Corruptie smeermiddel of drijfzand?
Florentine Beentjes Bachelorscriptie Algemene Economie
Universiteit van Amsterdam 2005
Inhoudsopgave
1 Inleiding 2
2 Kenmerken en gradering van corruptie 3 3 Effecten van corruptie op economische ontwikkeling 4
3.1 De invloed van corruptie op economische groei 5 3.2 De relatie tussen regelgeving en illegale betalingen 6 4 Waarom tijd verspillen aan corruptie? 8 4.1 Corruptie in ontwikkelde landen 9 4.2 Corruptie in een dictatuur 9 4.3 Corruptie in transitielanden 10
5 Corruptie in Azië 11
5.1 Economische groei in China 13
5.1 Corruptie in China 15
6 Conclusie 17
Bibliografie 20
1 Inleiding
Landen met hoge corruptie presteren, gemiddeld gezien, economisch slecht. Het vertraagt de economische groei en tast deze aan. Het kan echter ook bureaucratische processen versnellen of mogelijk maken. Met het oog op economische ontwikkeling is het in sommige situaties beter smeergeld aan te nemen. Met andere woorden, als het publieke orgaan onproductief is zal corruptie politieke doeleinden goed doen. De meningen zijn verdeeld.
“Corruption is like cancer, retarding economic development” (James Wolfensohn, president Wereld Bank)
“Corruption can be like ‘grease’ speeding up the wheels of commerce” (Lef, Huntington and Lui)
De enige manier om achter de waarheid te komen is corruptie te definiëren en te verbinden met economische groei. Dit is makkelijker gezegd dan gedaan. Ten eerste omdat corruptie zich in het onofficiële circuit afspeelt. Door corruptie causaal aan directe investeringen te verbinden en onderzoek uit te voeren in het bedrijfsleven kan getracht worden via het officiële circuit corruptie in kaart te brengen. Hier bestaan vier verschillende methodes voor. Het is moeilijk om de gradaties van deze methoden met elkaar te vergelijken omdat de onderzoeken en elementen waarop ze zijn gebaseerd per land en tijdreeks met elkaar verschillen. Ten tweede zijn de uitkomsten van elk van deze onderzoeken gebaseerd op de opvattingen en waardering van uiteenlopende individuen zoals experts en mensen uit het bedrijfsleven. Er kunnen nogal verschillen optreden tussen werkelijkheid en perceptie. Bovendien heeft men, ten derde, door verschillen in cultuur en politieke structuur, niet overal dezelfde opvatting van het begrip corruptie. Hierdoor zou men corruptie niet als zodanig herkennen en daarmee de uitwerking op de economie niet in kunnen schatten.
Als corruptie werkelijk zo slecht is voor een economie, waarom is de opkomst van Oost Azië dan zo sterk? Hoewel de regio als sterk corrupt gezien wordt, is zij erin geslaagd buitenlandse investeerders aan te trekken en economische groei te ondergaan. China is hier het schoolvoorbeeld van. De economie van het land is enorm gegroeid, evenals de corruptie in het land. De vraag is of corruptie werkelijk bureaucratische processen heeft versneld en daarmee groei veroorzaakt. Het is een feit dat met haar lage loonkosten en leger aan arbeid China aantrekkelijk is gebleken voor buitenlandse investeerders.
Mijn onderzoeksvraag is aldus: Is corruptie goed of slecht voor een economie?
2
Kenmerken en gradering van corruptie
Corruptie is door het IMF en de Wereld Bank gedefinieerd als het misbruik van publieke organen voor private doeleinden. Corruptie houdt geen rekening met grenzen of cultuur en hoewel het een universeel begrip is komt ze in vele vormen voor. In sommige landen komt corruptie op kleine schaal voor, in andere landen is het een grootschalig, systematisch en verwoestend fenomeen dat een scheve verdeling van welvaart en macht teweeg brengt.
Corruptie is het product van slecht functionerende instituten, overdadige regelgeving, gebrek aan transparantie en gebrek aan ethiek. Boetes en wettelijke beperkingen op elke vorm van
corruptie werken niet. Dergelijke maatregelen hebben in landen met een slecht systeem vaak juist een averechts effect en zorgen voor misbruik van regelgeving (A.Kaminski & B.Kaminski,2001 p.2). Het is belangrijk het systeem te versterken en voor transparantie te zorgen. In een
georganiseerde sociale maatschappij is het belangrijk dat iedereen zich aan de regels houdt en een gezamenlijk doel nastreeft. Het najagen van eigen doelen veroorzaakt crisis. Ook spelen verschillen in culturele en maatschappelijke opvattingen een belangrijke rol. Wat in het ene land als een gift gezien wordt, wordt in het andere gezien als smeergeld. Loyaliteit en eigenbelang komen hierdoor dicht tegen elkaar te liggen (Shang-jin Wei,1998 p.2). Niet alleen cultuurverschillen zijn van betekenis. Tolerante naar omkoping toe kan ook het resultaat zijn van een korte horizon en
onzekerheid naar de toekomst toe. Ook het feit dat lonen als oneerlijk laag beschouwd worden kan de oorzaak zijn van het oogluikend toezien van steekpenningen (Shang-Jin Wei, 1998 p.15,
Osborne 1997).
Er zijn, kort gezien, twee vormen van corruptie, bureaucratische ofwel gedecentraliseerde corruptie en politieke, ofwel gecentraliseerde corruptie. Onder de eerste term verstaan we het aannemen van illegale betalingen van de private sector door officiële functionarissen die er zelf beter van te worden (A.Kaminski & B. Kaminski, 2001 p.6.). Onder politieke corruptie wordt het omkopen van de private sector bedoeld met als doel stemmen te verwerven (Shang-Jin Wei,1998 p4.).
Er zijn verschillende manieren ontwikkeld om corruptie in kaart te brengen (Shang-Jin Wei,1998 p.5). Naast de genoemde verschillen in perceptie en cultuur, speelt het feit dat corruptie zich in het onofficiële circuit plaatsvindt een belangrijke rol. De onderzoeken zijn gebaseerd op vragenlijsten die door het bedrijfsleven in desbetreffend land of doorexperts zijn ingevuld:
De business international index, BI-index. De BI-index is gebaseerd op onderzoeken van experts en gradeert handelstransacties op gebied van corruptie op een schaal van 1 tot 10.
De international country risk guide index, IRCG-index. De IRCG-index wordt gepubliceerd door een speciale dienst die het risico van private internationale investeringen onderzoekt. De index is gebaseerd op de mening van experts en beschrijft de kans waarmee
overheidsmedewerkers betalingen aannemen in de vorm van smeergeld op gebied van in- en export vergunningen, belastingen etc.
De global competitiveness report index, GCR-index. De GCR-index is gebaseerd op de gemiddelde opinie van bedrijfsmanagers. In 58 landen werd het bedrijfsleven gevraagd corruptie op gebied van in- en export en belasting een waarde toe te kennen op een schaal van 1 tot 7.
De Corruption perception index, CPI-index. De CPI-index is gebaseerd op een onderzoek van Transparency International (TI), een NGO (non governmental organization). TI is een non profit organisatie die 10 onderzoeken samenvat in haar gevecht tegen corruptie. Landen worden op een schaal van 1 tot 10 gerangschikt op gebied van corruptie. Hierbij stelt een lage CPI hoge mate van corruptie voor en een hoge CPI een lage vorm van corruptie voor. In verschillende periodes is gebruik gemaakt van verschillende onderzoeken. Bovendien is het onderzoek per land op verschillende vragenlijsten gebaseerd. Vergelijking tussen landen onderling en tussen verschillende periodes is alleen mogelijk door omrekening.
Ondanks verschillen die op kunnen treden tussen werkelijkheid en perceptie wordt op deze manier een zo goed mogelijke benadering van het onofficiële circuit van corruptie gemaakt. Bovendien blijkt uit onderzoek dat deze vier indexen een zeer hoge correlatie vertonen. De poging een gradering van corruptie te maken is aldus niet afhankelijk van het onderzoek dat gebruikt wordt (Wei, 1998 p.8). Om mijn bevindingen te ondersteunen zal ik gebruik maken van de CPI-index van Transparency International
3
Effecten van corruptie op economische ontwikkeling
Bureaucratische corruptie is een onvermijdelijk aspect van overheid tussenkomst (Ehrlich & Lui 1999, p1). Schaduwprijzen wijken af van vrijmarkt prijzen waardoor het gat wordt gedicht met illegale betalingen. Het uitlokken van dergelijke betalingen valt onder de noemer corruptie. Deze vorm van omkoping is moeilijk aan te pakken vanwege de kostbaarheid.
3.1 De invloed van corruptie op economische groei
Betalingen van de private sector aan bureaucraten zorgen dat er gewedijverd wordt om een bureaucratische functie. Deze zogenaamde investeringen in politiek kapitaal hadden net zo goed investeringen in productie of human kapitaal kunnen zijn. Dit is het punt waar het sociale verlies optreedt. Investeringen in human kapitaal worden gezien als de motor achter economische groei. Terwijl accumulatie van politiek kapitaal, omkoping en illegale betalingen groei juist in de weg staan. Het bewijs hiervoor is geleverd door onderzoek van Ehrlich en Lui. Zij baseren hun bevindingen op een tweetal groeimodellen.
Deze versimpelde modellen geven inzicht in de relatie tussen corruptie, overheid en groei. Corruptie is afhankelijk van investeringen in politiek kapitaal om een bureaucratische positie verkrijgen. De relatie tussen economie en corruptie wordt aldus gezien als een afweging tussen het doen van groei ondersteunende investeringen in human kapitaal en sociaal onproductieve
investeringen in bureaucratische macht. Het eerste model gaat ervan uit dat alle agenten homogeen zijn en kan gezien worden als een socialistische maatschappij. Groei is endogeen en de motor is human kapitaal. De overheid speelt een neutrale rol en er is geen wet tegen illegale betalingen. Agenten kiezen dus tussen investeren in human capital of bureaucratische macht.
Volgens het model is het onmogelijk om niet in politiek kapitaal te investeren wanneer er
overheidsinterventie is (Ehrlich & Lui, 1999 p.3). Investeren in politiek kapitaal levert bovendien geen evenwicht op doordat alle agenten als homogeen worden gezien. Het gevolg is dat er wordt geïnvesteerd in bureaucratische macht ten koste van human kapitaal tenzij er een collectieve afspraak wordt gemaakt dit niet te doen.
Het tweede model gaat uit van heterogene agenten verdeeld in twee groepen, bureaucraten en arbeiders. Zij investeren in human- of politiek kapitaal. Bovendien is het belangrijk of het land te maken heeft met een monopolistische structuur of een competitieve structuur. Competitief wil zeggen een gedecentraliseerde structuur, ofwel een democratische maatschappij, waarin wordt gevochten om persoonlijk macht. Monopolistische structuur omhelsd een gecentraliseerde bureaucratie, ofwel een dictatuur, waarbinnen keuzes gecontroleerd worden door een centrale macht.
In het model van competitieve macht wordt het inkomen van een bureaucraat gegenereerd door politieke macht en human kapitaal. Het inkomen van de arbeider daarentegen hangt alleen af van zijn betalingen aan de bureaucratische macht. De interactie tussen beide groepen vergroot het aantal mogelijke economische evenwichten. Het heterogene karakter van de bureaucratische agent maakt hem minder bewust van zijn individuele keuzes en dus het effect daarvan. Bewustmaking van de consequenties van zijn gedrag is daarom van het grootste belang.
In het model van monopolistische macht zijn bureaucraten niet alleen superieur in hun politieke macht, zij controleren bovendien de politieke organisatie zodat zij hun wil kunnen leggen op alle leden. Arbeiders daarentegen gedragen zich competitief binnen het regime. De leider kan via georganiseerde corruptie een efficiënte monopoly positie manipuleren. Er ontstaat een strijd om bureaucratische invloed. Bovendien ontstaat het gebrek aan besef van invloed op de arbeiderszijde. Dit kan voorkomen worden wanneer de autocratische macht goed geïnformeerd wordt en
vervolgens genoeg verantwoordelijkheid draagt om de juiste hoeveelheid macht toe te schrijven aan de juiste personen. Door middel van wetgeving kan hierop toegezien worden. De initiële situatie doet er niet meer toe. De monopolistische macht bepaald de groei.
Uit bovenstaande analyse blijkt dat het samengaan van economische groei en corruptie per economische structuur verschilt. De analyse van Ehrlich en Lui bewijst dat de relatie tussen overheid, corruptie en de groei van de economie niet lineair is. Binnen elke structuur levert een te laag bewustzijn voor het belang van investeringen in human kapitaal een verkleining van de economische groei op. Het streven naar macht en de focus op investeringen in politiek kapitaal, ofwel bureaucratische macht zorgt voor vergroting van corruptie.
Een negatief verband tussen corruptie en de rol van de overheid en mogelijk het inkomen in dat land zal altijd aanwezig zijn wanneer de rol van de overheid onverantwoordelijk en groot is. Volgens analyse doet omvang van de overheid er niet toe wanneer een land en diens groei
ontwikkeld zijn. Daardoor doet een exogene schok, in de vorm van corruptie, er minder toe in deze landen dan in onderontwikkelde landen. Daarentegen levert overheidsinterventie de meeste schade op in de ontwikkelingslanden waar vaak een structuur van monopolistische macht aanwezig is
3.2 De relatie tussen regelgeving en illegale betalingen
Onder onderzoekers heerst al langere tijd de mening dat corruptie vooral in
ontwikkelingslanden, ethische aspecten daar gelaten, efficiëntie stimuleert (Kaufmann & Wei, 2000 p.3). De weg die geruimd wordt door corruptie zou wel eens de snelste kunnen zijn. Illegale
betalingen die leiden tot lagere regelgeving worden ook wel smeermiddel genoemd. Deze theorie kan alleen opgaan wanneer uitgegaan wordt van het feit dat een bureaucratie exogeen gegeven is, onafhankelijk van de prikkel om smeergeld aan te nemen. Door deze aanname is deze theorie een deel evenwicht en zal niet opgaan in een algemeen evenwicht.
In realiteit levert de relatie tussen omkoping en bureaucratische regelgeving problemen op. Bureaucratie kan zelden als exogeen gezien worden. Zo kan regelgeving gebruikt worden om illegale betalingen uit te lokken. Het kan zelfs zo ver gaan dat regelgeving en daarmee uitlokken
van omkoping, wordt aangepast per bedrijf. Met andere woorden bedrijven die meer smeergeld betalen hebben te maken met meer regelgeving in plaats van minder. Verstoringen zijn niet exogeen, maar zijn een uitvloeisel van het politieke systeem, vaak op maat gemaakt. Kaufman en Wei beamen dat bureaucratie een endogeen gegeven is. Zij hebben het volgende model onderzocht:
r = d - s(b) r=regelgeving
d=dwarsliggen, bijvoorbeeld door middel van belasting s=functie
b=betaling, illegaal
Als belasting bijvoorbeeld (d) als constant beschouwt wordt is, zijn de illegale betaling (b) en regelgeving (r) negatief gecorreleerd. In dit geval werkt corruptie als smeermiddel, hoe hoger de betaling, hoe minder men met regelgeving te maken heeft. Echter ervan uitgaand dat de winst voor d en b gemaximaliseerd worden is dit een nauw opgaand uitgangspunt. Na differentiatie van b naar d blijkt de utiliteit van bureaucraten een stijgende functie van b is (Kaufman & Wei, 2000 p.6). Met andere woorden bureaucraten maximaliseren hun winst door d zo hoog mogelijk te maken. Hoe hoger de gevraagde belasting (d) hoe beter het is voor het bedrijf om meer b te betalen om minder last te hebben van regelgeving (r). Dit is in scherp contrast met de efficiëntie theorie van corruptie. Uit empirisch onderzoek blijkt aldus dat er eerder een positief dan een negatief verband bestaat tussen regelgeving en omkoping (Kaufman & Wei, 2000 p.8).
Ook uit regressie analyses van de GCR en het WDR 1 blijken regelgeving, illegale betalingen en versnelling van bureaucratische processen eerder positief gecorreleerd te zijn dan negatief. Volgens regressie van het GCR bestaat er bovendien een positief verband tussen
regelgeving en de kosten van kapitaal (GCR 96 Kaufman & Wei p.14). Het blijkt dat bedrijven die meer geld aan omkoping betalen ook hogere kapitaal kosten hebben. Dit is wederom inconsistent met de efficiënte smeergeld hypothese. Onderzoekers van het GCR hebben ook de tijdkosten die door (extra) regelgeving ontstaan onder de loep genomen. Wanneer corruptie als smeermiddel zou werken, zou er een negatieve correlatie moeten bestaan tussen omkoping en effectieve verspilde tijd. Uit simpele regressie blijkt een significant positief verband van 0.29 tussen beide (GCR 97 survey, Kaufman & Wei, 2000 p. 10). Met andere woorden: landen die verwikkeld zijn in omkoping en corruptie verspillen gemiddeld meer tijd met onderhanden. Ook het WDR komt na
1
De data gebruikt voor dit onderzoek komen uit onderzoek voor het Global Competitiveness Report (GCR) en World Development Report (WDR). Beide onderzoeken gaan uit (met overlap) van verschillende landen. Bovendien gaat het om een perceptie gebaseerde meting, de onderzoeken samen geven een onafhankelijke vergelijking. Beide onderzoeken maken gebruik van verschillende respondenten. Correlatie tussen beide 0.77 en 0.83 is hoog.
regressie (WDR97) met een dergelijke conclusie. Let wel dit is een cross country onderzoek en misschien niet geheel betrouwbaar. Bovendien kan er een perceptie bias optreden. Een land kan slechter gerangschikt worden dan in werkelijkheid. De index is gebaseerd op de opinie van het bedrijfsleven, zij kunnen de overheid corrupt vinden omdat zij persoonlijk een slechte ervaring hebben. Daarom wordt een perceptiebias toegepast, de zogenaamde Kvetch (gewoonte klager) methode waarbij aanpassing volgt bij hoge deviaties van een aantal vragen. Hierbij bestaat het gevaar dat een positieve relatie verdwijnt terwijl deze wel aanwezig is. Echter over het algemeen blijft een positief verband behouden na toepassen van de Kvetch methode. Het feit dat het verband tussen illegale betalingen en overige corruptie factoren vaak kleiner is na toepassen van de methode verraad de aanwezigheid van perceptie factoren.
4
Waarom tijd verspillen aan corruptie?
De wereld zou volgens de voorgaande paragraven beter af zijn zonder corruptie. Ook de mildere mening die op gaat met betrekking tot ontwikkelingslanden wordt tegen gesproken. Omdat de wet nogal eens tekort schiet in deze landen wordt een vlucht in corruptie gerechtvaardigd. Dat de mogelijkheid tot betalingen in het illegale circuit juist dergelijke betalingen uitlokt zorgt wederom voor een pleidooi tegen corruptie. Toch blijkt dat de voorkeur uit blijft gaan naar een vlucht in corruptie in plaats van gebrekkige regelgeving te gehoorzamen. De lichte vormen van corruptie die hierdoor ontstaan kunnen snel ernstige vormen aan nemen. De meningen hierover zijn onverdeeld. Het negatieve effect op inkomen en groei lijken gewaarborgd (Collombato, 2003 p. 364).
Desondanks bestaat er grote maatschappelijke desinteresse in het gevecht tegen corruptie. Dit komt hoofdzakelijk doordat de baten van corruptie door de meeste mensen hoger worden ingeschat dan de lasten. Opportunisme speelt hierbij een belangrijke rol. De overtuiging blijft bestaan dat corruptie een markt kan creëren voor transacties die er anders nooit geweest waren (Collombato 2003, p.367). Bovendien wordt het versnellen van bureaucratische processen als excuus geaccepteerd. Colombatto is ervan overtuigd dat het probleem hier ligt. De publieke sector wijst wetgeving en macht toe aan officials. Als deze machtsverdeling in den beginne al niet goed is zal misbruik van macht voor politieke doeleinden door het publiek geaccepteerd wordt. Zij kennen geen beter en efficiënter systeem. Door corruptie in de context te plaatsen wordt zij op deze manier gerechtvaardigd. Dit verklaart waarom een economische analyse van corruptie afhangt van de institutie waarbinnen deze zich afspeelt.
Elk individu dat onder verschillende institutionele omstandigheden leeft, beleeft inefficiëntie en onwenselijke effecten op een andere manier (Collombato 2003, p.368). Dit blijkt vooral wanneer
corruptie vergeleken wordt tussen verschillende institutionele structuren. Het is hierbij van belang dat corruptie gezien wordt als een poging het systeem naar een meest wenselijke structuur voor de machthebbers te buigen in plaats van een poging tot zelfverrijking.
4.1 Corruptie in ontwikkelde landen
In ontwikkelde landen (OW landen), ofwel democratische landen waarbinnen vrije handel gewaarborgd is, speelt corruptie niet zo’n belangrijke rol. Het heeft dan ook weinig te maken met het onttrekken van illegale betalingen aan de private sector. Integendeel, binnen dit systeem kan corruptie meer worden beschreven als een poging van machthebbers de macht naar eigen zinnen te verdraaien . Om deze manier wordt status en prestige verkregen om zo optimaal gebruik te maken van de kansen die de staat bied. Machthebbers en besluitvormers zijn slim en gretig genoeg om met de plannen van de coalitie mee te gaan. Hierdoor ontstaat enige tolerantie naar corruptie toe. Het collectieve belang wordt immers behartigd(Collombato 2003, p.370).. Illegale financiering van deze belangen is inmiddels een geaccepteerd fenomeen. Hierdoor is het heel normaal dat politieke
campagnes worden gesteund door illegale betalingen. Dergelijke betalingen worden als een steunbetuiging gezien in plaats van illegaal.
In OW landen gaat corruptie nooit samen met extreem hoge illegale betalingen. Bovendien is het overheidssysteem transparant genoeg om illegale praktijken op te merken. Officials zullen niet snel in een dergelijke situatie belanden uit angst voor gezichtsverlies. Vanuit het OW opzicht blijkt men overtuigd van het feit dat lage vormen van corruptie geen grote schadelijke effecten op leveren omdat het geënt is op het omlaag brengen van politieke barrières en illegale betalingen. Natuurlijk komen dergelijke praktijken zo nu en dan op grote schaal voor. De politieke structuur is echter stabiel en transparant genoeg om na een schok op een dezelfde manier voortgezet te worden. Het controlerende raamwerk wordt door de media en de publieke opinie geleverd. De val van een politicus wordt dan ook vaak door diepgrondig onderzoek van journalisten aan het licht gebracht. Met andere woorden corruptie wordt in OW landen getolereerd wanneer men niet voor
zelfverrijking kiest maar voor publieke collectieve belangen.
4.2 Corruptie in een dictatuur
In landen met een dictatuur (DC landen), ofwel landen met een dictator aan de macht waarbinnen weinig competitie is op politiek en economisch gebied, is het een ander verhaal. Dit zijn landen waar nauwere grenzen zijn aan politieke en economische vrijheid. De sociale controle en verplichtingen van de politieke macht naar het publiek toe is veel kleiner. Het is van groot
belang voor zittend officials dat hun macht onaangetast blijft en niet bezwijkt onder de heersende competitie. De leider van het land vertrouwt op een kleine groep officials met veel macht in het bezit. Hij behoudt overeenstemming met deze groep door te zorgen voor een gelaagd bureaucratisch systeem. Lonen binnen dit systeem zijn vaak laag en stabiel waarin corruptie een manier vormt om extra inkomen te genereren. Op deze manier wordt de positie van de machthebber in stand
gehouden net als de tolerantie jegens corruptie. Een systeem van loyaliteit wordt gecreëerd, in alle lage van de bureaucratie. Pogingen tot eliminatie van corruptie leiden tot politieke instabiliteit, tenzij de het systeem drastisch veranderd wordt (Collombato 2003, p.372).. Zo wordt corruptie in DC landen gezien als de enige manier om een land in balans te houden. Bovendien heeft corruptie een voortdurende voedingsbodem nodig. DC landen hebben vaak een gesloten en klein karakter. Buitenlandse investeerders hebben contacten nodig binnen de natie om voet aan wal te krijgen. Dit doen zij doormiddel van illegale betalingen. Doordat dit de enige manier is om een dergelijk land binnen te komen zorgen zij voor de voortdurende voeding van corruptie.
Net als in OW landen, wordt in DC landen corruptie gebruikt om overeenstemming te bereiken tussen het publiek en de leider. Echter integenstelling tot de OW landen is niet het doel ervoor te zorgen dat alle macht bij officials terecht komt, maar meer het doel de macht niet in handen van nieuwe toetreders te laten vallen. Op deze manier wordt corruptie een middel om gewelddadige confrontaties met het heersende regime te voorkomen.
4.3 Corruptie in transitielanden
Corruptie in transitielanden (TRC landen), ofwel landen die van een centraal plansysteem overgestapt zijn op een marktsysteem, is meestal erfgoed uit het verleden. Ook in deze landen komt corruptie voort uit ondersteuning van politieke doeleinden. Het enige verschil met DC landen is dat, onder het communistische systeem, elke laag van de bureaucratie toegang had tot corruptie. Het gevolg hiervan is dat iedereen zich inlaat met illegale betalingen, maar er relatief niet veel beter van wordt. Toch heerst op deze manier het idee dat het noodzakelijk is mee te doen in dergelijke
praktijken. Corruptie is een manier om het gedrag van bureaucraten voorspelbaar te maken en om sociale spanningen weg te nemen. Een andere functie van corruptie is een brug te leggen tussen administratieve structuur en de productie structuur waardoor het idee van centrale planning gewaarborgd wordt en overschotten op de zwarte markt terecht komen. Illegale praktijken zorgen zo voor een efficiënt systeem. Iedereen is ervan overtuigd het systeem niet soepel kan werken zonder dergelijke afspraken.
Na afschaffing van het collectieve systeem moesten er nieuwe formele regels komen. Wanneer het niet lukt om hiermee een effectief systeem te creëren wordt de toevlucht gezocht in
informele regelgeving. Hierdoor ontstaat een cultuur waarin corruptie bij gebrek aan functionaliteit een systeem biedt waarbij een ieder individuele doelen nastreeft. Het verschil met OW en TRC landen is dat corruptie ontspringt uit de zwakte van de politieke organisatie. Corruptie komt aldus voort uit het streven naar persoonlijke verrijking die wordt aangemoedigd door een slecht
functionerend systeem. Dit systeem is alom geaccepteerd omdat het er geen overeenstemming gevonden wordt in een alternatief. Omdat er gefaald wordt een collectief doel na te streven is
iedereen op deze manier tevreden. Corruptie wordt gezien als een goedkope en efficiënte manier om een herverdeling van betalingen te maken. In landen als de Sovjet-Unie bijvoorbeeld is transitie niet goed doorgedrongen. Nieuwe autocratische machthebbers hebben het oude leiderschap vervangen en zijn er niet in geslaagd om de stabiliteit te creëren (Collombato 2003, p.374). Illegale betaling zijn niet meer gericht op het nastreven van collectieve doelen, maar slecht op het vervullen van individuele verrijkingen. Corruptie is hier de enige manier geworden om bureaucraten in te schakelen.
5
Corruptie in Azië
Ondanks het bewijs van de negatieve invloeden van corruptie ondersteunt de vorige
paragraaf de tolerantie jegens corruptie in verschillende economieën. Deze tolerantie komt voort uit het idee dat er niet altijd een beter alternatief is en dat corruptie het beste systeem biedt. Met de negatieve uitwerking van illegale betalingen, namelijk vervangingen van groei stimulerende
investeringen, wordt in deze groeiende tolerantie geen rekening gehouden. Toch liegen de cijfers in Azië er niet om. China scoort laag in de Corruption Perception Index van Transparency
International (bijlage I). Met een 71ste plaats en een ranking van 3.4 in 2004 lijkt corruptie een geaccepteerd fenomeen te zijn. Merkwaardig genoeg gaat dit hand in hand met groei.
Volgens Aziatische opvattingen is corruptie dermate ingeburgerd dat het de economie ten goede kom en bureaucraten aanspoort tot harder werken. Velen zijn het erover eens dat de ontwikkeling van het dictatorschap in Oost Azië een te maken heeft met de groei in dat gebied. Empirische gegevens lijken dit bovendien uit te wijzen. Tabel I bewijst dat er in de Oost Aziatische landen een negatieve correlatie bestaat tussen CPI en economische groei. Bij een lagere CPI, welke gelijk staat aan hogere corruptie kan een hogere groei verwacht worden. Dit terwijl in de Europese en Noord Amerikaanse landen een omgekeerd verband gelegd wordt.
` Tabel I Correlatie groei en CPI in 1999
GDP per hoofd GDP groei Uitgaven opleiding/GDP DFI/GDP CPI export
landen Azië 0.62 -0.87 0.52 0.53
CPI Eu/N Amerika
0.29 0.10 0.64 0.60
Bron East Asian spring review 2004
Groei en corruptie lijken in de 6 hoofdzakelijk exporterende landen in Azië positief met elkaar verbonden te zijn. Echter uit de tabel blijkt ook dat corruptie overheidsuitgaven op gebied van opleiding en DFI minder aantrekkelijk maakt. Hieruit kan opgemaakt worden dat corruptie
negatieve uitwerkingen voor een economie heeft en niet de reden voor economische groei hoeft te zijn.
Tabel II bewijst een negatieve relatie tussen corruptie en GDP per hoofd van een aantal Aziatische landen. Over het algemeen hebben alle landen die laag in de ranglijst scoren (dus hoog corrupt zijn) te maken met een lage GDP per hoofd van de bevolking. Hieruit blijkt dat vooral de
onderontwikkelde landen te maken hebben met hoge corruptie. Dit wil niet zeggen dat corruptie zorgt voor onderontwikkeling gezien groei in GDP aanwezig is (Sang-hwan, 2004 p. 98).
Tabel II GDP groei en CPI Aziatische landen
Gem.CPI (1995-2001) GDP groei (%, 1999) GDP per hoofd bevolking (USD, 1999) China 3 7.1 782 Japan 6.5 0.2 34378 Zuid-Korea 4.3 10.7 8680 Taiwan 5.3 5.4 13040 Indonesië 2.1 0.2 674 Maleisië 5.1 5.6 3607 Flipijnen 3.0 3.2 1030 Singapore 9.0 5.4 24118 Thailand 3.1 3.3 2037 Vietnam 2.6 - -
Bron East Asian spring review 2004
Het uitbreken van de crisis in 1997 zet echter zijn vraagtekens bij de mythe van het
Aziatische mirakel dat gebruikt wordt om corruptie te rechtvaardigen (Sang-hwan, 2004 p.96). Een verklaring voor de groei die samengaat met een grote illegale economie kan liggen in andere factoren en voordelen die een economie ondergaat. Bovendien kan corruptie bijdragen aan groei in het beginstadia van economische ontwikkeling in onderontwikkelde landen (Sang-hwan, 2004 p.
107). Ook in China lijkt dit geval te zijn. Lange tijd is de groei van China beschreven als een wonder. Wanneer het land nader bekeken wordt blijkt het mirakel gehalte mee te vallen.
5.1 Economische groei in China
Hervormers in China startten in 1978 met marktgeoriënteerde maatregelen. Met succes, vanaf het begin van het proces is China een van de snelst groeiende economieën gebleken (zie Tabel III).
Tabel III GDP groei in China
Jaartal 60-78 79-99 90 91 92 93 94 95 16 97 98 99 00 01 02 03 04
GDP Groei%
5.3 9.7 3.8 9.3 14.2 13.5 12.7 10 9.7 8.8 7.8 7.1 8.0 7.5 8.0 9.1 9.5
Bron Wereld Bank, WDR report
Inflatie bleef vanaf 1980 altijd onder de 24%, en de afgelopen vijf jaar zelfs onder de 3.8% (Econstats). Dit terwijl tegelijkertijd andere hervormde landen te maken hadden met een groei afname en inflatie toename (Pomfret,1997 p.423). In eerste instantie werd het succes van China’s groei toegewezen aan de plotselinge, niet geleidelijke implementatie, van de hervormingen. Wat China volgens Pomfret echter anders maakt is het doel van haar hervormers. In plaats van zich te richten op de hoofdpilaren van een markteconomie; privatisering en prijs liberaliseringen, richtte China zich op economische groei. Hervormingen in transitie landen hadden als doel het
economische systeem te veranderen. Met andere woorden China is geen transitie land te noemen omdat het doel nooit geweest is de politieke structuur te veranderen (Pomfret 1997, p.424).
In 1979 werd in China een officiële wet ingevoerd, die voor het eerst sinds 1949 directe buitenlandse investeringen (DFI) toestond. Economische groei in de jaren ’80 wordt vaak aan deze maatregelen toe geschreven. Echter, in de begin jaren ’70 speelden buitenlandse bedrijven reeds een belangrijke rol. In opdracht van de Chinese autoriteiten zetten zij fabrieken op om zorg te dragen voor de import van kennis (Pomfret 1997, p 424). Het effect komt hierdoor niet geheel aan deze vernieuwde maatregelen toe. Werkelijke economische groei werd gegenereerd door hervormingen in de landbouw. Met de invoering van een systeem waarbij een deel van de winst aan de staat afgedragen wordt en het andere deel vrij te verkopen is, werd een einde gemaakt aan grote communes in de landbouw. In eerste instantie leverde dit een enorme prikkel voor individuele boeren om efficiënt te produceren. Er ontstonden publieke ondernemingen die per dorp geleid
werden door lage officials. Er kwam een verplaatsing van arbeid van de stad naar het platteland en het aantal ondernemingen groeide gestaag.
Ondertussen zorgden nieuwe hervormingen op gebied van DFI ervoor dat China aantrekkelijker werd voor naamloze vennootschappen (NV). Het land bleek, wat betreft technologische vooruitgang, niet klaar te zijn voor grote NV’s. Ze was met haar comperatieve voordeel; lage loonkosten en onuitputtelijke voorraad arbeid, niet geschikt voor de kapitaal intensieve bedrijvigheid. Het onvermijdelijke succesverhaal verschuilt zich in het aantrekken van buitenlandse kleine arbeidsintensieve NV’s. Ondernemers uit Hongkong en omliggende landen werden naar China gedreven door inflatie en wisselkoers appreciatie in eigen land. Dankzij de kennis en vaardigheden die zij in huis hadden konden zij China internationaal op de kaart zetten. Zij kenden de markt beter dan de Chinezen die al die tijd afgesloten waren van handel met het
buitenland. Export groeide in record tempo (zie grafiek I).
Grafiek I Groei export China USD/Jaartal
De timing kon niet beter. Hongkong had te maken met hoge loonkosten en inflatie. De tactiek van China lag volledig in het aanbieden van dat wat Hongkong nodig had, namelijk lage loonkosten. Kleine NV’s aantrekken was niet waar China op gehoopt had, maar hun bijdrage aan de enorme groei in export deed dit vergeten. De handelspolitiek van China was duidelijk een reactie op datgene waar naar gevraagd werd. De complete focus op export, handels barrières en import
restricties zorgden samen met hervormingen op het duale geldwissel systeem voor economische groei (Pomfret 1997, p.437). Dankzij de appreciatie van de munten in omliggende landen kreeg de yuan rond ’84 bovendien te maken met een relatieve depreciatie waardoor export nog
aantrekkelijker werd. De groei van China kwam volledig op de schouders van de nieuwe
exporterende bedrijven terecht. In een blinde hang naar groei werd regelgeving compleet genegeerd. Corruptie kwam in deze tijd steeds meer aan de orde van de dag.
5.2 Corruptie in China
De definitie van corruptie is altijd al flexibel geweest in China. Chinezen vinden het belangrijk persoonlijke relaties (guanxi) en zakelijke relaties te onderhouden, te versterken en waarderen. Het geven van giften is binnen deze cultuur heel normaal (Steidlmeier 1999, p.1). In praktijk worden dergelijke giften, vooral door buitenstaanders, als niet legitiem of corrupt gezien. Bovendien moedigt de overheid officials al jaren aan om binnen het systeem inkomen voor zichzelf te creëren (chuangshou) waardoor profiteergedrag (guandao) ontstaat. Op deze manier is corruptie als een systeem geïntroduceerd en getolereerd. De economie werd gecontroleerd door een
hiërarchische, gecentraliseerde structuur in welke partij en macht van de staat tot in alle lagen van de maatschappij doordrongen, van buurten tot in dorpen tot in danwei’s (werkgemeenschappen). Danwei’s waren afhankelijk van de staat, ze gaven officials sociale, politieke en economische entiteit binnen welke ze discreet op grote schaal goederen, diensten en netwerken konden opzetten. Na herverdeling van land in de jaren ‘50 was de staat eigenaar van praktisch alle economische organisaties. Bureaucraten zetten prijzen, bepaalden wat er verbouwd werd en welk producten geproduceerd werden. Individuele ondernemingen werden geleid door de bureaucratie, een politiek sterk systeem maar economisch gezien inefficiënt (Johnston en Hao 1995, p.6).
Op deze manier controleerde de overheid alles, de werkelijke schaarste lag niet in
consumptie zelf, maar in het recht op het kopen van goederen. Al had je geld, alleen met de juiste connecties waren goederen te koop. Tijd en bureaucratische invloed waren de sleutelwoorden. Corruptie werd in dit tijdperk gedefinieerd en gecontroleerd door Mao zelf. Het werd gezien als individuele deviatie, niet als institutioneel of systematisch probleem. Mensen werden gestimuleerd
om “werkelijk illegale praktijken” te rapporteren waarna publiekelijke afstraffing volgde. De strategie was relatief effectief voor zover de staat de economie controleerde en de individu werd aangestuurd. Corruptie werd getolereerd mits het aan de criteria van Mao voldeed, immers macht en het simpelweg consumeren van goederen kon door hem van bovenaf ontzegd worden.
Toen vanaf 1978 het regime van Deng Xiaoping hervormingen doorvoerde die erop gericht waren om marktkrachten terug te brengen en tegelijkertijd een politieke monopolie te behouden keerde corruptie zich tegen China. De hervormingen die waren gebaseerd op decentralisatie, verhoogde vrijheid voor markt krachten en vooral de groei van de individuele economie. Stap voor stap werd het nieuwe systeem geïntroduceerd. Besluitvorming werd gedelegeerd naar regionen, grote steden en individuele ondernemingen. Tegen de tijd van de zomer van 1987 werd het verantwoordelijkheidssysteem voor managers geïntroduceerd. Managers droegen inmiddels de verantwoordelijkheid voor een driemaal hogere winst dan voorheen. Bedrijven werden praktisch gerund als private ondernemingen. De insteek van de partij was om managers onafhankelijker te maken. Managers maakten gebruik van deze vrijheid door materialen of producten op te kopen en door te verkopen. Ze creëerden hun eigen bonussen en spendeerden dit aan overdreven grote huizen. Sommigen handelden in import licenties en werkten op de zwarte markt. Doordat de mogelijkheid verdween om van bovenaf te besturen en de regelgeving en controle op de schouders van lagere overheden terecht kwam, nam corruptie enorm toe in de jaren tachtig en begin jaren negentig (zie tabel IV).
Tabel IV Corruptie in China van 1980-2004
Jaartal 80-85 88-92 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
CPI 5.13 4.73 2.43 2.88 3.5 3.4 3.1 3.5 3.5 3.4 3.4
Bron internet section for corruption research2
Locale officials konden moeilijker gecontroleerd worden en er werd op hoge schaal belasting ontdoken (Johnston en Hao 1995, p.8). Bovendien was het banksysteem als gevolg van decentralisatie corrupt. In het verleden werden ondernemingen door ministeries van kapitaal
voorzien. Vanaf nu werd dat door het bankwezen geregeld welke onder de verleiding van omkoping en corruptie bezweek. Kortom markt georiënteerde hervormingen zorgden voor de mogelijkheden tot misbruik van het systeem voor lagere officials. Geld werd de toegang tot consumptie van producten en goederen. Voor de hervormingen ging corruptie samen met guanxi, traditionele familie relaties en netwerk. Recente vormen van corruptie gaan richting sociaal en politiek
2
verstorende vormen. Het plan en marktproces zijn nog te sterk met elkaar verbonden. Ook agenten zijn nog steeds nauw verbonden met machthebbers uit de planeconomie. Bijna alle bedrijven die aan de groei van het land hebben bijgedragen, zijn bedrijven die in het bezit zijn van officials die worden gerund door hun vrienden en familie.
Corruptie zit op dit moment diep in het Chinese systeem geworteld. De officiële cijfers zijn indrukwekkend, in de begin jaren ’80 gingen er een paar honderd yuan om in de illegale sector. Tientallen jaren later liep dit bedrag in de honderdduizend en zelfs miljoenen yuan (Johnston en Hao 1995, p.12). In 1982 ging de grootste omkopingszaak van dat jaar om 69.700 yuan, terwijl in 1993 het grootste bedrag in de 33 miljoen yuan liep.
6 Conclusie
Dat corruptie invloed heeft op een economie valt niet te betwisten, net als het feit dat de meningen uiteenlopen over het positieve dan wel negatieve effect dat zij heeft. Corruptie vervangt groei gerelateerde investeringen voor investeringen die toegang geven tot politieke en
bureaucratische relaties. Dat een dergelijk systeem gezonde economische groei in de weg staat is duidelijk. De vraag is echter of het effectieve groei binnen elke institutionele structuur in de weg staat. De uitwerking en de hevigheid van illegale praktijken verschillen nogal per land. Het maakt wel degelijk uit of we te maken hebben met een dictatuur, een land in transitie of een democratisch land. Controle en correctie zorgen er binnen een democratie voor dat illegale handelingen nooit grote schade zullen aanbrengen, ze zorgen ervoor dat deze praktijken geen ernstige vormen kunnen aannemen. Landen onder dictatorschap behouden door middel van corruptie balans. Een
gewelddadige confrontatie met het regime wordt voorkomen. Ook in transitielanden wordt corruptie gezien als een manier om het gedrag van bureaucraten voorspelbaar te maken en om sociale
spanningen weg te nemen. De overblijfselen van transitie zorgen ervoor dat corruptie een brug legt tussen administratieve structuur en de productieve structuur. De overtuiging bestaat dat de illegale praktijken die hierdoor ontstaan zorgen voor een efficiënt systeem. Hierdoor heerst de
veronderstelling dat het systeem niet soepel kan werken zonder dergelijke afspraken.
Vanaf hier moet verschil worden gemaakt tussen wat werkelijk goed is voor een economie en wat men denkt dat goed is voor een economie. Corruptie is een perceptie kwestie en wordt vaak gezien als een efficiënt systeem. Binnen culturen zoals die van China wordt corruptie daardoor gerespecteerd en getolereerd, bovendien is het een manier om waardering en appreciatie uit te
drukken. De scheidslijn tussen giften en illegale betalingen is daardoor vaag. De Verenigde Staten is hier een goed voorbeeld van. Hoewel het land laag scoort op gebied van corruptie met een CPI 2004 van 7.5 wordt het overgrote deel van politieke campagnes gefinancierd door betalingen uit het bedrijfsleven. Deze betalingen worden gezien als legale steunbetuiging aan de strijdende patijen terwijl zij net zo goed als smeergeld bestempeld kunnen worden.
De lijn tussen goed en slecht lijkt ook vaag. Corruptie versneld inderdaad bureaucratische processen en maakt zelfs handel mogelijk die niet mogelijk was. Echter het zorgt ook voor het uitlokken van illegale betalingen. Toch, de harde cijfers over de economische ontwikkelingen in China lijken het te bewijzen, hoge corruptie en hoge groei per GDP kunnen samen gaan. De cijfers liegen er niet om. China heeft te vanaf de jaren ’80 al te maken met enorme toename in GDP groei. Daarnaast heeft ze ook te maken gehad met enorme toename in export en DFI. De toename van beide heeft hoofdzakelijk te maken met verslechterde export mogelijkheden in omringende landen. Zij zochten hun toevlucht in China waar hen een ideaal investeringsklimaat werd geboden in de vorm van lage inflatie, lage loonkosten, een enorm leger aan arbeidskrachten en relatieve depreciatie. Geen wonder dat het land een indrukwekkende groei vertoonde. Het is volgens mij daarom niet helemaal juist om groei positief te verbinden met corruptie.
Op dit moment heeft China nog steeds te maken met economische groei. Men is echter nogal sceptisch over de nabije toekomst. Door in de begin jaren van sterke economische groei corruptie toe te staan om bureaucratische processen te versnellen en optimaal te kunnen profiteren is ze verstrikt geraakt in haar eigen web. De cultuur die toestaan van corruptie onder toezicht tolereert werkt niet in een systeem waar verantwoordelijkheid en controle ver te zoeken is. Sterker nog ik denk dat ook een systeem dat illegale praktijken enigszins probeert te controleren vanzelf vast komt te zitten in het net van corruptie. Zelfs een land met een sterke institutionele transparante structuur zal op den duur bezwijken, alles is uiteindelijk te koop.
Corruptie is niet goed voor een economie. Toegegeven, in de florerende periode van een opkomende economie zoals die van China kan een land optimaal gebruik maken van alle geboden groei versterkende investeringen door het systeem van corruptie uit te buiten. Helemaal in de begin periode zal, mits alle overige factoren bijdragen tot groei, corruptie als katalysator werken. Door verkeerde focus is China echter voorbij gegaan aan het bouwen van stevige structuur. Het systeem van financiering in China bijvoorbeeld is zo slecht ontwikkeld dat er een wankele situatie is
ontstaan. Er hoeft maar een kleine beschadiging in het vertrouwen van buitenlandse investeerders te ontstaan en zij zullen hun investeringen terugtrekken. Bovendien ligt het gevaar van een politieke explosie op de loer. Corruptie zorgt ervoor dat het systeem in stand wordt gehouden. Hierdoor ontstaat een labiel evenwicht dat instort wanneer politieke ontevredenheid een hoogtepunt bereikt. De economie van China beleeft reeds enkele decennia een krachtige groei tezamen met corruptie.
De vraag is hoelang het (overgrote) deel van de bevolking die het minst profiteert van deze illegale betalingen dit nog tolereert. Er is een situatie ontstaan waarin groeiende ontevredenheid een rol speelt. Wanneer de bevolking haar vertrouwen in de politieke leider opzegt zal de politieke chaos niet te overzien zijn.
Corruptie is aldus niet goed voor een economie. Het is uiteindelijk beter om te werken aan een sterke politieke en bureaucratische structuur die de fundamenten leggen voor langdurige economische groei. De vluchtweg van corruptie verraad een korte termijn blik die individuele doelen nastreeft terwijl de belangen voor de toekomst van een geheel land op het spel staan. Corruptie doet een land in de beginperiode van economische groei goed wanneer alle overige factoren aanwezig zijn. Op den duur zal het systeem dat economische groei moet ondersteunen echter onvermijdelijk aangetast worden.
.
Bibliografie
Collombato, E. Why is corruption tolerated? 2003, Kluwer Academic Publishers. The Netherlands.
Ehrlich I, Lui F.T., Bureaucratic corruption and endogenous economic growth, State University of New York at Buffalo and Hong Kong University of Science and Technology,March 1999
Friedman E., Johnson S., Kaufmann D., Zoido-Lobaton P., Dodging the grabbing hand: the determinants of unofficial activity in 69 countries Journal of Public Economics 76, 2000 459–493
Johnston, M China’s Surge of Corruption: Delayed Political Development, Markets, and Democratic Reform, 2005, Hamilton New York
Kaminski, A & Kaminski, B. Governance and Corruption in Transition: The Challenge of Subverting Corruption. Economic, 2001 Commission Europe, Geneva
Pomfret, R. Growth and Transition: Why has China’s Performance Been So Different? Universtiy of Adelaide, South Australia, 1997.
Prasad, E. China’s Growth and Integration into the World Economy, Prospects and Challenges. IMF Washington DC, 2004.
Sang-hwan Lee, East Asian review, An Empirical Comparison of Corruption in Northeast Asia Vol. 16, No. 1, Spring 2004, pp. 97-109
Steidlmeier, P. Gift giving, bribery and corruption: Ehtical management of business relationships in China. 1999 Kluwer, Dordrecht
Wei Shang-jin, corruption in economic development, beneficial grease, minor annoyance, or major obstacle,1998
Wei, Shang-jin and Kaufmann D. , Does ‘Grease money’ speed up the wheels of commerce? 2000, international monertary fund
