De maatschappelijk nuttige tegenprestatie:
een werkbaar instrument?
Masterscriptie arbeidsrecht 2014/2015
Puishan Kwok
Studentnummer: 10411984
Begeleider: mw. prof. dr. M. Westerveld
Inhoudsopgave
1. Inleiding ... 3
2. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie ... 6
2.1 Inleiding ... 6
2.2 De totstandkoming van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie ... 7
2.2.1 Regeerakkoord Kabinet-Rutte I ... 7
2.2.2 Wet werk en bijstand 2012 ... 8
2.3 Richting de Participatiewet ... 9
2.3.1 Regeerakkoord Kabinet-Rutte-II ... 9
2.3.2 De maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de Participatiewet ... 9
2.4 Conclusie ... 11 3. Juridisch toetsingskader ... 13 3.1 Inleiding ... 13 3.2 Internationaalrechtelijk kader ... 13 3.2.1 Artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 ... 13 3.2.2 Artikel 4 EVRM ... 14 3.2.3 De normale burgerplicht ... 16 3.3 Nederlands toetsingskader ... 17 3.4 Conclusie ... 19
4. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de praktijk ... 21
4.1 Inleiding ... 21
4.2.1 Beleid gemeente Amsterdam ... 21
4.2.2 Beleid gemeente Rotterdam ... 22
4.3 Verdringing op de arbeidsmarkt ... 24
4.4 Conclusie ... 25
5. Conclusie ... 27
1. Inleiding
Voor wat, hoort wat. Zo luidt de titel van het onderzoek dat in 2013 door de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) is gedaan naar de uitvoering van de
tegenprestatie naar vermogen door gemeentes.1 De tegenprestatie naar vermogen is een verplichting die door de gemeente aan een bijstandsgerechtigde opgelegd kan worden en omvat, zoals artikel 9 lid 1 sub c Participatiewet (PW) het omschrijft, onbeloonde
maatschappelijk nuttige werkzaamheden die worden verricht naast of in aanvulling op regulier arbeid en die niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Wat gezien kan worden als een maatschappelijk nuttige werkzaamheid is verder niet wettelijk
gedefinieerd. Het niet verrichten van de opgedragen werkzaamheden kan in ieder geval op grond van artikel 18 lid 2 PW leiden tot een verlaging van de uitkering.
De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is niet onomstreden. SP-Kamerlid Karabulut heeft reeds in 2010 bij het voorstel van de tegenprestatie naar vermogen fel geprotesteerd tegen de verplichting. Het zou in verband met de destijds in artikel 9 lid 1 sub a en b WWB neergelegde plicht tot arbeidsinschakeling volstrekt overbodig en een “moderne vorm van slavernij” zijn.2 De vraag of de maatschappelijk nuttige tegenprestatie in strijd was met artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 (betreffende het verbod op dwangarbeid of verplichte arbeid) passeerde dan ook meermaals de revue. In 2010 was het antwoord dat er geen sprake zou zijn van strijd met het verbod op dwangarbeid of verplichte arbeid. De bijstandsgerechtigde wordt niet gedwongen tot het verrichten van arbeid als bedoeld in artikel 4 EVRM. Hoewel het niet nakomen van de plicht om een tegenprestatie te leveren een financiële maatregel tot gevolg kan hebben, zou in dit geval nog geen sprake zijn van dwang. De bijstandsgerechtigde wordt immers niet uit zijn woning gezet of onder dreiging van geweld aan het werk gezet. Bovendien is de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie aan te merken als een normale burgerplicht, welke ingevolge artikel 4 lid 3 onder d EVRM buiten de materiele werkingssfeer van de
verbodsbepaling valt.3
Sinds de inwerkingtreding van de PW op 1 januari 2015 hebben gemeentes een verordeningsplicht gekregen met betrekking tot de maatschappelijk nuttige tegenprestatie.4 Wederom waren er bezwaren tegen de maatschappelijk nuttige tegenprestatie vanwege artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29, die door de staatssecretaris op dezelfde wijze als in 2010 zijn verworpen.5 Met de argumentatie die de staatssecretaris heeft gebruikt wordt echter nog niet gezegd dat er geen conflict met het verbod op dwangarbeid bestaat. Het antwoord op de vraag of de maatschappelijk nuttige tegenprestatie op gespannen voet staat met het verbod hangt namelijk in grote mate af van het beleid van en de uitvoering door de afzonderlijke gemeentes.
1
Voor wat hoort wat. Een beschrijving van de uitvoering van de tegenprestatie naar vermogen door gemeentes 2013. 2
NRC 8 december 2010, ‘Coalitie: werkplicht in bijstand’,
<vorige.nrc.nl/economie/article2647698.ece/Coalitie_werkplicht_in_bijstand>. 3 Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr, 3, p. 15. 4 Kamerstukken II 2013/14 33801, nr. 24, p. 6. 5 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3 p. 30.
Wanneer de uitvoeringspraktijk op gemeentelijk niveau niet leidt tot strijdigheid met het EVRM en ILO-verdrag nr. 29, wil dat nog niet meteen zeggen dat de maatschappelijk nuttige tegenprestatie een volledig werkbaar instrument is. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie stuit immers ook op problemen als het verder gaat dan hetgeen binnen de PW geoorloofd is. Artikel 9 lid 1 sub c PW schrijft voor dat de maatschappelijk nuttige prestatie verricht wordt naast of in aanvulling op reguliere arbeid en niet mag leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Bij de uitvoering van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie zullen gemeentes deze ‘spelregels’ in acht moeten nemen. Blijkt in de praktijk dat er sprake is van verdringing op de arbeidsmarkt, dan zou de maatschappelijk nuttige tegenprestatie - hoewel het juridisch gezien in overeenstemming is met het EVRM en ILO-verdrag nr. 29 - toch niet mogen plaatsvinden.
Gelet op het voorgaande zal in deze scriptie de volgende vraag centraal staan:
In hoeverre kunnen gemeentes aan bijstandsgerechtigden een verplichting tot het verrichten van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie opleggen die in
overeenstemming is met art. 4 EVRM, art. 2 ILO-verdrag nr. 29 en de Participatiewet?
Voor de beantwoording van deze onderzoeksvraag zal voornamelijk literatuur- en jurisprudentieonderzoek worden gedaan. De onderzoeksvraag wordt daarnaast opgebroken in de volgende deelvragen:
1. Wat is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie en de bedoeling erachter?
2. Wat wordt verstaan onder dwangarbeid en verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29?
3. Welke criteria gebruikt de Nederlandse rechter voor de toetsing van de maatschappelijke nuttige tegenprestatie aan het verbod op dwangarbeid?
4. Hoe geven gemeentes (beleidsmatig) uitvoering aan de maatschappelijk nuttige tegenprestatie?
In het volgende hoofdstuk zal de eerste deelvraag beantwoord worden. Behalve de juridische mogelijkheden tot ontheffing zijn de totstandkoming van artikel 9 lid 1 sub c WWB
(tegenwoordig artikel 9 lid 1 sub c PW) en de recente ontwikkelingen omtrent de maatschappelijk nuttige tegenprestatie vanwege de PW ook enkele van de te bespreken punten. In hoofdstuk drie zal dwangarbeid of verplichte arbeid in de zin van het EVRM en ILO-verdrag nr. 29 besproken worden. De internationale en Nederlandse rechtspraak zijn hier met name van belang. Hoofdstuk vier dient ter beantwoording van de vierde deelvraag en zal gaan over een paar aspecten van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de praktijk. Aangezien een onderzoek naar de aanpak van meerdere gemeentes het bestek van een scriptie te buiten gaat, heb ik ervoor gekozen om de gemeentes Amsterdam en Rotterdam, die elk een relatief grote populatie aan potentiële klanten hebben, als voorbeelden te gebruiken.6 Deze twee gemeentes zijn daarnaast ook interessant, omdat zij - ondanks dat zij beide te maken hebben met een groot aantal bijstandsgerechtigden - toch enigszins verschillend tegen de
6
In Amsterdam en Rotterdam is het aantal bijstandsgerechtigden 78 respectievelijk 101 per 1000 personen. Cijfers zijn van september 2014 en afkomstig van het CBS,
maatschappelijk nuttige tegenprestatie aankijken.7 Zo zet de gemeente Amsterdam niet stevig in op handhaving van de tegenprestatie, terwijl de gemeente Rotterdam wel actief controleert of de tegenprestatie wordt verricht. Tot slot zal de centrale onderzoeksvraag in hoofdstuk vijf beantwoord worden.
7 NRC 19 november 2014, ‘Bijstand? Dan mag je zelf een tegenprestatie bedenken’,
2. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie
2.1 Inleiding
Sinds 1 januari 2015 moeten gemeentes bij verordening regels vaststellen voor het opdragen van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie als bedoeld in artikel 9 lid 1 sub c PW .8 Bijstandsgerechtigden zijn verplicht om naar vermogen de door het gemeentelijk college opgedragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten die worden verricht naast of in aanvulling op reguliere arbeid en die niet leiden tot
verdringing op de arbeidsmarkt.
De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is voor het eerst geïntroduceerd bij de herziening van de WWB in 2012. De op 1 januari 2004 in werking getreden WWB9, inmiddels omgedoopt tot de PW, fungeerde tot 2015 als het sociaal vangnet voor degenen die zich niet in hun minimumbehoefte konden voorzien en verder niet aanmerking
kwamen voor een andere sociale voorziening (artikel 15). Het verving de Algemene Bijstandswet van 1996 (Abw) en bracht koerswijzigingen in de ‘bijstandswereld’ tot stand. Terwijl de Abw alsmede haar voorgangster, de Algemene Bijstandswet uit 1965, vooral bijstandsverstrekking als uitgangspunt hadden, verschoof met de komst van de WWB de nadruk meer en meer naar activering van bijstandsgerechtigden.10 De
uitgangspunten die in 2004 zijn geformuleerd voor de nieuwe bijstandswet luidden dan ook als volgt. Ten eerste ligt voortaan de verantwoordelijkheid om in het eigen bestaan te voorzien primair bij de burger. Indien door de burger niet in het eigen bestaan kan worden voorzien, is aanspraak op ondersteuning van de overheid mogelijk. Hierbij is een cruciale rol aan de gemeente toegekend. Ten tweede is het van belang dat de gemeentes zo goed mogelijk toegerust zijn om de burger op weg te helpen naar (betaalde) arbeid en
inkomenswaarborg kunnen bieden indien dat nodig is. De WWB heeft hiervoor grote beleidsvrijheid en eigen verantwoordelijkheid voor de gemeentes gecreëerd, wat ons meteen ook tot het derde uitgangspunt brengt. Voor het realiseren van de genoemde uitgangspunten is er gekozen voor onder meer vereenvoudiging en vermindering van regels en administratieve verplichtingen waar gemeentes zich aan moeten houden.
Daarnaast ontvangt een gemeente een budget waarvoor zij financieel verantwoordelijk is. Het gevolg is dat er veel aandacht besteed wordt aan re-integratie en maatwerk.11 Zoals gezegd is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie in een later stadium pas toegevoegd aan de WWB. Een definitie van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie is in de wet zelf niet te vinden. Wat wordt verstaan onder het begrip maatschappelijk nuttige tegenprestatie en welke gedachte zit erachter? Om deze vraag te kunnen beantwoorden zijn enkele aspecten van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie van belang. Allereerst de totstandkoming van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie als beleidsinstrument
8
Kamerstukken II 2013/14, nr. 24, p. 6. 9
Wet van 9 oktober 2003, houdende vaststelling van een wet inzake ondersteuning bij arbeidsinschakeling en verlening van bijstand door gemeentes (Wet werk en bijstand), Stb.2003, 375.
10 Klosse 2012, p. 468. 11
van gemeentes. Op welke uitgangspunt(en) is de verplichting gebaseerd? Daarnaast moet ook naar de ontwikkelingen en wijzigingen in het kader van de PW gekeken worden. Hebben deze consequenties gehad voor wat men moet voorstellen bij de maatschappelijk nuttige tegenprestatie en zo ja, hoe? De volgende paragrafen zullen hierop ingaan.
2.2 De totstandkoming van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie
2.2.1 Regeerakkoord Kabinet-Rutte I
Op 7 oktober 2010 is het regeerakkoord van het eerste kabinet-Rutte gepresenteerd, waarin met krachtige woorden wordt gesproken over het bestrijden van crises en het oplossen van de grote problemen die er spelen. De overheid zal hiervoor slechts doen wat zij moet doen. Dit betekent niet alleen dat de verantwoordelijkheden en bevoegdheden die er zijn op duidelijke wijze worden toebedeeld, maar ook dat er gesneden zal worden in taken en subsidies. Tevens wilt de overheid onder meer ondernemerschap in Nederland stimuleren en te investeren in de politie ten behoeve van de veiligheid van ons land.12 Op het gebied van werk en sociale zekerheid zijn er maatregelen afgesproken die te herleiden zijn tot de doelstelling om iedereen zoveel mogelijk naar vermogen en met perspectief op werk en inkomen te laten meedoen in de maatschappij, het draagvlak van sociale
voorzieningen te versterken en de werkgelegenheid te herstellen, bijvoorbeeld door middel van een sociaal akkoord met werkgevers- en werknemersorganisaties.13
Het kabinet benadrukt ook het belang van werk boven uitkering. Om dit na te streven zijn aanpassingen in de WWB aangekondigd. Zo zou de huishoudinkomenstoets ingevoerd worden, die niet alleen naar de inkomsten van de aanvrager en zijn partner kijkt maar naar het verzamelinkomen van alle gezinsleden. Het gevolg is dat een bijstand in dit geval lager kan uitvallen en bijstandsgerechtigden geprikkeld worden om serieus op zoek te gaan naar een baan teneinde hun inkomenspositie zo snel mogelijk te verbeteren.14 De huishoudinkomenstoets is overigens ten gevolge van het begrotingsakkoord van 2013 met terugwerkende kracht per 1 januari 2012 afgeschaft.15 Wat betreft jongeren tot 27 jaar heeft het kabinet aangegeven dat de bijstand voor hen aan strengere voorwaarden en sancties gebonden zal worden. De bijstandsregeling voor jongeren tot 27 jaar, de Wet investeren in jongeren (WIJ), wil dat de jongere eerst vier weken op zoek gaat naar werk alvorens zich te melden bij het UWV. Bovendien moet de jongere tot 27 jaar al zijn scholingsmogelijkheden benut hebben, voordat een beroep kan worden gedaan op bijstand. In 2012 is de WIJ vanwege de huishoudinkomenstoets overgeheveld naar de WWB.16
Ergens tussen de zojuist besproken maatregelen op het gebied van de sociale zekerheid, die ongetwijfeld de activerende werking van de WWB kracht moeten bijzetten, heeft het kabinet ook kort gesproken over de invoering van de wettelijke plicht tot tegenprestatie 12 Kamerstukken II 2010/11, 32417, nr. 15, p.5. 13 Ibid., p. 39. 14 Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr, 3, p. 6.
15 Begrotingsakkoord 2013: Verantwoordelijkheid nemen in crisistijd. 16
naar vermogen.17 In het regeerakkoord vindt men echter geen verdere overwegingen aangaande deze nieuwe plicht.
2.2.2 Wet werk en bijstand 2012
Een nadere uitwerking is te vinden in de Memorie van Toelichting bij het wetsvoorstel van de WWB 2012. De bedoeling van de nieuwe plicht is duidelijk. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is ingegeven door de wens om van degene die bijstand ontvangt, en derhalve een beroep doet op de solidariteit van de samenleving, een tegenprestatie (in de vorm van onbeloonde, maatschappelijk nuttige werkzaamheden) te verlangen. De bijstandsgerechtigde geeft terug aan de samenleving en blijft zo maatschappelijk betrokken.18 Het is een op zichzelf staande plicht die toegevoegde waarde heeft naast reeds bestaande verplichtingen. Op grond van artikel 9 lid 1 sub a en c van destijds de WWB, nu de PW, moet een bijstandsgerechtigde algemeen geaccepteerde arbeid zowel verkrijgen als accepteren en voorzieningen gericht op arbeidsinschakeling aanvaarden. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie daarentegen ziet niet zozeer op
arbeidsinschakeling en mag daar absoluut ook niet aan in de weg staan. Gegeven het belang van werk boven uitkering heeft de wetgever beschreven wat de mogelijkheden en beperkingen van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie zijn. Ten eerste moeten de omvang van de werkzaamheden en de duur in tijd beperkt blijven. Afhankelijk van het al dan niet van toepassing zijn van andere verplichtingen kan dit overigens per
bijstandsgerechtigde verschillen. Ten tweede mag de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Het wordt slechts naast of in aanvulling op regulier arbeid verricht en het zijn doorgaans werkzaamheden waarvoor men op de reguliere arbeidsmarkt niet betaald wordt. Of een activiteit daaronder valt, hangt van onder andere economische factoren en het bedrijfsleven af.19 Volgens de wetgever dienen ten slotte de werkzaamheden, gelet op de individuele omstandigheden, ook verricht te kunnen worden door de bijstandsgerechtigde. Van gemeentes wordt verwacht dat zij hiervoor redelijke afwegingen maken.20
De vraag of de maatschappelijk nuttige tegenprestatie mogelijk in strijd is met het verbod op dwangarbeid ex artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 heeft de wetgever ontkennend beantwoord. De uitleg is als volgt. Weliswaar kan het niet nakomen van de plicht tot het leveren van een tegenprestatie leiden tot een financiële maatregel, maar de bijstandsgerechtigde wordt niet ‘uit zijn huis gehaald en onder dreiging van geweld’ gedwongen tot het verrichten van arbeid. Van dwangarbeid in de zin van artikel 4 EVRM is dus geen sprake.21 Bovendien is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie aan te merken als een normale burgerplicht als bedoeld in artikel 4 lid 3 sub d EVRM, welke buiten het verbod op dwangarbeid valt. Binnen het ILO-verdrag kan de maatschappelijk nuttige tegenprestatie gezien worden als een nieuwe burgerlijke verplichting c.q. kleine gemeenschapsdienst. Op grond van artikel 2 lid 2 sub b en e ILO-verdrag nr. 29 zijn dit 17 Ibid., p. 35. 18 Ibid., p. 14. 19 Ibid., p. 15. 20 Ibid., p. 14. 21 Ibid., p. 15.
ook geen vormen van dwangarbeid. Met andere woorden, de maatschappelijk nuttige tegenprestatie is volgens de wetgever een rechtsgeldig instrument om
bijstandsgerechtigden iets terug te laten doen voor de samenleving. Hierover later meer.
2.3 Richting de Participatiewet
2.3.1 Regeerakkoord Kabinet-Rutte-II
“Wie kan werken, hoort niet van een uitkering afhankelijk te zijn. Wie buiten eigen schuld
toch niet aan het werk komt, heeft de zekerheid van een uitkering op tenminste het bestaansminimum. Dat willen wij zo houden.”22
In principe heeft het kabinet met het regeerakkoord op 29 oktober 2012 de koers van twee jaar geleden voortgezet. Het belang van werk boven uitkering zien wij terug in de
maatregelen. Zo wordt voortaan in plaats van de huishoudinkomenstoets een
huishouduitkeringstoets uitgevoerd, die moet voorkomen dat binnen een huishouden door meerdere uitkeringen meer inkomsten ontstaan dan binnen een huishouden met
werkenden. Een dergelijke situatie staat haaks op de gedachte dat het loont om te werken. De activerende werking van de bijstand wordt ook verder versterkt. Wie niet zijn
verplichtingen uit de WWB nakomt, krijgt te maken met strengere handhaving in het algemeen. De sollicitatieplicht niet nakomen heeft bijvoorbeeld tot gevolg dat de bijstandsuitkering drie maanden stopt.23 Het kabinet gelooft ook dat het de activering goed zal doen om de plicht tot het leveren van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie (alsmede de arbeids- en re-integratieplicht) voor iedereen te laten gelden. Individuele ontheffing is tijdelijk en alleen mogelijk bij de arbeidsplicht. Permanente ontheffing van de arbeids- en re-integratieplicht is er slechts voor volledig en duurzaam
arbeidsongeschikten.24
2.3.2 De maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de Participatiewet
Terwijl gemeentes voorheen de bevoegdheid hadden om een verordening tot stand te brengen over de maatschappelijk nuttige tegenprestatie, is dit met de inwerkingtreding van de PW een verplichting geworden. gemeentes moeten een verordening opstellen, beleid inzake de maatschappelijk nuttige tegenprestatie ontwikkelen en deze uitvoeren. Het doel is om hiermee te bewerkstelligen dat iedere bijstandsgerechtigde een bijdrage naar vermogen levert en zodoende blijft participeren in de samenleving. Door de maatschappelijk nutige tegenprestatie te leveren behoudt men ook een sociaal netwerk, arbeidsritme en regelmaat. Zonder deze voorwaarden is het aanmerkelijk lastiger om de individuele kansen op de arbeidsmarkt te vergroten.25 Activering heeft hier in het kader van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie dus een rol gekregen. Hierover later meer. 22 Kamerstukken II 2012/13, 33410, nr. 15, p. 9. 23 Ibid., p. 10. 24 Ibid., p. 9-10. 25 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 29.
gemeentes dienen bij het naleven van hun verplichting rekening te houden met de mogelijkheden en grenzen van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie. Zoals reeds bepaald in het regeerakkoord worden volledig en duurzaam arbeidsongeschikten
ontheven van de plicht om maatschappelijk nuttige werkzaamheden te verrichten. Wegens specifieke omstandigheden van een individueel geval kan besloten worden om aan een bijstandsgerechtigde tijdelijke ontheffing te verlenen. Deze ontheffingsmogelijkheden zijn neergelegd in artikel 9 lid 2 en 5 PW. Uit deze maatregelen blijkt dat waarde wordt gehecht aan maatwerk. Indien een bijstandsgerechtigde weigert de opgelegde
werkzaamheden te verrichten, zullen de hoogte en de duur van de maatregel ook toegesneden zijn op het individuele geval. Ook hebben gemeentes weliswaar
beleidsvrijheid wanneer het gaat om de concrete invulling van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie (en kunnen daarom veel van hun keuzes laten afhangen van het specifieke geval en de lokale omstandigheden) maar zij worden desalniettemin gevraagd om de bijstandsgerechtigde enige invloed te geven bij de keuze van de werkzaamheden.
Daarnaast moeten gemeentes, bij het nemen van de uiteindelijke beslissing over de aard, duur en omvang van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie, dit te allen tijde te doen met inachtneming van de individuele omstandigheden.26
Inhoudelijk is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie niet verder gewijzigd ten
opzichte van twee jaar geleden. Ten eerste moeten de omvang van de werkzaamheden en de duur in tijd nog steeds beperkt blijven. Ten tweede mag de maatschappelijk nuttige tegenprestatie niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Ten slotte dienen de
werkzaamheden, gelet op de individuele omstandigheden, ook verricht te kunnen worden door de bijstandsgerechtigde. Wat betreft het potentiële probleem met het verbod op dwangarbeid ex artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 is met dezelfde
redenering van twee jaar geleden verantwoording afgelegd. Wat in de PW wel enigszins afwijkt van de WWB 2012 is de verhouding tussen de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie en de re-integratieplicht. Uiteraard mag het verrichten van maatschappelijk nuttige werkzaamheden niet het nakomen van de re-integratieplicht in de weg staan. Expliciet wordt echter ook gezegd dat de werkzaamheden die worden verricht als tegenprestatie tevens kunnen bijdragen aan de re-integratie.27
Over deze ‘WWB maatregelen 2014’ c.q. aangepaste maatregelen in de nieuwe PW heeft de Raad voor de rechtspraak in 2013 advies uitgebracht aan het Ministerie.28 De Raad gaf aan dat gemeentes het instrument vooralsnog weinig gebruikten. Dit zou te danken zijn aan de verschillende voorwaarden waaraan de maatschappelijk nuttige tegenprestatie moet voldoen. De Raad noemde vervolgens het criterium ‘onbeloonde maatschappelijke werkzaamheden’ te vaag en een punt dat tot discussie en geschillen zal leiden totdat er in de jurisprudentie meer duidelijkheid wordt verschaft. Het advies was dan ook om het criterium specifieker te maken. Tot slot merkte de Raad op dat er weliswaar is uitgelegd waarom de maatschappelijk nuttige tegenprestatie niet op gespannen zou staan met het verbod op dwangarbeid ex artikel 4 EVRM, maar dat de vraag of dit hetzelfde was
26
Ibid., p. 29. 27 Ibid., p. 30. 28
ingeval van verplichte arbeid onbeantwoord is gebleven. De regering heeft zich tot op heden nog niet geuit over het potentieel conflict van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie met het verbod op verplichte arbeid.
2.4 Conclusie
Op basis van het voorgaande kan gezegd worden dat de maatschappelijk nuttige tegenprestatie als bedoeld in artikel 9 lid 1 sub c PW een verplichting is die door de gemeente aan een bijstandsgerechtigde opgelegd kan worden en aan enkele voorwaarden moet voldoen. De omvang van de werkzaamheden en de duur in tijd dienen allereerst beperkt te blijven. Daarnaast mag de maatschappelijk nuttige tegenprestatie niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Het moet gaan om onbeloonde maatschappelijke nuttige werkzaamheden die naast of in aanvulling op regulier arbeid verricht worden. Ten slotte is het de bedoeling dat gemeentes de individuele omstandigheden in acht nemen, zodat een bijstandsgerechtigde de werkzaamheden kán verrichten. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is daarom ook (enigszins) maatwerk. Ondanks de genoemde voorwaarden bestaat nog onduidelijkheid over welke werkzaamheden verricht mogen worden in het kader van de tegenprestatie. De wetgever spreekt over onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden die naast of in aanvulling op regulier arbeid verricht worden. De Raad voor de rechtspraak heeft terecht opgemerkt dat het criterium niet specifiek genoeg is en door gemeentes als lastig kan worden ervaren bij de concrete invulling van de tegenprestatie.
Bij de invoering van maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de WWB 2012 was de verplichting voornamelijk erg ingegeven door wederkerigheid. Van hen die een bijstandsuitkering ontvangen, en derhalve een beroep doen op de solidariteit van de samenleving, wordt verlangd dat zij daarvoor iets ‘teruggeven’ en daarmee ook maatschappelijk betrokken blijven. Hier zien wij het verschil van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie met de arbeids- en re-integratieplicht uit artikel 9 lid 1 sub a en b PW. Arbeidsinschakeling is niet de achterliggende gedachte. De bedoeling van de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie is momenteel echter niet meer zo zuiver als in het begin. Wanneer wij kijken naar de ontwikkelingen tussen de WWB 2004 en de
momenteel geldende PW, dan zien wij een continu groeiende drang om
bijstandsgerechtigden meer te laten participeren in de samenleving en de bijstand meer activerend te maken. Dat heeft gevolgen voor de manier waarop de maatschappelijk nuttige tegenprestatie gebruikt kan worden. Wederkerigheid is niet meer de enige of belangrijkste gedachte achter de verplichting, maatschappelijke betrokkenheid evenmin. In de PW zijn de gewijzigde ideeën duidelijk. De regering wil dat bijstandsgerechtigden blijven participeren in de samenleving, opdat zij hiermee hun sociaal netwerk,
arbeidsritme en regelmaat behouden (met deze voorwaarden worden de individuele kansen op de arbeidsmarkt vergroot). Daarnaast is ook gezegd dat de werkzaamheden die in het kader van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie verricht worden kunnen bijdragen aan de re-integratie. Het onderscheid tussen re-integratie en tegenprestatie verdwijnt niet, maar vervaagt door deze nieuwe overwegingen wel deels nu de
3. Juridisch toetsingskader
3.1 Inleiding
De maatschappelijk nuttige tegenprestatie dient op een wijze ingevuld te worden die niet in strijd is met het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid zoals bedoeld in artikel 4 EVRM als artikel 2 ILO-verdrag nr. 29. Ook de Raad van State heeft dit aspect
meegenomen in zijn advies uit 2011. De werkzaamheden die opgedragen zijn als tegenprestatie dienen verricht te worden op straffe van een sanctie. De sanctie komt doorgaans voor in de vorm van een financiële maatregel en treft personen die zonder bijstand niet in hun bestaan kunnen voorzien. Op basis van deze overwegingen heeft de Raad van State gesteld dat niet uitgegaan mag worden van vrijwilligheid.29 Desondanks staan het EVRM en het ILO-verdrag nr. 29 in sommige gevallen dergelijke
werkzaamheden toe.30 De staatssecretaris heeft als volgt gereageerd op de punten van de Raad van State. Uitgezonderd van het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid zijn normale burgerlijke verplichtingen en kleine gemeenschapsdiensten zoals bedoeld in artikel 29 lid 2 onder b respectievelijk e van ILO-verdrag nr. 29. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is een nieuwe normale burgerlijke verplichting die slechts geldt voor een kleine groep personen, namelijk de bijstandsgerechtigden. Het staat dus niet op gespannen voet met het verbod.31
In dit hoofdstuk wordt bekeken in hoeverre het antwoord van de staatssecretaris correct is. Wat wordt precies verstaan onder dwangarbeid en verplichte arbeid in de zin van artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29? Van belang is hierbij om te weten welk soort arbeid binnen en buiten het verbod valt. Wat wordt in eerste instantie bedoeld met dwangarbeid of verplichte arbeid? Wanneer is dergelijke arbeid niet verboden, oftewel wat zijn de uitzonderingen op het verbod? De staatssecretaris heeft gesproken over een nieuwe burgerlijke verplichting. Is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie aan te merken als een normale burgerlijke verplichting? In de volgende paragrafen zal het internationaalrechtelijk kader uiteengezet worden. Daar waar nodig zullen bovendien de opvattingen van de Europese en Nederlandse rechter aan bod komen.
3.2 Internationaalrechtelijk kader
3.2.1 Artikel 2 ILO-verdrag nr. 29
Het voornaamste doel van ILO-verdrag nr. 29 was om binnen een zo kort mogelijke tijd alle vormen van dwangarbeid of verplichte arbeid te bestraffen. Het bewijs van deze doelstelling vindt men tegenwoordig nog in artikel 1 lid 1 ILO-verdrag nr. 29. Artikel 2 lid 1 van het ILO-verdrag nr. 29 bepaalt het volgende: for the purposes of this Convention
the term forced or compulsory labour shall mean all work or service which is exacted
29 Kamerstukken II 2010/11, 32815, nr, 4, p. 7. 30 Ibid., p. 8. 31 Ibid., p. 9-10.
from any person under the menace of any penalty and for which the said person has not offered himself voluntarily. Grof vertaald betekent dwangarbeid of verplichte arbeid alle
arbeid (of diensten) die een persoon onder bedreiging van straf moet verrichten en waarvoor hij zich niet vrijwillig heeft aangeboden. Uitgezonderd van dit verbod zijn de volgende activiteiten, waarbij met name sub b en e van belang zijn voor de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie.
Article 2
[…]
2. Nevertheless, for the purposes of this Convention, the term forced or compulsory labour shall not include (a) any work or service exacted in virtue of compulsory military service laws for work of a purely military character;
(b) any work or service which forms part of the normal civic obligations of the citizens of a fully self-governing country;
(c) any work or service exacted from any person as a consequence of a conviction in a court of law, provided provided that the said work or service is carried out under the supervision and control of a public authority and that the said person is not hired to or placed at the disposal of private individuals, companies or associations;
(d) any work or service exacted in cases of emergency, that is to say, in the event of war or of a calamity or threatened calamity, such as fire, flood, famine, earthquake, violent epidemic or epizootic diseases, invasion by animal, insect or vegetable pests, and in general any circumstance that would endanger the existence or the the well-being of the whole or part of the population;
(e) minor communal services of a kind which, being performed by the members of the community in the direct interest of the said community, can therefore be considered as normal civic obligations incumbent upon upon the members of the community, provided that the members of the community or their direct
representatives shall have the right to be consulted in regard to the need for such services.
3.2.2 Artikel 4 EVRM
Niemand mag gedwongen worden dwangarbeid of verplichte arbeid te verrichten. Dit is de hoofdregel die voortvloeit uit artikel 4 lid 2 EVRM. Hoewel de begrippen
dwangarbeid en verplichte arbeid verder niet gedefinieerd zijn in de bepaling, vindt men in lid 3 in ieder geval ook enkele soorten arbeid die niet als dwangarbeid of verplichte arbeid in de zin van artikel 4 EVRM worden beschouwd. Relevant voor de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie is met name de uitzondering onder lid 3 sub d.
Artikel 4 - Verbod van slavernij en dwangarbeid
[...]
3. Niet als "dwangarbeid of verplichte arbeid" in de zin van dit artikel worden beschouwd:
a. elk werk dat gewoonlijk wordt vereist van iemand die is gedetineerd overeenkomstig de bepalingen van Artikel 5 van dit Verdrag, of gedurende zijn voorwaardelijke invrijheidstelling;
b. elke dienst van militaire aard, of, in geval van gewetensbezwaarden in landen waarin hun
gewetensbezwaren worden erkend, diensten die gevorderd kunnen worden in plaats van de verplichte militaire dienst;
c. elke dienst die wordt gevorderd in het geval van een noodtoestand of ramp die het leven of het welzijn van de gemeenschap bedreigt;
d. elk werk of elke dienst, welke deel uitmaakt van normale burgerplichten.
Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft in de zaak Van der
arbeid.32 Van der Mussele, advocaat te Antwerpen, klaagde over de verplichting die hij als advocaat-stagiaire had om een cliënt pro deo bij te staan. De verplichting zou in strijd zijn met artikel 4 EVRM. Voor de definities van dwangarbeid en verplichte arbeid heeft het Hof verwezen naar ILO-verdrag nr. 29, het oudere verdrag dat de inspiratie is geweest voor artikel 4 EVRM.
In casu waren partijen het erover eens dat de diensten die Van der Mussele aan zijn cliënt verleende aangemerkt konden worden als arbeid.33 De vraag was echter of deze arbeid ook gezien kon worden als dwangarbeid of verplichte arbeid. Het Hof is eerst nagegaan of er sprake was fysieke of mentale dwang en kwam tot de conclusie dat beide vormen van dwang niet aanwezig waren. Onder mentale dwang valt bovendien niet de dwang om een verplichting na te komen die voortvloeit uit een normaal tot stand gekomen
overeenkomst.34 Wat resteerde was de vraag of Van der Mussele de arbeid onder bedreiging van een straf heeft verricht en of hij zich vrijwillig heeft aangeboden voor het werk. Volgens het Hof heeft Van der Mussele de arbeid inderdaad moeten verrichten onder bedreiging van straf. Had hij geweigerd de zaak aan te nemen, dan was het erg waarschijnlijk geweest dat hij geschrapt zou worden van het tableau.35
Heeft Van der Mussele zich dan vrijwillig aangeboden? Volgens de Commissie heeft Van der Mussele bij zijn beroepskeuze voor de advocatuur ook meteen de daarbij komende verplichtingen geaccepteerd. De verplichting om gedurende zijn periode als
advocaat-stagiaire per jaar ongeveer 14 zaken pro deo af te handelen was hem volledig bekend. Hij heeft de verplichting niet onvrijwillig op zich genomen en de Commissie stelt daarom dat artikel 4 lid 2 EVRM niet geschonden is nu een essentiële voorwaarde voor verplichte arbeid ontbreekt.36 Toch heeft het Hof een andere kijk op de situatie. Van der Mussele heeft niet tegen zijn wil voor het beroep van advocaat gekozen en was op de hoogte van de eisen waaraan hij zou moeten voldoen om toegelaten te worden tot de Orde. Eén van de eisen is dat hij enkele pro deo-zaken per jaar moet aannemen. Dat Van de Mussele destijds heeft gekozen voor het beroep van advocaat en de daarbij horende verplichtingen neemt volgens het Hof niet weg dat hij in feite geen keuze had en dat er daarom nog sprake kan zijn van verplichte arbeid.37 Wel moet er nog aan extra
voorwaarden voldaan zijn om van verplichte arbeid te kunnen spreken.
“Not only must the labour be performed by the person against his or her will, but either
the obligation to carry it out must be ‘unjust’ or ‘oppressive’ or its performance must constitute ‘an avoidable hardship’, in other words be ‘needlessly distressing’ or ‘somewhat harassing’.”38
Het Hof heeft uiteindelijk geoordeeld dat er geen strijd is met artikel 4 lid 2 EVRM. De verplichting om enkele keren per jaar cliënten pro deo bij te staan was niet buitensporig
32
EHRM 23 november 1983, 8919/80 (Van der Mussele v. België). 33 Ibid., r.o.33. 34 Ibid., r.o.34. 35 Ibid., r.o.35. 36 Ibid., r.o.36. 37 Ibid., r.o.36. 38 Ibid., r.o.37.
belastend te noemen en de kosten die ermee gemoeid waren bleven relatief laag. Tegenover de verplichting stond bovendien de beloning die onder meer bestaat uit toegang tot een beroep met exclusieve bevoegdheden en de opbouw van
naamsbekendheid, ervaring en clientèle. Al met al zag het Hof geen aanleiding om strijd met artikel 4 lid 2 EVRM aan te nemen vanwege overtreding van het verbod op
verplichte arbeid.39
3.2.3 De normale burgerplicht
De staatssecretaris heeft de rechtsgeldigheid van de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie verdedigd met de stelling dat het zou gaan om een nieuwe burgerplicht, één van de uitzonderingen genoemd onder artikel 2 lid 2 ILO-verdrag nr. 29 en artikel 4 lid 3 EVRM. Arbeid die als zodanig gekwalificeerd wordt valt buiten de reikwijdte van het verbod op dwangarbeid of verplichte arbeid. Het begrip ‘ normale burgerplicht’ is echter nergens gedefinieerd in de verdragen. In Van der Mussele v. België is gezegd dat de uitzonderingen van artikel 4 lid 3 EVRM, ongeacht hun onderlinge verschillen, allemaal hun grondslag vinden in heersende opvattingen betreffende het algemeen belang, sociale solidariteit en wat normaal is in the normale gang van zaken.40 In deze paragraaf zal
uiteengezet worden wat de rechtspraak ons in de loop der jaren nog meer geleerd heeft over de normale burgerplicht.
Het eerste voorbeeld is de uitspraak van de Commissie in de zaak Iverson v. Noorwegen uit 1963 waarbij de verzoeker, een jonge Noorse tandarts, op grond van de nationale wetgeving verplicht een jaar moest werken in Moskenes.41 Dit zou volgens hem in strijd met artikel 4 lid 2 EVRM zijn. Noorwegen beweerde echter dat het een normale
burgerplicht voor jonge tandartsen is om een jaar te werken in het gebied waar hij naartoe wordt uitgezonden. Iverson bestreed dit. De verplichting maakte immers geen deel uit van de gewone plichten die aan (bijna) alle Noorse burgers opgelegd konden worden. De Commissie kwam tot het oordeel dat er geen sprake was van strijd met het verbod, aangezien de verplichte dienst in duur beperkt was, een goede beloning opleverde, bij het beroep hoorde en niet onnodig belastend was.
Een meer recente zaak is Karlheinz Schmidt v. Duitsland.42 In casu ging het om een verplichting van alle mannen in Baden-Württemberg om dienst te doen bij de
gemeentelijke brandweer of in plaats daarvan een heffing te betalen. Vanwege zijn keuze om niet bij de gemeentelijke brandweer te gaan, werd Schmidt verplicht de heffing te betalen. Hij beweerde dat de regeling in strijd was met artikel 14 (verbod op discriminatie op grond van onder meer geslacht) jo. artikel 4 lid 2 EVRM. Duitsland voerde aan dat de verplichting aan te merken was als een normale burgerplicht in de zin van artikel 4 lid 3 EVRM en de heffing als compensatie voor wanneer de mannelijke burger niet wil toetreden tot de gemeentelijke brandweerdienst. Het onderscheid op grond van geslacht
39
Ibid., r.o.39-40. 40
Ibid., r.o.38.
41 ECRM 17 december 1963, verzoek nr. 1468/62 (Iverson v. Noorwegen). 42
had te maken met de lichamelijke en mentale eigenschappen van de vrouw en de aard van het werk bij de brandweer. Het Hof heeft allereerst, geheel in lijn met de opvatting van het Bundesverfassungsgericht, overwogen dat de verplichte brandweerdienst in
Baden-Württemberg inderdaad een traditionele normale burgerplicht is.43 Het Hof heeft niet onderzocht of het onderscheid tussen man en vrouw in dit geval nog gerechtvaardigd kon worden, maar merkte op dat er elders ook brandweerorganisaties zijn die vrouwen in dienst nemen. Uiteindelijk nam het Hof schending van artikel 14 jo. artikel 4 lid 2 EVRM aan nu de verplichting om bij de gemeentelijke brandweer te werken ‘one of law and theory’ is geworden. Geen van de mannelijke inwoners van Baden-Württemberg was nog daadwerkelijk verplicht om in dienst bij de gemeentelijke brandweer te gaan. Het betalen van de heffing was de enige geldende verplichting geworden en was niet meer een compenserende vergoeding bij weigering van de verplichte brandweerdienst. Door deze verandering in de aard van de verplichting was er geen sprake meer van een normale burgerplicht.44
Overigens heeft de Nederlandse rechter zich ook meerdere keren uitgelaten over de normale burgerplicht. Zo heeft de rechtbank van Dordrecht gesteld dat er van degene die bijstand ontvangt best verwacht mag worden dat hij zich inspant om door middel van werk bijstandsonafhankelijk te worden.45 Het meewerken aan de re-integratie om hiermee de kansen op arbeidsinschakeling te vergroten is daarom gewoon het vervullen van een normale burgerplicht in de zin van artikel 4 lid 3 sub d EVRM.46
3.3 Nederlands toetsingskader
Zaken over de maatschappelijk nuttige tegenprestatie zijn tot nog toe niet vaak bij de Nederlandse rechter beland. Inmiddels hebben wij echter wel meer grip op de koers die de rechter wilt uitzetten met betrekking tot de toelaatbaarheid van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie vanwege rechtszaken over de andere verplichtingen uit artikel 9 PW in verhouding tot het verbod op dwangarbeid ex artikel 4 lid 2 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29.
De CRvB heeft bijvoorbeeld het kader gegeven waaraan een re-integratietraject gericht op activering getoetst moet worden. De punten waar de rechter naar kijkt zijn:
1. de aard, de plaats, de duur en de werktijden van de in het kader van de aangeboden voorziening te verrichten werkzaamheden in relatie tot de mogelijkheden, de werkervaring, de opleiding en de gezinssituatie van de betrokkene,
2. de duur van de werkloosheid van de betrokkene,
3. of en zo ja, hoe de aangeboden voorziening kan bijdragen aan de arbeidsinschakeling van de betrokkene, en
43
Ibid., r.o.23 & 27. 44
Ibid., r.o.28.
45 Rb. Dordrecht 17 oktober 2008, ECLI:NL:RBDOR:2008:BG3529, r.o. 2.4. 46
4. de zwaarte van de sanctie bij niet meewerken aan de aangeboden voorziening.47 De CRvB heeft bijvoorbeeld op 8 februari 2010 een voorbeeld gegeven onder welke omstandigheden een re-integratietraject niet in strijd is met het verbod op dwangarbeid. Appellant ontving al 18 jaar bijstand op het moment dat het re-integratietraject werd aangeboden en heeft gedurende die periode niet op eigen kracht in zijn eigen
levensonderhoud kunnen voorzien. Er waren geen lichamelijke of mentale
belemmeringen, desondanks is het niet gelukt om appellant uit de bijstand te krijgen. Met het Hoyatraject werd beoogd appellant nieuwe vaardigheden aan te leren, zodat zijn kansen op arbeidsinschakeling zouden toenemen. Aangezien appellant niet had
deelgenomen aan de uiterst nuttige assessment en het re-integratietraject slechts van korte duur zou zijn, zag de CRvB geen gronden voor het aannemen van schending van het verbod op verplichte arbeid. De uitkomst zou pas anders geweest zijn als het
re-integratietraject zodanig excessief of disproportioneel belastend was en totaal geen perspectief op arbeidsinschakeling zou bieden, dat deelneming daaraan niet van appellant verlangd kon worden.48
De hierboven besproken zaak gaat over de verplichting uit artikel 9 lid 1 sub b PW en is dus niet volledig van toepassing op de maatschappelijk nuttige tegenprestatie. Daarbij komt dat de eerste verplichting bedoeld is voor arbeidsinschakeling en de tweede verplichting ingegeven is door wederkerigheid. Toch geeft de beslissing van de CRvB weer welke punten van belang zijn in zaken die draaien om artikel 4 EVRM. Overigens verdient opmerking dat in de parlementaire geschiedenis van de PW expliciet is gezegd dat de werkzaamheden die worden verricht als tegenprestatie tevens kunnen bijdragen aan de re-integratie.49
Een zaak die de maatschappelijk nuttige tegenprestatie wel als centraal onderwerp had is
Orionis.50 De feiten waren als volgt. Eiser ontving sinds 16 november 2011 een bijstandsuitkering en kreeg op een gegeven moment een werkstageovereenkomst aangeboden. Op basis van die overeenkomst zou hij voor 32 uur per week aan de slag gaan als algemeen medewerker teneinde aan zijn verplichting tot het leveren van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie te voldoen. Omdat eiser weigerde de
overeenkomst te tekenen heeft hij twee keer een kortingsmaatregel en eenmaal een 100%-maatregel opgelegd gekregen. Alle bezwaren van eiser zijn vervolgens ongegrond verklaard.51 Tegen het besluit inhoudende de ongegrondverklaring van zijn bezwaar tegen de 100%-maatregel is eiser in beroep gegaan. Zijn argumenten vallen uiteen in enerzijds schending van artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 en anderzijds disproportionaliteit van de sanctie.52
De rechtbank heeft ten eerste nogmaals bevestigd dat de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie een tegenprestatie is voor de ontvangen bijstand en alleen betrekking heeft 47 CRVB 8 februari 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BL1093. 48 Ibid., r.o.9.4.12. 49 Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3, p. 30. 50
Rb. Zeeland-West-Brabant 25 februari 2013, ECLI:NL:RBZWB:2013:BZ5171. 51 Ibid., r.o. 1.
52
op onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Arbeidsinschakeling is niet het doel maar mag tegelijkertijd het aanvaarding van arbeid of re-integratie absoluut niet in de weg staan. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is bovendien maatwerk en dient in omvang en duur beperkt te blijven. Tenslotte zegt de rechtbank dat het bij de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie gaat om het opleggen van normale burgerlijke verplichtingen.53 In casu werd betwist dat het aangeboden werk een maatschappelijk nuttige tegenprestatie was. De rechtbank heeft daarom terecht gekeken naar de invulling van de verplichting uit artikel 9 lid 1 sub c PW in dit specifieke geval.
“De rechtbank stelt vast dat in de overeenkomst is opgenomen dat het doel van de
werkstage is het opdoen van werkervaring. Verder is opgenomen dat eiser als algemeen medewerker te werk wordt gesteld en dat de werkzaamheden 32 uur per week omvatten gedurende 1 jaar.”54
Gelet op alleen de omvang en duur van het aangeboden werk is het al te voorspellen dat de werkstageovereenkomst op gespannen voet staat met artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29. De rechtbank heeft daarnaast ook gewezen op het gebrek aan maatwerk dat, ondanks het feit dat de eiser niet beperkt is in het soort arbeid dat hij kan verrichten, niet gerechtvaardigd kan worden. Te allen tijde moet er gekeken worden naar de individuele omstandigheden van de bijstandsgerechtigde. Het was daarom allesbehalve gunstig voor de verweerder, de gemeente dus, dat er op werkplaats pas besloten zou worden wat de taken voor de eiser zijn.55
3.4 Conclusie
Voor de definitie van dwangarbeid en verplichte arbeid als bedoeld in artikel 4 lid 2 EVRM moeten wij ons wenden tot ILO-verdrag nr. 29. Artikel 2 van het genoemd verdrag geeft expliciet aan wat men moet verstaan onder dwangarbeid of verplichte arbeid: alle arbeid (of diensten) die een persoon onder bedreiging van straf moet verrichten en waarvoor hij zich niet vrijwillig heeft aangeboden. Dwangarbeid komt binnen ons onderwerp minder voor, aangezien fysieke of mentale dwang hierbij een noodzakelijk element is. Of er sprake is van verplichte arbeid is weer een ander verhaal. In Van der Mussele hebben wij gezien dat het daarbij gaat om het - onder bedreiging van een straf - verrichten van werkzaamheden waarvoor men zich niet vrijwillig heeft aangeboden. Schrapping van het tableau is voor een advocaat een duidelijke straf. Voor een bijstandsgerechtigde is een (financiële) maatregel dat ongetwijfeld ook. Heeft Van der Mussele door te kiezen voor het beroep van advocaat dan ook vrijwillig de verplichting op zich genomen om enkele keren per jaar cliënten pro deo bij te staan? Het Hof vond dat men hier niet van uit mocht gaan. Hoewel de verplichting reeds duidelijk voorzienbaar was op het moment van de beroepskeuze, had Van der Mussele feitelijk gezien geen andere optie dan de verplichting te accepteren. Met andere woorden, hij heeft zich niet vrijwillig aangeboden voor het verrichten van pro deo werkzaamheden. Toegespitst op de situatie van een bijstandsgerechtigde, is het dus de vraag of de
53 Ibid., r.o. 4. 54 Ibid., r.o. 5. 55 Ibid., r.o. 5.
bijstandsgerechtigde zich met het ontvangen van een bijstandsuitkering ook vrijwillig heeft aangeboden voor het leveren van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie. Mijns inziens moet deze vraag gelet op de uitspraak van het Hof ontkennend beantwoord worden. De verplichting tot het leveren van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie is er één die de bijstandsgerechtigde ‘gratis’ bij de bijstand krijgt en niet kan weigeren. Er kan dus niet gesproken worden van vrijwilligheid. Desondanks hoeft er in dit geval nog geen sprake te zijn van verplichte arbeid. Er zal bij die mogelijkheid namelijk ook moeten worden bezien of de verplichting niet disproportioneel belastend is voor de bijstandsgerechtigde. Dat is erg casuïstisch, waardoor wij niet tot een absoluut antwoord kunnen komen op de vraag of de maatschappelijk nuttige tegenprestatie verplichte arbeid is in de zin van artikel 4 lid 2 EVRM.
De Nederlandse rechter hanteert een ander toetsingskader bij toetsing van de andere verplichtingen uit artikel 9 PW aan artikel 4 EVRM. De rechtmatigheid van een
re-integratietraject wordt bijvoorbeeld bepaald aan de hand van onder meer de aard, plaats, duur en werktijden van de verplichte werkzaamheden. Daarnaast wordt er ook gelet op het nut van het re-integratietraject voor de bijstandsgerechtigde en de zwaarte van de sanctie. In essentie komen deze criteria op hetzelfde neer als de voorwaarden die het Hof heeft
verbonden aan de vaststelling van verplichte arbeid: “ [...] the obligation to carry it out must be ‘unjust’ or ‘oppressive’ or its performance must constitute ‘an avoidable hardship’, in other words be ‘needlessly distressing’ or ‘somewhat harassing’.”56 Uiteindelijk gaat het er dus om dat de verplichting die opgelegd wordt, gelet op de persoonlijke omstandigheden van de bijstandsgerechtigde, niet onnodig en disproportioneel belastend is.
De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is tot op heden nog niet vaak door de Nederlandse rechter aan artikel 4 EVRM getoetst. In de Orionis-zaak heeft de rechtbank bevestigd dat het bij de maatschappelijk nuttige tegenprestatie gaat om het opleggen van een normale
burgerplicht. De normale burgerplicht heeft geen concrete definitie maar is een plicht die gestoeld is op de heersende opvattingen over het algemeen belang, sociale solidariteit en wat normaal is in the normale gang van zaken. Aangezien deelname aan een re-integratietraject gezien wordt als het vervullen van een normale burgerplicht (kans op arbeidsinschakeling vergroten zodat er zelfstandig in de eigen levensonderhoud kan worden voorzien), is het aannemelijk dat de maatschappelijk nuttige tegenprestatie inderdaad ook een normale burgerplicht is. Wie niet zelfstandig in zijn eigen levensonderhoud kan voorzien, kan
terugvallen op de bijstand. Daarmee doet hij een beroep op de solidariteit van de samenleving en is het ‘normaal’ om uit solidariteit wat terug te doen voor de samenleving. Bij het
opleggen van de verplichting moet de gemeente er wel voor waken dat de werkzaamheden binnen de grenzen van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie c.q. de normale burgerplicht blijven. De Orionis-zaak was vanwege de werktijden en het arbitraire karakter van de
werkzaamheden een duidelijk verloren geval. Zolang de werkzaamheden enigszins afgestemd zijn op het individu en qua omvang en duur beperkt blijven, is er mijns inziens vaak geen probleem met artikel 4 EVRM.
56
4. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie in de praktijk
4.1 Inleiding
Uit het voorgaande blijkt de maatschappelijk nuttige tegenprestatie an sich niet verboden wordt door artikel 4 lid 2 EVMR of artikel 2 ILO-verdrag nr. 29. Doorslaggevend is altijd de invulling van de tegenprestatie. Deze mag de grenzen van wat de maatschappelijk nuttige tegenprestatie hoort te zijn niet te buiten gaan. Hoewel de rechtmatigheid van de van geval tot geval kan verschillen, is de manier waarop Nederlandse gemeentes omgaan met de maatschappelijk nuttige tegenprestatie een indicatie of het conflict met het verbod op dwangarbeid en verplichte arbeid doorgaans reëel is of niet.
Uit een onderzoek van Divosa vlak voor de inwerkingtreding van de PW op 1 januari 2015 is gebleken dat 80% van de gemeentelijke sociale diensten het initiatief voor een tegenprestatie zal neerleggen bij de bijstandsgerechtigde.57 Amsterdam behoort in ieder geval tot deze 80%. Rotterdam kent al jaren de verplichting tot het leveren van een tegenprestatie. De PW heeft dus geen materiële gevolgen voor deze gemeente. In dit hoofdstuk zal gekeken worden naar de manier waarop de gemeentes Amsterdam en Rotterdam beleidsmatig omgaan met de maatschappelijk nuttige tegenprestatie. Eerder heb ik al gezegd dat de keuze voor deze twee gemeentes onder meer is gemaakt vanwege de relatief grote populatie aan potentiële klanten die zij hebben. Daarnaast zal ik een probleem bespreken waar een gemeente op kan stuiten bij de uitvoering van de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie en welke mogelijk tot strijdigheid met de wet kan leiden. Grip op dit probleem blijkt in de praktijk bovendien lastig. Ik heb het dan over de verdringing op de arbeidsmarkt door bijstandsgerechtigden en hun tegenprestatie.
4.2.1 Beleid gemeente Amsterdam
Amsterdam heeft naar aanleiding van de verordeningsplicht in de PW sinds 1 januari 2015 een verordening Tegenprestatie Participatiewet. In de toelichting bij deze verordening wordt het belang van werk boven uitkering benadrukt. Er zal dus altijd gestreefd worden naar een uitkomst waarbij de bijstandsgerechtigde betaald werk vindt en zo uit de bijstand kan stromen. Dit uitgangspunt geldt niet voor de
bijstandsgerechtigden die tot de treden één en twee van de zogenaamde participatieladder behoren. De participatieladder, een instrument waarmee de participatie gemeten kan worden, bestaat uit zes treden. Deze zijn (van hoog naar laag) betaald werk, betaald werk met ondersteuning, onbetaald werk, deelname georganiseerde activiteiten, sociale
contacten buiten de deur en geïsoleerd.58 Bijstandsgerechtigden die op de tweede trede zitten hebben minimaal één keer per week fysiek contact met mensen die geen
huisgenoten zijn. Die contacten zijn niet in georganiseerd verband en beperken zich ook
57
Divosa 19 november 2014, ‘Eigen initiatief leidend bij invulling tegenprestatie’, <http://www.divosa.nl/actueel/nieuws/eigen-initiatief-leidend-bij-invulling-tegenprestatie>.
58 De Participatieladder. Meetlat voor het participatiebudget - eindadvies, Amsterdam: Regioplan Beleidsonderzoek 2008.
niet tot alleen functioneel contact met bijvoorbeeld winkelpersoneel. Op de eerste trede zitten de geïsoleerde bijstandsgerechtigden. Deze personen hebben geen of nauwelijks contact met anderen dan huisgenoten en zou er contact zijn dan is dit beperkt tot
functioneel contact. Voor de groep van bijstandsgerechtigden die op de eerste of tweede trede is ingedeeld is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie bedoeld. Zij zijn zodanig ver van de arbeidsmarkt verwijderd dat re-integratie nog helemaal niet aan de orde is. Op grond van artikel 2 lid 2 van de verordening kan het college van deze
bijstandsgerechtigden een tegenprestatie vragen.
De gemeente Amsterdam geeft in de toelichting ook aan dat vrijwilligheid voorop staat. Zo zien wij ten eerste in artikel 2 lid 1 van de verordening dat het college onbeloonde, maatschappelijk nuttige werkzaamheden van een bijstandsgerechtigde aan kan merken als een tegenprestatie. Indien de bijstandsgerechtigde bijvoorbeeld zelf al vrijwilligerswerk verricht, is dus het mogelijk dat hij hiermee voldoet aan zijn verplichting tot het leveren van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie. Wanneer de bijstandsgerechtigde op zoek gaat naar invulling van zijn tegenprestatie, gebeurt dit in beginsel zonder inmenging van de gemeente. Op grond van 4 van de verordening blijkt dat het college informatie over de voorgenomen of verrichte tegenprestatie en de uitvoering daarvan kan opvragen. Mocht uit de informatie blijken dat de activiteit waarmee de bijstandsgerechtigde de
tegenprestatie invult niet (langer) verenigbaar is met het recht op bijstand, dan neemt het college hierover een besluit. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is alleen
verenigbaar met het recht op bijstand, indien de activiteit onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden omvat die worden verricht naast of in aanvulling op regulier arbeid en niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. Deze beperking vloeit voort uit artikel 9 lid 1 sub c PW. Verder is de bijstandsgerechtigde op grond van artikel 2 lid 3 van de verordening vrij in het bepalen van de aard en omvang van zijn tegenprestatie.
4.2.2 Beleid gemeente Rotterdam
De gemeente Rotterdam heeft een verordening waarin de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie uitgebreider is geregeld. Volgens artikel 3 is de tegenprestatie gegrond op het principe van wederkerigheid en heeft het tot doel dat werkzoekenden een bijdrage leveren aan de samenleving. Bovendien kan het verrichten van een tegenprestatie de individuele kansen op de arbeidsmarkt vergroten. Op grond van artikel 4 lid 2 dient de werkzoekende op eigen initiatief invulling te geven aan de tegenprestatie. Het college biedt hierbij ondersteuning en beoordeelt het voorstel van de werkzoekende mede aan de hand van de individuele wensen en mogelijkheden van de werkzoekende. Hoewel de werkzoekende de tegenprestatie zelf mag invullen, is deze absoluut niet vrijblijvend. Indien de werkzoekende niet binnen de
afgesproken termijn met een voorstel komt of vervolgens de tegenprestatie niet levert, kan er ingevolge artikel 5 lid 3 een maatregel aan de werkzoekende worden opgelegd.
In deze verordening wordt gewerkt met de term werkzoekende, in artikel 1 omschreven als een persoon die een gemeentelijke uitkering ontvangt. Dit wekt de schijn dat iedere
bijstandsgerechtigde de bovenstaande verplichting opgelegd kan krijgen, ongeachte de mate van bestaande participatie. Van belang is artikel 4 lid 5 van de verordening, waarin staat bepaald dat de tegenprestatie niet bedoeld is als re-integratie instrument en toeleiding naar de arbeidsmarkt of het verkrijgen van betaald werk niet in de weg mag staan. Artikel 5 lid 1
bepaalt daarom dat de tegenprestatie als verplichting kan worden opgelegd aan een
werkzoekende, zolang hij nog geen uitzicht heeft op betaald werk. Het college stelt dus dat de bijstandsgerechtigden in haar gemeente eerst de route van re-integratie moeten bewandelen. De begeleiding naar betaalde arbeid kan 24 maanden duren. Indien een bijstandsgerechtigde in of na die periode niet uitgestroomd is naar betaalde arbeid en er vooralsnog geen uitzicht is op arbeidsinschakeling, zal de bijstandsgerechtigde moeten voldoen aan de verplichting tot het verrichten van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie.
Artikel 4 lid 3 geeft aan hoe de tegenprestatie ingevuld kan worden en maakt hierbij onderscheid tussen type A activiteiten en type B activiteiten. Onder type A vallen
vrijwilligerswerk, mantelzorg en overige maatschappelijk nuttige werkzaamheden. Onder type B vallen taal- of beweegtraining en het werken aan persoonlijk problemen zodat één van de eerder genoemde A-activiteiten uitgevoerd kan worden. Artikel 6 lid 1 bepaalt dat de tegenprestatie voor 20 uur per week wordt opgedragen en anders voor een omvang die passend is gelet op de individuele omstandigheden van de bijstandsgerechtigde. Ook in de gemeente Rotterdam wordt van bijstandsgerechtigden verwacht dat zij zelf invulling geven aan de tegenprestatie, zo blijkt uit artikel 4 lid 2. De gemeente Rotterdam geeft aan te geloven in ‘sturen op zelfsturing’, waarmee bedoeld wordt dat bijstandsgerechtigden zelf de
verantwoordelijkheid en invloed moeten hebben op hun route terug naar werk.59 Na de eerste gesprekken wordt de communicatie met bijstandsgerechtigden vervolgd door matchmakers, die getraind zijn om met de norbs-methode (neutraal informeren, open vragen stellen, reflecteren, bekrachtigen en samenvatten) het vertrouwen van de bijstandsgerechtigde in eigen kunnen te versterken.
“Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling om de klant te helpen. De matchmaker verplaatst zich
in de rol van motivational interviewer die als ‘bijrijder’ de klant (voortaan als werkzoekende benoemd) op ‘de vangrails’ (de regeltjes) wijst.”60
Hoewel vrijwilligheid ook bij Rotterdam voorop staat, wordt in artikel 4 lid 6 van de verordening eveneens bepaald dat de tegenprestatie niet mag leiden tot verdringing van regulier werk op de arbeidsmarkt. Op beleidsniveau werkt de gemeente Rotterdam daarom aan de instelling van een toetsingscommissie, die toetst of er bij de invulling van de tegenprestatie al dan niet sprake is van verdringing op de arbeidsmarkt.61
59
Arnoldus & Hofs 2014, p. 31. Definitie ‘zelfsturing’ afkomstig van: Het heft in eigen hand: sturen op zelfsturing, Den Haag: RWI 2010.
60 Arnoldus & Hofs 2014, p. 32. 61
4.3 Verdringing op de arbeidsmarkt
Uit het voorgaande blijkt al dat de tegenprestatie die door een bijstandsgerechtigde verricht wordt niet tot verdringing op de arbeidsmarkt mag leiden. Zoals artikel 9 lid 1 sub c PW heeft voorgeschreven moet de tegenprestatie naast of in aanvulling op regulier arbeid verricht worden. De gemeente Rotterdam heeft aangegeven dat toetsing van de tegenprestatie aan die voorwaarde lastig is, nu de mogelijkheid daartoe in de praktijk begrensd zijn.62 Mijns inziens is dit een probleem dat zich niet alleen binnen de gemeente Rotterdam maar bij elke gemeente die de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie moet uitvoeren kan voordoen. In deze paragraaf bespreek ik daarom kort enkele bevindingen uit een recent kwalitatief onderzoek van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid waarin de kwestie van verdringing op de arbeidsmarkt in de context van re-integratie en participatie is behandeld.63
Met verdringing op de arbeidsmarkt wordt bedoeld dat de concurrentie om een baan op oneerlijke wijze plaatsvindt, waardoor de één zijn baan verliest ten gunste van een ander.64 De werkzaamheden die een bijstandsgerechtigde in het kader van zijn tegenprestatie verricht moeten daarom additioneel zijn. Het moet om een speciaal
gecreëerde functie gaan dan wel een bestaande functie die de bijstandsgerechtigde slechts onder begeleiding kan uitoefenen. Een reguliere arbeidsfunctie leent zich daarom niet voor de maatschappelijk nuttige tegenprestatie. Op beleidsniveau blijft de inspanning om verdringing op de arbeidsmarkt te voorkomen beperkt tot het herhalen van de regel in de gemeentelijke verordening. Verdringing op de arbeidsmarkt wordt in de praktijk dan ook voornamelijk gecontroleerd door de klantmanagers op het moment dat de tegenprestatie van de bijstandsgerechtigde ingevuld wordt.65 Tijdens het verrichten van
maatschappelijke nuttige tegenprestatie gebeurt dit niet of ten minste niet stelselmatig. Enkele klantmanagers geven aan er simpelweg niet aan toe te komen om de werklocaties te bezoeken en proberen dan via gesprekken met de bijstandsgerechtigde eventuele
signalen van verdringing op te vangen. In het onderzoek worden diverse criteria genoemd, die klantmanagers hanteren bij de beoordeling of een maatschappelijk nuttige
tegenprestatie wel additioneel is en al dan niet leidt tot verdringing op de arbeidsmarkt. “- Er mogen geen eisen worden gesteld aan de productie die de bijstandsgerechtigde
levert. [...]
- Het mag geen werk zijn waarbij de bijstandsgerechtigde volledig zelfstandig moet functioneren.
- Als een gemeente geen geld heeft om bepaalde activiteiten te bekostigen, zijn deze additioneel.
- Als men merkt dat het de werkgever vooral om gratis arbeidskrachten te doen is, gaat de plaatsing niet door. Sommige gemeentes zetten dergelijke werkgevers waarmee zij in de praktijk slechte ervaringen hebben opgedaan op een ‘zwarte lijst’.”66
62
Arnoldus & Hofs 2014, p. 39. 63
Gemeentelijke aandacht voor verdringing door bijstandsgerechtigden 2015. 64
Ibid., p. 19. 65 Ibid., p. 23. 66
Bijzonder is dat er door klantmanagers met betrekking tot werkervaringsplaatsen erkend wordt dat verdringing soms geaccepteerd is.67 Hoewel de werkervaringsplaats slechts tussen de drie tot zes maanden mag duren, bestaat er voor de bijstandsgerechtigde die klaar is voor de arbeidsmarkt na afloop van die periode niet altijd de mogelijkheid om uit te stromen naar betaalde arbeid. Sommige klantmanagers kiezen er dan voor om de werkervaringsplaats te verlengen, zodat de bijstandsgerechtigde actief kan blijven en het ritme niet verliest. Wordt er herhaaldelijk verlengd, dan is er zeer waarschijnlijk sprake van verdringing op de arbeidsmarkt.
4.4 Conclusie
Zowel in de gemeente Amsterdam als in de gemeente Rotterdam is de maatschappelijk nuttige tegenprestatie een verplichting die alleen opgelegd kan worden aan
bijstandsgerechtigden zonder uitzicht op betaald werk. Wanneer een bijstandsgerechtigde toegeleid kan worden naar betaald werk, zal hier eerst mee aan de slag gegaan worden en is de verplichting tot tegenprestatie niet aan de orde. Wat betreft de invulling van de tegenprestatie, blijkt uit de verordeningen dat de Amsterdamse bijstandsgerechtigde daarbij meer vrijheid geniet. Hoewel vrijwilligheid in beide gemeentes vooropstaat, is de Rotterdamse bijstandsgerechtigde gebonden aan de eis om een tegenprestatie van in beginsel 20 uur per week te verrichten, terwijl de Amsterdamse bijstandsgerechtigde zelf de aard en omvang van zijn tegenprestatie mag bepalen. Dat gezegd hebbende is de werkwijze van de gemeente Rotterdam wel gericht op zelfsturing, zodat de
bijstandsgerechtigde zelf verantwoordelijkheid neemt over zijn route terug naar werk en daarover ook invloed kan uitoefenen. De enige beperking die voor zowel de Rotterdamse als de Amsterdamse bijstandsgerechtigde geldt, is dat de tegenprestatie niet mag leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt.
Verdringing op de arbeidsmarkt als beperking van de manier waarop de tegenprestatie ingevuld kan worden beoogt te voorkomen dat een werkende zijn baan verliest vanwege de bijstandsgerechtigde die in het kader van de tegenprestatie hetzelfde werk kan
verrichten. Wanneer de bijstandsgerechtigde invulling gaat geven aan de maatschappelijk nuttige tegenprestatie wordt er eerst getoetst of de daarbij horende werkzaamheden leiden tot verdringing. Dat is het geval wanneer er bijvoorbeeld productiviteitseisen aan de bijstandsgerechtigde worden gesteld. Tijdens het verrichten van de tegenprestatie vindt doorgaans geen controle meer plaats. Klantmanagers geven aan dat zij niet aan het bezoeken van werklocaties toekomen en dat zij proberen te controleren op verdringing door middel van gesprekken met de bijstandsgerechtigde. Specifiek met betrekking tot de werkervaringsplaats is door sommige klantmanagers bevestigd dat overtreding van het verbod op verdringing soms om pragmatische redenen door de vingers wordt gezien. Uit het onderzoek blijkt niet in hoeverre dit ook voor de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie geldt. Mijns inziens loopt de maatschappelijk nuttige tegenprestatie hetzelfde risico, omdat het voorstelbaar is dat klantmanagers een bijstandsgerechtigde liever actief wil zien dan thuis laten zitten. Aan de andere kant is een bijstandsgerechtigde die ‘kwalificeert’ voor een maatschappelijk nuttige tegenprestatie niet zo snel in staat om
67
een reguliere arbeidsfunctie te vervullen en daarmee een reguliere werknemer te vervangen. Het risico op verdringing ligt desalniettemin op de loer wanneer de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie al gedurende enige tijd verricht wordt. Het blijft dus belangrijk om regelmatig controle op verdringing uit te voeren.
5. Conclusie
Met deze scriptie is beoogd om meer grip te krijgen op de grenzen aan de
maatschappelijk nuttige tegenprestatie gelet op de internationaalrechtelijke verboden op dwangarbeid en verplichte arbeid ex artikel 4 EVRM en artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 - én de participatiewet op nationaal niveau. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is in 2010 geïntroduceerd en werd van meet af aan meerdere keren geassocieerd met dwangarbeid. Door de recentelijk in werking getreden PW, die een verordeningsplicht omtrent de tegenprestatie aan gemeentes oplegt, is de maatschappelijk nuttige
tegenprestatie weer in opspraak gekomen. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie is niet per definitie in strijd met de verboden uit het EVRM en ILO-verdrag nr. 29. Dat hangt namelijk af van de gemeentelijke aanpak. Bovendien wordt de juridische
houdbaarheid van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie ook bepaald door de PW zelf. De centrale onderzoeksvraag van mijn scriptie was daarom:
In hoeverre kunnen gemeentes aan bijstandsgerechtigden een verplichting tot het verrichten van een maatschappelijk nuttige tegenprestatie opleggen die in
overeenstemming is met art. 4 EVRM, art. 2 ILO-verdrag nr. 29 en de Participatiewet?
Om deze vraag te kunnen beantwoorden heb ik allereerst onderzocht wat de maatschappelijk nuttige tegenprestatie en de bedoeling erachter precies is. De
maatschappelijk nuttige tegenprestatie ex artikel 9 lid 1 sub c PW is een verplichting die door de gemeente aan een bijstandsgerechtigde opgelegd kan worden en oorspronkelijk ingegeven werd door het principe van wederkerigheid. Door de toegenomen nadruk op activering in de PW is de achterliggende van de tegenprestatie niet meer zo zuiver als voorheen. Aan de tegenprestatie liggen tegenwoordig ook activerings- en
re-integratiegedachten ten grondslag, waardoor het onderscheid tussen tegenprestatie en re-integratie deels is vervaagd. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie moet nog wel steeds aan enkele voorwaarden moet voldoen. De omvang van de werkzaamheden en de duur in tijd dienen ten eerste beperkt te blijven. Daarnaast mag de maatschappelijk nuttige tegenprestatie niet leiden tot verdringing op de arbeidsmarkt. In hoofdstuk vier hebben wij kunnen zien dat dit in de praktijk lastig te controleren is. Ten slotte is het de bedoeling dat gemeentes de invulling van de maatschappelijk nuttige tegenprestatie toesnijden op de individuele situatie van de bijstandsgerechtigde.
Vervolgens heb ik in hoofdstuk drie achtereenvolgens het internationaalrechtelijk kader en het Nederlands toetsingskader uiteengezet. De maatschappelijk nuttige tegenprestatie mag geen dwangarbeid of verplichte arbeid in de zin van artikel 4 EVRM of artikel 2 ILO-verdrag nr. 29 zijn. Daarmee wordt alle arbeid (of diensten) die een persoon onder bedreiging van straf moet verrichten en waarvoor hij zich niet vrijwillig heeft aangeboden bedoeld. Binnen mijn onderwerp is dwangarbeid, waarbij fysieke of mentale dwang een noodzakelijk element is, in tegenstelling tot verplichte arbeid niet relevant. Van verplichte arbeid is sprake als er onder bedreiging van straf werkzaamheden worden verricht
waarvoor men zich niet vrijwillig heeft aangeboden. Gelet op de overwegingen van het Hof in Van der Mussele v. België is de tegenprestatie mogelijk een vorm van verplichte
