Piketpaaltjes op Europees territorium
Een kritisch onderzoek naar het voeren van een Europees ruimtelijk en stedelijk beleid in weerwil
van het ontbreken van een officiële bevoegdheid
Masterscriptie Europees beleid Faculteit der Geesteswetenschappen
Universiteit van Amsterdam Tim Slierings
5947871
Begeleider: Dr. A.C. van Wageningen Tweede lezer: Dr. J. Shahin
2
Piketpaaltjes op Europees territorium
Een kritisch onderzoek naar het voeren van een Europees ruimtelijk en stedelijk beleid in weerwil
van het ontbreken van een officiële bevoegdheid
3
Afkortingenlijst
CEMAT Conférence Européene des Ministres responsable de l’aménagement du territoire
CLLDP Community Led Local Development Programme
CvdR Comité van de Regio’s
EIB European Investment Bank
EEG Europees Economische Gemeenschap
EESC Europees Economisch Sociaal Comité
EFRO Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
EGKS Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal
ESDP European Spatial Development Perspective
ESPON European Spatial Observation Network (nu: European Observation Network for Territorial Cohesion and Development)
EU Europese Unie
EUKN European Urban Knowledge Network
ITI Integrated Territorial Investment
OMC Open Method of Coordination
TA Territorial Agenda of the European Union
TA2020 Territorial Agenda of the European Union for 2020
UDG Urban Development Group
UDN Urban Development Network
UEI Urban Exchange Initiative
UIA Urban Innovative Actions
VEU Verdrag van de Europese Unie
VWEU Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie
4
Inhoudsopgave
INLEIDING ... 5
HOOFDSTUK 1 EEN JURIDISCHE EN HISTORISCHE BELEIDSANALYSE VAN EUROPEES RUIMTELIJK BELEID ... 7
1.1 WAARUIT BESTAAT EUROPEES RUIMTELIJK BELEID? ... 7
1.1.1 Europese ruimtelijke planning: een historische beleidsanalyse van het Europees inrichten van regio’s en territoria ... 8
1.1.2. Europees stedelijk beleid: een historische beleidsanalyse van het Europese beleid voor stedelijke ontwikkeling ... 11
1.2 DE EU ALS EEN POLITIEK-‐JURIDISCHE CONSTRUCTIE: HET ONTBREKEN VAN EEN OFFICIËLE BEVOEGDHEID VOOR EUROPEES RUIMTELIJK BELEID ... 17
CONCLUSIE ... 20
HOOFDSTUK 2 GOVERNMENTALITY EN EUROPEES RUIMTELIJK BELEID ... 21
2.1 GOVERNMENTALITY: ONDERZOEK NAAR DE ‘KUNST VAN BESTUREN’ ... 21
2.1.1. Een (kritische) politieke analyse van de bestuurlijke rationaliteit ... 22
2.1.2. Een materialistische analyse van de bestuurlijke technologieën ... 22
2.1.3. Een discursieve analyse naar de relationaliteit van macht ... 22
2.1.4. Een vergelijkend onderzoek tussen de machtsvormen van bestuur ... 23
2.2 GOVERNMENTALITY EN DE WERKING VAN DE EU ... 24
2.3 GOVERNMENTALITY EN DE MACHT VAN RUIMTES, SCHAALNIVEAUS EN TERRITORIA BINNEN RUIMTELIJK BELEID ... 25
CONCLUSIE ... 27
HOOFDSTUK 3 DE GOVERNMENTALITY VAN EUROPESE RUIMTELIJKE PLANNING ... 30
3.1 DE BESTUURLIJKE RATIONALITEIT VAN EUROPESE RUIMTELIJKE PLANNING ... 30
3.2 DE BESTUURLIJKE TECHNOLOGIEËN VAN EUROPESE RUIMTELIJKE PLANNING ... 32
3.3 DE RELATIONALITEIT VAN MACHT IN EUROPESE RUIMTELIJKE PLANNING ... 35
3.4 DE MACHTSVORMEN IN EUROPESE RUIMTELIJKE PLANNING ... 36
CONCLUSIE ... 37
HOOFDSTUK 4 DE GOVERNMENTALITY VAN EUROPEES STEDELIJK BELEID ... 38
4.1 DE BESTUURLIJKE RATIONALITEIT VAN EUROPEES STEDELIJK BELEID ... 39
4.2 DE BESTUURLIJKE TECHNOLOGIEËN VAN EUROPEES STEDELIJK BELEID ... 41
4.3 DE RELATIONALITEIT VAN MACHT IN EUROPEES STEDELIJK BELEID ... 45
4.4 DE MACHTSVORMEN IN EUROPEES STEDELIJK BELEID ... 46
CONCLUSIE ... 47
HOOFDSTUK 5 CONCLUSIE ... 49
LITERATUURLIJST ... 54
BIJLAGEN ... 61
5
Inleiding
Op 30 mei 2016 was het eindelijk zo ver. Na een periode van bijna twintig jaar aan beloftes en toezeggingen, bereikten de 28 ministers die verantwoordelijk zijn voor stedelijk beleid een akkoord en werd de ‘Urban Agenda voor de EU’ aangenomen. Hiermee is een nieuwe mijlpaal bereikt binnen de ontwikkeling van een Europees stedelijk beleid.
Al twee decennia lang nemen de ministers van de verschillende EU-lidstaten verklaringen over stedelijke ontwikkeling aan, waardoor een ‘Urban Acquis’ voor steden is ontstaan (CSD 2000;
Ministers on Urban Development 2010; Ministers Responsible for Urban Matters 2016). Daarnaast publiceert de Europese Commissie met een zekere regelmaat visie-documenten over stedelijk beleid (European Commission 1990; CEC 1997; European Commission 2007b; European Commission 2011; European Commission 2015). Een steeds groter deel van het Europees fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO) wordt bovendien gereserveerd voor stedelijke projecten die voldoen aan de ‘Urban Acquis’ of voor kennisuitwisselingsmechanismen die de nieuwste best-practices van Europese stedelijke planning verspreiden onder lokale beleidsmakers.
Naast het ontwikkelen van stedelijk beleid zijn Europese beleidsmakers de afgelopen 25 jaar actief geweest met het ruimtelijk inrichten van regio’s. Zo hebben de voor ruimtelijke planning verantwoordelijke ministers een aantal ontwikkelingsagenda’s opgesteld (European Commission 1999; Ministers of Spatial Policy 2007; Ministers of Spatial Planning and Territorial Cohesion 2011). Ook heeft de Europese Commissie meerdere publicaties over ruimtelijk beleid uitgebracht (CEC 1991; CEC 1994; European Commission 2008). Verder is door de EU geld uit de EFRO-fondsen gebruikt om grensoverschrijdende, interregionale en transnationale samenwerkingsverbanden op te zetten. Europese beleidsmakers lijken dus op één of andere manier bezig met het ruimtelijk inrichten van regio’s en steden. De vele beleidsconcepten, visiedocumenten, strategieën, mechanismen en technieken hebben het de EU mogelijk gemaakt om het gedrag van regionale en lokale planners te beïnvloeden en soms zelf te sturen. Er lijkt hierdoor sprake van een Europees ruimtelijk beleid.
Een blik op de EU-verdragen leert echter dat er één ding ontbreekt om ook formeel te kunnen spreken van Europees ruimtelijk beleid: een officiële bevoegdheid voor de EU! Europees ruimtelijk beleid maken zonder bevoegdheid is formeel niet mogelijk. Toch gebeurt er van alles vanuit de EU om regio’s en steden informeel ruimtelijk te coördineren. Hierdoor lijkt er de facto toch een Europees ruimtelijk beleid gevoerd te worden.
Door verschillende wetenschappers is de ontologie, geschiedenis en impact van Europees ruimtelijk beleid in kaart gebracht. Onderzoek heeft zich gericht op:
1.) de historische ontwikkeling van Europese ruimtelijke planning (Faludi & Waterhout 2002; Salez 2009; Faludi 2010) en van Europees stedelijk beleid (Frank 2006; Fedeli 2014);
2.) de institutionalisering in nationale, regionale en lokale beleidsstructuren en planningspraktijken van concepten van Europese ruimtelijke planning (Williams 1996; Tiefenthaler 2011; Janin Rivolin & Faludi 2006) en van Europees stedelijk beleid (Hamedinger & Wolffhardt 2010);
6 3.) de Europeanisering van ruimtelijk beleid door Europese ruimtelijke planning (Kunzmann 2006; Dühr, Colomb & Nadin 2010) en door Europees stedelijk beleid (Dukes 2008).
In juridische, historische en politieke analyses is Europees ruimtelijk beleid dus al onderzocht. Geen van deze onderzoeken richt zich echter specifiek op de vraag hoe Europees ruimtelijk beleid zonder een officiële bevoegdheid werkt.
Om dit te onderzoeken luidt de hoofdvraag: Kan governmentality een verklaring
bieden voor het voeren van Europees ruimtelijk beleid in weerwil van het ontbreken van een officiële bevoegdheid?
Het onderzoek is opgedeeld in vier hoofdstukken (zie bijlage 1 voor een conceptueel kader van de deelvragen per hoofdstuk). In hoofdstuk 1 wordt onderzocht waaruit Europees ruimtelijk beleid bestaat. Dit gebeurt door een historische analyse van het ruimtelijk en stedelijk beleid van de EU. Bovendien wordt stilgestaan bij de consequenties van het ontbreken van een officiële bevoegdheid voor een bestuursrechtelijk onderzoek naar Europees ruimtelijk beleid. Tevens wordt beantwoord in welke mate een historische, politieke of juridische analyse geschikt is om het bestaan en de werking van Europees ruimtelijk beleid te duiden.
In hoofdstuk 2 wordt onderzocht wat governmentality te bieden heeft voor een onderzoek naar de werking van Europees ruimtelijk beleid. Governmentality is een analysemethode waarmee de politieke rationaliteit, machtsvormen, bestuurlijke technologieën en machtsrelaties onderzocht kunnen worden van elk –formeel of informeel – bestuursproces. Het richt zich op de vraag hoe bestuurd wordt, waar de macht zich in een bestuursproces bevindt en langs welke mechanismen
machtsuitoefeningen plaatsvinden. Hierdoor lijkt governmentality beter dan traditionele onderzoeksmethodes geschikt om de werking van Europees ruimtelijk beleid te verklaren.
Om te beoordelen of deze hypothese ook waar is, wordt governmentality in de hoofdstukken 3 en 4 toegepast om het regionale en het stedelijke planningsbeleid van de EU te onderzoeken. De vele beleidsdocumenten, kennisinstanties en ontwikkelingsprojecten vormen het hart van een
supranationaal en intergouvernementeel Europees ruimtelijk beleid. De vraag hoe Europese
ruimtelijke planning (hoofdstuk 3) en Europees stedelijk beleid (hoofdstuk 4) tot stand komen, terwijl een officiële bevoegdheid hiervoor ontbreekt, kan dus mogelijk met governmentality worden beantwoord.
Op basis van de resultaten van het onderzoek binnen deze twee cases wordt in de conclusie besproken in hoeverre governmentality een verklaring kan bieden voor het feit dat Europese
beleidsmakers wel piketpaaltjes plaatsen binnen ruimtelijke en stedelijke inrichting terwijl een officiële bevoegdheid hiertoe ontbreekt.
7
Hoofdstuk 1 Een juridische en historische beleidsanalyse van Europees
ruimtelijk beleid
Kunnen een bestuursrechtelijk onderzoek en een historische beleidsanalyse verklaren hoe het, niet als officiële bevoegdheid in de EU-verdragen opgenomen Europees ruimtelijk beleid functioneert? Dat wordt in dit hoofdstuk onderzocht. In paragraaf 1.1 komen publicaties, samenwerkingsverbanden en mechanismen binnen Europese ruimtelijke planning en Europees stedelijk beleid aan bod, de ingrediënten voor een Europees ruimtelijk beleid. In paragraaf 1.2 wordt vervolgens vanuit een juridisch perspectief stilgestaan bij de positie van Europees ruimtelijk beleid binnen de EU.
Onderzocht wordt of een bestuursrechtelijke analyse volstaat om de werking van het ruimtelijke en stedelijke planningsbeleid te verklaren, terwijl dit beleid juridisch gezien niet bestaat en langs informele weg is ontwikkeld.
1.1 Waaruit bestaat Europees ruimtelijk beleid?
Europees ruimtelijk beleid bestaat uit alle planningsingrepen en beleidsmaatregelen van de EU die de ruimtelijke inrichting en het planningsbeleid van steden en regio’s beïnvloeden. Deze beïnvloeding gebeurt ten eerste door de verschillende Europese sectoren die formeel beleid ontwikkelen met een impact op de ruimtelijke inrichting. Zo hebben het mededingingsbeleid, het cohesiebeleid, het milieubeleid, het transportbeleid en het maritieme beleid van de EU indirect invloed op de systemen van ruimtelijke planning en de ruimtelijke planningspraktijk (Dühr, Colomb & Nadin 2010: 251; Ravesteyn & Evers 2004). Deze sectoren beïnvloeden bijvoorbeeld de ruimtelijke planningsprocedures: ongeoorloofde staatssteun is verboden, er gelden regels voor publieke aanbestedingen, en bij maritieme ontwikkelingen is het opstellen van een ruimtelijk ontwikkelingsplan verplicht. Daarnaast zijn er ook gebieden in lidstaten die conform Europees beleid worden ingericht en van bestemmingen worden voorzien. Het Europese natuurbeschermingsbeleid (Natura2000) verhindert ruimtelijke planners bijvoorbeeld om in beschermde natuurgebieden planningsinterventies te doen. En het Europese transportbeleid verplicht ruimtelijke planners juist weer om zich in te zetten voor de ontwikkeling van een trans-Europees transport- en communicatienetwerk.
Zo lijkt het alsof Europese beleidsmakers de facto opereren als ruimtelijke planners; de Europese beleidssectoren met een ruimtelijke impact lijken gezamenlijk een vorm van Europees ruimtelijk beleid te hebben gecreëerd. Het nader onderzoeken van de verordeningen, richtlijnen en besluiten die vanuit deze beleidssectoren invloed uitoefenen op de ruimtelijke inrichting gaat echter voorbij aan het bereik van dit onderzoek.
De focus in dit onderzoek ligt op een tweede vorm van Europees ruimtelijk beleid dat zich met name richt op de regio en de stad. Er zijn beleidsdocumenten, mechanismes en instanties die een intersectorale visie etaleren op ruimtelijke inrichting en planning. Europese beleidsmakers en wetenschappers maken onderscheid tussen twee elementen: Europese ruimtelijke en territoriale planning op regionaal schaalniveau en Europees stedelijk beleid op stedelijk schaalniveau. Deze twee
8 richtingen vormen het vertrekpunt voor dit onderzoek naar Europees ruimtelijk beleid.
1.1.1 Europese ruimtelijke planning: een historische beleidsanalyse van het Europees inrichten van regio’s en territoria
De ‘geschiedenis’ van Europese ruimtelijke planning begint in 1968 met de oprichting van de Pan-Europese Conférence Européene des Ministres responsable de l’aménagement du territoire (CEMAT). Ministers uit de verschillende landen van de Raad van Europa kwamen bijeen om strategieën voor ruimtelijke planning uit te wisselen. Later, in 1983 (Torremolinos Charter), formuleerden zij zelfs een (vrijblijvende) Europese structuur voor ruimtelijke planning (Salez 2009: 3; Council of Europe 1983). Pas nadat de Europese Akte in 1986 was geratificeerd en de Europese Commissie een competentie voor regionaal beleid kreeg, begon Europese ruimtelijke planning ook binnen de context van de EU te leven. Begin jaren negentig publiceerde de Europese Commissie twee adviezen (Europe 2000 en Europe 2000+) over het afstemmen van sectoraal beleid met een grensoverschrijdende ruimtelijke impact en over het coördineren van de ruimtelijke ontwikkeling van macro-regionale gebieden volgens een polycentrische structuur (CEC 1991: 21; CEC 1994: 29). Tegelijkertijd begon in 1989 een tien jaar durend intergouvernementeel en informeel beleidsproces: ministers die verantwoordelijk waren voor ruimtelijk beleid van de destijds twaalf (en sinds 1995 vijftien) lidstaten kwamen jaarlijks bijeen en werkten onder regie van de Europese Commissie aan een gezamenlijke Europese ruimtelijke
beleidsstrategie: het European Spatial Development Perspective (ESDP)(European Commission 1999; zie Faludi & Waterhout 2002 voor een beschrijving van het beleidsproces). De ontwikkeling van het Europese ruimtelijke beleidsperspectief nam veel tijd in beslag vanwege twee heikele kwesties: verdeeldheid over de vraag of de Europese Commissie een ruimtelijke bevoegdheid moest krijgen (deze bevoegdheid kregen ze uiteindelijk niet) en onenigheid over het doel van het ESDP (economische en sociale cohesie voor achtergestelde regio’s of economische groei en concurrentievermogen in vooroplopende regio’s).
In het ESDP worden de contouren van Europese ruimtelijke planning geschetst met drie Europese doelstellingen (economische en sociale cohesie, verbetering concurrentiepositie en duurzame ontwikkeling), zestig ruimtelijke beleidsconcepten en met een 87 pagina’s tellend verhaal over de connectie tussen Europees beleid en ruimtelijke planning. Het geschetste toekomstperspectief is een polycentrische ruimtelijke ontwikkeling in Europa waardoor een gebalanceerde stad-platteland verhouding, gelijke toegang tot infrastructuur en kennis, en verstandig beheer van natuur en cultureel erfgoed kan worden bereikt (European Commission 1999: 7). Het beleidsperspectief is echter geen juridisch bindend document, waardoor lidstaten slechts aangemoedigd worden om op vrijwillige basis gebruik te maken van de aangeboden richtlijnen, beleidsopties en ‘best-practices’ voor ruimtelijke planning (European Commission 1999: 44). Desondanks vormde het ESDP uiteindelijk de basis voor een Europees ruimtelijk en territoriaal gedachtegoed en werd het ESDP hét beleidsdocument bij uitstek dat planologen binnen de EU van nationale en regionale concepten over Europese ruimtelijke ontwikkeling voorziet (Stead & Waterhout 2008: 21; Kunzmann 2006: 46).
9 Op nationaal en subnationaal niveau werkten de beleidsconcepten en doelstellingen van het ESDP vooral in Groot-Brittannië en in de Scandinavische en Mediterrane lidstaten door in de planningsystemen (Shaw & Sykes 2003: 33; Böhme 2002: 235; Janin Rivolin & Faludi 2006: 207). In lidstaten die een voortrekkersrol op zich namen tijdens het beleidsproces (Duitsland, Frankrijk en Nederland) had het ESDP veel minder invloed (ESPON 2008: 69). Op Europees niveau was het ESDP vooral van belang voor twee Europese samenwerkingsverbanden: het European Spatial Development Observation Network (ESPON) en de Interreg-projecten (Stead & Waterhout 2008: 28-29; Tiefenthaler 2011: 122). ESPON is een samenwerkingsverband van Europese en nationale beleidsmakers en wetenschappers, die een wetenschappelijke basis en researchnetwerk vormden voor de productie van territoriale achtergrondinformatie voor het ESDP en andere Europese ruimtelijke strategieën (Gestel & Faludi 2005: 85). De Interreg-projecten bestaan uit grensoverschrijdende
samenwerkingsverbanden (INTERREG A), interregionale samenwerkingsverbanden (INTERREG B) en transnationale samenwerkingsverbanden (INTERREG C), waarbij de concepten van het ESDP vooral doorwerkten in de transnationale samenwerkingsprogramma’s als bijvoorbeeld de North Sea Region of de Baltic Sea Region (European Commission 1999: 41; Waterhout & Stead 2007: 413).
Het ESDP was volgens sommigen het hoogtepunt van Europese ruimtelijke planning. En hoewel gaandeweg het gebruik van de term ‘spatial planning’ in Europese beleidsdocumenten werd vervangen door ‘territoriale cohesie’, bleef het discours gelijk. Met andere woorden: het ESDP heeft de toon gezet. De uitgangspunten, beleidsconcepten en doelstellingen in latere beleidsagenda’s focussen ook op dezelfde concepten voor het geografisch herinrichten van de Europese ruimte om costs of
non-coordination te voorkomen (Faludi 2010: 2; Kunzmann 2006: 46-47). Nieuw is wel dat de Europese
Commissie sinds het Verdrag van Lissabon uit 2009 in territoriale cohesie een gedeelde bevoegdheid met de lidstaten heeft gekregen (art. 4(2)c VWEU) en dat territoriale cohesie als doel opgenomen is in het EU-verdrag: De Unie bevordert (…) territoriale samenhang (…) tussen lidstaten (art. 3(3) VEU). Deze bevoegdheid tot territoriaal cohesiebeleid komt dichtbij een bevoegdheid voor ruimtelijk beleid. Desondanks heeft dat nog niet geleid tot wetgevende voorstellen van de Europese Commissie.
Wel nam de Europese Commissie steeds meer een voortrekkersrol op zich in het publiceren van niet-bindende beleidsdocumenten. Zo publiceerde zij in 2008 een Groenboek over territoriale cohesie dat inzet op regionale gelijkheid, concurrentievermogen en ‘good governance’. Ook werd vanuit de Europese Commissie speciaal adviseur Fabrizio Barca aangesteld, die in een invloedrijk rapport over het ruimtelijke planningsbeleid van de EU pleit voor een gebiedsgerichte aanpak, waarbij het territoriale cohesiebeleid zich focust op ‘soft spaces’, de administratieve grenzen doorsnijdende regio’s met economisch potentieel zoals bijvoorbeeld de Randstad en het Ruhrgebied (Barca 2009: VII; Mendez 2012:9). Ook werden in 2014 EU-fondsen beschikbaar gesteld voor Integrated Territorial Investments (ITI), waardoor regionale projecten kunnen worden gefinancierd.
In 2004 werden – na een onderbreking van vijf jaar - de ministeriële bijeenkomsten over ruimtelijke planning hervat. Een intergouvernementeel beleidsproces (vergelijkbaar met de
10
Agenda of the European Union (TA) in 2007 en de Territorial Agenda of the European Union 2020 (TA2020) in
2011. In beide beleidsdocumenten staat wederom een polycentrische ontwikkeling van de regio’s van de EU centraal. Nieuw is de aandacht die gegeven wordt aan het stimuleren van regionale groei, het versterken van Trans-Europese Netwerken en de expliciete vermelding van het verbeteren van de concurrentiepositie van regionale economieën op het wereldtoneel (Ministers of Spatial Policy 2007: 4-8; Ministers of Spatial Planning and Territorial Cohesion 2011: 3). Om het draagvlak te vergroten werden de twee territoriale beleidsagenda’s en de vanuit de Europese Commissie gepubliceerde rapporten steeds nadrukkelijker gekoppeld aan Europese visies als de Lissabonstrategie uit 2000 en de Europa2020-doelstellingen van 2010. De verwachting was dat de ruimtelijke en territoriale
beleidsstrategieën zouden kunnen bijdragen aan de doelstelling van de EU om sterker en duurzamer uit de economische crisis te komen en de belangrijkste kenniseconomie ter wereld te worden.
Uit bovenstaande historische beleidsanalyse valt af te leiden dat Europese ruimtelijke planning bestaat uit een breed pakket aan beleidsstrategieën, agenda’s, samenwerkingsverbanden en
ontwikkelingsprojecten (zie tabel 1.1 voor een overzicht). Europese ruimtelijke planning is een transnationale beleidsstrategie om Europese, nationale en subnationale ruimtes zo in te richten dat er dankzij ruimtelijke coördinatie economische, sociale en ecologische winst geboekt kan worden (Böhme 2002: 12; Dühr, Colomb & Nadin 2010: 29). Opvallend is verder dat er geen formele verplichting bestaat die lidstaten dwingt hun nationale ruimtelijke planningssystemen te convergeren aan Europese normen op grond van een verdragstekst, verordening of richtlijn. Desondanks hebben de vele ‘soft law’ beleidsperspectieven, strategieën en doelstellingen binnen Europese ruimtelijke planning hun weerslag gehad in nationale ruimtelijke planningsystemen en de regionale en lokale planningspraktijken
(Thiefenthaler 2011: 116). De Europese ruimtelijke beleidsconcepten werken dus op zijn minst indirect door in de wetgeving en het beleid voor ruimtelijke planning in de lidstaten. Hierdoor kan ‘Europa’ het gedrag van regionale beleidsmakers en ruimtelijke planners sturen, zonder dat er formeel een Europees ruimtelijk beleid bestaat.
11 1.1.2. Europees stedelijk beleid: een historische beleidsanalyse van het Europese beleid voor stedelijke ontwikkeling
In 1990 werd een Green Paper over de urban environment gepubliceerd. De Europese Commissie positioneerde zich daarmee voor het eerst nadrukkelijk als een speler binnen Europees stedelijk beleid (European Commission 1990). Met de Urban Pilot Projects 1989-1994 werden bovendien de eerste stedelijke ontwikkelingsprojecten van de EU gelanceerd. Op initiatief van de Europese Commissie werden daarna de URBAN-I (1994-1999) en de URBAN-II (2000-2006) programma’s in het leven geroepen. Deze drie programma’s hadden tot doel om de hoge concentratie van sociale, ecologische en economische problemen in de meest achtergestelde buurten van Europese steden aan te pakken. Hiervoor werden in het kader van Europees regionaal beleid structuurfondsen beschikbaar gesteld. Om steden hiervoor in aanmerking te laten komen, konden lidstaten operationele programma’s opstellen met voorstellen tot partnerships, waarin lokale autoriteiten, private actoren,
burgerbelangengroepen en een lid van de Europese Commissie zitting namen. De Urban Pilot Projects en URBAN-programma’s openden de weg naar nieuwe vormen van Europese stedelijke
12 samenwerking en schiepen mogelijkheden voor het verder ontwikkelen van een Europees stedelijk beleidsdiscours (Dukes 2008: 106).
Naast deze programma’s, gericht op achtergestelde buurten in steden, nam de Europese Commissie midden jaren negentig ook het voortouw bij het opstellen van een Europese agenda voor steden in het algemeen (CEC 1997; CEC 1998). In deze initiatieven wordt ingezet op duurzame stedelijke ontwikkeling door stedelijke problematiek als werkloosheid en sociale segregatie aan te pakken en door stedelijke kansen op economische groei en werkgelegenheid te stimuleren door de effectiviteit van EU-interventies te vergroten. Uit deze documenten blijkt dat de Europese Commissie het opstellen van een stedelijke visie legitimeert doordat 80% van de EU-bevolking in steden en dorpen woont, steden de dynamo’s van de Europese economie vormen en steden het daarom mogelijk maken dat de EU een sterke positie in de mondiale economie behoudt (CEC 1998: 3). Bovendien kan er nog een effectiviteitsslag gemaakt worden in de implementatie van Europees beleid in steden (CEC 1997: 2). Volgens Atkinson zag de Europese Commissie gedurende de jaren negentig, door het ontbreken van een bevoegdheid tot stedelijk beleid, het bieden van leiderschap in de ontwikkeling van een visie over duurzame stedelijke ontwikkeling als haar belangrijkste taak (Atkinson 2001: 388). Met de documenten wilde de Europese Commissie op basis van input uit steden en lidstaten de bestaande Europese regelgeving meer ‘urban sensitive’ maken (Atkinson 2001: 387). Gedurende de ministeriële bijeenkomsten hield de Europese Commissie de discussie over Europees stedelijk beleid gaande door de publicatie van rapporten, de organisatie van fora en workshops over stedelijk beleid en de
facilitering van kennisplatforms en best practices-uitwisselingsmechanismes. In het in 2011 gepubliceerde rapport Cities of Tomorrow – Challenges, Visions and Ways Forward ligt het accent op de grootste uitdagingen voor duurzame Europese stedelijke ontwikkeling: het stimuleren van economische groei binnen steden, sociale en ecologische problematiek oplossen en het initiëren van nieuwe vormen van governance-samenwerkingsverbanden (European Commission 2011: VI-VII). Daarnaast
organiseerde de Europese Commissie in februari 2014 een groot seminar over steden, waar
wetenschappers, vertegenwoordigers van stedelijke autoriteiten en beleidsmakers van de verschillende Europese instellingen voor het eerst elk hun eigen inbreng konden geven over de nog te ontwikkelen Europese stedelijke beleidsagenda (Fedeli 2014: 72).
De discussie over een Europese stedelijke beleidsagenda vond na de eeuwwisseling ook in een intergouvernementele setting plaats: tijdens informele ministeriële bijeenkomsten (DG-bijeenkomsten) maakten ministers, die verantwoordelijk waren voor stedelijke zaken, niet-bindende afspraken over een Europese visie op duurzame stedelijke ontwikkeling. In 2000 werd tijdens een informele ministeriële bijeenkomst in Lille afgesproken dat de twee communicatiedocumenten van de Europese Commissie slechts referentiedocumenten zouden blijven, maar dat de ministers de komende jaren wel moesten werken aan een meerjarig samenwerkingsprogramma voor stedelijk beleid in de EU. Het verbeteren van wetgeving over lokaal stedelijk beleid, het ontwikkelen van een gedeelde stedelijke visie en maatstaven met stedelijke indicatoren, diende daarbij centraal te staan (CSD 2000: 58).
13 Rotterdam in 2004 waren afgesproken. Hier gaat het om een reeks gedeelde principes met
verschillende doelstellingen, zoals het creëren van economisch concurrentievermogen, meer sociale cohesie en een betere milieukwaliteit in steden. Die doelen moesten bereikt worden door effectievere coördinatie in stedelijk beleid en meer samenwerking tussen private en publieke partijen (Ministy of Interior and Kingdom Relations 2004: 2). In 2005 bereikten de ministers in Bristol overeenstemming over acht kenmerken van ‘duurzame gemeenschappen’, die belangrijk zijn voor de ontwikkeling van de EU en het halen van de doelstellingen uit de Lissabonstrategie (UK presidency 2005: 6). In het Leipzig Charter uit 2007 werden de ministers het er over eens dat duurzame ontwikkeling van steden en het verbeteren van achtergestelde buurten voortaan bereikt moest worden vanuit een integrale stedelijke beleidsaanpak, rekening houdend met een aantal principes (Ministers Responsible for Urban Development 2007: 1). Tijdens de bijeenkomst in Marseille (2007) werd afgesproken om een
Reference Framework for Sustainable Cities in het leven te roepen, waarbij stedelijke planners hun ruimtelijke ontwikkelingsprogramma’s eenvoudig aan de ‘Leipzig principes’ konden spiegelen. In 2010, tijdens de DG-bijeenkomst in Toledo, werd vervolgens afgesproken om Europese stedelijke ontwikkeling te koppelen aan de drie doelstellingen van Europa 2020 van smart, sustainable en inclusive growth (Ministers on Urban Development 2010: III). Al deze informele bijeenkomsten hebben volgens Fedeli bijgedragen aan de consolidatie van een stedelijke dimensie op de Europese beleidsagenda (Fedeli 2014: 71). Maar ondanks dat de lidstaten instemden met een rol voor de EU voor het versterken van duurzame stedelijke ontwikkeling, bleven de lidstaten verantwoordelijk voor de implementatie van de visie en bijbehorende beleidsprincipes in de nationale context. Deze
implementatie gebeurde in de praktijk slechts sporadisch en vooral vanuit het nationale planningsbeleid (Fedeli 2014: 72).
Daarnaast faciliteerde de Europese Commissie in 1998 het Urban Exchange Initiative, een platform voor het uitwisselen van stedelijke kennis en know-how (Aldskogius 2001:12). Om
wetenschappelijke ondersteuning te bieden aan stedelijke planners zijn de URBACT-programma’s door de Europese Commissie gelanceerd als opvolger van het Urban Exchange Initiative. URBACT I (2002-2008), URBACT II (2008-2014) en URBACT III (2014-2020) verbinden wetenschappelijke experts, stedelijke planners en Europese beleidsmakers en bieden steden daardoor de mogelijkheid samen te werken, ervaringen te delen en ‘good-practices’ uit te wisselen. Voor elk URBACT-project kunnen door de Europese Commissie getrainde experts op projectbasis worden aangesteld. Daarnaast werd in 2004 het European Urban Knowledge Network (EUKN) opgezet: een intergouvernementeel platform voor kennisuitwisseling tussen nationale overheden. Het EUKN produceert – net als supranationale organisaties als ESPON en Eurostat - publicaties over de stedelijke dimensie van Europees beleid.
14 In de periode 2014-2016 stond de ontwikkeling en vaststelling van de Urban Agenda voor de EU centraal. Op basis van publieke consultaties van de Europese Commissie en enquêtes in lidstaten is overeenstemming bereikt over de twaalf thema’s van de urban agenda (zie afbeelding 1.1). Deze thema’s werden gekoppeld aan partnerships, waaraan steden, lidstaten en Europese beleidsmakers samen met andere stakeholders vrijwillig kunnen deelnemen. Op dit moment zijn vier partnerships actief (zie tabel 1.2 voor de deelnemende partijen). Elk partnership stelt een actieplan op met concrete voorstellen voor ‘betere regelgeving’, ‘betere fondsverlening’ en betere ‘kennis’, die als informele bijdrage voor de ontwikkeling en herziening van toekomstige EU-wetgeving gebruikt kunnen worden (Ministers Responsible for Urban Matters 2016: 10). Het doel van de urban agenda voor de EU is Europees beleid meer urban proof, efficiënter en effectiever te maken. Daarbij focust de urban agenda op drie pilaren van Europees beleid:
1. Betere regelgeving – EU-wetgeving moet zo opgesteld zijn dat het de doelstellingen haalt voor
minimale kosten zonder het opleggen van onnodige wetgevende lasten.
2. Betere fondsenuitkering – Er komen niet meer of nieuwe EU-fondsen voor stedelijke problematiek;
wel zal de EU haar beleid (zoals het cohesiebeleid) verbeteren om fondsen toegankelijker en effectiever toepasbaar te maken.
3. Betere kennisbank en kennisuitwisseling – Het uitwisselen van best practices en het ontwikkelen van
betrouwbare data voor het in kaart brengen van de structuren van stedelijke autoriteiten, voor goed onderbouwde stedelijk beleidscreatie, en voor het beschikbaar stellen van oplossingen voor stedelijke problemen.
15 Europees stedelijk beleid bestaat uit het geheel aan Europese communicatiedocumenten,
agenda’s, mechanismes en kennisinstituten met een expliciet stedelijk element en een integraal – in tegenstelling tot een sectoraal - perspectief op stedelijke ontwikkeling (zie tabel 1.3 voor een historisch overzicht). Uit deze historische beleidsanalyse is gebleken dat Europees stedelijk beleid tientalen jaren in het teken stond van het ontwikkelen van visies en het maken van niet-bindende afspraken over (duurzame) Europese stedelijke ontwikkeling. De ministers die verantwoordelijk zijn voor stedelijk beleid hebben een ‘Urban Acquis’ van Europees stedelijk beleid vastgesteld. De Europese Commissie droeg haar steentje bij door sturende communicatiedocumenten, rapporten en visies over ‘goed stedelijk beleid’ op te stellen. Daarnaast speelt de Europese Commissie door het opstellen van criteria gebruikmaking van stedelijke structuurfondsen een directe rol in de ontwikkeling van steden. Verder rapporteren Europees gesponsorde kennisinstellingen als URBACT, EUKN en ESPON over indicatoren voor en evaluaties van stedelijk beleid.
16
17 1.2 De EU als een politiek-juridische constructie: het ontbreken van een officiële
bevoegdheid voor Europees ruimtelijk beleid
Wat in 1952 begon als een economische organisatie van zes lidstaten gericht op kolen en staal (EGKS) heeft zich inmiddels ontpopt tot een 28 lidstaten tellende Europese Unie die overeenkomsten begint te vertonen met een federatie (Börzel & Hosli 2003: 186-187). Na de oprichting van de Europese
Economische Gemeenschap (EEG) in 1957 kwam de realisatie van een interne markt hoog op de politieke agenda te staan. Een gezamenlijke markt werd gerealiseerd door middel van positieve integratie (harmonisering van nationaal beleid aan Europese normen) en negatieve integratie (het vervagen van landsgrenzen door het opstellen van een douane-unie in 1968 en het garanderen van vrij verkeer van goederen, diensten, kapitaal en personen). Bovendien werd in de jaren negentig een economische en monetaire unie opgericht met een gedeeld bankenstelsel, enkele economisch politieke regelingen als het Stabiliteitspact en sinds 2002 een gedeelde Euromunt binnen de Eurozone.
Alhoewel Europese integratie in het begin vooral vanuit economische doeleinden gelegitimeerd werd, kreeg de Europese gemeenschap de laatste twee decennia van de twintigste eeuw ook bevoegdheid over politieke en sociale kwesties. Vooral de Europese Akte (1986), het Verdrag van Maastricht (1992) en het Verdrag van Lissabon (2009) verruimden die bevoegdheid. Ook werden er nieuwe Europese beleidsfuncties en -posten gecreëerd. Door het sluiten van deze verdragen heeft de EU zich ontwikkeld tot een besturend orgaan.
De wijze van besturen kan onderzocht en gedefinieerd worden aan de hand van de drie dimensies van bestuursrecht: de normatieve dimensie, de instrumentele dimensie en de
waarborgdimensie (van der Hoeven 1989: 11). De normatieve dimensie belicht de rechtsnormering die het gezag van de machthebber (oftewel het besturend orgaan) legitimeert. Het gaat over de manier waarop de bestuurders aanspraak maken op machtsuitoefening en zo hun handelen rechtvaardigen. De instrumentele dimensie binnen het bestuursrecht richt zich op de rechtsnormering over wat de machthebber mag doen en welk instrumentarium hij daarbij tot zijn beschikking heeft. Het gaat om die aspecten van bestuursrecht waarmee de organisatie van een staat is vastgelegd. Tot slot heeft besturen een juridische of waarborgdimensie, waarin de rechtsverhouding van de bestuurden ten opzichte van de bestuurders (en ten opzichte van andere bestuurden) wordt gewaarborgd. Bij staatsvormen gaat het om de rechtspositie van de burgers ten opzichte van de staat (en ten opzichte van andere burgers) en om het handelen op basis van willekeur van de staat te voorkomen.
Alhoewel rechtsgeleerde Van der Hoeven de drie dimensies van bestuursrecht heeft
onderscheiden tijdens onderzoek naar het bestuur van de Nederlandse staat, zijn deze dimensies ook bruikbaar bij een onderzoek naar de werking van de EU op basis van Europees recht. De EU is namelijk – net als de meeste staten - een juridische constructie die gebaseerd is op de ‘rule of law’ en waarvan de constitutionele basis is vastgelegd in het Verdrag van de Europese Unie (VEU) en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VWEU). Zo zijn in artikel 5 van het EU-verdrag drie beginselen van Europees bestuur benoemd. Het eerste beginsel belicht de
18 lidstaten zijn toegedeeld kan handelen en dat de bevoegdheden die niet zijn toebedeeld aan de Unie ook exclusief toebehoren aan de lidstaten (VEU art. 5(2)). Daarbij wordt conform artikelen 3, 4 en 6 van het EU-werkingsverdrag onderscheid gemaakt tussen exclusieve, gedeelde en aanvullende bevoegdheden (zie tabel 1.4). Ten tweede zal de Unie in kwesties die niet onder haar exclusieve bevoegdheid vallen, krachtens het subsidiariteitsbeginsel slechts optreden indien en voor zover de doelstellingen van het overwogen optreden niet voldoende door de lidstaten op centraal, regionaal of lokaal niveau kunnen worden verwezenlijkt, maar vanwege de omvang of de gevolgen van het overwogen optreden beter door de EU kunnen worden bereikt (VEU art. 5(3)). Ten derde geldt het evenredigheidsbeginsel of proportionaliteitsbeginsel dat ervoor dient te zorgen dat de inhoud en de vorm van het optreden van de Unie niet verder gaat dan wat nodig is om de doelstellingen van de verdragen te verwezenlijken (VEU art. 5(4)).
Daarnaast worden de instellingen van de EU in het EU-werkingsverdrag ook voorzien van een instrumentarium om te besturen: op grond van artikel 288 VWEU stellen de instellingen
verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen vast, teneinde de bevoegdheden van de Unie te kunnen uitoefenen. In overeenstemming met artikel 294 VWEU heeft de Europese Commissie volgens de gewone wetgevingsprocedure het recht om initiatieven te nemen tot
wetsvoorstellen die vervolgens door de Raad van Ministers en het Europees Parlement geamendeerd, aangenomen of verworpen kunnen worden. Tot slot is er ook een waarborg ingebouwd tegen de
Europese bestuurders (artikel 263 VWEU) die het Hof van Justitie in staat stelt om de wetmatigheid van wetgevingshandelingen van de Europese instellingen na te gaan, maar tegelijkertijd ook oordeelt
19 over het correct naleven van Europese regelgeving door publieke en private partijen en Europese burgers.
Uit tabel 1.4 kan worden opgemaakt dat de EU geen exclusieve, gedeelde of aanvullende bevoegdheid heeft om ruimtelijk beleid te maken. Het ontbreken van deze formele bevoegdheid betekent echter niet dat de steden en regio’s binnen Europees grondgebied onbelangrijk zijn voor de Europese instellingen. Integendeel, de Europese Commissie publiceert met enige regelmaat
beleidsdocumenten over Europese ruimtelijke ontwikkeling, financiert lokale en regionale ontwikkelingsprojecten met EFRO-fondsen, stimuleert transnationale, interregionale en ‘interstedelijke’ samenwerkingsverbanden en faciliteert kennisuitwisselingmechanismen over ruimtelijke, territoriale en stedelijke beleidskwesties. Daarnaast hebben de lidstaten van de EU op eigen initiatief besloten tot het maken van Europees ruimtelijk en stedelijk beleid door middel van het vaststellen van declaraties, beleidsagenda’s en pacten tijdens informele ministeriële bijeenkomsten.
Wanneer de bestuursmethodiek binnen Europese ruimtelijke planning en Europees stedelijk beleid wordt onderzocht aan de hand van de drie dimensies van Van der Hoeven zal de onderzoeker al gauw tegen onmogelijke constructies en verbindingen in het Europese bestuursrecht oplopen, die niet te verklaren zijn vanuit een puur staatsrechtelijk perspectief. Zo ontbreekt de waarborgdimensie grotendeels, aangezien een juridische basis ontbreekt in de Europese ruimtelijke en stedelijke
‘wetgeving’ waarin de rechtspositie van de bestuurden is vastgelegd en onrechtmatige willekeur wordt afgestraft. Daarnaast gaat het gebruikte instrumentarium voor het besturen - de manier waarop de EU en de lidstaten gebruik kunnen maken van bepaalde middelen - veel verder dan formeel is vastgelegd in de verdragen en richtlijnen. Onderzoek naar de instrumentele dimensie van Europees bestuursrecht geeft dus een vertekend beeld van de werkelijke instrumenten voor het opstellen van Europees
ruimtelijk en stedelijk beleid. Als het Europees ruimtelijk en stedelijk beleid bestuursrechtelijk zou worden onderzocht, zal vooral de normatieve dimensie van bestuursrecht ter sprake komen. In de ruimtelijke en stedelijke beleidsperspectieven en agenda’s worden normeringen over ‘goede’
ruimtelijke en stedelijke interventies vastgesteld, waarmee de Europese bestuurders planners proberen te sturen op een manier die wenselijk is voor heel Europa.
Een bestuursrechtelijke analyse van Europese ruimtelijke planning en Europees stedelijk beleid is lastig, omdat het grootste gedeelte van de Europese ruimtelijke en stedelijke bestuursprocessen in de informele sfeer plaatsvindt, waardoor veel van de juridische dynamiek onzichtbaar blijft. Een
bestuursproces biedt niet altijd de wettelijke bevoegdheid om bindende richtlijnen, verordeningen en besluiten op te stellen. Ook de informele handelingen van de Europese instellingen, de verschillende samenwerkingsverbanden, het faciliteren van kennisdeling door best practices uit te wisselen, en de vele door de EU gefinancierde lokale, regionale en transnationale ontwikkelingsprojecten maken deel uit van het bestuursproces. Immers, al deze elementen kunnen, ondanks dat ze geen juridische verplichting bevatten, toch het gedrag van regionale en lokale planners en beleidsmakers sturen.
20 Conclusie
Uit de historische beleidsanalyses van Europese ruimtelijke planning en Europees stedelijk beleid blijkt welke vormen van Europees ruimtelijk beleid er bestaan en welke actoren en instanties bezig zijn met de Europees-ruimtelijke coördinatie van steden en regio’s. Door de vele beleidsstrategieën en
mechanismes lijkt er, ondanks het ontbreken van een officiële bevoegdheid, toch een Europees
ruimtelijk en stedelijk planningsbeleid te bestaan. Dat gegeven kan niet afdoende verklaard worden uit de politieke en historische analyse. Ook een juridische analyse van de drie dimensies van bestuursrecht lijkt niet toereikend te zijn voor een verklaring. De machtsuitoefeningen en gedragssturingen van Europese beleidsmakers vinden namelijk plaats in een informele beleidssfeer, die bestaat buiten de formele juridische werking van de EU.
Noch een historische beleidsanalyse, noch een bestuursrechtelijk onderzoek kunnen daarom goed verklaren hoe Europees ruimtelijk beleid in de praktijk tot stand komt en werkt. Binnen deze disciplines ligt de focus onvoldoende op de feitelijke effecten van Europese beleidsdocumenten, samenwerkingsmechanismen en technieken die zich buiten de informele normatieve politieke beleidssfeer bevinden. Daarom wordt in het volgende hoofdstuk onderzocht wat de methodiek van governmentality kan betekenen voor het in kaart brengen van de werking van Europees ruimtelijk beleid.
21
Hoofdstuk 2 Governmentality en Europees ruimtelijk beleid
Wat governmentality te bieden heeft voor het onderzoek naar de werking van het Europees ruimtelijk beleid staat centraal in dit hoofdstuk. Daarbij wordt gebruik gemaakt van de theorie van Michel Foucault, de grondlegger van governmentality, alsmede van het werk van enkele Angelsaksische wetenschappers, die Foucault’s uitgangspunten verder hebben uitgewerkt (Foucault 1979, 1991; Dean 1999; Rose 1999; Elden 2013; Walters & Haahr 2005). In paragraaf 2.1 wordt eerst de methodiek van governmentality geïntroduceerd. In paragraaf 2.2 wordt vervolgens onderzocht of governmentality bruikbaar kan zijn voor onderzoek naar Europees beleid. Paragraaf 2.3 gaat over de rol van ruimtes, schaalniveaus en territoria binnen ruimtelijk beleid die onderzocht kunnen worden met behulp van governmentality. Vervolgens kan in de conclusie worden beoordeeld of en hoe governmentality, eventueel aangevuld met andere kritische analysemethodes, ingezet kan worden om Europees ruimtelijk beleid te onderzoeken.
2.1 Governmentality: onderzoek naar de ‘kunst van besturen’
Governmentality is een kritische analysemethode voor het onderzoeken van de manier waarop bestuurd wordt. Volgens Foucault richt governmentality zich op het geheel aan instituties, procedures, analyses en tactieken die het mogelijk maken om macht uit te oefenen over een bepaalde groep door middel van bestuurstechnieken en gelegitimeerd vanuit een politieke rationaliteit (Foucault 1979: 20). Dean definieert governmentality als het onderzoek naar het gedrag van autoriteiten die gebruik maken van bestuurlijke technieken en kennisvormen die worden ingezet om specifieke doelen te bereiken (Dean 1999: 18). Volgens Rose, O’Malley en Valverde bestaat governmentality uit meerdere elementen: het identificeren van de principes, gedachtegangen en kennis van bestuurders; de
praktische handelingen waar het besturen uit bestaat; hoe deze technologieën worden uitgevoerd; en in welke mate deze vorm van besturen verwant is aan andere ‘kunsten van besturen’ (Rose, O’Malley & Valverde 2006: 84). Governmentality lijkt dus te verschillen van een traditionele beleidsanalyse, doordat niet de inhoud van beleid, maar de achterliggende motieven van de beleidsmaker centraal staan. Bovendien onderzoekt het hoe gedrag gestuurd wordt in een bestuursproces.
Beleidsdocumenten of wetten vormen slechts enkele middelen binnen een veel groter geheel aan bestuurstechnieken die ingezet kunnen worden bij het besturen.
Uit de voorgaande definities kunnen vier dimensies worden afgeleid die de basis vormen voor een governmentality-onderzoek naar een bestuursproces:
Ø De bestuurlijke rationaliteit Ø De bestuurlijke technologieën Ø De relationaliteit van macht Ø De machtsvormen
22 2.1.1. Een (kritische) politieke analyse van de bestuurlijke rationaliteit
Door middel van een politieke analyse kan de achterliggende rationaliteit van bestuurders worden achterhaald. Met de bestuurlijke rationaliteit wordt elke gedachtevorm bedoeld die geschikt geacht wordt om menselijk gedrag te sturen door expliciet te zijn over hoe bepaalde zaken werken of moeten werken (Dean 1999: 18-19). In andere woorden: rationaliteit omvat de wijze van redeneren en de manier om ‘problemen’ te benaderen. De rationaliteit van bestuurspraktijken dient losgekoppeld te worden van taal en technische bestuursinstrumenten om duidelijk te krijgen met welke rationaliteit en welke ‘mentality of government’ wordt bestuurd (Miller & Rose 1990: 25). Waar historici en
sociologen zich vooral bezig houden met de theoretische en abstracte dimensies van rationaliteit, ligt bij de analyses van governmentality de nadruk op hoe deze rationaliteit is verankerd in de
verschillende methodes voor het sturen en vormen van gedrag (Dean 1999: 27). Foucault heeft het over hoe de bestuurlijke rationaliteit functioneert in de georganiseerde manieren van dingen doen – de regimes of practice – en de bijbehorende ambities en werking (Foucault 1991a: 79). De politieke analyse dient zich te richten op de telos achter elke bestuurspraktijk en dient simpelweg de vraag te beantwoorden waarom er wordt bestuurd.
2.1.2. Een materialistische analyse van de bestuurlijke technologieën
Een tweede dimensie van governmentality gaat over de materialiteit binnen het bestuursproces. Als een machthebber bepaalde doelstellingen wil halen door gedrag te sturen, ontkomt deze machthebber niet aan het gebruik van bestuurstechnieken. Deze materialistische kant van besturen komt op
verschillende manieren terug in een bestuursproces. Zo worden er instrumenten gebruikt die zichtbaar maken wat of wie bestuurd wordt (bijvoorbeeld kaarten, diagrammen, tabellen of grafieken) (Dean 1999:41). Daarnaast bestaat een bestuursproces uit verschillende technische middelen, procedures, instrumenten, tactieken en vocabulaires waarmee macht wordt uitgeoefend en bestuurden vatbaar voor regulering worden gemaakt (Dean 1999: 42). Bovendien vormen statistieken een belangrijk bestuursmiddel om de bestuurden ‘meetbaar’ te maken. Door de productie van statistieken ontwikkelt een staat kennis over de staat (knowledge of the self) (Elden 2007a: 573). Al deze technieken samen
vormen de apparatuses of security die het mogelijk maakt gedrag te sturen. Door een materialistische analyse van de bestuurlijke technologieën kan in kaart worden gebracht hoe tabellen, grafieken, kaarten, diagrammen, rapporten en andere materialen die de wereld en de bestuurden zichtbaar en meetbaar maken, toegepast worden in het bestuursproces.
2.1.3. Een discursieve analyse naar de relationaliteit van macht
Wanneer gedrag gestuurd wordt en ‘afwijkend’ gedrag wordt voorkomen door macht uit te oefenen, komen de bestuurders en de bestuurden in een machtsrelatie tot elkaar te staan en worden beiden van een identiteit voorzien (Walters & Haahr 2005: 13). In het huidige neoliberalisme worden bestuurden bestuurd als subjecten van vrijheid en keuzes (Walters & Haahr 2005: 13). Dat betekent dat sommige aspecten van het ‘vrije gedrag’ wel worden gereguleerd, maar dat de bestuurden grotendeels vrije
23 actoren blijven die zelf denken en handelen. Tegelijkertijd hebben bestuurders relatief veel vrijheid in hun doen en laten en beschikken zij over dezelfde capaciteiten om te denken en te handelen (Dean 1999: 18). Het besturen lijkt daarom op een communicatieve dialoog tussen bestuurders en
bestuurden. Door middel van een discursief onderzoek kunnen de verschillende machtsrelaties tussen bestuurders en bestuurden (de relationaliteit van macht) worden onderzocht. Bovendien kunnen in een discursief onderzoek naar de relationaliteit van macht de verschillende identiteiten van de bestuurders en bestuurden en hun verwachtingspatronen worden onderzocht.
2.1.4. Een vergelijkend onderzoek tussen de machtsvormen van bestuur
Volgens Foucault is een machtsvorm van government dominant in alle huidige bestuursprocessen, waarbij beleid wordt gemaakt voor een bevolking, met als voornaamste rationaliteit de politieke economie en als belangrijkste machtsmiddel de apparatuses of security (Foucault 1991b: 104). De bevolking is het object van besturen in een staatsvorm, waarbij het belang van elk individu en het welzijn van ‘alles en
iedereen’ horende bij het volk, de belangrijkste stimulans zijn voor het besturen van een staat. Om algemeen welzijn bij de bevolking te bereiken werd het sinds de achttiende eeuw noodzakelijk gevonden om te besturen vanuit een economisch referentiekader (Foucault 1991b: 92). Om de bevolking (op een politiek-economische wijze) bestuurbaar en berekenbaar te maken, werd het volk onderdeel van de apparatuses of security. Deze machtsvorm van government kan vergeleken worden met twee andere machtsvormen: de macht van soevereiniteit en de macht van discipline (Dean 1999: 29). Soevereine macht gaat over het uitoefenen van macht over een territorium en zijn onderdanen door middel van de juridische en uitvoerende taken van de staat, door bijvoorbeeld belastingen te heffen, of straffen op te leggen. De machtsvorm van discipline gaat over de uitoefening van macht over en door het individu en de samenstelling van aggregaten van individuen (in bijvoorbeeld schoolklassen, gevangenissen of legereenheden) met als object de regulering en ordening van de mensen in die ‘locaties’ (Dean 1999: 29). Government als machtsvorm herschrijft en codeert de gebruikte technieken, rationaliteiten en institutionele eigenschappen van de machtsvormen van discipline en soevereiniteit (Foucault 1991b: 102). De machtsvormen van soevereiniteit, discipline en government staan daardoor in een driehoeksverhouding tot elkaar (Foucault 1991b: 102). Binnen deze driehoeksverhouding vindt een proces plaats dat de ‘governmentalisering’ van de staat wordt genoemd, omdat de machtsvorm van government steeds dominanter wordt (Foucault 1991b: 102). Een vergelijkend onderzoek tussen machtsvormen brengt op een andere manier de aard van een bestuursproces in beeld.
De verdeling in vier dimensies biedt een bruikbare structuur voor een governmentality-onderzoek, want het belicht een bestuursproces vanuit vier verschillende invalshoeken die complementair aan elkaar zijn. De vier dimensies samen beschrijven hoe een bestuursproces in de praktijk werkt.
Een governmentality-onderzoek toont ook verwantschap met enkele andere kritische
onderzoeksmethodes die gebruikt kunnen worden om een bestuursproces te analyseren. Zo is van het sociaal-constructivisme de sociale ontologie overgenomen: alles wat als ‘waar’ of ‘vaststaand’ wordt
24 beschouwd is in wezen een sociale constructie en hoeft dus niet ‘waar’ te zijn. Hieruit volgt dat de staat en bijvoorbeeld ook de EU en de manier waarop de EU bestuurd wordt, een sociale constructie is (Risse 2009: 151). Het perspectief van sociaal-constructivisme laat zien dat een concept als ‘Europa’ in een constante politieke en representatieve machtsstrijd is verwikkeld over wat ‘Europa’ betekent en hoe Europa wordt ingezet als machtsmiddel (Walters & Haahr 2005: 4). Verder is vanuit de theorie van discours het uitgangspunt overgenomen dat geen enkele betekenis in taal vaststaat, maar dat elke betekenis bepaald wordt door een continue strijd tussen articulaties, die een betekenis (re)construeren (Diez 2001: 16). Onderzoek in governmentality richt zich voor een groot deel ook op (beleids)taal. Voor governmentality zijn vooral beleidsstukken, officiële publicaties of wetteksten van belang (Walters & Haahr 2005: 5). Discoursanalyse lijkt dus een belangrijk middel te zijn om de op beleidstaal
gebaseerde dimensies van governmentality - de relationaliteit van macht en de bestuurlijke rationaliteit - te achterhalen.
2.2 Governmentality en de werking van de EU
Walters & Haahr hebben geconcludeerd dat governmentality een bruikbare onderzoeksmethode is om het bestuursproces van de EU in kaart te brengen (Walters & Haahr 2005: 13). Net als de staat is de EU namelijk een juridische constructie, waarin gedrag gestuurd wordt en bestuurders en bestuurden voortdurend macht op elkaar uitoefenen. Uit hun onderzoek is gebleken dat twee verschillende machtsvormen vooral dominant zijn in Europees beleid: liberal high modernism en advanced liberalism.
In de beginperiode van het Europese project komt de machtsvorm van liberal high modernism vooral terug. In deze machtsvorm wordt met behulp van kleine groepen experts (planners, architecten en ingenieurs) door middel van spill-over effecten verdere Europese integratie gerealiseerd. Voor Jean Monnet, de oprichter en eerste president van de Hoge Autoriteit van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS) was de governmentality van (liberal) high modernism essentieel voor het
ontwikkelen van een ‘Europese ruimte’ om te kunnen besturen (Walters & Haahr 2005: 25). Door de creatie van een ‘Europese ruimte’ in de beleveingswereld van de mensen die op Europees grondgebied wonen, zou Europa zichtbaar worden vanuit het bestuurscentrum en vanuit haar onderdanen. Het zichtbaar maken van Europa gebeurde overwegend op een elitaire manier vanuit centrale politieke en culturele normen (Walters & Haahr 2005: 114).
Zo rond de eeuwwisseling werd de bestuursvorm van liberal high modernism langzaam
ingewisseld voor een governmentality van advanced liberalism. Sinds de Lissabonstrategie uit 2000 was het centraal afgesproken doel voor de EU om in 2010 de meest competitieve en dynamische
kenniseconomie van de wereld te worden (de bestuurlijke rationaliteit van advanced liberalism). Walters & Haahr beschrijven advanced liberalism als een ‘field of energy’ waar uit getapt moet worden: Europa is een ruimte van elkaar overlappende gemeenschappen en sectoren die haar eigen oplossingen vindt voor sociale en ethische problemen (Walters & Haahr 2005: 119). Kenmerkend voor advanced liberalism is ook de opkomst van de open method of coordination (OMC): een gedecentraliseerde methode van besluitvorming, waarin doelstellingen op een centraal niveau worden vastgesteld, maar decentraal
25 worden geïmplementeerd en waarbij lidstaten door het meten van vorderingen richting een einddoel systematisch met elkaar worden vergeleken, geëvalueerd en gecontroleerd (Walters & Haahr 2005: 114-115). Onder OMC worden nieuwe machtstechnologieën toegepast als de mechanismes van partnerships, de procedures van benchmarking en het uitwisselen van best practices (Walters & Haahr 2005: 119). Deze technieken vragen om meer betrokkenheid van verschillende actoren op
verschillende schaalniveaus in het beleidsproces, waardoor meer partijen als coproducenten van een Europese economie opereren (technology of agency). Daarnaast speelt binnen OMC de technology of
performance (de behoefte om te rangschikken, vergelijken, evalueren en het gedrag van subjecten
zichtbaar te maken) een grote rol: het creëert zichtbaarheid van individuen, het maakt Europese, nationale, maar ook regionale en lokale ruimtes berekenbaar en het zorgt voor een gedeeld vocabulaire dat het bereik van de Europese bestuurlijke machtsuitoefeningen kan vergroten naar nieuwe beleidsvormen (Walters & Haahr 2005: 125-130; Shore 2009: 300).
Tegelijk met de opkomst van OMC wordt het concept van European Governance belangrijk voor de EU (zie European Commission 2001). De belangrijkste consequentie voor de bestuursvorm van de EU is dat de locus van macht verschoven is naar decentrale overheden en private entiteiten. Volgens Chris Shore is het achterliggende doel van European Governance om Europa en haar bevolking nog zichtbaarder te maken voor het berekenbare vermogen van EU-bestuurders en -beleidsmakers (Shore 2009: 297). Onder andere de hiervoor besproken OMC zorgt voor een groeiende disciplinaire uitoefening van macht, waarbij de uiteindelijk verantwoordelijke autoriteit lastig te achterhalen is en de gewenste uitkomsten van gedrag van de bestuurden bereikt wordt door vrijwillige zelfverbetering (Shore 2009: 297). OMC helpt het versterken van het idee van Europa als een gedeeld territorium met een verenigd volk onder het politieke en administratieve ambtelijke apparaat van de EU.
De door Walters & Haahr onderscheiden machtsvormen en de bijbehorende technieken en rationaliteiten zijn nuttig voor het onderzoek naar de werking van Europees ruimtelijk beleid, aangezien de machtsvormen een beschrijving geven van het bestuursproces van de EU als geheel. Binnen dit bestuursproces bevindt zich ook de machtsvorm van Europees ruimtelijk beleid. In hoofdstuk 1 bleek dat Europees ruimtelijk beleid vooral softe beleidsmiddelen en niet juridische bindende mechanismes omvat. Daardoor lijkt de bestuursvorm van Europees ruimtelijk beleid bovendien op de methodiek van OMC. In de volgende twee hoofdstukken wordt onderzocht in welke mate de machts- en bestuursvormen van Europese ruimtelijke planning en het Europees stedelijk beleid daadwerkelijk overeenkomt met de machtsvormen van liberal high modernism en advanced liberalism. 2.3 Governmentality en de macht van ruimtes, schaalniveaus en territoria binnen ruimtelijk beleid
Er wordt discussie gevoerd over de vraag of governmentality als methodiek ook geschikt is om de werking van ruimtelijk beleid te analyseren. Voor Foucault spelen de ruimtes in een bepaald territorium geen grote rol in het bestuursproces. De machtsverhoudingen binnen governmentality draaien volgens hem vooral om het besturen op basis van de onderlinge relaties van het volk en niet op
26 basis van de (lands)grenzen van een territorium. Termen als ruimte, schaal en territorium werden door Foucault gezien als een middel om machtsuitoefening te legitimeren en niet als een essentieel
onderdeel voor het begrijpen van de machtsrelatie tussen bestuurders en bestuurden (Foucault 1991a: 94).
Ondanks dat Foucault het belang van ruimtes en territoria voor bestuursonderzoek heeft gemarginaliseerd, is door andere governmentality-wetenschappers wel onderzoek gedaan naar de relatie tussen bestuur enerzijds en machtsruimtes en territorium anderzijds (Elden 2007a; Elden 2007b, Elden 2013; Clark & Jones 2006). Volgens Elden wordt ruimte door activiteiten uit de bestuurspraktijk, zoals wiskundige modellering, controlemechanismen en politieke gedachtevorming namelijk onderworpen aan bestuursmaatregelen en machtsuitoefening (Elden 2007b: 32). Een territorium kan in kaart gebracht worden, berekend worden, van grenzen worden voorzien,
gecontroleerd en verdeeld worden (Elden 2007a: 578). Ruimte wordt zo kwantificeerbaar en meetbaar gemaakt, waardoor territoria worden gevormd en van betekenis voorzien door bestuurspraktijken. Aan de andere kant kan een ruimte ook de bestuurspraktijk bepalen. Volgens Elden moet over een
territorium met grenzen kunnen worden geregeerd om een volk te besturen, terwijl je de onderwerping van het volk nodig hebt om een territorium te controleren (Elden 2013: 17). Ruimtes en territoria spelen dus een belangrijke rol binnen het bestuursproces.
Om deze rol van ruimtes goed te kunnen duiden, dient gebruik gemaakt te worden van de aan governmentality verwante analysemethode van kritische geopolitiek of kritische politieke geografie. Kritische geopolitiek onderzoekt de sociale constructie van ruimtes en hoe deze constructie vervolgens voor (geo)politieke doeleinden gebruikt wordt door actoren. Het concept van ‘ruimte’ wordt gezien als het resultaat van een wisselwerking tussen individuen en instituties die deze ruimte van politieke betekenis heeft gemaakt (Moisio 2015: 228). De manier waarop ruimtes gebruikt worden om politieke betekenissen en identiteiten te construeren is het object van onderzoek in de kritische politieke geografie. Door de sociale constructies achter ruimte en identiteit bloot te leggen, is de kritische geopolitiek in wezen ook bezig met onderzoek naar staatsmanschap, naar de manier waarop bestuurd wordt ‘in’ ruimtes en naar de manier waarop bijbehorende identiteiten geconstrueerd worden in het bestuursproces. Door geopolitieke instanties als denktanks, universiteiten en de bureaucratie hebben staten ‘kennis’ geproduceerd over hun eigen identiteit en de identiteit van de ‘anderen’.
Binnen de kritische geopolitiek en politieke geografie is ook onderzoek gedaan naar de rol van ruimtes in Europees beleid (Jensen & Richardson 2004; Bialasiewicz 2013; Moisio 2015). In 2004 hebben de politiek geografen Jensen en Richardson onderzocht hoe integratie binnen het Europese project spaces for Europe of ‘ruimtes voor Europa’ heeft gecreëerd (Jensen & Richardson 2004). Volgens hen is de EU dankzij de globalisering veranderd in een ‘Europe of flows’, waardoor de ‘Europe of places’ (vastliggende territoria) is vervangen. De term ‘space of flow’ is door Castells geïntroduceerd in de geografie en betekent: de materiële organisatie van op één moment samenkomende sociale
praktijken die werken middels stromen (Castells 1996: 142). Volgens Hajer zijn binnen een ‘Europe of flows’ aspecten als marktintegratie en mondiaal concurrentievermogen belangrijk en wordt de EU
27 gezien als een ‘faciliterende staat’ en een ‘welvaartstaat’ (Hajer 2000: 138-139). Jensen & Richardson beargumenteren dat de groeiende relevantie van een ‘Europe of flows’ het mogelijk heeft gemaakt dat de EU gezien wordt als een ‘monotopia’, een gemeenschap met één gedeelde identiteit en met een naadloos op elkaar aansluitend Europees territorium (Jensen & Richardson 2004: 236). De crux van politieke geografie in de context van Europees beleid is te achterhalen hoe het proces van het ‘EU-ropees’ maken van ruimtes door het toekennen van politieke betekenissen aan ‘Europese ruimtes’ plaatsvindt (Bialasiewicz 2013: 60). Politieke ruimtes worden geconstrueerd, waardoor Europees beleid niet zo maar ‘geplaatst’ kan worden binnen een ‘natuurlijk’ bestaande politieke ruimte (Bialasiewicz 2013: 60). Voor dit onderzoek naar Europees ruimtelijk beleid is vooral onderzoek naar de manier waarop door bestuurpraktijken een politieke ruimte, het Europees territorium is gecreëerd. Onderzoek richt zich op het zogeheten spacemaking for ‘EU-rope – bruikbaar (Moisio, Bachmann & Bialasiewicz 2012: 740, 742).
Volgens Clark & Jones is het schaalniveau waarop bestuurd wordt ook een belangrijke sociale constructie in een bestuursproces. Het is immers niet statistisch te bepalen op welk schaalniveau het beste bestuurd kan worden (Clark & Jones 2008: 316). De bepaling van een schaalniveau (en
bestuursniveau) is dus lastig en het resultaat van een machtsstrijd tussen actoren die visies creëren over ‘het juiste schaalniveau’ en over de rol en verantwoordelijkheden van het bestuur op dat schaalniveau. Schaalniveaus ontstaan tijdens de productie en consumptie van narratieven over ruimtes, netwerken en territoria (Paasi 2013: 220). In sommige gevallen lijkt een schaalniveau juridisch of politiek onomstreden (het nationale schaalniveau voor een nationale eenheidsstaat), maar op schaalniveaus waar een duidelijke territoriale structuur met administratieve grenzen ontbreekt vindt een politieke machtsstrijd plaats tussen bestuurders (Jonas 2015: 29). Zeker voor het onderzoek naar Europees ruimtelijk beleid, waarin polycentrische netwerken en transnationale en grensoverschrijdende samenwerkingsverbanden een belangrijke rol spelen, lijkt een kritisch onderzoek naar de constructie van schaalniveaus waardevol.
Conclusie
Governmentality-onderzoek is – aangevuld met de kritische geopolitiek – geschikt voor het
beantwoorden van de vraag hoe er bestuurd wordt binnen Europese ruimtelijke planning en Europees stedelijk beleid. De onderzoeksmethode biedt als het ware een dwarsdoorsnede van het bestuursproces en betrekt daardoor meer elementen erin dan alleen een historische, juridische of politieke analyse. Governmentality heeft bijvoorbeeld ook oog voor de informele beleidsvisies en mechanismes die het bestuursproces van het ruimtelijke, territoriale en stedelijke beleid van de EU domineren. In
vergelijking met een historische beleidsanalyse of een bestuursrechtelijk onderzoek lijkt het daardoor een completer beeld te geven van de ‘werkelijkheid’, doordat niet alleen ‘wat juridisch kan’ of ‘wat in de beleidsteksten staat’ wordt besproken, maar ook alle bestuurstechnieken en handelingen aan bod komen. Een bestuursproces wordt met governmentality benaderd als een sociale constructie, die uit elkaar gehaald en kritisch geanalyseerd kan worden door onderzoek te doen naar de bestuurlijke
28 rationaliteit, technologieën, machtsrelaties en machtsvormen.
Een governmentality-onderzoek laat tegelijkertijd wel enkele aspecten van de ‘werkelijkheid’ buiten beschouwing. Vooral de vraag wie (rechtsgeldig) Europese ruimtelijke en stedelijke besluiten mag nemen en wat deze besluiten voor consequenties hebben in nationale, regionale en lokale
planningssystemen, blijft onderbelicht. Een governmentality-onderzoek belicht dus niet de bestuurders en hun bevoegdheden. Alleen de manier waarop de bestuurders in een machtsrelatie staan met de bestuurden en wat voor identiteiten worden geconstrueerd vanuit deze machtsrelatie kan worden onderzocht. Ook de institutionalisering en doorwerking van Europese concepten in nationale, regionale en lokale planningssystemen komt niet aan bod. Wel wordt besproken hoe ‘nationale’, ‘regionale’ of ‘lokale’ actoren of werkwijzen meetbaar, zichtbaar en dus bestuurbaar gemaakt worden en door welke technologieën dit proces van ‘bestuurbaar maken’ plaatsvindt. (Wie formeel
verantwoordelijk is en hoe Europese planningsconcepten doorwerken in de lokale en regionale praktijk is overigens kort aangestipt in de historische beleidsanalyse en het juridische bestuursonderzoek uit hoofdstuk 1).
Om een volledig beeld te krijgen van de manier waarop bestuurd wordt binnen Europees ruimtelijk beleid is governmentality, ondanks de paar kleine kanttekeningen, bij uitstek geschikt. Op basis van de in dit hoofdstuk besproken aspecten kan vastgesteld worden hoe het governmentality-onderzoek in hoodstuk 3 en 4 plaatsvindt (zie afbeelding 2.1 voor het op Europees ruimtelijk beleid toegespitste onderzoeksmodel van governmentality). Eerst wordt door middel van een (kritische) politieke analyse onderzocht wat de achterliggende rationaliteit is die bestuurders voorziet van een motief om beleid te maken (de bestuurlijke rationaliteit). Ten tweede maakt een materialistische analyse van statistieken, mechanismes en berekeningen de bestuurlijke technieken zichtbaar waarmee machtsuitoefening op bestuurden plaatsvindt (apparatus of security). Ten derde worden de verschillende machtsrelaties tussen de bestuurders en de bestuurden (de relationaliteit van macht) onderzocht door middel van een discursief onderzoek naar de ‘Euro-Speak’: het doelbewust ontwikkelde vocabulaire bestaande uit termen om de realiteit van de EU te beschrijven, vorm te geven en van identiteiten te voorzien (Christiansen, Jorgensen & Wiener 1999: 541). Ten vierde wordt de driehoeksverhouding tussen de machtsvormen van soevereiniteit, discipline en government onderzocht en worden de rationaliteit en technieken uit het bestuursproces van Europese ruimtelijke planning en het Europees stedelijk beleid vergeleken met de door Walters & Haahr benoemde bestuursvormen van liberal high
authoritism en advanced liberalism. De methodologische uitgangspunten van de kritische politieke geografie
vormen verder een welkome aanvulling om te analyseren hoe binnen de vier dimensies van
governmentality bepaalde ruimtes, schaalniveaus en territoria worden geconstrueerd. Op die manier kan kritisch politiek geografisch onderzoek het proces van space-making for EU-rope belichten en de rol van de geconstrueerde ‘politieke ruimtes’, identiteiten en schaalniveaus in het bestuursproces achterhalen. Tot welke nieuwe inzichten governmentality kan komen door Europese ruimtelijke planning en Europees stedelijk beleid kritisch te onderzoeken, zal in de komende twee hoofdstukken worden besproken.
29
