miljoen euro bij. Volgens de toenmalige minister Plasterk deden de gevallen over hoge beloningen in de (semi) publieke sector een afbreuk aan het vertrouwen in de overheid (Rijksoverheid, 2013).
Casus 2
Indicatorenmeting
Er is bij deze casus zowel met documentenanalyse als interviews geen resultaten gevonden welk bevestigen dat er bij de WNT-2 sprake is van indicatorenmeting.
Gebeurtenissen
Tijdens de voorbereiding van de WNT-1 was vanwege beperkte voorbereidingstijd niet mogelijk om de maximale norm op 100% van het ministersalaris wettelijk vast te stellen. Het probleem was dat de maximale norm van 100% wel is opgenomen in het regeerakkoord (Rutte & Samson, 2012). Gezien de voorbereidingstijd om de norm wettelijk vast te stellen, heeft het kabinet ervoor gekozen om bij WNT-1 in de eerste instantie de norm van 130% aan te houden. De WNT-1 zou als overgang dienen naar het werkelijke beloningsbeleid (Revis, 2012). Uit de interviews is gebleken dat het probleem in deze casus meer een politiek probleem was. Het probleem is vooral erkend door de politiek. Volgens een respondent was het enige probleem bij deze casus dat in het regeerakkoord was opgenomen dat de norm zou worden verlaagd van 130% naar 100% en dat ditnog niet was gebeurd. Zo gaf een respondent de volgende verklaring:
Casus 3
Indicatorenmeting
“Het enige probleem was dat in het regeerakkoord was opgenomen dat de norm van 130% naar 100% moet worden verlaagd. Dit was namelijk niet gebeurd bij de WNT-1. De regering zei dat ze meer tijd nodig hebben om de norm wettelijk te verlagen naar 100%. Na een jaar was dit mogelijk. Het was dus meer een politiek probleem”
35 Ook bij deze casus was er sprake van een indicatorenmeting. Zo bleek uit het evaluatierapport dat in 2015,4.621 niet-topfunctionarissen een salaris hebben ontvangen welk hoger is dan een ministersalaris. Het overgrote deel was volgens het rapport werkzaam in de zorgsector. In vele gevallen was er sprake van specifieke functies voor schaarse specialisten, unieke talenten en bijzondere beroepen. Het gaat dan om bijvoorbeeld luchtverkeersleiders, specialisten bij financiële toezichthouders, enkele hoogleraren bij universiteiten en unieke talenten in de cultuursector (Raad van State, 2017). Volgens de respondenten gaan het hier om een klein groep medewerkers, welk meer verdiend dan een ministersalaris. Waarden zijn bepalend bij het ervaren van een werkelijke situatie als een probleem (Kingdon, 1984). Uit de interviews is gebleken dat de waarden en normen zwaarder wegen dan de feitelijke omvang van het probleem.Het feit dat er normale medewerkers zijn die boven de norm van de
topfunctionarissen verdient, was al erg genoeg om een beleidswijziging door te voeren en de wet aan te passen.
Uit de interviews kwam naar voren dat een overschrijding van de norm bij gewone medewerkers zelden voorkomt. In totaal werken 1,2 miljoen mensen in de (semi) publieke sector. Wanneer de aantal overschrijdingen (4.621) tegenover de aantal medewerkers in de (semi)publieke sector (1,2 miljoen) worden gezet, is het probleem in verhouding een klein probleem te noemen.
Dit werd later ook bevestigt in het rapport van Raad van State. Zo werd er in het rapport beschreven dat de omvang van de gehele groep welk meer verdiend dan de norm relatief klein is (Raad van State, 2017).
“Er is een heel klein groep welk meer verdiend dan een topfunctionaris. Het probleem is dus klein, maar het feit dat het voorkomt was voor men genoeg rechtvaardigt om het beleid aan te passen. Ook hier zien we dat de waarden en normen belangrijker worden geacht dan de feitelijk omvang van het probleem.”
“Het komt niet zo vaak voor dat een gewone medewerker meer verdient dan een topfunctionaris.”
“In totaal werken er 1,2 miljoen mensen in de publieke en semipublieke sector. Wanneer je de aantal overschrijdingen tegenover de totale aantal medewerkers zet, zie je dat het probleem relatief klein is.”
“Het feit dat een medewerker meer verdiend dan een ministersalaris is al erg genoeg, ongeacht de omvang van het probleem.”
36 Gebeurtenis
Ook hebben mediaberichten in deze casus de probleemvorming beïnvloedt.Volgens een respondent is de media vooral casus gericht. De media is gericht op incidenten die zijn voorgedaan. Zo komt de media achter dat iemand bij een instelling in de (semi)publieke sector een hoog salaris verdient dan de maximale norm voor een topfunctionaris en duikenvervolgens erop in en zoeken het vervolgens uit.
Zo schreef de NRC (2016) dat een groep medewerkers, zoals dure consultants, interim-managers, projectleiders, ICT-specialisten, communicatieadviseurs, juristen en accountants die de overheid bijstaan meer verdienen dan een ministersalaris. De overheid geeft jaarlijks miljoenen uit aan deze mensen. In 2014 spendeerde departement Veiligheid en Justitie 93 miljoen euro, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties 91 miljoen euro en Defensie 51 miljoen euro aan deze mensen.Uit de interviews is gebleken datde meeste medewerkers die meer verdienen dan de normgeen topfunctionaris zijn, waardoor het toegestaan is om boven de maximale norm te verdienen.
Deelconclusie
Volgens Kingdon (1984) is in de probleemstroom van belang dat een probleem wordt erkend. De werkelijke situatie moet door actoren als probleem worden ervaren. Zowel bij WNT-1 (casus 1), WNT-2 (casus 2) als WNT-3 (casus 3) is het probleem duidelijk erkend. Bij WNT-1 was de stijging van de aantal topsalarissen in de (semi)publieke sector een groot probleem.5 Uit de interviews is gebleken dat dit probleem zowel maatschappelijk als politiek is erkend. Het probleem bij WNT-2 was vooral een politiek probleem. In het regeerakkoord was namelijk opgenomen dat de maximale norm 100% van het ministersalaris zal zijn, echter kon dit niet verwezenlijkt worden door de beperkte voorbereidingstijd tijdens het beleidsvoorstel van WNT-1 (Revis, 20WNT-12). Het probleem was bij WNT-2 vooral door het kabinet erkend. Bij WNT-3 kwam naar voren dat bepaalde medewerkers in de (semi)publieke sector meer verdienen dan de
5
Kamerstukken // 2010-2011, 32600, 3, p. 9.
“De media is vooral gericht op de incidenten die zijn voorgedaan.”
“Op het nieuws is af en toe te zien dat medewerkers meer verdienen dan de norm. Meestal zijn deze medewerkers geen topfunctionarissen, waardoor ze meer mogen verdienen.”
37 maximale norm voor een topfunctionaris. Uit de interviews is gebleken dat dit maatschappelijk en politiek ongewenst is.
Een probleem kan tweetal oorzaken hebben waardoor het onder de aandacht komt, namelijk door meting van indicatoren waaruit blijkt dat iets fout zit, of door bepaalde gebeurtenissen (Kingdon, 1984).
Uit de resultaten is gebleken dat bij de WNT-1 (casus 1) en WNT-3 (casus 3) een
indicatorenmeting heeft plaatsgevonden. De metingen hebben iets verontrustend aangetoond, waardoor het probleem zichtbaar werd. Volgens Kingdon (1984) is de meest invloedrijke indicator in de politiek de hoogte van de overheidsuitgaven. Bij WNT-1 is middels een evaluatierapport van de WOPT aangetoond dat er sprake is van een stijgende trend in de aantal topsalarissen in de (semi)publieke sector (Rijksoverheid, 2018). Een stijging van de
topsalarissen betekent ook een stijging van overheidsuitgaven. Bij WNT-2 is er geen indicatorenmeting plaatsgevonden welk iets verontrustend hebben aangetoond. Bij WNT-3 heeft er wel een indicatorenmeting plaatsgevonden. Zo is er uit een meting gebleken dat in 2015 in totaal 4.621 niet-topfunctionarissen een salaris hebben ontvangen welk hoger is dan een ministersalaris (Raad van State, 2017).
Naast indicatorenmeting hebben ook gebeurtenissen voorgedaan, waardoor het probleem is erkend. Zoals eerder besproken is het probleem bij de WNT-2 vooral door de politiek erkend. Door gebrek aan voorbereidingstijd heeft het kabinet de norm vastgesteld op 130% van het ministersalaris, terwijl in het regeerakkoord stond dat het percentage 100% zou zijn (Revis, 2012). Uit de resultaten van dit onderzoek is gebleken dat bij WNT-1 en WNT-3 de media-aandacht heeft bijgedragen aan de probleemvorming. Volgens Hoogerwerf en Herweijer (2014) speelt de media een cruciaal rol bij de vorming van een agenda. De media brengt een bepaalt onderwerp onder de aandacht van het publiek. Dit zorgt uiteindelijk voor dat mensen een mening gaan vormen over het onderwerp, waardoor ze met het onderwerp gaan identificeren en erover gaan discussiëren. Het onderwerp komt als het ware op de publieke agenda terecht. Bij de WNT-1 was er vooral media-aandacht voor gevallen waarbij topfunctionarissen exorbitant verdienen (Rijksoverheid, 2013). Bij de WNT-3 was er vooral media-aandacht voor gevallen waarbij niet-topfunctionarissen meer verdienen dan de maximale norm voor topfunctionarissen.
Al met al, er kan geconcludeerd worden dat bij de drie casussen (WNT-1, WNT-2 en WNT-3) sprake is van een probleemstroom. Bij WNT-1 en WNT-3 zijn de problemen zowel politiek als maatschappelijk erkend, terwijl bij WNT-2 het probleem politiek is erkend.
