4-8-2019
Ambtelijk leiderschap
in tijden van crisis
De gevolgen van het voortijdig opstappen
door bewindslieden voor het topambtelijk
leiderschap
Mark de Groot – s209724 UNIVERSITEIT LEIDEN
Naam: M.G. de Groot
Studentnummer: 2097249
Opleiding: Management van de Publieke Sector, Leiden Universiteit
Studiejaar: 2018-2019, Semester II
1
INHOUDSOPGAVE
1. Bewindslieden en hun topambtenaren ... 4
1.1. Recordaantal voortijdig opgestapte bewindslieden ... 4
1.2. Relevantie ... 5
1.2.1. Grote maatschappelijke kosten ... 6
1.2.2. Relevante wetenschappelijke niche ... 6
1.3. Sectoromschrijving ... 7
1.4. Probleemstelling ... 8
2. Theoretisch kader ... 10
2.1. Het management van de rijksoverheid ... 10
2.1.1. De rol van de Nederlandse rijksoverheid ... 10
2.1.2. De rol van topambtenaren ... 11
2.1.3. De verhouding tussen bewindslieden en topambtenaren ... 12
2.2. Het topambtelijke leiderschap aan het ministerie ... 13
2.2.1. Leiderschap in het algemeen ... 14
2.2.2. Leiderschap in de publieke sector ... 16
2.3. Leiderschap in crisistijd ... 18
2.3.1. Crisisleiderschap ... 18
2.3.2. Stijlen van crisismanagement ... 19
2.3.3. Crisismanagement in de publieke sector ... 20
2.4. De rol van de ministeriële verantwoordelijkheid ... 22
2.4.1. De ministeriële verantwoordelijkheid ... 22
2.4.2. Het effectueren van de ministeriële verantwoordelijkheid ... 23
3. Methode ... 25
3.1. Onderzoeksontwerp ... 25
2 3.3. Operationalisatie ... 28 3.4. Onderzoeksmethode ... 29 3.5. Data analyse ... 31 3.6. Validiteit en betrouwbaarheid ... 33 4. Resultaten ... 35
4.1. De relatie tussen de (top)ambtenaar en de bewindspersoon ... 35
4.2. De geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid ... 39
4.3. De topambtelijke leiderschapsstijl ... 44
5. Conclusie & discussie ... 47
5.1. Conclusies ... 47
5.2. Implicaties ... 49
5.3. Beperkingen ... 50
5.4. Aanbevelingen & vervolgonderzoek ... 50
6. Bibliografie ... 52
7. Bijlagen ... 62
7.1. Documentenonderzoek topambtenaren ... 63
7.2. Gebruikte vragenlijsten ... 65
7.2.1. Interviewvragen Mark Frequin ... 65
7.2.2. Interviewvragen Siebe Reidstra ... 67
3 FIGURENLIJST
Figuur 1: Organogram Ministerie van Algemene Zaken ... 12
Figuur 2: Verschillende type leiderschap en stijlen ... 15
Figuur 3: Examples of change as a function of scope and speed ... 19
Figuur 4: De onderzoeksvragen en toegepaste onderzoeksmethodieken ... 26
Figuur 5: Details over de respondenten van de interviews ... 28
4 1. BEWINDSLIEDEN EN HUN TOPAMBTENAREN
In deze masterthesis is onderzocht wat het effect is van bewindslieden die voortijdig opstappen, op het topambtelijke leiderschap van een ministerie. In dit hoofdstuk is ingegaan op de aanleiding van het onderzoek, de rijksoverheid als sector, en de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van het onderwerp. Ten slotte zijn ook de probleemstelling en bijbehorende deel- de hoofdvragen geformuleerd.
1.1. RECORDAANTAL VOORTIJDIG OPGESTAPTE BEWINDSLIEDEN
De aanleiding van het onderzoek betreft de regelmaat waarmee landelijke politici de afgelopen jaren zijn opgestapt, waarover ANP (2017) schrijft dat het aantal voortijdige opstappers nog nooit zo hoog is geweest als tijdens Rutte II. Hoewel als gevolg van de opstappende bewindslieden er verschillende verbeterprojecten in gang zijn gezet, is in juli 2019 Mark Harbers, staatssecretaris bij het Ministerie van Justitie en Veiligheid, opgestapt (Het Financieele Dagblad, 2019). De binnenlandredactie van het AD (2018) schreef over de Belastingdienst “het duurt nog jaren voor problemen Belastingdienst zijn opgelost”. Dat roept de vraag op: wat zijn de gevolgen van voortijdig opstappende bewindslieden eigenlijk?
De beschreven problemen zijn geen uitzondering; zo zijn er binnen de overheid geregeld dossiers en debacles die de aandacht van de Tweede Kamer krijgen. Zo heeft de Belastingdienst problemen gehad met, onder andere, het invoeren van een nieuw ICT-systeem voor toeslagen en heeft de HSL last gehad van tegenvallende prestaties (Ovpro.nl, 2017; Tweede Kamer, 2013; Brandsma, 2014).
Dat er na een debacle gesproken wordt over opstappen “is niet vreemd” volgens Rijswijk (2018). Een bewindspersoon is volgens de ministeriële verantwoordelijkheid namelijk niet alleen verantwoordelijk voor het eigen handelen, maar ook voor dat van ambtenaren. Een recent voorbeeld hiervan is voormalig minister van Defensie Jeanine Hennis-Plasschaert, die naar aanleiding van een rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid een pittige discussie moest voeren over het gevoerde beleid, waarna zij conclusies trok en opstapte. Dat, terwijl zij zelf niet betrokken is geweest bij de aankoop van de granaten en de conclusies in twijfel trekt (De Boer, 2018).
Een implicatie van de ministeriële verantwoordelijkheid is dat een minister greep moet hebben op alle activiteiten binnen een ministerie, daar is zij immers verantwoordelijk voor (PDC,
5 2018). In 1987 (p. 12) schreef De Graaf hierover in zijn artikel ‘De toekomst van de ministeriële verantwoordelijkheid’:
“In de overbelaste overheid komen de ministers nauwelijks meer toe aan besluitvorming op de hoofdlijnen van beleid… laat staan dat zij in staat zijn om werkelijk greep te hebben op alle activiteiten binnen de uit zijn voegen gegroeide bureaucratie”.
Deze opmerking blijkt echter nog opvallend actueel. Zo kwam de Commissie-Duivesteijn in 2004 met de opmerking dat “geen moment had het ministerie greep gehad op de twee spoorprojecten” (Ten Hoove, 2004). Ook in recentere situaties als bij het ROC Leiden erkende de minister dat zij eerder had moeten ingrijpen (Dirks & Kuiper, 2015).
In verschillende situaties komt dan ook naar voren dat een minister niet alles onder controle heeft. Zo is er bij de Belastingdienst langdurig sprake van problemen geweest, die samenkomen met een onmacht en een gebrek aan kennis waardoor voormalig staatssecretaris Frans Weekers uiteindelijk is opgestapt (Ruber, 2016; Trouw, 2014). Het betreft ook hier problemen die niet direct opgelost kunnen worden. Zo gaf Frans Weekers zijn opvolger Wiebes aan het einde van Rutte II, drie jaar later, aan de portefeuille met “diepgevoelde frustratie” achter te laten (Nu.nl, 2017).
Dat een bewindspersoon is opgestapt betekent niet dat een probleem is opgelost, evenmin is echter duidelijk wat de gevolgen voor topambtenaren zijn. Zo gaf de topman van de NS over de HSL aan dat “hij vooral vertrouwen wil” (Stans, 2017), terwijl bij recente casussen zoals het ROC Leiden afgevraagd kan worden of er niet te veel vertrouwen is gegeven omdat daar juist te laat is ingegrepen (Dirks & Kuiper, 2015). Bij de Belastingdienst bleek vervolgens dat ambtenaren intern niet konden reageren op berichten over staatssecretaris Frans Weekers op het intranet, terwijl dat normaal wel altijd kan (Giebels, 2014).
In deze masterscriptie is de volgende onderzoeksvraag dan ook onderzocht “Wat is de impact van een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid op het topambtelijke leiderschap van de desbetreffende ambtelijke organisatie?”
1.2. RELEVANTIE
In de volgende paragraaf wordt achtereenvolgend uiteengezet wat de wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie van dit onderzoek is naar de gevolgen van politiek ambtelijke crisismomenten op de stijl van leidinggeven van topambtenaren binnen het desbetreffende ministerie.
6 1.2.1. Grote maatschappelijke kosten
Begin juli schreef Jonker (2019) “De hoogste ambtenaren van het Ministerie van Financiën wantrouwen hun collega's bij de eigen Belastingdienst” en “Hij [Menno Snel] roept externe hulp in om de dienst in het gareel te krijgen”.
De Belastingdienst heeft zijn uitdagingen is de afgelopen jaren gebleken. Eerder was bekend geworden dat zij de komende decennia voor een miljard aan extra kosten zullen maken (Jonker, 2018), heeft zij inmiddels één staatssecretaris de kop gekost (Ruber, 2016), en heeft de ander diepgevoelde frustraties opgeleverd (Nu.nl, 2017).
Naast de Belastingdienst zijn er meerdere casussen bekend waardoor een bewindspersoon voortijdig is opgestapt. Tijdens Rutte II was dit zelf het hoogste aantal ooit (Binnenlandredactie AD, 2018). Bewindslieden kunnen om verschillende redenen voortijdig opstappen, in deze paper ook wel geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid1 genoemd. Hoewel de ministeriële verantwoordelijkheid ook als heel relevant wordt gezien, zo noemt Lubberdink (1982) het “één van de belangrijkste instrumenten om het democratisch gehalte van het bestuur te waarborgen” (p. 183), is het opvallend dat er vrij weinig bekend is over de gevolgen van bewindslieden die voortijdig zijn opgestapt. Helemaal gezien de grote gevolgen die een individuele casus, zoals de ICT problematiek bij de belastingdienst (Jonker, 2018), al kan hebben.
Dit onderzoek beoogt dan ook meer inzicht te krijgen in de gevolgen van geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid op de stijl van leidinggeven van leidinggevenden binnen de ambtelijke organisatie. Dit inzicht kan gebruikt worden om effectiever om te gaan met de problemen na eventuele politieke debacles, zoals met de ICT problematiek bij de belastingdienst, wat de maatschappelijke kosten daarvan hopelijk kan beperken.
1.2.2. Relevante wetenschappelijke niche
Veel overheden zijn bezig met de implementatie van hervormingen van het publiek management (Wise & Debons, 1987). Veel van deze hervormingen in de afgelopen jaren beogen de publieke sector meer op de private sector te doen lijken, een stijl van publiek management dat ook wel New Public Management wordt genoemd (Hood, 1991). Kenmerken
7 hiervan zijn volgens Hood onder andere het privatiseren van overheidstaken, meer automatisering, en meer discretionaire ruimte voor ambtenaren.
Deze vernieuwingen in het management van de publieke sector zijn dan ook vergezeld met verschillende onderzoeken in dit vakgebied. Zo is er onderzoek gedaan naar leiderschap in het algemeen, zijn landen met elkaar vergeleken (Trevor-Roberts, Ashkanasy, & Kennedy, 2003) en er zijn verschillende leiderschapsstijlen gedefinieerd (Bass, 1990). Specifieker onderzoek naar leiderschap in de publieke sector is volgens verschillende auteurs zoals Hooijberg & Choi (2001) en Hansen & Villadsen (2010) beperkt gedaan. Terwijl Orazi, Turrini & Valott (2013, p. 486) benoemen dat publiek leiderschap “[vertaald] een onderscheidend en autonoom beleidsterrein binnen bestuurskunde” aan het worden is, iets waar Getha-Taylor, Holmes, Jacobson, Morse, & Sowa (2011) het mee eens lijken te zijn.
Zo hebben auteurs als ’t Hart & Wille (2006, p. 144) geschreven over de relatie tussen Nederlandse bewindspersonen en topambtenaren. Hierin concluderen ze dat deze relatie onder steeds meer druk van buitenaf komt te staan, zoals “critical incidents, media-hypes, policy fiascoes, conflicts with parliament” met als gevolg dat er een minder productieve samenwerking tot stand komt.
Meerdere auteurs nuanceren het beeld dat er onvoldoende onderzoek naar publiek leiderschap is gedaan zoals Van Wart (2013), maar noemen wel dat fragmentatie en conflicterende terminologie een probleem blijft. Verschillende gebieden worden dan ook aangedragen om meer onderzoek naar te doen, zoals change management in de publieke context (Kuipers et al., 2013), de rol van leiderschap in het doorvoeren van grote organisatieveranderingen in de publieke sector (Piercy, Phillips, & Lewis, 2013) en het effect van change management op crisismomenten (O'Kanea & Cunninghamb, 2014).
De wetenschappelijke relevantie van het onderzoek zit hem dan ook in het verder onderzoeken van de gevolgen van politiek ambtelijke crisismomenten op het topambtelijke leiderschap van de desbetreffende ministeries. Daarmee zal worden bijgedragen aan het vergaren van antwoorden op vraagstukken aangedragen door Kuipers et al. (2013) en O'Kanea & Cunninghamb (2014).
1.3. SECTOROMSCHRIJVING
Dit onderzoek zal zich richten op de rijksoverheid van Nederland. Een sector dat uitgedrukt in FTE, overheidsbreed, 275.000 mensen in dienst heeft, waarvan er 111.000 voor de
8 rijksoverheid actief zijn (Algemene Rekenkamer, 2017). Binnen de rijksoverheid zijn deze ambtenaren verdeeld over 12 ministeries (Rijksoverheid, 2018-2), die in FTE uiteenlopen van de 347 personen bij het ministerie van Algemene Zaken tot de 30.992 bij het ministerie van Financiën (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningkrijksrelaties, 2015).
Volgens Van Wart (2013) is leiderschap in de publieke sector onder te verdelen in drie soorten: politiek, gemeenschaps- en administratief leiderschap. Voor dit onderzoek zijn politiek leiderschap door bewindslieden, en administratief leiderschap van topambtenaren het meest relevant. Nederlandse ambtenaren zijn gekenmerkt door een decentraal, werkspecifiek systeem waarbij ambtenaren geselecteerd zijn voor de baan (Van der Meer & Roborgh, 1993). Nederlandse topambtenaren in de hoogste vier salarisschalen van de rijksoverheid, hebben te maken met de Algemene Bestuursdienst, een carrièresysteem voor ambtenaren van de rijksoverheid (Steen & Van der Meer, 2007).
Binnen kabinet Rutte III zijn er zestien ministers en acht staatssecretarissen die als bewindslieden verantwoordelijk zijn voor de rijksoverheid (Rijksoverheid, 2018-1). In principe worden er iedere vier jaar verkiezingen uitgeschreven voor de Tweede Kamer, in een aantal gevallen gebeurt dit eerder. Ook ministers stappen met enige regelmaat voortijdig op, zo zijn er sinds de eeuwwisseling 28 ministers opgestapt. Van deze 28 opgestapte ministers, kwamen er acht uit het kabinet Rutte II.
1.4. PROBLEEMSTELLING
In de volgende paragraaf worden het doel van het onderzoek en de daarvoor relevante hoofd- en deelvragen besproken.
Het doel van het onderzoek is om de gevolgen van geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid voor het topambtelijke leiderschap te onderzoeken. Om dit te onderzoeken is de volgende hoofdvraag geformuleerd: “Wat is de impact van een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid op het topambtelijke leiderschap van de desbetreffende ambtelijke organisatie?”
Dit onderzoek speelt in op de maatschappelijke uitdagingen als gevolg van de vele voortijdige wisselingen van ministers en op de wetenschappelijke behoefte meer onderzoek te doen naar publiek leiderschap in crisissituaties en leiderschap in de publieke sector. Voor het beantwoorden van de hoofdvraag is allereerst gekeken naar de huidige vormgeving van het
9 topambtelijke leiderschap van de publieke sector. Hiervoor zijn de onderstaande vragen geformuleerd die aan de hand van een literatuuronderzoek zijn beantwoord.
- Deelvraag 1: Hoe is het topambtelijke leiderschap van Nederlandse ministeries vormgegeven?
- Deelvraag 2: Welke stijlen van ambtelijk leidinggeven zijn momenteel veel voorkomend binnen de rijksoverheid?
- Deelvraag 3: Wat is de rol van de ministeriële verantwoordelijkheid in het topambtelijke leiderschap?
Vervolgens zijn er enkele vragen geformuleerd over de gevolgen van geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid voor het topambtelijke leiderschap. Deze zijn door middel van kwalitatief onderzoek onderzocht en zijn hieronder te vinden.
- Deelvraag 4: Verandert de rol van het topambtelijke leiderschap na een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid?
- Deelvraag 5: Wanneer heeft een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid effect op het topambtelijke leiderschap van een ministerie?
- Deelvraag 6: Op welke manier heeft een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid invloed op het topambtelijke leiderschap?
10 2. THEORETISCH KADER
In dit hoofdstuk wordt het theoretisch kader beschreven dat ten grondslag ligt aan dit onderzoek. Allereerst is gekeken naar de rol van de Nederlandse rijksoverheid en vervolgens naar de aansturing hiervan. Daarna is onderzocht wat de kenmerken van crisisleiderschap zijn om ten slotte naar ministeriële verantwoordelijkheid te kijken.
2.1.
HET MANAGEMENT VAN DE RIJKSOVERHEID
De afgelopen jaren zijn er verschillende debacles geweest in de publieke sector, zoals blijkt uit krantenkoppen als, “Hele politiek verantwoordelijk voor debacle Belastingdienst” (Rohmensen, 2014), het zorgpremiedebacle “Vijf oplossingen voor het zorgpremie-debacle” (Giebels, 2012) en de Hoekse Lijn “Politiek drama in metropoolregio: fiasco Hoekse Lijn kost wethouder de kop” (Redactie AD Haagsche Courant, 2018). Deze debacles roepen de vraag op: wie is vandaag de dag waar verantwoordelijk voor en wat is de rol van de rijksoverheid?
2.1.1. De rol van de Nederlandse rijksoverheid
De rijksoverheid is onderdeel van het Nederlandse openbaar bestuur, een term waarover Rutgers in het boek Grondslagen van bestuurskunde (2004) heeft geschreven. Zo beschrijft hij dat de term voor het eerst is beschreven door Wilson Woodrow in zijn artikel The Study of Administration, uit 1887. In dit artikel beschreef hij dat politici zich in een andere rol bevinden dan ambtenaren, maar doet hij tevens een oproep om publieke en private organisaties te vergelijken, de publieke sector efficiënter te maken door toepassing van private aansturings- en managementstijlen en door meer prestatiegerichte beloningen toe te passen (cf. New Public Management).
De rol van de publieke sector is door de jaren heen veel in verandering geweest, mee ontwikkelend met onder andere veranderingen uit het leiderschapsvakgebied. De ‘Grondlegger van de Nederlandse bestuurskunde’ bijzonder hoogleraar G.A. van Poeltje, aldus Snellen (1988, p. 59), is in 1928 benoemd in Rotterdam.
Voor de rol van het openbaar bestuur hebben velen, waaronder Van Poelje, definities gegeven. In het boek Grondslagen van bestuurskunde (2004, p. 19-20) staan er meerdere beschreven, zoals die van:
- Wilson (1987), “Openbaar bestuur is de gedetailleerde en systematische uitvoering van openbaar recht”.
11 - Van Poelje (1947), “De bestuurskunde leert hoe men de openbare dienst het beste inricht en leidt. … De bestuurskunde is een toegepaste wetenschap, geen zuivere en vormt in die hoedanigheid de wetenschap en verzorging van de belangen van burgers en samenleving, door het openbaar bestuur”
- DiMock (1937), “Bestuur is zowel social engineering als toegepaste psychologie” - Gournay (1967), “De bestuurskunde heeft als object de structuur en de activiteiten van
de organen die het staatsapparaat vormen alsmede de publieke colectiviteiten”
- Joerger (1983), “De bestuurskunde dient, in plaats van een eenzijdige juridische benadering van bestuur, een veelzijdig gezichtspunt op het bestuur te fornuleren” Deze definities zijn op meerdere manieren te interpreteren, maar er zijn wel enkele centrale kernmerken die ze in de kern allemaal beschrijven. Namelijk dat het openbaar bestuur dienend is aan de bevolking, om zodoende de belangen van de burgers en de samenleving te beschermen.
2.1.2. De rol van topambtenaren
Binnen de rijksoverheid is het leiderschap verdeeld tussen het politieke en ambtelijke leiderschap. De bewindslieden, de minister en staatssecretaris vormen samen het politieke leiderschap van een ministerie. Het ambtelijke leiderschap valt onder de verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal als “hoogste ambtenaar”, samen met zijn collega-topambtenaren (Rijksoverheid, 2019).
De verantwoordelijkheden van de secretaris-generaal zijn inzichtelijk door bijvoorbeeld de vacature voor secretaris-generaal bij het Ministerie van Defensie begin 2019. Zo “is de secretaris-generaal in essentie verantwoordelijk voor de realisatie van de Defensienota” en heeft hij een coördinerende en integrerende rol wat betreft de hoofdlijnen van het defensiebeleid. Daarnaast ziet de secretaris-generaal “toe op de realisatie hiervan en adviseert de politieke leiding hierover”. Ten slotte: de “secretaris-generaal is namens de minister korpsbeheerder van de Koninklijke Marechaussee en direct verantwoordelijk voor de Militaire Inlichtingen en Veiligheidsdienst. Ook de bedrijfsvoering van het departement valt onder de verantwoordelijkheid van de secretaris-generaal” (Algemene Bestuursdienst, 2019).
De secretaris-generaal is dan ook ambtelijk verantwoordelijk voor de door de politiek gestelde kaders, door hier de bedrijfsvoering op af te stemmen, de minister te adviseren, de uitvoerende eenheden te managen en beleid tot uitvoering te brengen (Algemene Bestuursdienst, 2019).
12 Een grafische weergave van de structuur van een ministerie is te zien in het onderstaande organogram van het ministerie van Algemene Zaken. Hieruit is ook duidelijk op te maken dat de secretaris-generaal het ambtelijk leiderschap op zich neemt en de bewindspersoon het politieke leiderschap.
Figuur 1: Organogram ministerie van Algemene Zaken (Ministerie van Algemene Zaken, 2019)2
2.1.3. De verhouding tussen bewindslieden en topambtenaren
De verdeling van verantwoordelijkheden tussen de bewindspersoon en de topambtenaren is ook te herkennen aan twee belangrijke overleggen binnen ministeries, die duidelijk beschreven staan in het introductiedossier van het ministerie van Justitie en Veiligheid (2017, p. 5). Zo bestaat de ministerstaf, dat als doel heeft “te zorgen voor afstemming tussen de politieke en ambtelijke leiding” en de bestuursraad & brede bestuursraad dat zich op de meer organisatorische thema’s richt.
13 Hoewel de secretaris-generaal zich dan ook duidelijk binnen de kaders van de bewindspersoon beweegt, blijkt uit het boek Dienen en Beïnvloeden: Verhalen Over Ambtelijk Vakmanschap uit 2018 dat de ministers zich tevens in de kaders van de ambtenaren bewegen. Zo vertelt een topambtenaar: “Natuurlijk kan de minister accenten zetten, zijn politieke prioriteiten stellen, een eigen bestuursstijl ontwikkelen. Maar altijd binnen kaders en marges die ambtelijk worden bepaald” (’t Hart, 2018, p. 102).
Dat bewindspersonen en topambtenaren elkaar binnen de kaders houden, is opvallend gezien de dienende rol van de ambtenaren richting de minister. Verder valt op dat de relatie niet alleen dienend, maar ook flexibel is. Zo was het vroeger helemaal niet de norm dat je een politiek assistent had, maar blijkt uit het boek van ’t Hart (2018, p. 103) dat “Politieke assistenten niet meer weg te denken zijn uit het politieke Den Haag”. Daarnaast blijkt dat de discretionaire ruimte van staatssecretaris Harbers (Justitie en Veiligheid) deels is overgeheveld in de richting van een van zijn ambtenaren na de discussie over het kinderpardon in januari 2019 (ANP, 2019). Dit betekent dat de formele relatie kan veranderen, maar de omgang tussen de ambtenaren en de bewindspersoon flexibel is. Dat blijkt uit de volgende quote van oud-secretaris-generaal Wim Kuijken “Toen we op een gegeven moment wisten dat staatsrechtelijke zaken langs Alis Koekoek gingen, begon de betreffende raadadviseur Koekoek tevoren zelf te bellen, informeel (voor-)coördinerend voor de minister-president” (’t Hart, 2018, p. 91). Ten slotte is het bijzonder dat Nederland 'in vergelijking met andere landen altijd al relatief weinig politieke functies gehad’ heeft, met als gevolg dat topambtenaren ‘werk overnemen’ en ‘speeches geven’ (Kas, 2012).
Geconcludeerd kan worden dat er een duidelijke relatie tussen ministers en het ambtelijke leiderschap van een ministerie bestaat. Hoewel een ambtenaar een dienende rol richting de minister heeft, blijk het dat ze elkaar de kaders meegeven waarbinnen ze functioneren. Daarnaast blijken de kaders beïnvloedbaar door externe omstandigheden, zoals naar aanleiding van de politieke discussies over het kinderpardon in 2019. De relatie is dan ook duidelijk, maar veranderlijk.
2.2. HET TOPAMBTELIJKE LEIDERSCHAP AAN HET MINISTERIE
In de vorige paragraaf is de meer formele en managementkant wat betreft de aansturing van de rijksoverheid besproken, in deze paragraaf zal worden ingegaan op de meer informele en leiderschapskant. Zo zal eerst leiderschap in het algemeen omschreven worden, waarna dit specifiek zal worden toegespitst op leiderschap in de publieke sector.
14 2.2.1. Leiderschap in het algemeen
Leiderschap is moeilijk precies te definiëren en veel auteurs hebben hier een poging toe gewaagd. In deze paragraaf is de historische ontwikkeling van leiderschap omschreven. Ten tijde van de oude Grieken werden al pogingen gedaan om leiderschap te definiëren. Zo stelde Plato dat een leider wijs moet zijn (Takala, 1998) en zei Zaleznik (1992) dat leiderschap “requires using power to influence the thoughts and actions of other people”. Niet alleen het onderzoek naar leiderschap heeft zich flink ontwikkeld, ook binnen de bestuurskundige theorieën zijn er flinke ontwikkelingen geweest.
Stogdill schrijft in zijn boek uit 1974 dat onderzoekers tot op vandaag de dag worstelen met het decennia oude concept leiderschap, omdat “There are almost as many different definitions of leadership as there are persons who have attempted to define the concept” (p. 259). Zo schrijft Northouse (2015, p. 6) dat “[vertaald] leiderschap een focus is op het begrijpen, interpreteren en beïnvloeden van interpersoonlijke dynamiek om een collectief doel te behalen.” Yukl (2010, p. 8) omschrijft leiderschap als “the process of influencing others to understand and agree about what needs to be done and how to do it, and the process of facilitating individual and collective efforts to accomplish shared objectives”. En uit een recente paper van Silva (2016, p. 3) valt op te maken dat “leadership is the process of interactive influence that occurs when, in a given context, some people accept someone as their leader to achieve common goals”. Veel verschillende definities waaruit te kiezen valt, wat deels heeft geleid tot de opmerking van Van Wart (2003) naar aanleiding van zijn literatuuronderzoek dat er een “[vertaald] dringende noodzaak is voor een uitgebreid leiderschapsmodel dat transactionele en transformationele elementen combineert” (p. 225). Dat zou het beschrijven van de veelvoorkomende leiderschapsstijlen in de publieke sector een stuk eenvoudiger maken.
Enkele jaren later blijkt uit een paper van Higgs (2009) dat verschillende auteurs (Den Hartog and Kooperman, 2002; Hogan and Kaiser, 2005; Hughes et al., 2005) voorstellen hebben gedaan voor een ‘core definition framework’ voor leiderschap. Een framework dat focus legt op de relatie tussen de leider en zijn volgers en onder andere omvat:
1. Leiderschap als een sociaal proces
2. Leiderschap gebaseerd op het behalen van doelen 3. Leiderschap gericht op zowel de middelen als het doel
15 In een nieuwe literatuurreview, tien jaar na de vorige, benoemt Van Wart (2013) dat er in de tussentijd verschillende frameworks zijn ontwikkeld. Zo noemt hij de 5-perspectieven aanpak van Fairholm, die “used a five-perspectives approach to frame the complexity of leadership as scientific management, excellence management, values leadership, trust-culture leadership, and whole-soul leadership.” (p. 534) beschrijft, en benoemt hij de leadership action cycle theorie (Van Wart, 2004). Ook in de jaren daarna zijn er nieuwe frameworks ontstaan; zo combineren Leroy, Segers, Van Dierendonck, & Den Hartog (2018) het waarde framework van Schwartz en het concept van waardegebaseerd leiderschap van House tot het “Overall organizing framework” (p. 251).
Verschillende leiderschapsstijlen zijn echter ook niet genoemd in dit model. Zo schrijft Hopman (2015) over Weber’s uitwerking van de verschillende types gezag (traditioneel. charismatisch, legaal-rationeel en functioneel) en de zes bijbehorende types leiderschap die in figuur 2 zijn te vinden, maar ook een artikel van Kettl (2006) waarin de term networked leiderschap genoemd wordt.
Figuur 2: Verschillende type leiderschap en stijlen (Hopman, 2015) Leiderschapsfocus Type leiderschap Bijbehorende stijl
Bron van gezag Charismatisch leiderschap In sterke mate persoonlijk en drijvend op uitzonderlijke persoonlijke kwaliteiten van de leider
Bureaucratisch leiderschap In sterke mate formeel en onpersoonlijk steunend op rationaliteit en legaliteit Besluitvormingsstijl Autocratisch leiderschap In sterke mate persoonlijk, solistisch,
onberekenbaar, met weinig oog voor het interne organisatiegebeuren, voor de continue informatie van ondergeschikten en voor medezeggenschap van de lagere gezagechelons
Democratisch leiderschap In sterke mate gebaseerd op samenwerking, op inspraak en
medezeggenschap van ondergeschikten, berekenbaar en humaan.
Wendbaarheid Statisch leiderschap Weinig geneigd tot initiatief en verandering
Dynamisch leiderschap In sterke mate persoonlijk, veranderings- en innovatiegericht
Hoewel de bovenstaande tekst zeker geen volledige weergave van de theorie betreft, legt het wel een aantal relevante conclusies bloot. Zo kan geconstateerd worden dat er geen eenduidige
16 definitie van leiderschap is, iets waar misschien nooit overeenstemming over zal worden bereikt. Daarnaast is geconstateerd dat er nog steeds geen overheersend framework voor leiderschap is, een uitdaging die in het grote en diverse leiderschapsvakgebied niet zomaar zal worden opgelost. Wel zal dit onderzoek naar leiderschap in de publieke sector duidelijk bemoeilijken, omdat er geen gebruik kan worden gemaakt van een eenduidige methodiek.
2.2.2. Leiderschap in de publieke sector
In de voorgaande paragraaf is geconstateerd dat er geen overkoepeld framework voor leiderschap is, wat het trekken van algemene conclusies hierover lastig maakt. Dat is voor de volgende onderzoeksvraag relevant, want die probeert te beantwoorden welke stijlen van ambtelijk leidinggeven momenteel veel voorkomen binnen de rijksoverheid. Dat zal gedaan worden door in te gaan op de verschillen tussen publiek en privaat leiderschap en de trends die publiek leiderschap momenteel beïnvloeden.
Publiek vs private sector leiderschap
Het verschil tussen leiderschap in de publieke en private sector is iets waar regelmatig over geschreven is en waar de meningen over uiteenlopen.
Zo schrijven Den Hartog & Koopman (2002) dat er bewijs is dat leiderschap in de publieke sector anders is dan die in de private sector. Dit wordt in het onderzoek van Hansen & Villadsen (2010) onderstreept, en zij concluderen dat publieke en private managers verschillende leiderschapsstijlen gebruiken. Zo zouden publieke managers uit Denemarken van een meer participatieve stijl gebruikmaken, terwijl private managers directiever en meer taakgeoriënteerd zijn.
Andere auteurs schrijven juist dat er weinig verschillen tussen de publieke en private sector zijn. Zo hebben Dulewicz and Higgs (2005) drie verschillende leiderschapsstijlen onderzocht, waarbij ze met geen van de drie een verschil tussen publieke en private organisaties vinden. Onderzoek van Rainey & Watson (1995) wijst uit dat er zowel verschillen als gelijkenissen zijn. Zo verschillen publieke en private managers weinig in het afdwingen van regels, maar blijkt het aantal regels, beperkingen en procedures voor medewerkers in de publieke sector veel hoger te liggen. Ook blijken private managers meer op macht en relatie gericht te zijn, terwijl publieke managers meer op doelstellingen gericht zijn. Ander onderzoek van Rainey en Bozeman (1998) wijst in tegenstelling tot veel literatuur uit dat juist private organisaties meer regels en formaliteiten hebben dan publieke organisaties.
17
Trends in publiek leiderschap
Uit de vorige paragraaf is gebleken dat publieke managers een voorkeur voor andere, meer transformationele leiderschapsstijlen hebben, waarbij private managers juist meer met directieve en taakgeoriënteerde leiderschapsstijlen hebben. Ook blijken publieke managers meer regels en procedures te handhaven, al blijken sommige private managers dat juist nog strenger te doen.
Deze ‘unieke’ focus van publieke managers heeft de afgelopen jaren ook te maken gehad met verschillende trends die de grens tussen publieke en private managers vervagen. Zo schreven Peters en Savoie in hun boek “Governance in a Changing Environment” uit 2000 dat de verschillende hervormingen in de late 20ste eeuw de autonomie van agentschappen heeft vergroot, waardoor zij meer vrijheid hebben gekregen over de implementatie van beleid en daarmee doel- en taakgerichter kunnen werken.
Daarnaast blijken managers in de publieke sector last te hebben van “Considerable time pressures” volgens Dunoon (2002, p. 13). Een trend met een waarschijnlijk gevolg dat publieke managers hun aandacht besteden aan urgente uitdagingen en weinig aan minder urgentie uitdagingen, zoals blijkt uit het “Clarifying organisational values or developing a shared agenda for the future” (Dunoon, 2002, p. 13). Met weer als mogelijk gevolg dat juist de transformationele kant van publiek leiderschap minder prominent aanwezig zal zijn.
Andere trends in de publieke sector worden beschreven door Hopman (2015, p. 10), die drie stromingen van veranderingen heeft beschreven.
- Zo stelt hij dat de focus van het leiderschap verschuift van de persoon naar de functie en van de positie naar het proces, waarna hij de toenemende aandacht voor de toegevoegde waarde en het gemeenschappelijke doel in leiderschap benoemt.
- De tweede stroming die hij beschrijft gaat over de verschuiving “van individueel leiderschap naar meer aandacht voor collectief, gedeeld begrip van leiderschap”. - Ten derde benoemt hij de stijgende relevantie van de omgeving, als oorzaak voor de
verandering van “intern georiënteerd leiderschap naar externe oriëntatie”.
Er zijn dan ook vele trends die invloed hebben op het management van de publieke sector, maar ook kan geconcludeerd worden dat het lastig is om de vraag “Welke stijlen van ambtelijk leidinggeven zijn momenteel veel voorkomend binnen de rijksoverheid?” specifiek te beantwoorden. Wel blijkt het mogelijk algemene trends binnen het leiderschap en de verschillen
18 tussen publiek en privaat leiderschap te herkennen. Hoewel het onvoldoende onderbouwing voor een hypothese vormt, valt het op dat er een lichte voorkeur voor transformationeel en zelf overstijgend leiderschap in de publieke sector lijkt te zijn.
2.3. LEIDERSCHAP IN CRISISTIJD
Na het onderzoeken van leiderschap in het algemeen en de trends die leiderschap in de publieke sector beïnvloeden, is de literatuur onderzocht of crisismomenten gevolgen hebben voor het leiderschap van organisaties.
2.3.1. Crisisleiderschap
Een crisis is door Hermann (1963) omschreven als een probleem dat (1) een bedreiging is voor de kernwaardes van organisaties (2) waar binnen een beperkte hoeveelheid tijd op gereageerd moet worden en (3) die onverwacht is voor de organisatie zelf. Een crisis vraagt door de omstandigheden dan ook vaak om een specifieke vorm van leiderschap, waarbij sommige auteurs het beschrijven als een type dat binnen verandermanagement valt (Van Wart & Kapucu, 2011). Deze vorm van leiderschap, crisisleiderschap, is door Hannah, Uhl-Bien, Avolio, & Cavarretta (2009) beschreven en door De Vries (2016, p. 18) vertaald als:
“Een proces waarbij een individu een groep individuen beïnvloedt om een gezamenlijk doel te bereiken, onder omstandigheden waarin de fysieke, psychologische en/of materiële consequenties van een dusdanige omvang zijn dat zij de capaciteit van de organisatie – om deze consequenties te beheersen – overtreffen en die zich daarbij voordoen in de onmiddellijke (psychologische) nabijheid van de leden van de eigen organisatie (en/of samenleving)”.
Leiderschap in crisistijd is dan ook uitdagend te noemen, omdat de capaciteit van de organisatie overtroffen wordt, waardoor leiders in beperkte tijd belangrijke keuzes moeten maken. Het maken van keuzes in tijden van crisis, ook wel crisisbesluitvorming genoemd, is iets waar ook Rosenthal (1984, p. 536) over heeft geschreven. Zo schreef hij:
“Crisisbesluitvorming is besluitvorming in een context van onzekerheid. De onzekerheid vloeit voor een belangrijk deel voort uit een gebrek aan kwalitatief toereikende informatie. Beslissers worden overstelpt met memo’s en telefonische berichten, met briefjes over feiten en met geruchten van allerlei aard. Maar voor het nemen van kritieke beslissingen blijkt juist de meest relevante informatie te ontbreken”.
19 Een manier waarop de impact van crisistijd en besluitvorming zich uit, is beschreven door Boin, ’t Hart, Stern & Sundelius (2005). Zo schrijven zij dat crisissituaties ertoe leiden dat men enkele basisprocessen in de gaten zal blijven houden, zoals:
- de situatie begrijpen om besluitvorming mogelijk te maken - het besluitvormingsproces
- betekenis blijven maken - zaken beëindigen
- leren, door ervaring op te doen als leider.
Dat er enkele basisprocessen zijn die terug blijven komen is opvallend, want de gevolgen van crisismomenten voor leiderschap en organisaties blijken verschillend te zijn. Zo wijst onderzoek uit dat een crisis voor een opschudding van het systeem kan zorgen, waardoor het een window of opportunity kan creëren voor veranderingen (Capoccia & Kelemen, 2007; Kingdon, 2003). Tegelijkertijd blijkt echter ook dat organisaties defensief worden in tijden van crisis, waardoor er een paradoxale situatie ontstaat die het daadwerkelijke leren in tijden van crisis moeilijker maakt (Dekker & Hansen, 2004).
2.3.2. Stijlen van crisismanagement
Tijdens de crisis zijn er verschillende vormen van management die gebruikt kunnen worden als aanpak voor deze vorm van organisatieverandering; Van Wart & Kapucu (2011) hebben in de onderstaande tabel daarvan een uiteenzetting gegeven.
Figuur 3: Examples of change as a function of scope and speed (Van Wart & Kapucu, 2011)
Binnen de uiteenzetting hebben zij drie aspecten uitgewerkt die samen de verschillende vormen van organisatieverandering verklaren. Zo is het relevant of de verandering snel, gemiddeld of langzaam moet plaatsvinden. Snelle veranderingen wijzen op herstructureringen en
20 crisismanagement, terwijl langzame veranderingen juist door transformatieprocessen en cultuurveranderingen gedaan kunnen worden (Van Wart & Kapucu, 2011).
Vervolgens is de omvang van de verandering relevant: beperkte veranderingen kunnen aangepakt worden met ad hoc veranderingen en door problemen op te lossen, terwijl voor grote veranderingen vaker cultuurveranderingen en herstructureringen noodzakelijk zijn. Ten slotte is er een verschil tussen geplande, ontwikkelde of reactieve veranderingen, waarbij een belangrijk kenmerk van crisismanagement juist de reactieve verandering betreft (Van Wart & Kapucu, 2011).
Onderzoek van Zhang, Jia, & Lihong (2012) wijst uit dat transformationeel leiderschap mensen kan motiveren commando’s effectiever en efficiënter uit te voeren gedurende een crisissituatie door zelfopofferend gedrag en een zingevingsbenadering. Er zijn echter meerdere perspectieven. Zo argumenteert Van de Heuvel (2010) dat transactioneel leiderschap de stijl is die tijdens momenten van onzekerheid het meest gewild is en concluderen Tichy & Devanna (1986) dat transformationeel leiderschap de voorkeur heeft in crisissituaties.
Op de vraag of crisismomenten gevolgen hebben op het leiderschap van organisaties, wijst onderzoek van Van Wart & Kapucu (2011) uit dat sterk, analytisch leiderschap bij uitstek de meest dominante stijl is. Consultief, herhalend en procesgericht leiderschap is echter minder voorkomend, terwijl dat vaak wel voorkomt bij transformationele veranderingen. Daarnaast schrijven ze nog over competenties, waarbij de meest relevante competenties verantwoordelijkheidsgevoel en daadkracht zijn, naast vaardigheden als flexibiliteit, communicatie en het hebben van voldoende technische kennis. Ten slotte benoemen ze nog dat “leaders must not let their ‘strong’ style impede the need for more ‘routine’ managerial coordination and reorganization” (p. 507).
2.3.3. Crisismanagement in de publieke sector
Er is geregeld onderzoek gedaan naar de gevolgen van crisismomenten op het leiderschap van ambtelijke organisaties. Zo heeft Joyce (2004) onderzoek gedaan naar de lessen die getrokken kunnen worden uit public sector turn-arounds. Allereerst schrijft Joyce dat de casusstudie uitwijst dat leiders niet alleen verandering teweegbrengen met behulp van een visie van de toekomst en strategieën daarheen, maar dat leiders ook aandacht bleken te besteden aan plannen en het controleren van de prestaties door de gehele organisatie.
21 Uit de vorige alinea is gebleken dat leiders een balans moeten vinden tussen het leiden met een visie en het uitvoeren van de klassieke managementtaken, Joyce (2004) stelt echter dat de scheidslijn tussen leiders en managers nog kleiner blijkt te zin. Want uit zijn onderzoek blijkt dat effectieve leiders hun organisatie goed kennen, aandacht besteden aan details, problemen oplossen en dan ook niet te ver van de werkvloer af blijken te staan.
Ten slotte blijkt het ook relevant te zijn dat leiders kunnen omgaan met weerstand en kritiek. Hoewel veel auteurs schrijven over transformationeel en visionair leiderschap, blijkt in de praktijk dat leiders niet zomaar een visie en waarden kunnen formuleren voor politici, managers en medewerkers.
Naast de lessen die getrokken kunnen worden uit publieke sector turn-arounds heeft ambtelijk leiderschap te maken met andere bijzondere kenmerken. Want zij hebben ook te maken met de wensen van politieke leiders, die baat hebben bij de publieke perceptie van een daadkrachtige leiderschapsstijl, als het publiek de aanpak uiteindelijk effectief en succesvol acht. Dat kan echter net zo goed tegen ze werken, aangezien ze met daadkrachtig leiderschap de schuld ook moeilijker van zich af kunnen schuiven, als het publiek negatief reageert op de reactie (Boin, 't Hart, Mcconnell, & Preston, 2010).
De publieke perceptie van ambtelijke leiderschap is dan ook een relevant onderdeel van crisismanagement in de publieke sector. De relevantie hiervan is terug te zien in bijvoorbeeld het onderzoek van Walshe, Harvey, Hyde, & Pandit (2010), tenzij anders vermeld is het navolgende van deze paragraaf ontleend aan de genoemde auteurs. In dit onderzoek concluderen zij dat prestatieverminderingen bij publieke organisaties maar een beperkte bedreiging is voor het voortbestaan van organisaties of voor de carrières van betrokkenen. Fundamenteel falende scholen, ziekenhuizen en andere publieke organisaties worden zelden gesloten, omdat hun voorzieningen noodzakelijk zijn en de kosten van mislukken heel beperkt zijn voor de stakeholders.
Daarnaast onderschrijven Walshe, Harvey, Hyde, & Pandit (2010) in hun onderzoek dat het behalen van verandermanagementdoelen kan bijdragen aan het opbouwen van intern en extern vertrouwen, dat de ommekeer serieus is, en dat de intentie om de problemen aan te pakken die hebben geleid tot het falen van de organisatie echt is. Dat het bewijzen van de veranderingen aan externe partijen een belangrijke rol speelt, is relevant, want in het onderzoek schrijven ze ook dat veranderingen bij publieke organisaties veelal een extern geïnitieerd en gemanaged proces betreft. Overheidsdepartementen en organisaties spelen veelal een substantiële rol, niet
22 alleen in het versnellen van het diagnosticeren van mislukkingen en het kickstarten van veranderingen, maar ook in het management van het verandermanagementproces en de voortgang hiervan tot de organisatie weer als succesvol wordt gezien.
Samenvattend zou je kunnen concluderen dat ambtelijk leiderschap onder druk van politici ofwel grote veranderingen zal doorvoeren, ofwel minimale veranderingen zal doorvoeren. Voor politici zijn grote veranderingen namelijk een kostbare investering van ambtelijke energie en vermogen, terwijl de kans aanwezig is dat het weinig politieke voordelen oplevert. Dat er daarnaast veelal externe partijen op veranderingen aansturen en deze vervolgens ook managen, leidt tot de volgende vraag: hebben crisismomenten gevolgen voor het leiderschap van organisaties?
2.4. DE ROL VAN DE MINISTERIËLE VERANTWOORDELIJKHEID
In deze paragraaf zal worden ingegaan op het concept de ministeriële verantwoordelijkheid, om vervolgens te kijken wat de aanleiding voor het effectueren van de ministeriële verantwoordelijkheid kan zijn.
2.4.1. De ministeriële verantwoordelijkheid
Bewindslieden hebben in hun functioneren te maken met de ministeriële verantwoordelijkheid, wat volgens De Graaf (1987) er zorg voor draagt dat er “op centraal niveau rekenschap kan worden afgelegd aan een democratisch samengesteld orgaan, de volksvertegenwoordiging” (De Graaf, 1987, p. 12). De mogelijkheid dat je als politicus gevraagd kan worden om op te stappen in bonte omstandigheden, geeft ook de noodzaak voor bewindslieden aan om steun van het parlement te houden (De Graaf 1987). De ministeriële verantwoordelijkheid is dan ook een belangrijk onderdeel van het huidige leiderschap van Nederlandse ministeries. De verantwoordelijkheid het parlement tevreden te houden, die komt doordat “het parlement de minister op elk moment voor elke willekeurige beslissing of handeling ter verantwoording kan roepen” (Scheltema, 1993, P. 45), is volgens Visser (2008) geen gemakkelijke verantwoordelijkheid.
Onderzoek naar de literatuur over de ministeriële verantwoordelijkheid wijst uit dat er noemenswaardige verschillen zijn tussen landen. Zo blijkt dat veel onderzoek naar de ministeriële verantwoordelijkheid is gedaan in landen als het Verenigd Koninkrijk of Australië, waar de rol van de minister-president veel sterker is dan in landen die te maken hebben met coalitieregeringen in plaats van een partij-regeringen (Jäckle, Ministerial turnover in the
23 German Länder, 2013). Ook blijkt in Nederland dat bewindslieden maar gedeeltelijk verantwoordelijk zijn voor zelfstandige bestuursorganen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koningkrijksrelaties, 2018). Verder noemt Kickert (2010) dat in Nederland zowel het beleidsmakende als uitvoerende gedeelte binnen dezelfde organisatie en onder de ministeriële verantwoordelijkheid valt.
De gevolgen van de ministeriële verantwoordelijkheid op de relatie tussen de minister en het ambtelijke leiderschap zijn beperkt onderzocht in de literatuur, maar onderzoek van D’Ombrain (2007) wijst uit dat ministers conservatief zijn over organisatieveranderingen. Dit komt doordat politieke veranderingen soms als essentieel worden gezien, terwijl grote organisatieveranderingen weinig politieke voordelen en veel organisatorische druk met zich meebrengen (D'Ombrain, 2007). Peters (1987) concludeerde daaropvolgend dat overdreven voorzichtigheid en eerbied voor politici het grootste risico voor een productieve politiek-ambtelijke relatie vormen.
2.4.2. Het effectueren van de ministeriële verantwoordelijkheid
In de literatuur blijkt er geen eenduidige definitie te bestaan voor bewindslieden die zijn gestopt met hun functie als gevolg van de verantwoording die zij als ministers moeten afleggen aan het parlement. In dit onderzoek zal hiervoor de term geëffectueerd ministeriële verantwoordelijkheid gebruikt worden.
Binnen de ministeriële verantwoordelijkheid zijn er volgens Woodhouse (1993) twee typen fouten die gemaakt kunnen worden: persoonlijke fouten door een bewindspersoon of fouten die binnen een ministerie zijn gemaakt waarvoor de bewindspersoon verantwoordelijk is. Persoonlijke fouten worden gekenmerkt door een verkeerde politieke inschatting, of als zaken uit zijn persoonlijk leven zijn functioneren als ministers lastig maken. Ervaring als minister blijkt volgens Jäckle (2013) ook daadwerkelijk de kans op fouten te verlagen.
Naast de twee typen fouten die gemaakt kunnen worden, zijn er ook twee mogelijke opvattingen over de verwijtbaarheid van bewindspersonen. Zo staat in het boek van Nieuwenkamp, (2001, p. 22) dat “er een discussie tussen een ruime en strikte opvatting over de vertrouwensregel” is, waarna ze de twee opvatting beschrijven die te onderscheiden zijn “1. Verwijtbaarheid is bepalend voor de ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren. 2. Verwijtbaarheid speelt geen rol bij het vaststellen van ministeriële verantwoordelijkheid voor ambtenaren”. De verschillende types opvattingen blijken al langere tijd te bestaan, net als de discussie over de toepassing hiervan. Zo is hier al over geschreven in het boek ‘De kwaliteit van de politieke
24 besluitvorming’ van Rosenthal (1984, p. 126) waarin is geschreven over de ‘zeer verschillende’ meningen. Ze beschrijven twee mogelijke aanpakken om deze problemen aan te pakken. De directe aanpak betreft opties als het invoeren van een verschijnings- en spreekplicht voor topambtenaren en de indirecte optie is het verbeteren van de verhouding tussen de volksvertegenwoordiger en regeerder.
Terugkomend op de onderzoeksvraag kan gesteld worden dat de ministeriële verantwoordelijkheid een rol speelt bij het vaststellen van de verwijtbaarheid van bewindslieden en topambtenaren. Hierover kan geconcludeerd worden dat er zowel een beperkte, als ruime omvatting over de verwijtbaarheid van bewindspersonen is, waarbij de verwijtbaarheid kan voortkomen uit zowel persoonlijke als ambtelijke fouten. Daarnaast lijkt de ministeriële verantwoordelijkheid een conservatieve werking op de leiderschapsstijl te hebben. Dat komt volgens de literatuur doordat hier vaak beperkte politieke voordelen mee te behalen zijn, terwijl de organisatorische druk hierdoor wel toeneemt.
25 3. METHODE
In dit hoofdstuk worden achtereenvolgend het onderzoeksontwerp, de casus- en respondentenselectie, de operationalisatie, de onderzoeksmethodiek en de data-analyse beschreven.
3.1. ONDERZOEKSONTWERP
Dit exploratieve onderzoek is kwalitatief van aard, bestaande uit diepte-interviews met topambtenaren, aangevuld met een documentenonderzoek dat gezamenlijk een breed beeld van het onderzoeksconcept zal geven. Het onderzoek zal de gevolgtrekking van een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid op het topambtelijke leiderschap onderzoeken, door middel van kwalitatief onderzoek.
De initiële insteek van het onderzoek was dit door middel van een casestudie te onderzoeken, met behulp van diepte-interviews. Uit het interview met Mark Frequin is echter gebleken dat enkele onderzoeksvragen beter beantwoord kunnen worden door middel van een documentenonderzoek, omdat verschillende topambtenaren hierover in boek- of rapportvorm hun verhaal hebben verteld. Uiteindelijk is dan ook besloten meerdere vragen door middel van een documentenonderzoek of een combinatie van diepte-interviews en een documentenonderzoek te beantwoorden. In figuur 4 is de onderzoeksmethodiek per vraag terug te vinden.
26 Figuur 4: De onderzoeksvragen en toegepaste onderzoeksmethodieken
Onderzoeksvraag Onderzoeksmethodiek
1. Hoe is het topambtelijke leiderschap van Nederlandse ministeries vormgegeven?
Literatuuronderzoek
2. Welke stijlen van ambtelijk leidinggeven zijn momenteel veel voorkomend binnen de rijksoverheid?
Literatuuronderzoek
3. Wat is de rol van de ministeriële verantwoordelijkheid in het topambtelijke leiderschap?
Literatuuronderzoek
4. Verandert de rol van het topambtelijke leiderschap na een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid
Diepte-interviews + documentenstudie 5. Wanneer heeft een geëffectueerde ministeriële
verantwoordelijkheid effect op het topambtelijke leiderschap van een ministerie?
Diepte-interviews + documentenstudie
6. Op welke manier heeft een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid invloed op het topambtelijke leiderschap?
Diepte-interviews + documentenstudie Hoewel er voorafgaand aan het onderzoek nadrukkelijk aandacht is besteed aan alternatieve methodieken die het onderzoek minder afhankelijk van diepte-interviews zouden maken, is dat uiteindelijk niet mogelijk gebleken. Dat heeft verschillende redenen.
Eén mogelijkheid was het gebruiken van bestaande datasets om door middel van kwantitatief onderzoek op grotere schaal de gevolgen van het voortijdig opstappen van bewindslieden te onderzoeken. De datasets die hiervoor uiteindelijk het meest geschikt zijn, betreffen de dataset van de NEA3 en de POMO4. Beide datasets bleken echter te veel gericht op de normale arbeidsomstandigheden van ambtenaren, waardoor ze niet concreet genoeg de gevolgen van het voortijdig opstappen van bewindslieden in kaart konden brengen.
Een andere optie betrof het gebruikmaken van bestaande vragenlijsten of psychometrisch onderbouwde schalen om het wederom meer vanuit een kwantitatieve aanpak te kunnen onderzoeken. Dit leek na de oproep van DeVellis (2003) om meer gebruik te maken van
3 De Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden (NEA) 4 Het Personeels- en Mobiliteitsonderzoek (POMO)
27 psychometrische onderbouwde schalen een goed alternatief. In dit geval bleek echter dat er geen vragenlijsten waren die direct toepasbaar waren in Nederland om de gevolgen van politieke crisismomenten te onderzoeken. Het alternatief om het onderzoek meer te richten op de gevolgen op de topambtelijke leiderschapsstijl bleek ook lastig. Ondanks de vele in de literatuur beschreven methodieken om de leiderschapsstijlen te onderzoeken, zoals die van Sergiovanni (1984), Hallinger & Kantamara (2001), Trevor-Roberts, Ashkanasy & Kennedy (2003) en Rymer (2008), zijn er geen overkoepelende frameworks voor leiderschap in de publieke sector die gebruikt kunnen worden. Uiteindelijk is in het onderzoek gebruikt gemaakt van een combinatie van diepte-interviews, op basis van zelf geformuleerde vragen, en een documentenstudie.
3.2. CASUS EN RESPONDENTEN SELECTIE
Voor het onderzoek zijn casussen onderzocht waarin landelijke bewindspersonen voortijdig zijn afgetreden als gevolg van politieke crisissituaties, waarbij ter vergelijking ook een situatie is onderzocht waarin de bewindspersoon niet als gevolg van een politieke crisissituaties is gewisseld om zodoende de unieke gevolgen van voortijdige opstappers in kaart te brengen. De scope van de eerste groep respondenten, waarin bewindspersonen voortijdig zijn opgestapt, is beperkt tot alle casussen vanaf de eeuwwisseling tot op heden. De volledige lijst van casussen inclusief nummering is op te vragen bij de auteur van het onderzoek en betreft er 28, de volledige lijst is verkregen via Parlement.com (2018). Na het opstellen van de initiële lijst zijn de casussen 2, 7, 10, 13, 15, 17, 20 en 25 eruit gefilterd omdat de bewindspersoon wegens een nieuwe functie zijn/haar functie heeft neergelegd, waarna er nog twintig casussen overblijven. Uit deze twintig casussen is de selectie van casussen gemaakt waarin de bewindspersoon als gevolg van een geëffectueerd ministeriële verantwoordelijkheid zijn functie heeft neergelegd, waarbij enkel de casussen die niet een eenduidige, persoonlijke fout van de bewindspersoon waren, relevant zijn gebleken voor het onderzoek.
Uiteindelijk zijn er zestien te onderzoeken casussen overgebleven, de overige casussen zijn om de onderstaande redenen afgevallen: Binnen de casus is voorkeur voor diegene waarbij de secretaris-generaal ten tijde van onderzoek nog in functie is van het ministerie.
- De casussen 13, 18 en 24 zijn voor het onderzoek niet relevant omdat de problematiek voortvloeide uit hun vorige functies of verleden.
- Casus 16 is niet relevant omdat de bewindspersoon wegens een relatie met een ondergeschikte is opgestapt.
28 Uiteindelijk zijn er voor dit onderzoek vijf diepte-interviews afgenomen, gecombineerd met een documentenstudie die een positief effect heeft gehad op de representativiteit van de onderzoek. Er zijn tijdens dit onderzoek dan ook ambtenaren van verschillende ministeries, die betrokken zijn geweest bij verschillende casussen onderzocht.
Figuur 5: Details over de respondenten van de interviews
Naam Functie Casus
Mark Frequin Directeur Generaal Mobiliteit – min infrastructuur en waterstaat
Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat - Fyra kwestie
Respondent II Respondent had een directeursfunctie
Ministerie van Financiën - Kabinetswissel Rutte II, Rutte III
Siebe Riedstra Secretaris-generaal Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid - Casus Teevendeal
Hans van der Vlist
Voormalig, waarnemend secretaris-generaal Justitie en Veiligheid
Ministerie van Justitie en Veiligheid - Casus Teevendeal
Respondent V Respondent had een ondersteunende functie op het ministerie
Ministerie van Defensie - Casus mortierongeluk
3.3. OPERATIONALISATIE
Uit het literatuuronderzoek zijn drie elementen voortgekomen die de basis hebben gelegd voor de uitgevoerde interviews en documentenanalyse. Deze elementen zijn vervolgens geoperationaliseerd in specifieke definities, waarna ze in de interviewvragen en het documentenonderzoek zijn meegenomen.
Element 1: de relatie tussen de (top)ambtenaar en de bewindspersoon. Dit element gaat over de relatie tussen de minister en de secretaris-generaal, waarbij er een specifieke focus is op de verandering in de dynamiek als gevolg van een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid.
29 Element 2: de geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid. Dit element gaat over de impact van de ministeriële verantwoordelijkheid op het topambtelijke leiderschap en dan specifiek wanneer een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid impact heeft op het topambtelijke leiderschap van een ministerie?
Element 3: de topambtelijke leiderschapsstijl. Dit element gaat over de topambtelijke leiderschapsstijl van een ministerie en dan specifiek over de gevolgen van een geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid voor het topambtelijke leiderschap van een ministerie. Dit element zal beoordeeld worden aan de hand van de vragenlijsten die in bijlage 7.2, 0 en 8.7 te vinden zijn.
3.4. ONDERZOEKSMETHODE
Het onderzoek heeft gebruikgemaakt van twee onderzoeksmethodieken, een documentenanalyse en kwalitatief onderzoek door middel van semigestructureerde diepte-interviews. Voorafgaand aan deze onderzoeksmethodieken is verkennend literatuuronderzoek gedaan om de specifieke focus van het onderzoek te definiëren. Zo is de hoofdvraag van het onderzoek verder gespecificeerd, waardoor die is toegespitst op de gevolgen van bewindslieden die voortijdig opstappen voor het topambtelijke leiderschap. Vervolgens zijn er deelvragen geformuleerd en ten slotte zijn de concepten ministeriële verantwoordelijkheid en geëffectueerde ministeriële verantwoordelijkheid verder uitgewerkt, die gebruikt worden in de selectie van de casussen.
In de documentenanalyse zijn in totaal 25 documenten onderzocht, die zowel uit primaire als secundaire documenten bestaan. Omdat de documenten veelal een vorm van schriftelijke interviews of een uitwerking hiervan betreffen, kan het als een enigszins vergelijkbaar type bron gezien worden. Bij de selectie van de documenten zijn de onderstaande stappen ondernomen, de volledige uitkomst hiervan is terug te vinden in bijlage 7.1 (p. 63).
1. In de digitale bibliotheek van de Universiteit Leiden, zoeken op de termen, met de resource type selectie ‘E-boeken’ en ‘articles’ en de taalselectie ‘Nederlands’.
a. Topambtenaren
30 2. De resultaten van deze zoekacties zullen worden geplaatst in bijlage 7.1, waarna de resultaten die duidelijk andere thematiek behandelen dan topambtenaren bij de rijksoverheid eruit worden gefilterd.
3. Aan de daaruit volgende lijst zal vervolgens het boek ‘Tegenspraak graag’ van Mark Frequin worden toegevoegd en het ‘Onderzoeksrapport Belastingdienst’ van de onderzoekscommissie Borstlap-Joustra (2017), omdat deze tijdens de interviews zijn benoemd.
Methodiek documentenonderzoek
- De documenten zijn allereerst onderzocht op basis van de inhoudelijke opmerkingen die ze maken over de drie beschreven elementen uit het literatuuronderzoek.
- De inhoudelijke informatie is vervolgens door middel van open en ten slotte axiale codering op systematische wijze onderzocht, waarbij de informatie gedurende het vergaren van data in de loop van het onderzoek telkens in de interviews is meegenomen om te bevestigen.
- Alle gebruikte bronnen worden volgens APA-regels vermeld
De semigestructureerde diepte-interviews zijn gehouden met vijf hoge ambtenaren van verschillende ministeries, die betrokken zijn geweest bij verschillende casussen. Middels deze interviews zullen de geoperationaliseerde elementen ook onderzocht worden. Relevant is dat de respondenten inzicht kunnen geven in op zijn minst één, maar bij voorkeur alle drie de eerder geformuleerde elementen. De ambtenaren waarmee voor het onderzoek contact is gezocht, zijn daarnaast in omgekeerd chronologische volgorde gecontacteerd.
Binnen de casussen is prioriteit gegeven aan het verkrijgen van interviews met de secretaris-generaal of plaatsvervangend secretaris-secretaris-generaal, omdat zij ook toestemming kunnen geven voor vervolginterviews als zij zelf lastig te werven zijn voor interviews. De respondenten van de interviews zijn overtuigd interviews te geven op grond van de duidelijke wetenschappelijke en maatschappelijke waarde voor dit onderzoek, daarnaast is de respondenten geheimhouding en de eindversie van het onderzoek aangeboden. De interviews zijn afgenomen in de periode tussen 04 juni 2019 en 18 juli 2019 en de gebruikte vragenlijst(en) bestaan uit negen tot dertien vragen.
31 Methodiek afname kwalitatief interviews
- De respondent zal vooraf beperkte informatie over het onderwerp krijgen en de vragenlijst niet ontvangen.
- De interviews zullen opgenomen (mp3) en getranscribeerd worden, na uitwerking van de interviews zullen de opnames vervolgens vernietigd worden.
- Alle interviews zullen een vragenlijst volgen die gebaseerd is op dezelfde elementen, maar verdiepende en verduidelijkende vragen kunnen gedurende het interview gesteld worden.
3.5. DATA ANALYSE
Het verwerken van de data zal uit zes stappen bestaan, het transcriberen van de interviews, het laten goedkeuren van de transcripten door de respondent, het verwijderen van irrelevante informatie, het open coderen van de antwoorden om ten slotte axiale codering toe te passen. Allereerst zijn de interviews volledig getranscribeerd, waarna de bijbehorende opnames vernietigd zijn. Vervolgens is de irrelevante informatie verwijderd, waarna door middel van open codering de eerste labels aan tekstfragmenten zijn gehangen. Vervolgens hebben de labels één of meerdere overkoepelende code gekregen, zodat ze vergeleken kunnen worden met elkaar. Ten slotte is een methode van selectieve codering toegepast om relaties en verbindingen te leggen tussen de data om daarmee mogelijke hypotheses te formuleren (Bryman, 2015; Dingemanse, 2017). Het coderingsschema dat uiteindelijk tot stand is gekomen is gedurende het categoriseren diverse malen aangepast om de resultaten zo accuraat mogelijk te coderen.
Uitkomsten documentenonderzoek
Uit dit onderzoek blijkt dat er voor dit onderzoek in totaal 28 relevante casussen zijn geweest sinds de millenniumwisseling. Daarnaast zijn er 5 interviews afgenomen en in totaal 25 documenten doorgenomen met relevante informatie voor het onderzoek. Onder documenten worden onder andere verstaan boeken, onderzoeksrapporten en verslagen. Deze bronnen hebben uiteindelijk tot 954 eenheden data geleid, verschillend in grootte van dataeenheden als zinnen tot dataeenheden ter grootte van alinea’s.
Na de eerste stap in de analyse van de data, het eruit filteren van irrelevantie informatie, bleven daar in totaal 358 eenheden data van over, waarbij het merendeel van de informatie afkomstig is uit de interviews. De grote daling in het aantal eenheden informatie komt vooral voort uit het filteren van irrelevante onderdelen van interviews, zoals de start en afsluiting ervan.
32 De volgende stap van het analyseren van de data betreft het open coderen ervan. In totaal zijn er tijdens het open coderen 93 codes gevonden. Vervolgens is stap drie van de data-analyse toegepast, het axiaal coderen van de data. Deze stap heeft het aantal codes uiteindelijk teruggebracht tot een totaal van elf codes, het gebruikte coderingsschema met daarin de volledige codering van het onderzoek is op te vragen bij de auteur. De significante daling in aantal codes komt voornamelijk door het samenvoegen van codes met eenzelfde betekenis. Uit deze elf codes zijn uiteindelijk vier proposities geformuleerd, waarbij in sommige gevallen de informatie van meerdere codes is gebruikt. In figuur 6 staan de overgebleven codes, inclusief het aantal keren dat ze voortkomen, op alfabetische volgorde beschreven. Daarnaast staat aangeven op welke manier de data in de resultaten zijn verwerkt.
Figuur 6: Informatie over coderingen en verwerking daarvan
Axiale codering Frequentie van
code
Verwerking
Causaliteit crisissituatie topambtelijk
leiderschap 20 Verwerkt in de analyse
Impact voortijdig opstappende bewindslieden leiderschapsstijl 78 Verwerkt in de analyse Kabinetswissel 15 Verwerkt in de analyse Kenmerken topambtenaren 8 Verwerkt in de analyse Ministeriële verantwoordelijkheid 42 Verwerkt in de analyse Organisatieveranderingen 11 Verwerkt in de analyse Parlementaire enquête 2 Verwerkt in de analyse Structuur topambtelijk leiderschap
6 Verwerkt in de analyse Topambtelijke leiderschapsstijl
7 Verwerkt in de analyse Tweede Kamer
8 Niet verwerkt in de scriptie, informatie te weinig
gerelateerd. Verhouding topambtenaren
33 Van de elf codes die uit het onderzoek naar voren zijn gekomen, blijken enkele thema’s als de Verhouding topambtenaren bewindslieden en Impact voortijdig opstappen bewindslieden leiderschapsstijl het meest besproken te zijn. Dat is geheel naar verwachting, aangezien ze aansluiten op de gestelde vragen die naar aanleiding van de eerder geoperationaliseerde elementen zijn geformuleerd. Het derde geformuleerde element is hierin ook terug te vinden, in twee in plaats van één code. De bijbehorende codes daarvoor zijn Ministeriële verantwoordelijkheid en Causaliteit crisissituatie topambtelijk leiderschap.
De codes met de minste eenheden data, zijn Parlementaire Enquête, Structuur topambtelijk leiderschap, Topambtelijke leiderschapsstijl, Kenmerken topambtenaren, en Tweede Kamer wat aansluitend op het onderzoeksdoel meer als aanvullende informatie gezien kan worden om een vollediger beeld van de situatie te krijgen.
3.6. VALIDITEIT EN BETROUWBAARHEID
Het doel van het onderzoek in deze bestuurskundige niche is om de gevolgen van bewindslieden die voortijdig opstappen, op het topambtelijk leiderschap van ministeries inzichtelijk te maken. Een unieke uitdaging van het onderzoek betreft dan ook de toegang tot informatie. Het verkrijgen van diepte-interviews met topambtenaren, die ervaring hebben met bewindslieden die voortijdig zijn opgestapt, is immers lastig. Er bestaat daarnaast een risico dat topambtenaren niet volledig open communiceren over de gevolgen van het voortijdig opstappen van bewindslieden.
Het onderzoek heeft een hoge mate van ecologische validiteit, interne validiteit en indruksvaliditeit, wat voornamelijk als gevolg van de semigestructureerde aard van de interviews en documentenstudie komt en het continue controleren van bevinden en uitspraken gedurende het onderzoek. Daarnaast zijn de interviews afgenomen op locatie of telefonisch, waardoor de respondent in een veilige omgeving is geïnterviewd.
De externe validiteit en constructvaliditeit zijn beperkt. Dat komt doordat er een beperkt aantal semigestructureerd diepte-interviews is afgenomen. Daarnaast is er sprake geweest van wisselende vraagstellingen tijdens de interviews, om zodoende de respondenten tot de voor de onderzoeker relevante antwoorden te laten komen Het aantal van vijf afgenomen interviews is kleiner dan de door Guest, Bunce & Jognson (2006) aanbevolen hoeveelheid van 15 tot 30, maar boven de door hen gestelde ondergrens van vier. In hun onderzoek schrijven ze dat na het coderen van zes interviews 73% van de codes zijn geïdentificeerd, wat betekent dat dit onderzoek met vijf interviews daar mogelijk onder zal liggen. In het onderzoek is echter
