CORRUPTIE EN LEGITIMITEIT:
FIFA ONDER EEN
VERGROOTGLAS
Een onderzoek naar FIFA’s legitimiteit door de
ogen van de Nederlandse voetbalbond
AUGUSTUS 2018
UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
Master thesis Political Science
Public Policy and Governance
Luuc Veraart (10424148)
Eerste lezer: dhr. Dr. L. W. Fransen
Tweede lezer: mw. Prof. Dr. M. E. Glasius
1
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 2 2. Theoretisch kader ... 5 2.1. Legitimiteit ... 5 2.1.1 Pragmatische legitimiteit ... 6 2.1.2. Morele legitimiteit ... 7 2.1.3. Cognitieve legitimiteit ... 8 2.1.4. Cashore’s model ... 9 2.2. Corruptie ...11 3. Methode...12 3.1. Case selectie ...12 3.2. Data ...13 3.3. Operationalisatie ...14 4. FIFA’s corruptie ...16 4.1. Havelange ...16 4.2. Blatter ...17 5. Empirische analyse ...21 5.1. Pragmatische legitimiteit ...21 5.2. Morele legitimiteit ...28 5.3. Cognitieve legitimiteit ...39 6. Conclusie ...48 7. Literatuurlijst ...52 8. Interviewlijst ...572
1. Inleiding
Op 14 juni 2018 is na een feestelijke opening het wereldkampioenschap voetbal in Rusland van start gegaan. Samen met de Olympische Spelen behoort het WK tot het grootste sportevenement ter wereld. Het organiseren ervan wordt door veel landen gezien als een prestigeproject, waarbij het land zich van haar beste kant kan laten zien. Ditmaal is het de beurt aan Rusland en over vier jaar mag Qatar zichzelf gaan bewijzen. Voorafgaand aan het WK 2018 werd tevens gestemd op de organisator van het wereldkampioenschap in 2026. De strijd ging tussen een gecombineerd bid van de Verenigde Staten, Canada en Mexico en het bid van Marokko. Uiteindelijk trok het gecombineerde bid uit Noord- en Midden-Amerika aan het langste eind, waardoor Marokko voor een vijfde keer haar bid zag mislukken. Het grote verschil ten opzichte van de voorgaande keren was dat nu alle lidstaten mochten stemmen op de bidsvoorstellen. Voorheen was het namelijk een klein, select gezelschap van 24 man, het Executive Committee die bepaalde wie het wereldkampioenschap mocht organiseren. Dit leverde echter grote corruptieschandalen op, waardoor in 2015 de FIFA het dieptepunt in haar geschiedenis meemaakte. Meerdere FIFA-officials uit dit Executive Committee werden opgepakt door de FBI. Niet veel later koos president Joseph Blatter er voor om zijn aftreden bekend te maken, terwijl hij juist net herkozen was.
De boodschap van de FBI was duidelijk: er moest een einde komen aan de corruptiepraktijken van de FIFA (Nieuwsuur 2015a). Met het aftreden van Blatter werd duidelijk dat de FIFA een andere koers moest gaan varen. Het jaar erop werd Gianni Infantino gekozen als nieuwe FIFA-president. De naam van zijn hervormingsplan “FIFA 2.0” gaf duidelijk aan dat de Wereldvoetbalbond met haar tijd mee moest gaan. Geen corruptie, geen achterkamertjes, kortom een transparante en integere bedrijfsvoering. De openbare stemming van alle lidstaten op de volgende WK-organisator, een wijziging die al voor Infantino was doorgevoerd, was daarin een eerste stap. Desondanks was ook in aanloop naar deze verkiezing veel rumoer. Eerst kwam naar buiten dat secretaris-generaal Fatma Samoura gerelateerd zou zijn aan een van de betrokkenen bij het Marokko-bid (Conway 2018). Later gingen er geruchten rond dat Marokko’s bid onvoldoende zou zijn en daarom afgewezen zou worden door de FIFA (ESPN 2018). Ook over Infantino’s prestaties zijn meerdere berichten naar buiten gekomen. Vlak voor het wereldkampioenschap kwam The New York Times met een artikel waarin het stelde dat er onder Infantino niet zoveel is veranderd. Deze keer ging het niet over corruptie, maar over het takenpakket dat de FIFA-president heeft opgeëist en het feit dat hij de dialoog met FIFA-officials vermijdt (Panja 2018).
3 Toch waren het de corruptieschandalen uit 2015 die voor imagoschade leken te zorgen. Blatter werd veroordeeld tot een jarenlange schorsing door de Duitse rechter Eckert. Eckert stelde zelfs dat de FIFA een omgekeerde wasmachine was: alles wat er schoon inging, kwam er besmeurd uit (NOS 2018). Ondanks alle berichtgeving van de afgelopen jaren, ook onder Blatter en Havelange, is er in de wetenschap niet veel geschreven over de FIFA. Wel over corruptie of hoe de FIFA verantwoordelijk gehouden kan worden, maar niet wat voor effect dit heeft op de organisatie FIFA en haar omgeving. In de wetenschappelijke literatuur over de FIFA en de andere internationale sportorganisaties ontbreekt deze discussie. Vanuit de Nederlandse samenleving werd wel de vraag gesteld waarom een Nederlandse voetbalbond lid is van zo’n corrupte organisatie (EenVandaag 2015). Zijn de voetbalbonden wereldwijd niet geïnteresseerd over hoe er over de FIFA wordt nagedacht? Om daar achter te komen wordt er gezocht naar het antwoord op de vraag: Wat zijn de consequenties van corruptie binnen de FIFA voor haar legitimiteit in de ogen van de voetbalbonden na het corruptieschandaal in 2015 en het daaropvolgende vertrek van Blatter?
Legitimiteit is in dit onderzoek een essentieel en complex concept. Volgens Bernstein (2005) is elke situatie rondom legitimiteit weer anders, waardoor onderzoek naar nieuwe omgevingen, zoals de FIFA, altijd nieuwe resultaten kunnen opleveren. Bij legitimiteit wordt met name gekeken naar het doen en laten van een organisatie en in hoeverre dit wordt geaccepteerd door de betrokken actoren en de samenleving. Legitimiteit zegt uiteindelijk veel over de organisatie als autoriteit. Hurd (1999: 400) zegt hierover “an organization that is
perceived by an actor as a legitimate rule maker is in a position of power over the actor, but it is power in a broader sense (that is, authority).” Zodra macht en legitimiteit samenkomen dan
is een actor of organisatie daadwerkelijk een autoriteit (idem: 400-401). Indien blijkt dat de corruptieschandalen verder weinig effect hebben gehad op de legitimiteit van de FIFA, dan zal de Wereldvoetbalbond voorlopig als autoriteit nog steeds een sterke rol hebben binnen het voetbal en wellicht binnen de wereldpolitiek. Dit onderzoek zal zich echter beperken tot het aspect legitimiteit.
Om erachter te komen hoe het met FIFA’s legitimiteit is gesteld, moet allereerst dit concept verder gedefinieerd worden. Ook moet het een kader bieden, waardoor gekeken kan worden naar de FIFA en haar betrokken actoren. Vervolgens wordt dieper ingegaan op de methoden die voor dit onderzoek zijn toegepast. Daarna zullen de corruptieschandalen van de FIFA kort worden beschreven. Deze achtergrondinformatie vormt de context waarbinnen de legitimiteit van de FIFA beoordeeld wordt. Aan de hand van interviews en documentatie wordt vervolgens FIFA’s legitimiteit geanalyseerd. In de analyse wordt gekeken naar de
4 verschillende vormen van legitimiteit. Hieruit moet blijken of de corruptieschandalen effect hebben op FIFA’s legitimiteit in de ogen van de aangesloten voetbalbonden.
5
2. Theoretisch kader
Voor dit onderzoek wordt een inductieve aanpak gehanteerd. Dit houdt in dat door de empirische analyse concepten naar boven komen die later aan het theoretisch kader worden toegevoegd. Bij deze concepten wordt benadrukt dat deze in de analyse sterk naar voren zijn gekomen. Dat neemt niet weg dat er met een op voorhand bepaalde lens wordt gekeken naar de problematiek rondom de FIFA. Voorafgaand aan de empirische analyse moet met name het concept legitimiteit helder zijn. Hierbij staat het werk van Suchman (1995) en Cashore (2002) centraal met hier en daar ondersteuning van andere invloedrijke wetenschappers op het gebied van legitimiteit. Daarnaast wordt voor de context van het onderzoek het concept corruptie kort gedefinieerd en verder omschreven.
2.1. Legitimiteit
De meeste mensen zullen bij legitimiteit vooral denken aan de manier waarop zij op normatieve gronden organisaties, (politieke) leiders, besluitvorming en de daarbij behorende processen appreciëren. Buchanan en Keohane (2006) beschrijven normatieve legitimiteit als volgt:
“To say that an institution is legitimate in the normative sense is to assert that it has the right to rule—where ruling includes promulgating rules and attempting to secure compliance with them by attaching costs to noncompliance and/or benefits to compliance. (Buchanan en Keohane 2006: 2).
Dit is binnen politicologie de conventionele manier waarop legitimiteit wordt benaderd. In een tijdperk van transnationaal bestuur wordt de onderzoeksagenda echter langzaam verbreed naar verschillende perspectieven over hoe organisaties, personen en besluitvormingsprocessen al dan niet worden geaccepteerd en op welke gronden. Dit onderzoek tracht in deze ontwikkeling een bijdrage te leveren, toegespitst op de FIFA en de rol van de aangesloten voetbalbonden.
Voordat het theoretisch kader voor dit onderzoek wordt uitgewerkt, is het wenselijk om kort aan te geven hoe verschillende sociale wetenschappers het begrip legitimiteit benaderen. Een organisatie beschikt volgens Buchanan en Keohane (2006: 15) over volledige legitimiteit, zodra de uitvoering van beleid geen enkele vraag oproept. Deze vragen kunnen gaan over het doel van de organisatie, de procedure, de controle of de leidinggevende. Er moet dus geen enkel ander alternatief denkbaar zijn. Het is ook mogelijk om legitimiteit op een “negatieve” manier te benaderen. Legitimiteit wordt pas duidelijk zichtbaar, zodra het
6 ontbreekt. Wanneer bepaalde acties vanuit organisaties als niet legitiem worden beschouwd, zal dit een reactie veroorzaken bij de betrokken actoren (Deephouse en Suchman 2008: 51). Een belangrijke toevoeging is dat niet alle activiteiten van een organisatie de legitimiteit beïnvloeden. De legitimiteit moet dus wel worden waargenomen door de betrokken groepen. Een organisatie kan drastische veranderingen ondergaan, maar hun legitimiteit kan hetzelfde blijven, zodra de betrokken actoren het niet (willen) waarnemen (Suchman 1995: 574). Daarnaast bestaat er de misvatting dat het transparanter maken van de bedrijfsvoering bij voorbaat bijdraagt aan de legitimiteit van de organisatie. Volgens Buchanan en Keohane (2006: 18-19) is het openbaar maken van meer cijfers niet voldoende. Het publiekelijk bespreken van gevoelige onderwerpen en hiervoor verantwoording afleggen, hoort volgens hen ook bij transparantie, maar wordt door veel organisaties niet gedaan. Ook Bauhr en Nasiritousi (2012) veronderstellen dat transparantie geen garantie is voor meer legitimiteit. Aan de ene kant is het voor het publiek duidelijker, als beslissingen openbaar worden gemaakt. Aan de andere kant kan juist de publieke opinie de besluitvorming bemoeilijken. Daaruit concluderen zij dat men niet kan stellen dat een transparante organisatie bij voorbaat legitiem is (Bauhr en Nasiritousi 2012).
Suchman heeft legitimiteit als volgt gedefinieerd: “Legitimacy is a generalized perception or
assumption that the actions of an entity are desirable, proper, or appropriate within some socially constructed system of norms, values, beliefs, and definitions” (Suchman 1995: 574).
Suchman (1995) stelt dat er door de jaren heen, twee groepen legitimiteit-onderzoekers zijn ontstaan. De ene groep is met name gefocust op de strategische kant van een organisatie, waarbij het gebruik van symbolen centraal staat om de publieke opinie te beïnvloeden. De andere groep is de institutionele groep die de nadruk legt op de dynamiek binnen bepaalde sectoren en hoe dit de druk vanuit de samenleving richting organisaties bepaalt (Suchman 1995: 572). Deze twee groepen praten volgens Suchman langs elkaar heen, ondanks een aantal raakvlakken. Volgens hem zijn er in beide groepen namelijk onderzoekers die kijken naar pragmatische, morele en cognitieve legitimiteit. Het zijn juist deze drie vormen die volgens Suchman centraal zouden moeten staan in de conceptualisering van legitimiteit. De drie door Suchman onderscheiden vormen van legitimiteit vormen de basis voor het theoretisch kader in dit onderzoek.
2.1.1 Pragmatische legitimiteit
De eerste vorm van legitimiteit is voornamelijk gericht op het eigenbelang van de direct betrokken actoren. De actoren zijn in bepaalde mate afhankelijk van een organisatie, maar deze betrokkenheid geldt ook andersom. In de meeste gevallen ontwikkelen actoren zich tot een publiek dat vooral kritisch wordt als hun eigenbelang in gevaar komt (Suchman 1995:
7 578). Suchman noemt dit subonderdeel exchange legitimiteit. Een ander subonderdeel is
influence legitimiteit. Bij deze laatste vorm gaat het meer om het grote plaatje in plaats van
veranderingen die direct bijdragen aan het gewin van een actor (ibid.). Een voorbeeld hiervan is het betrekken van actoren in het maken van beleid of het opnemen van de actoren in de structuur van de organisatie. Dit levert voor de betrokken actoren niet direct iets op, maar over het algemeen kan dit zorgen voor meer legitimiteit richting de betreffende organisatie (ibid.).
Het persoonlijke belang van individuen is een aspect dat ontbreekt in de benadering van Suchman (1995) en Cashore (2002), maar wat gedurende dit onderzoek wel naar voren is gekomen. Dit belang wordt cliëntelisme genoemd. Stokes (2011: 2) definieert cliëntelisme als volgt: “the proffering of material goods in return for electoral support, where the criterion of
distribution that the patron uses is simply: did you (will you) support me?”. Volgens Stokes
kan het op twee verschillende manieren. Personen kunnen er voor kiezen om stemmen te kopen. Men kan er ook voor kiezen om baantjes aan te bieden in ruil voor een stem (idem: 3). In bepaalde regimes kan cliëntelisme zo’n grote rol spelen dat een sterke oppositie uitblijft. De stemmers verwachten namelijk iets terug voor hun steun. Zodra zij het risico nemen en stemmen op de underdog dan bestaat er de kans dat de stem uiteindelijk niets oplevert. In veel gevallen wordt er daarom voor de veilige optie gekozen en is het vormen van een sterke oppositie lastig (Van de Walle: 312). Volgens onderzoekers heeft cliëntelisme haast altijd een negatieve connotatie (Hopkin 2006: 2). Corruptie is in sommige gevallen bijna onvermijdelijk. Zo wordt er geld weggesluisd naar sectoren, zoals de bouw, waar de controle vanuit overheden achterwege blijft. Op deze manier kan er met nog hogere bedragen een stem worden omgekocht (Kurer 1993: 262). Clientelisme werkt twee kanten op: betrokken individuen die mogen stemmen en leiders die zoeken naar stemmen en steun. Het zijn de leiders die ook een grote rol kunnen spelen in het behalen van morele legitimiteit.
2.1.2. Morele legitimiteit
Waar de pragmatische legitimiteit haar oorsprong kent in het eigenbelang, zo is de morele legitimiteit gericht op het algemene belang (Suchman 1995: 579). Daarbij hoeft het niet alleen te gaan over de betrokken organisatie en actoren, maar ook over de samenleving. In hoeverre sluiten de normen en waarden van een organisatie aan op die van de samenleving en andere betrokken actoren? Suchman onderscheid vier verschillende vormen waarop men naar morele legitimiteit kan kijken: geleverde prestaties, afgesproken procedures, ingerichte structuur en persoonlijk leiderschap. Het eerste subonderdeel kijkt voornamelijk naar wat een organisatie heeft bewerkstelligd. Aan de hand van de geleverde prestaties kunnen volgens Suchman wel degelijk conclusies worden getrokken over de waarde en kwaliteit die een
8 organisatie levert (idem: 580). Bij de afgesproken procedures is het juist het proces voorafgaand aan de dienst of product die bepalend kan zijn voor de legitimiteit van een organisatie. Het pakkende voorbeeld van Suchman gaat over een ziekenhuis, waarbij geen van de patiënten overlijdt. De uitkomst in dit geval lijkt positief, maar als het ziekenhuis enkel gebruikt maakt van geestenbezweerders, kan de procedure alsnog vragen oproepen en effect hebben op de morele legitimiteit (ibid.). De ingerichte structuur kijkt naar de samenstelling en opbouw van een organisatie. Diverse onderdelen van een organisatie kunnen bijdragen aan morele legitimiteit. Door bijvoorbeeld een aparte afdeling voor kwaliteitscontrole toe te voegen, zit dit structureel verwerkt in de organisatie (idem: 581). Tot slot is er het persoonlijk leiderschap. Bij pragmatische legitimiteit is al benadrukt dat individuen een grote rol kunnen spelen bij de legitimiteit van een organisatie. Suchman besteedt in zijn stuk weinig aandacht aan leiderschap. Het wordt gezien als een minder verklarende factor en wordt daarom in veel gevallen weggelaten. “Morele entrepreneurs” kunnen wel een verschil maken, vooral meer charismatische leiders zijn in staat om aspecten binnen een organisatie te veranderen (idem: 581-582). Volgens Weber kan juist persoonlijke autoriteit de rationaliteit van een organisatie verstoren. Dit hoeft niet te betekenen dat leiderschap de effectiviteit van een organisatie in de weg zit (Rudolph & Rudolph 1979: 204). Desalniettemin is volgens Rudolph en Rudolph, die Weber’s werk analyseren, een leider in de meeste gevallen slechts “a single cog in an ever-moving
mechanism which prescribes to him an essentially fixed route of march” (ibid.). Desondanks
kan leiderschap een enorm effect hebben op bijvoorbeeld corruptie binnen een organisatie. Leiders kunnen namelijk dit soort wanpraktijken negeren of zelfs binnen een organisatie openlijk goedkeuren (Pearce, Manz & Sims 2008: 353). In dat opzicht kan ook leiderschap een negatief effect hebben op de morele legitimiteit van een organisatie.
2.1.3. Cognitieve legitimiteit
Bij de cognitieve legitimiteit draait het niet om het eigen- of algemene belang, maar in hoeverre actoren een organisatie als legitiem beschouwen, ongeacht hun prestaties. Vaak wordt de aanwezigheid van een organisatie zo op prijs gesteld, waardoor ze cognitieve legitimiteit behalen. Suchman onderscheidt twee verschillende vormen die de cognitieve legitimiteit beïnvloed: comprehensibility en taken-for-granted (Suchman 1995: 582). Comprehensibility beschrijft de situatie dat de mens leeft in een chaotische omgeving en probeert het cognitieve gedeelte van de mens de gebeurtenissen en veranderingen begrijpelijk te maken. De aanwezigheid van organisaties en hun voortdurende bijdrage zorgen voor meer orde. Dit kan leiden tot cognitieve legitimiteit (ibid.). Ook de
taken-for-granted legitimiteit kan hieraan bijdragen. Dit subonderdeel gaat nog een stapje verder,
9 zekerheden. Door deze zekerheden is men niet meer ingesteld op andere organisaties of actoren die hetzelfde kunnen betekenen. Volgens Suchman is het heel simpel: “for things to
be otherwise is literally unthinkable” (idem: 583). De taken-for-granted legitimiteit is volgens
Suchman zelfs de sterkste vorm van legitimiteit: “This kind of taken-for-grantedness
represents both the most subtle and the most powerful source of legitimacy identified to date. If alternatives become unthinkable, challenges become impossible, and the legitimated entity becomes unassailable by construction” (ibid.). Suchman stelt echter dat deze vorm van
legitimiteit voor weinig organisaties is weggelegd.
Suddaby en Greenwood (2005) stellen in hun artikel dat cognitie en legitimiteit onlosmakelijk met elkaar verbonden zijn. Legitimiteit is een cognitief proces, waarbij een organisatie is opgenomen in taken-for-granted assumpties (Suddaby en Greenwood 2005: 37). Dit verband wordt ook duidelijk in Hurd’s theorie over legitimiteit. Volgens hem laat voornamelijk de
compliance, ofwel de volgzaamheid van een betrokken actor, zien hoe legitiem een
organisatie is (Hurd 1999: 380). Hurd stelt dat volgzaamheid ook gecreëerd kan worden door dwang, vaak op een fysieke manier, of door een eigenbelang (idem: 384-387). Volgens Hurd kunnen actoren zich zelfs zo volgzaam opstellen dat het tegen hun eigenbelang ingaat (idem: 388). Het is interessant om erachter te komen wat de exacte beweegredenen zijn als actoren zich, zelfs in een dergelijke situatie, volgzaam opstellen. Dit geldt ook voor de momenten als een actor besluit niet mee te werken aan het beleid van de organisatie (ibid.).
2.1.4. Cashore’s model
Cashore (2002) heeft aan de hand van Suchman’s theorie een model ontwikkeld, waarin alle verschillende aspecten van legitimiteit terugkomen. Aan de hand van dit model probeert hij de legitimiteit van NGO’s te analyseren. In figuur 1 zien we Cashore’s model, waarbij veel van Suchman’s werk is overgenomen, maar ook een aantal nieuwe aspecten zijn opgenomen. Het resultaat hiervan kan een goed houvast bieden voor de verdere analyse van dit onderzoek.
10
Figuur 1: Cashore’s analysemodel voor legitimiteit (Cashore 2002: 512)
Cashore veronderstelt dat er twee verschillende groepen zijn. Hij bestempelt deze als “Tier 1” en “Tier 2”. In dit geval is Tier 1 de groep direct betrokken actoren. Deze groep is afhankelijk van het beleid en de procedures van de organisatie die zij andersom beoordelen op hun legitimiteit (Cashore 2002: 511). Bij Tier 2 draait het om een groep die minder afhankelijk is van deze organisatie. Desalniettemin hebben zij zeker invloed op de gehele omgeving van deze organisatie. Zoals uit het model blijkt, wordt deze invloed voornamelijk uitgeoefend op Tier 1. Cashore gelooft dat de normen en waarden die vanuit Tier 2 worden meegegeven aan Tier 1 vooral de morele legitimiteit kunnen beïnvloeden. Tier 1 bepaalt uiteindelijk wat moreel acceptabel is. Zodra deze druk van Tier 2 wegblijft, heeft dit wel zijn effect op Tier 1 (Cashore 2002: 519). Volgens Bernstein (2011: 21) kan de diversiteit van de betrokken actoren, voornamelijk die in Tier 1, effect hebben op de legitimiteit. Zodra er duidelijke verschillen zijn tussen actoren wordt het lastiger om duidelijke richtlijnen op te stellen voor de betrokken organisatie. Het model van Cashore omschrijft ook diverse strategieën (Achievement Strategies) die een organisatie kan gebruiken om Tier 1 te beïnvloeden. Dit onderzoek beperkt zich echter tot de drie vormen van legitimiteit en de direct betrokken groep actoren, ofwel Tier 1. Tier 2 en de door Cashore onderscheiden strategieën maken derhalve geen deel uit van de uitgevoerde analyse in dit onderzoek.
Het is Tier 1 die de organisatie legitimiteit kan onthouden of toekennen. Cashore (2002: 516) rangschikt de drie beschreven vormen op hun duurzaamheid. Volgens hem is pragmatische legitimiteit het makkelijkst te behalen door de organisatie, maar daarmee ook eenvoudiger om te verliezen. Cognitieve legitimiteit bevindt zich juist aan de andere kant van het
11 spectrum. Dit is een sterkere vorm van legitimiteit, maar voor organisaties lastiger te behalen (ibid.).
2.2. Corruptie
In het uitgevoerde onderzoek gaat het om de effecten van corruptie op de legitimiteit van de FIFA in de ogen van de voetbalbonden. De corruptieschandalen zelf zijn geen object van onderzoek, maar vormt de aanleiding. Daarom is het nodig om corruptie te definiëren en de context te beschrijven in hoofdstuk 4. Volgens Sandholtz en Koetzle (2000) heeft het concept corruptie gaandeweg steeds meer aandacht gekregen binnen de politicologie. Zij definiëren corruptie als volgt: “the misuse of public office for private gain” (Sandholtz en Koetzle 2000: 32). Adam Graycar (2015) omschrijft verschillende aspecten die bij corruptie komen kijken. Omkoping is de meeste simpele vorm van corruptie. Een andere vorm van omkoping, die soms minder duidelijk is, is de relatie met donateurs. Met name in het politieke landschap zijn er donateurs aanwezig die voor hun bijdrage iets terug verwachten. Door bepaald beleid te blokkeren of juist door te laten, maakt iemand misbruik van zijn of haar positie. Ook dit kan worden beschouwd als corruptie (Graycar 2015: 87). Corruptie kan plaatsvinden in zowel rijke als arme landen. Voornamelijk de armere landen missen bepaalde controlemiddelen, waardoor corruptie vrij eenvoudig ontstaat (idem: 88).
12
3. Methode
Dit is een kwalitatief onderzoek dat inductief te werk gaat. Dit hoofdstuk presenteert de case selectie. Verder wordt er beschreven hoe de data verzameld en geanalyseerd is.
3.1. Case selectie
Dit onderzoek gaat over de Wereldvoetbalbond, de FIFA. De afgelopen decennia is de FIFA commerciëler geworden en de daarbij behorende groeiende inkomsten hebben de Wereldvoetbalbond kwetsbaar gemaakt voor corruptie. Sinds de laatste schandalen in 2015 kan de FIFA misschien wel worden gezien als de meest corrupte internationale sportorganisatie. Dat maakt de uitkomsten van deze extreme case des te interessanter voor de andere sportorganisaties. Deze internationale sportorganisaties hebben ook te maken met groeiende inkomsten en kunnen daardoor zelfde problemen ondervinden. Een organisatie met vergelijkbare omvang, het Internationaal Olympisch Comité, heeft in het verleden ook te maken gehad met corruptie (Jennings 2011). De uitkomsten van dit onderzoek kunnen interessant zijn voor deze sportorganisaties die eenzelfde verandering ondergaan.
Bij het onderzoek wordt er gekeken naar de relatie tussen de voetbalbonden en de FIFA. Hoe ervaren de voetbalbonden de FIFA na de ontwikkelingen van de laatste jaren? De focus ligt met name bij de afgelopen jaren, waarbij de FIFA in 2015 te maken kreeg met wellicht het grootste corruptieschandaal in haar geschiedenis. Meerdere FIFA-officials werden opgepakt vanwege corrupte handelingen. Blatter, als eindverantwoordelijke bij de FIFA, werd door velen hiervoor verantwoordelijk gehouden. Kort na de arrestaties maakte hij bekend te zullen aftreden. Het is voor dit onderzoek interessant om met name naar deze periode te kijken. Hebben deze ontwikkelingen effect gehad op FIFA’s legitimiteit door de ogen van de voetbalbonden? Door middel van documentatie en gesprekken met betrokkenen en experts wordt er een beeld geschetst hoe de voetbalbonden de FIFA legitimiteit toekennen of onthouden. Om een gedetailleerder beeld te krijgen, wordt de Koninklijke Nederlandse Voetbalbond (KNVB) gebruikt als een meer in-depth case. Aangezien het onderzoek plaatsvindt in Nederland, is het contact met deze voetbalbond relatief eenvoudig. Naast dit pragmatische voordeel zijn er ook andere argumenten om de Nederlandse voetbalbond te gebruiken voor dit onderzoek. Allereerst is zij een van de oprichters van de FIFA en daarmee is zij betrokken geweest bij de gehele ontwikkeling van de Wereldvoetbalbond (FIFA 2012). Daarnaast behoort de KNVB tot één van de meest kritische voetbalbonden. Het was de voorzitter van de KNVB, Michael van Praag, die als eerste Blatter’s presidentschap bekritiseerde en daarmee het hele debat rondom zijn persoon startte. Van Praag verzocht
13 Blatter om af te treden na alle corruptieschandalen. Na het openlijk bekritiseren van Blatter besloot de KNVB om de kandidatuur van Blatter’s tegenstander voor de nieuwe verkiezingen, Ali bin Hussein, te steunen (Van Duren & Knipping 2016). Vanwege de kritische houding van de KNVB lijkt het aannemelijk dat na de corruptieschandalen juist bij deze bond de legitimiteit van de FIFA ter discussie is komen te staan. De KNVB kan zich ook gemakkelijk kritischer opstellen, omdat zij minder dan veel andere bonden afhankelijk is van FIFA’s jaarlijkse bijdrage. Deze kan voor voetbalbonden oplopen tot 1 miljoen per jaar (FIFA 2016b). De KNVB genereert zelf genoeg inkomsten om de eigen organisatie goed draaiende te houden. Voor kleinere lidstaten daarentegen, zoals Tonga of Andorra, is deze financiële bijdrage belangrijker. Tot slot is Van Praag een enorm voorstander van meer transparantie binnen de voetbalwereld (Van Praag 2016). Dat betekent dat de KNVB daarin zelf wel een goed voorbeeld moet geven. Door de keuze voor de KNVB, als ingang voor het onderzoek, zal duidelijk worden in hoeverre de ontwikkelingen uit 2015 en de jaren daarvoor effect hebben gehad op de FIFA. Bovendien zullen zij als betrokken bond een duidelijk beeld hebben welke andere voetbalbonden wel of niet open staan voor verandering, met name op het gebied van good governance, waardoor er een beeld ontstaat over voetbalbonden wereldwijd.
3.2. Data
De data voor dit onderzoek komen grotendeels voort uit de gesprekken met de KNVB, oud-werknemers van de KNVB, wetenschappelijke onderzoekers gespecialiseerd in de FIFA, een journalist en een oud-commissielid bij de FIFA. De voetbalbonden zijn de belangrijkste actor binnen de FIFA, omdat zij uiteindelijk een stem hebben op het FIFA-congres. De interviews zijn semi-structured. Dit zorgt ervoor dat er data binnenkomen over een aantal verschillende onderwerpen en het ruimte overlaat om in te gaan op verdere uitspraken van de respondenten (Bryman 2012). Als de interviews unstructured zouden zijn, heeft dit consequenties voor de betrouwbaarheid van het onderzoek. Het is namelijk lastig om dezelfde antwoorden te krijgen als de vraagstelling meer open is. Een meer structured interview kan het juist moeilijk maken om interessante antwoorden te krijgen van de respondenten. Vandaar dat er gekozen is voor een semi-structured interview. De gebruikte citaten uit de interviews zijn aan de respondenten voorgelegd en akkoord bevonden. Als voorbereidingen op het gesprek worden documenten van de FIFA en de KNVB onderzocht. De data die hieruit voortkomen, kunnen ook worden gebruikt voor het verdere onderzoek. De combinatie van interviews en documenten zorgt voor triangulation. Het gebruik maken van verschillend type bronnen verbetert de betrouwbaarheid van dit onderzoek.
14
3.3. Operationalisatie
Voor de empirische analyse staan de stukken van Suchman (1995) en Cashore (2002) centraal. Aan de hand van deze literatuur wordt onderzocht welke vormen van legitimiteit sterk aanwezig zijn bij de interpretatie van de voetbalbonden, en in het specifiek de KNVB, over FIFA’s activiteiten. Uit de interviews met de huidige KNVB-werknemers moet blijken hoe zij nu, na diverse hervormingen, naar de FIFA kijken. Gesprekken met oud-werknemers en experts moet een beeld geven hoe dit in het verleden is geweest. Samen vormen zij een beeld over FIFA’s legitimiteit in de ogen van de KNVB en de andere voetbalbonden. Zijn de FIFA en de voetbalbonden vooral bezig met hun eigenbelang (pragmatisch), doet de FIFA het juiste (moreel) of is er geen voetbal mogelijk zonder de FIFA (cognitief)?
Cashore (2002) heeft aan de hand van deze vormen een model ontwikkeld om legitimiteit te analyseren. Voor de uitvoering van dit onderzoek is het model leidraad voor de empirische analyse, echter is het model aangepast en enigszins vereenvoudigd. De invulling van het door Cashore gehanteerde begrip ‘Immediate Audience’ in Tier 1 is relatief eenvoudig: enkel de voetbalbonden hebben een directe invloed op de FIFA. Deze actoren ervaren de legitimiteit van de betrokken organisatie: de FIFA. De drie vormen van legitimiteit zijn te zien in het midden van het model. Elk van deze vormen kent een aantal kenmerken die eerder besproken zijn in het theoretisch kader. Tier 2 en de strategieën zijn, zoals Cashore die wel meeneemt, buiten het model gelaten. Dit resulteert in een onderzoeksmodel zoals weergegeven in figuur 2.
15
16
4. FIFA’s corruptie
De FIFA is, zoals al eerder vermeld, een uniek geval. Officieel is het een NGO en kan daardoor geen winst maken. Desondanks maakt de FIFA voornamelijk door het wereldkampioenschap enorme winsten. Deze winsten kan zij weer uitkeren aan projecten van de verschillende voetbalbonden (Sargaent 2015). Dezelfde voetbalbonden bepalen wie de baas is bij de FIFA en welk beleid er wordt gevoerd. Het onderzoek wekt de assumptie dat de FIFA zonder enige twijfel als corrupt bestempeld kan worden. Dit beeld is gebaseerd op de ontwikkelingen rondom de FIFA en de daaropvolgende reactie vanuit de samenleving, politiek, media en vanuit de FIFA zelf. Alhoewel de corruptie zelf geen centraal onderwerp van dit onderzoek is, is het voor een nader begrip wel belangrijk om kort in te gaan op de historie van de corruptie binnen de FIFA De voormalige presidenten João Havelange en Joseph Blatter spelen hierin een belangrijke rol.
4.1. Havelange
De FIFA is in 1904 opgericht als de Wereldvoetbalbond, ondanks het feit dat de zeven leden in die tijd allemaal Europees waren (FIFA 2012). Een paar decennia later voegde een aantal grootmachten vanuit Zuid-Amerika zich bij de FIFA. Het eerste wereldkampioenschap vond niet plaats in Europa, maar in Uruguay. De grote groei aan leden kwam pas later. In het jaar 1962 had de FIFA ruim honderd leden en dit aantal nam in de jaren daarna verder toe. Dit kwam voornamelijk door de dekolonisering van Afrika. Deze Afrikaanse landen werden zelfs eerder lid van de FIFA dan van de Verenigde Naties (Eisenberg 2006: 56). De toenmalige FIFA-president, Stanley Rouse, concentreerde zich voornamelijk op Europa, het continent waar voetbal haar oorsprong kent. Hij vond dat Afrika, Azië en Oceanië zich eerst moesten bewijzen op een wereldkampioenschap voordat er meer landen uit deze continenten mochten meedoen. Hij besloot voor de drie continenten samen slechts één plek toe te kennen (Perez 2016). Ook de andere, voornamelijk Europese lidstaten, besloten de Afrikaanse landen voornamelijk te negeren (Darby 2003: 4).
De Braziliaanse bondsvoorzitter en uitdager van Stanley Rouse, João Havelange, maakte gebruik van deze houding. Naar aanloop van de verkiezingen in 1974 besloot hij alle Afrikaanse lidstaten te bezoeken, vaak vergezeld door meerdere spelers van het Braziliaanse elftal (Tomlinson 2014: 1158). Daarmee was Havelange de eerste potentiële sport-president die landen over de wereld bezocht voor zijn campagne (Darby 2003: 4). Het probleem was echter dat in deze periode de lidstaten contributie betaalden aan de FIFA (Perez 2016). Dit staat in schril contrast met de enorme bedragen die lidstaten tegenwoordig ontvangen. De Afrikaanse lidstaten verkeerden allen in grote geldproblemen en zouden
17 daardoor geen stem hebben bij de nieuwe presidentsverkiezingen. Daarop besloot Havelange, die zelf na zijn sportcarrière over meerdere succesvolle bedrijven beschikte, alle contributies voor de Afrikaanse bonden voor te schieten (Tomlinson 2014: 1158; Perez 2016). Hier vond een eerste vorm van omkoping plaats. Het waren deze Afrikaanse leden die grotendeels voor het succes van Havelange hebben gezorgd (Dietschy 2013: 297). Naast de Afrikaanse lidstaten bezocht Havelange ook de Sovjet Unie. Bij zijn bezoek werd afgesproken dat de Sovjet Unie op Havelange zou stemmen. In ruil daarvoor zou Havelange de kandidatuur van Moskou voor de Olympische Spelen van 1980 steunen. Hij was namelijk op dat moment ook al lid van het Internationaal Olympisch Comité (Perez 2016). Het was bij de presidentsverkiezing in 1974 voor Havelange dan ook geen verrassing dat hij de strijd tegen Stanley Rouse won.
In de daaropvolgende periode veranderde de FIFA van een Wereldvoetbalbond tot een gecommercialiseerde, winstgevende organisatie (Tomlinson 2014: 1159). In de jaren zeventig beschikte een groot deel van de wereld over een televisie en Havelange speelde daar handig op in. Hij besloot de uitzendrechten van het wereldkampioenschap voor een enorm bedrag te verkopen. Daarnaast werd de samenwerking met sponsor Adidas verstevigd en besloot ook Coca Cola zich aan te sluiten als sponsor. In deze gevallen werden de afspraken op een informele manier, met slechts een handdruk, gemaakt (Perez 2016). Volgens Tomlinson begon Havelange de FIFA te leiden als een bedrijf in plaats van een NGO (Tomlinson 2000: 66).
De eerste sporen van corruptie werden duidelijk toen Adidas-voorzitter, Dassler, ‘International Sport and Leisure’ (ISL) oprichtte. Dit bedrijf kocht sinds haar oprichting de uitzendrechten voor het wereldkampioenschap op om het vervolgens weer door te verkopen aan andere partijen. De winst die hierover werd gemaakt, kwam grotendeels terecht bij bewindslieden van de FIFA, waaronder Havelange (Jennings 2010). Het waren tientallen miljoenen die werden doorgesluisd naar belangrijke FIFA-officials, waardoor de FIFA in verband werd gebracht met corruptie. Andere organisaties die wilde meedingen om de
uitzendrechten hadden geen enkele kans, zo bleek ook later uit een verklaring van een oud-werknemer van de FIFA. Het enige wat ISL hoefde te doen om de uitzendrechten te behouden, was het bod van de concurrent evenaren (Perez 2016).
4.2. Blatter
Blatter kwam, kort na het aantreden van Havelange als president, in dienst van de FIFA. Vanaf 1981 was hij de algemeen secretaris en daarmee ook een van de directe assistenten
18 van Havelange. Gaandeweg verstevigde deze band en was hij dé vertrouweling van Havelange. Midden jaren negentig gaf Blatter aan het presidentschap over te willen nemen. In overleg met Havelange werd besloten dat hij in 1998 het stokje zou proberen over te nemen (Perez 2016). Blatter was niet de enige kandidaat voor het presidentschap. Allereerst was er de interesse van oud-profvoetballer Michel Platini. Blatter overtuigde hem er van dat hij nog over te weinig ervaring beschikte. Platini trok zijn kandidatuur in, maar werd wel de persoonlijk assistent van Blatter. De afspraak was dat hij ooit op een dag Blatter zou opvolgen (ibid.). Platini mocht later zelf zijn functie en salaris invullen zonder dat er een ondertekend document aan te pas kwam (ibid.). Het was uiteindelijk deze transactie waar Platini en Blatter voor worden vervolgd (NU.nl 2016b). De andere kandidaat in 1998 was UEFA-voorzitter Lennart Johansson. Blatter promootte in zijn campagne een nieuw project, het “Goal-programma”. Zodra lidstaten konden aantonen dat zij geld nodig hadden voor een bepaald project dan kon de FIFA ruim één miljoen per vier jaar uitkeren. Met dit programma probeerde Blatter voornamelijk de kleinere, armere lidstaten te overtuigen (Perez 2016). Ook ging Blatter verder waar Havelange mee was begonnen: het inspelen op de Afrikaanse stem. Hij steunde openlijk de kandidatuur van Zuid-Afrika om het wereldkampioenschap in 2006 te organiseren (Darby 2003: 11). Desondanks was er de angst bij Blatter dat dit niet voldoende zou zijn voor de overwinning. Volgens de geruchten zouden er op de vooravond van de presidentsverkiezing nog enveloppen met geldbedragen zijn uitgekeerd aan Afrikaanse bondsvoorzitters, zodat zij zouden stemmen op Blatter. Het resultaat: Blatter werd de volgende dag de nieuwe president van de FIFA (Darby 2003: 12; Perez 2016). Deze omkoping bevestigde ook het corrupte imago van Blatter en de FIFA.
In de daaropvolgende jaren bleek het Goal-programma lang niet altijd goed te verlopen. In een aantal gevallen verdween het geïnvesteerde geld, via bouwprojecten, in de handen van lokale bondsbestuurders (Van Duren & Knipping 2015; Perez 2016). Daarop besloot de secretaris-generaal van de FIFA, Michael Zen Ruffinen, een kritisch rapport te schrijven. Hij wees Blatter erop dat de FIFA te kampen had met corruptie en dat de projecten niet goed werden gecontroleerd op hun implementatie. Volgens hem was er een grote hervorming nodig om deze misstanden aan te pakken. Blatter stelde dat het FIFA-congres, waarin alle lidstaten zijn vertegenwoordigd, het kritische rapport van Zen Ruffinen moest beoordelen. Een paar maanden later werd Blatter herkozen, Zen Ruffinen ontslagen en zijn rapport verdween in de doofpot (Perez 2016). Het Goal-programma leverde veel steun op, vooral vanuit de landen die er het meest profijt van hadden. Met name Afrika, Azië en Oceanië profiteerden van dit nieuwe project (Darby 2003: 14). Tijdens hetzelfde congres in 2002 stelde Issa Hayatou, een voetbalbestuurder uit Kameroen, zich verkiesbaar. Ondanks de unieke mogelijkheid om voor het eerst in de historie een Afrikaanse president te kiezen,
19 kwam er steun voor Blatter uit een onverwachte hoek. Roger Milla, een van de meest bekende voetballers uit de Afrikaanse geschiedenis, stelde dat Blatter bedankt moest worden voor zijn steun voor Afrika door de jaren heen. Een stem op Blatter was dus een stem voor het Afrikaanse continent (idem: 18).
Ondertussen nam de regelgeving vanuit de FIFA rondom wereldkampioenschappen enorm toe. Bij het indienen van een WK-bid moest aan een aantal garanties worden voldaan, waaronder het belastingvrij handelen van de FIFA in het desbetreffende land. Daarvoor moest de nationale wetgeving worden aangepast voor de FIFA. Volgens Zen Ruffinen, in een later interview, toonde dit voorbeeld aan dat sport in sommige gevallen machtiger is dan staatsmacht (Perez 2016). Ondanks de toegenomen criteria rondom de WK-bids nam de populariteit om het WK te organiseren niet af. Sterker nog, landen wilden zo graag het wereldkampioenschap organiseren dat omkoping meer regel dan uitzondering was. Zo bleek dat Jack Warner, lid van het Executive Committee, zijn stem en die van een aantal collega’s van de Noord-Amerikaanse voetbalbonden te hebben verkocht. Voor het WK 2010 werd zijn stem aan beide geïnteresseerde landen, Marokko en Zuid-Afrika, aangeboden. Marokko ging akkoord met de vraagprijs van 1 miljoen euro. Achteraf bleek echter dat Zuid-Afrika met 10 miljoen euro Marokko had overboden en daarmee de stemmen van Warner had gekocht (ibid.). Geheel in het geheim gebeurde dit niet, zo bleek uit een verstuurde brief vanuit de nationale voetbalbond van Zuid-Afrika aan de secretaris-generaal van de FIFA. In deze brief werd verzocht om 10 miljoen euro af te trekken van het budget en over te maken naar het fonds van Jack Warner (Vice Sports 2015). Dus gaandeweg is omkoping een vrij normale zaak gebleken bij de Wereldvoetbalbond. Dat bleek ook na de wereldberoemde handsbal van de Fransman Thierry Henry, waardoor uiteindelijk niet Ierland maar Frankrijk naar het wereldkampioenschap in 2010 ging. Toen Ierland werd uitgeschakeld door de handsbal besloot de FIFA om in de achterkamertjes de Ierse voetbalbond uit te kopen (NU.nl 2015).
Terwijl de toewijzing van het WK 2006 in Duitsland nog een gerucht was en bij het WK 2010 de eerste omkoping bekend werd, was de toewijzing van het WK 2022 aan Qatar het meest duidelijke bewijs van corrupte praktijken. Elk WK-bid wordt door een onafhankelijke commissie beoordeeld op haar plannen, bestaande infrastructuur, klimaat en politieke situatie. Naar aanleiding van deze criteria werd Qatar op veel onderdelen als laagst beoordeeld. De afwezigheid van infrastructuur en bestaande faciliteiten maakt Qatar het meest risicovolle bid (FIFA 2010). Toch kwam uiteindelijk Qatar als winnaar uit de bus. Volgens the Sunday Times had Bim Hammam, vertegenwoordiger van de voetbalbond uit Qatar, voor ruim 5 miljoen dollar aan stemmen gekocht (Perez 2016). Niet veel later besloot de FIFA daarop Bim Hammam te schorsen voor het leven. Om voor meer duidelijkheid te
20 zorgen, werd Michael Garcia, een openbaar aanklager uit Amerika, aangesteld om onderzoek te doen naar alle WK-bids. Uit zijn onderzoek, waar landen als Qatar en Rusland zelf niet mee wilden werken, bleek dat vooral deze twee landen niet zuiver hadden gehandeld. De FIFA besloot echter om het rapport samen te vatten. Volgens Garcia waren de bevindingen verkeerd samengevat en stapte hij ontevreden op (ibid.). Desondanks was de toewijzing aan Qatar niet geruisloos voorbij gegaan. Uiteindelijk werden er op 27 mei 2015 zeven FIFA-officials gearresteerd voor het aannemen van steekpenningen (Nieuwsuur 2015a). Blatter werd niet gearresteerd, maar in al die jaren was hij wel de eindverantwoordelijke voor de FIFA en het daarbij behorende Executive Committee.
Volgens Tomlinson (2014) hebben de twee laatste presidenten de FIFA in grote mate veranderd. Waar al hun voorgangers uit liefde voor de sport de FIFA voorzaten, maakten zij er een winstgevende organisatie van (Tomlinson 2014: 1157). De groei van het aantal leden in de jaren vijftig en zestig en de daaropvolgende commercialisering onder Havelange en Blatter heeft de FIFA gevormd zoals die vandaag de dag is. Onder de bescherming van Zwitserse wetgeving, zoals het bankgeheim, is de organisatie moeilijk verantwoordelijk te houden, waardoor de FIFA en betrokken actoren in deze corrupte sfeer terecht zijn gekomen (idem: 1165).
Volgens de eerder genoemde Deephouse en Suchman (2008) kan het voorkomen dat legitimiteit pas op gaat vallen, zodra het wegblijft. Door alle ontwikkelingen rondom FIFA’s corruptie leek in 2015 een dieptepunt te zijn bereikt. Wellicht is FIFA’s legitimiteit naar aanleiding van deze gebeurtenissen gaan opvallen bij de voetbalbonden. De vraag is wat de consequenties zijn voor FIFA’s legitimiteit in de ogen van de voetbalbonden.
21
5. Empirische analyse
In de analyse wordt onderzocht hoe de bonden, en in het bijzonder de KNVB, de FIFA legitimiteit onthouden of toekennen. Daarbij wordt gekeken naar de drie vormen van legitimiteit die zijn opgenomen in het gehanteerde onderzoeksmodel. In de onderstaande paragrafen worden deze behandeld.
5.1. Pragmatische legitimiteit
In deze paragraaf van de analyse staat de pragmatische legitimiteit van de FIFA centraal. De voetbalbonden kunnen legitimiteit toekennen aan de FIFA op basis van hun eigenbelang en de mate waarin bestuurders en medewerkers van voetbalbonden worden betrokken in de organisatie van de FIFA. Suchman (1995) en Cashore (2002) beschrijven dat als pragmatische legitimiteit. Daarbij wordt ook cliëntelisme besproken, een aspect wat niet werd behandeld door Suchman (1995) en Cashore (2002), maar wat wel terugkwam in de gesprekken met de respondenten. Aan de hand van deze aspecten wordt de pragmatische legitimiteit van de Wereldvoetbalbond onderzocht.
De eerste, meest eenvoudige en aanwezige vorm die terugkomt bij het eigenbelang van de bonden is de jaarlijkse financiële bijdrage die zij van de FIFA ontvangen. Deze bijdrage van de FIFA zorgt voor een duidelijke afhankelijkheid bij een groot deel van de kleinere voetbalbonden (Garcia 2018). Sinds de aanstelling van Blatter is het geld dat naar de bonden gaat enorm gestegen. Door het Goal-programma konden alle voetbalbonden, groot en klein, aanspraak maken op hetzelfde bedrag dat kon oplopen tot 1 miljoen per jaar (FIFA 2016b). Dat leverde Blatter dan ook steun op van bijvoorbeeld de president van de voetbalbond van de Cook Islands: “Before Blatter became president, you know how much
funding each member association got from FIFA? Zero. Is that enough to convince you why we’re voting for Blatter?” (Bloomberg.com 2015).
Onder leiding van Infantino, de opvolger van Blatter, is dit programma verder gegaan onder een andere naam, namelijk het FIFA Forward-programma. Het idee erachter is hetzelfde. Infantino begrijpt dat veel van het geld terug moet naar de bonden. Dat blijkt wel uit hetgeen professor Alan Tomlinson, een wetenschapper die veel heeft geschreven over de FIFA, meekreeg uit Infantino’s speech:
“Infantino was in the hall with the election of the presidency, when he said: ‘FIFA's money is your money’, directly to the body of congress he was cheered. So he was saying: all this money is from you, it is yours. I think the Brazilian, German or English
22
association would not be as keen as an association like American Samoa or Vanuatu or association from parts of the Caribbean” (Tomlinson 2018).
Ruim 70 procent van de voetbalbonden wordt voor de helft gefinancierd door de FIFA (KNVB 2018). Zonder dit geld zou een groot deel van de voetbalbonden het vele malen lastiger hebben om rond te komen. Voor de grotere bonden, zoals de KNVB, is dit niet het geval. Daarmee is hun afhankelijkheid richting de FIFA geheel anders dan die van kleinere, armere bonden (ibid.). Dat zorgt ervoor dat het eigenbelang van deze bonden anders is dan die van bijvoorbeeld een rijkere bond, zoals de KNVB. Dit heeft effect op de manier waarop deze andere bonden participeren in het debat over good governance. Volgens professor Henk Erik Meier, onderzoeker in de sociale wetenschappen van de sport, interesseert het deze armere lidstaten niet zoveel wat er gebeurt, zolang zij wel hun jaarlijkse financiële bijdrage ontvangen. Ze kijken verder slechts toe wat de ontwikkelingen zijn (Meier 2018). Ondanks dat de bijdrage van de FIFA aan de KNVB niet noodzakelijk is, blijft het ook voor hen interessant om fondsen binnen te halen. Dat blijkt uit het gesprek met Gijs de Jong, secretaris-generaal, en Marjolein Kampschreur, voormalig hoofd public affairs bij de KNVB:
“We krijgen jaarlijks fondsen vanuit de UEFA en de FIFA. Vaak gericht op
verbeteringen zoals vrouwenvoetbal, jeugdvoetbal, arbitrage, anti-doping, matchfixing, dat soort dingen. Maar daarnaast vallen er ook losse bedragen te halen. We hebben de FIFA-summit in Amsterdam gehad, grote conferentie over vrouwenvoetbal met Sarina Wiegman als spreekster. We zijn nu bezig met het binnenhalen van een aantal opleidingen van de UEFA” (KNVB 20181).
Toch is de KNVB niet afhankelijk van deze jaarlijkse fondsen. Volgens Harry Been, voormalig algemeen directeur en secretaris-generaal bij de KNVB, is dat een groot verschil tussen Westerse bonden en de rest van de wereld, waar de FIFA-bijdrage voor veel steun zorgt:
“Die [Niet-Westerse voetbalbonden] bestonden dankzij het voetbal. Bijvoorbeeld hier in Nederland, Engeland en Duitsland kunnen we bestaan zonder maar 1 cent van de FIFA te krijgen. Maar die landen niet. Concrete projecten, heel veel ontwikkelingsprojecten, zoals kunstgrasvelden aanleggen in Afrika. Daar hebben ze [FIFA] een heleboel dingen best aardig gedaan. Dat zorgt ook voor steun. Iemand
1
Interview met Gijs de Jong en Marjolein Kampschreur van de KNVB. Zie voor meer informatie de interviewlijst in Hoofdstuk 8. Dit interview wordt verder aangehaald als KNVB 2018.
23
zorgt ervoor dat ze geld binnen krijgen, dat ze kunstgrasvelden krijgen. En dat ze een kantoor kunnen bouwen voor de voetbalbond” (Been 2018).
Het tweede aspect bij het eigenbelang is de toewijzing van bijvoorbeeld een toernooi of congres. Volgens Jan Willem Landré, voormalig manager bij de KNVB, kan de Nederlandse voetbalbond haar aanzien vergroten, zodra het een internationaal toernooi of finale organiseert (Landré 2018). Voor andere bonden kan het krijgen van extra materiaal interessant zijn. Een voorbeeld daarvan kwam naar voren tijdens de laatste FIFA-summit, een congres waarbij president Infantino in gesprek gaat met meerdere leden. Kenia wil het voetbal verder promoten door op alle scholen ballen uit te delen. De FIFA moet dan voor die ballen zorgen, dan kom je al gauw uit op bijna 300.000 ballen. Dat is de wens vanuit andere lidstaten (KNVB 2018). Het belang van de FIFA voor de bonden wordt nog duidelijker in het laatste congres van Blatter, waarna hij een paar dagen later ontslag neemt. Zo wordt Blatter allereerst bedankt voor zijn bijdrage aan de ontwikkeling van Kaapverdië:
“Thanks to the development policy of FIFA, which was the chief contributor to the
ongoing development of Cape Verdean football, Cabo Verde had two operating training centres and a third about to be opened for use. In 1998, Cabo Verde had not had a single turf pitch, but now they had 25 such pitches, five of which had been funded by FIFA. It was thanks to the financial assistance, development projects, training and expertise offered by FIFA – all during the presidency of President Blatter – that Cabo Verde had been able to secure funds from the government and other actors that would never otherwise have invested in national football development” (FIFA 2015).
Het draait uiteindelijk niet alleen om het aanleggen van nieuwe voetbalvelden in een ontwikkelingsland. Ook was de FIFA, vanuit Blatter, een van de eerste die heeft bijgedragen aan het bestrijden van ebola. Daarmee komt de FIFA ook in dit geval belangen van lidstaten tegemoet:
“Isha Johansen said that she came from a country whose people had endured some of
the worst catastrophes in modern history, such as civil war and ebola, and her people had learned that football had the power to heal mental, social and political scars. The “11 against ebola” campaign had arisen from a meeting with President Blatter in the early stages of the epidemic before the international media had taken up the story and Isha Johansen wished to thank President Blatter for making one of the first international donations and gestures of solidarity in the fight against ebola, as well as
24
his offer of support through FIFA in communicating vital awareness messages to the general public” (FIFA 2015).
Het derde punt van het eigenbelang wat door veel bonden wordt nagestreefd, is de organisatie van, maar ook deelname aan, het wereldkampioenschap. Havelange speelde in zijn tijd slim op deze wens in door het aantal deelnemers te verhogen van zestien naar vierentwintig (Darby 2003: 5). Ook op dit moment wordt er gesproken over een verhoging naar veertig deelnemers. Volgens de FIFA biedt dit kansen voor nieuwe regio’s om zich te ontwikkelen (FIFA 2018). Mocht een voetbalbond ooit besluiten uit de Wereldvoetbalbond te stappen dan is deelname aan een van de meeste prestigieuze sportevenement ook uitgesloten. Dat blijkt ook uit een interview met Van Praag waarin hij aangeeft dat mocht de KNVB uit de FIFA willen stappen, dit betekent dat het Nederlands elftal is uitgesloten van alle internationale toernooien. Ook Nederlandse clubs kunnen dan nergens meer meedoen, waardoor er enkel nog de Nederlandse competitie overblijft. Dit gaat tegen het eigenbelang van de KNVB in (EenVandaag 2015).
In sommige gevallen dreigt de FIFA zelfs om voetbalbonden uit te sluiten van het wereldkampioenschap om daarmee de nationale overheid onder druk te zetten (Meier & Garcia 2015). Vaak komt dit dreigement op verzoek van de bonden zelf. In een aantal landen dreigt de voetbalbond aan autonomie te verliezen. Iets wat voor een bond, maar ook daarmee voor de FIFA, een gevaar kan vormen. Volgens doctor Borja Garcia, onderzoeker in sportmanagement en beleid, besluit een bond daarom de FIFA in te schakelen. Doordat de FIFA met uitsluiting dreigt, kiezen overheden er vaak voor om zich niet te bemoeien met de voetbalbonden. Ze zijn namelijk bang dat ze door hun electoraat hierop worden afgerekend (Garcia 2018). Op deze manier varen voetbalbonden mee op de macht en positie van de FIFA. Dit is ook terug te zien in hoe afhankelijk overheden en bonden zich opstellen richting de FIFA op het moment dat ze een wereldkampioenschap willen organiseren (Jennings 2010). Nog steeds oefent de FIFA druk uit op overheden om daarmee een sterkere positie voor de bonden te regelen (ibid.). Het nastreven van het eigenbelang van de bonden, levert pragmatische legitimiteit op bij de FIFA.
Het betrekken van voetbalbonden in de organisatie van de FIFA draagt ook bij aan de pragmatische legitimiteit. Dit is terug te zien in de benadering vanuit de FIFA. Zij benadrukken, in de persoon van Infantino, dat de voetbalbonden samen de FIFA vormen:
“The 211 member associations are not only important for FIFA: they are FIFA. Serving its members is FIFA’s very raison d’être. For that, we must listen to them – carefully and constantly” (FIFA 2018). Wat daaraan kan bijdragen, is bijvoorbeeld de organisatie van de
25 FIFA-summits. De laatste summit heeft plaatsgevonden in Amsterdam, waardoor ook de KNVB wat actiever betrokken werd in de invulling van het congres zelf. Daarmee betrekt de FIFA haar lidstaten, en met name de KNVB, in het creëren van FIFA’s agenda en besluitvorming. Dit heeft een positieve uitwerking op de relatie tussen een voetbalbond en de FIFA. Dat blijkt uit de reactie van Van Praag na afloop van de summit: “Natuurlijk is dat een
eer. Over de hele wereld worden er twaalf georganiseerd en een ervan is in Amsterdam. Men heeft inmiddels wel door dat wij dat goed kunnen” (KNVB 2018a).
Het verlenen van gunsten is een belangrijk onderdeel van cliëntelisme en komt volgens de KNVB veel terug in de voetbalwereld (KNVB 2018). Bij de meeste voetbalbonden ligt de macht voornamelijk bij de voorzitter. Daardoor kan het eigenbelang van een voorzitter een grote rol spelen. Hij kan als individu uiteindelijk besluiten op welke kandidaat van het FIFA-presidentschap wordt gestemd. De rol van het individu komt weinig naar voren in de theorieën van Suchman (1995) en Cashore (2002), maar komt uit nagenoeg alle gevoerde gesprekken naar voren als een belangrijke factor. In dit geval heeft het persoonlijk belang van betrokken individuen, zoals een voorzitter, effect op het toekennen of onthouden van legitimiteit aan de FIFA. Het verlenen van steun aan een president kan bijvoorbeeld interessante functies opleveren. Dit zag de KNVB ook terug in de verkiezingen voor de nieuwe UEFA-president, waarvoor ook Michael van Praag zich kandidaat had gesteld:
“Het gaat veel om gunnen, veel om belangen, ook soms persoonlijke belangen. [Er] zijn wel kleine gunsten geboden voor iemand, zonder dat het te bewijzen is. Ja, bijvoorbeeld die Ceferin. We kijken nu wel naar de FIFA, maar binnen de UEFA is het eigenlijk hetzelfde. Er is bijvoorbeeld een shift naar Oost-Europa en de Balkan gegaan. Ceferin is als voorzitter gekozen, gesteund uiteindelijk door Rusland, maar ook door Zweden, Ierland en Duitsland, die toevallig alle drie de vice-president zijn binnen de UEFA” (KNVB 2018).
Om steun te krijgen is het volgens Been wel nodig om in ruil daarvoor iets aan te bieden:
“Als je steun wilt hebben of een stem wilt hebben dan moet je daar wat voor doen. Dan bied je een vakantie aan, een baan, of centen, dingen waar we eigenlijk niet aan moet denken in Nederland, die daar in sommige landen wel gewoon zijn” (Been 2018).
Zoals Been aangeeft is zo’n vorm van cliëntelisme niet gewenst in Nederland, terwijl het in andere landen vrij normaal is. Dit cultuurverschil is in meerdere gesprekken naar voren gekomen als een belangrijke verklaring voor hoe de samenwerking bij de FIFA verloopt.
26 Goede argumentatie is vaak niet voldoende, het moet de betrokken bonden ook wat op kunnen leveren (Been 2018). Dit cultuurverschil zal ook terugkomen in de paragraaf over morele legitimiteit.
Volgens Landré kan er ook op andere manieren gunsten worden bewezen. Dit kan een toernooi te zijn, maar ook een commissie toewijzing. Dan krijg je als individu namelijk daggeld, toegang tot toernooien en je mag een aantal keer naar Zwitserland. Dat geeft een bepaalde status waar mensen naar streven (Landré 2018). Commissieleden bij de FIFA kunnen vergoedingen ontvangen die kunnen oplopen tot ruim 200 duizend Amerikaanse dollars (FIFA 2018). Dat betrokkenheid bij de FIFA veel kan opleveren, blijkt ook uit het gesprek met Bert van Oostveen, voormalig directeur betaald voetbal en secretaris-generaal van de KNVB. Bij de FIFA creëert deze luxe allerlei perverse prikkels waar individuen gevoelig voor zijn:
“Je moet de perverse prikkel eruit halen. En er zitten natuurlijk ook wel wat perverse prikkels in. Deel is het TV-geld, deel is de toewijzing van een toernooi, deel is de leuke, mooie baantjes. Hetzij als gedelegeerde, hetzij als commissielid, hetzij als waarnemer bij WK’s en andere tropische toernooien. Ja, jij en ik willen ook wel drie weken waarnemer zijn bij een toernooi op de Bermuda-eilanden met 3 wedstrijdjes in een week en 6 weken daar zitten. Ja toch?” (Van Oostveen 2018).
Volgens Tomlinson is de luxe die ze krijgen van die mate dat men inhoudelijk niet geïnteresseerd is in de verandering van de FIFA. Het gaat hen enkel om het luxe leventje wat ze kunnen leiden en de enorme vergoedingen die ze voor hun werk ontvangen (Tomlinson 2018). Om in zo’n positie terecht te komen, is men volgens Been bezig met het opbouwen van relaties. Je moet daar ter plekke gezien worden en ook in bepaalde mate proberen op te vallen. Het netwerken en smeden van coalities is enorm belangrijk om een verschil te kunnen maken:
“Die verkiezingen waren een politiek spel. Wilde je daar iemand in hebben dan moesten we heel vaak samenwerken met Scandinavische landen, maar ook wel met Midden-Europese landen. Dus dat hele spel is puur netwerken. Dus ik had ook allerlei informele groepen die bij elkaar kwamen. Ik had zo’n groep met de secretaris-generaal van de grote landen, zoals Duitsland, Engeland, Denemarken, Zweden, Noorwegen, Nederland en België. Die kwam dan een keer per jaar in het weekend bijeen. Dat soort informele groepen had je ook. Allemaal een kwestie van ze moeten je kennen en ze moeten je waarderen” (Been 2018).
27 Wat dan helpt is een Nederlands elftal dat goed presteert. Dat levert meer aanzien op, zonder daar echt iets voor te moeten doen (Landré 2018). In het geval van de KNVB helpt het ook dat Marco van Basten in functie is bij de FIFA. Daarmee is de Nederlandse invloed al wat groter. Daarnaast is de assistent van Infantino half Nederlands, waardoor ook hij dichterbij de KNVB staat. Dit soort zaken kunnen helpen bij het binnenhalen van gunsten. Een summit draagt hier ook aan bij: “Op het moment dat wij een FIFA-evenement
organiseren krijgen wij de mogelijkheid Infantino die dag ervoor uit te nodigen voor een dinertje. Om zo een relatie op te bouwen” (KNVB 2018).
Vanuit cliëntelisme gezien is het dus belangrijk om vanuit de juiste positie een goede relatie te hebben. Het tegenspreken van bijvoorbeeld Blatter is dan ook een risico. Desondanks koos Van Praag ervoor om hardop zijn vraagtekens te plaatsen bij het functioneren van Blatter: “Daar werd echt schande van gesproken, terwijl iedereen het wel met hem eens was.
Hij had wel gelijk, maar dat doe je gewoon niet” (KNVB 2018). Zo’n incident kan er voor
zorgen dat de relatie tussen de KNVB en Blatter wordt verstoord, waardoor gunsten uitblijven. Dat is een reden waarom een aantal bonden trouw bleven aan Blatter. De gunsten die zij hiervoor ontvangen zijn van zo’n omvang dat tegen hem ingaan onvoldoende loont. Het stellen van kritische vragen wordt in internationaal verband niet op prijs gesteld. Zo blijkt dat het bij de FIFA niet anders is. Dat bleek ook uit de situatie die Landré kon schetsen over een collega van hem:
“Hij was bij de commissievergadering geweest, hij had zich helemaal voorbereid en de voorzitter deed een rondvraag en [hij] stak zijn vinger op want hij had een paar vragen. [Toen] kreeg hij op niet misverstane wijze te horen dat het niet de bedoeling was om tijdens de rondvraag vragen te stellen” (Landré 2018).
Kortom, uit de bovenstaande citaten blijkt cliëntelisme sterk terug te komen bij de FIFA. Het eigenbelang van de voetbalbonden lijkt in de meeste gevallen gelijk te staan aan het eigenbelang van de hoogste functionarissen van de voetbalbonden. Commissieleden ontvangen bij de FIFA vergoedingen die behoorlijk kunnen oplopen en daar bovenop komen nog bezoekjes aan toernooien en lidstaten. Dat maakt het voor individuen interessant om plaats te nemen in een dergelijke commissie en daar ook in te blijven zitten. Met deze luxe weet de FIFA zo de controle over de individuen te behouden. Ook voor de voetbalbonden in het algemeen heeft de FIFA een aantal belangrijke aspecten te bieden. De FIFA probeert de voetbalbonden te betrekken bij de organisatie. De summit in Amsterdam is hier een voorbeeld van. Wat betreft het eigenbelang, speelt de FIFA ook een belangrijke rol voor de
28 bonden. Allereerst is de jaarlijkse FIFA-bijdrage een essentieel onderdeel. Er zijn weinig voetbalbonden die zelfstandig, zonder deze bijdrage, kunnen opereren. Zodra voordelen zoals de FIFA-financiering wegvalt, kunnen voetbalbonden daarmee ook een groot deel van de pragmatische legitimiteit onthouden. Dat maakt deze vorm van legitimiteit ook het minst duurzaam. Het bedrag is de afgelopen decennia echter alleen maar toegenomen, iets waar de bonden content mee zijn. Daarnaast zorgt de FIFA voor de nodige materiële zaken in landen waar nog een duidelijk tekort is aan bijvoorbeeld velden en ballen. Voor de FIFA is het uiteindelijk ook belangrijk dat het voetbal blijft groeien, dus het aanleggen van voetbalvelden is voor de FIFA ook een manier om haar positie te verstevigen. Tot slot oefent de FIFA druk uit op nationale overheden om daarmee de positie van voetbalbonden te verstevigen. Met deze verstevigde positie is de FIFA verzekerd van meer continuïteit. Op deze manier komen ze ook de nationale voetbalbond tegemoet. Deze drie aspecten zorgen ervoor dat de direct betrokken actoren, op zowel individueel- als op bondsniveau, pragmatische legitimiteit toekennen aan de FIFA.
5.2. Morele legitimiteit
Bij morele legitimiteit staat niet het eigenbelang centraal, maar het algemene belang. Zijn de beslissingen die de FIFA neemt wel de juiste? Het draait niet alleen om wat de FIFA doet richting de voetbalbonden, maar richting de gehele samenleving. Volgens Suchman (1995) kunnen de voetbalbonden de FIFA op vier verschillende manieren beoordelen op haar morele legitimiteit: geleverde prestaties, afgesproken procedures, ingerichte structuur en persoonlijk leiderschap. In deze paragraaf wordt geschetst hoe de FIFA met morele vraagstukken omging en hoe dat gaandeweg is veranderd in de ogen van de KNVB. Aan de hand van gehouden interviews en geschreven verslagen over de FIFA wordt gekeken naar FIFA’s morele legitimiteit en de vier aspecten die zijn beschreven door Suchman. Het zal echter ook naar voren komen dat morele legitimiteit bij andere voetbalbonden anders wordt ervaren. De cultuurverschillen binnen de FIFA vormen voor (het onderzoeken van) morele legitimiteit een grote uitdaging.
Volgens Van Oostveen (2018) zijn de verhalen over corruptie bij de FIFA net zo oud als het voetbal zelf. Er ligt veel macht bij het voetbal en dat zorgt automatisch voor meer corruptie. Desondanks blijkt uit de geschiedenis van de FIFA dat er wel degelijk een verschil was tussen Havelange en al zijn voorgangers. Door het commercialisering-beleid van Havelange verdiende de FIFA veel meer geld, waardoor de FIFA een steeds grotere en belangrijkere organisatie werd. Havelange boekte op het gebied van inclusiviteit duidelijk vooruitgang. Onder zijn presidentschap ging er steeds meer aandacht uit naar minder invloedrijke
29 continenten, zoals Afrika. Vanuit dat oogpunt was de FIFA zeker actief om een zo inclusief mogelijke organisatie te zijn. De Afrikaanse bonden, die toentertijd ontevreden waren over Stanley Rouse, zullen tevreden zijn geweest over FIFA’s transformatie. Ondanks de enorme groei aan leden is het systeem van de FIFA altijd hetzelfde gebleven. Elk lidstaat heeft één stem op het congres, waardoor bijvoorbeeld Vanuatu dezelfde stem heeft als Duitsland. De voetbalvisie van zo’n klein voetballand kan dus alsnog een behoorlijke invloed hebben op het beleid (KNVB 2018). De Europese lidstaten hebben samen ongeveer 25 procent van de stemmen, ondanks dat de overgrote meerderheid van voetballers en clubs gevestigd is in Europa. Dit maakt de situatie complex (Eisenberg 2006). In de ogen van de niet-Europese lidstaten zal dit echter als legitiem worden beschouwd: één stem voor iedere bond. Ook bij het verdelen van het geld bij het FIFA Forward-programma, en in het verleden het Goal-programma, heeft elke lidstaat recht op dezelfde hoeveelheid geld. Dit betekent dat een eiland als Montserrat, met ruim 5 duizend inwoners, hetzelfde geld kan ontvangen als China. Het klinkt scheef voor buitenstaanders, maar dit zal uiteraard door kleinere bonden met goedkeuring zijn ontvangen. Desondanks kan ook de KNVB zich vinden in de verdeling van het geld:
“Misschien is het ook maar goed dat wat kleinere landen hetzelfde geld krijgen als wij. Die kunnen daar heel veel goede dingen mee doen. [Bijvoorbeeld] velden aanleggen en infrastructuur. Wij hebben de luxe dat we overal al velden hebben liggen, maar veel van die landen nog niet” (KNVB 2018).
De ontwikkeling van het inclusieve beleid rekent dus op steun van zowel grote voetbalbonden, zoals de KNVB, als kleine voetbalbonden. Toen Blatter in 1998 de nieuwe FIFA-president wilde worden had hij in UEFA-voorzitter Johansson een geduchte concurrent. Blatter bleek te hebben geleerd dat Havelange’s inclusiviteit voor veel steun had gezorgd. In zijn aanloop naar het presidentschap speelde hij hier verder op in: “Blatter, buitengewoon
slim politicus, heeft twee dingen gewoon goed ingeschat. A. Tien kleintjes leveren mij meer stemmen op dan 1 groot land. B. Tien kleintjes houd ik tevreden door heel veel geld dat wordt overgemaakt via Goal-projecten” (Van Oostveen 2018).
Als nieuwe president was hij volgens Been niet eens zo slecht bezig:
“Die Blatter was in het begin ook helemaal niet zo gek hoor. Maar dat is een beetje vervormd, veel mensen vervormen. Als mensen in een machtspositie komen en iedereen zegt ja tegen ze, dan denken ze ook nog eens dat ze gelijk hebben. Die vervormen dus door een te weinig kritische omgeving” (Been 2018).
