Redactioneel Consumenten- en Dienstenrecht
Michiel Heldeweg1
1. Per 28 december, precies op de uiterste datum voor implementatie van de Dienstenrichtlijn, is de Dienstenwet in werking getreden (Stb. 2009, 505). De Dienstenrichtlijn (2006/123/EG) beoogt te voorkomen dat (discriminatoire, onnodige of onevenredige) lidstatelijke belemmeringen in de weg staan aan het vrij verkeer van diensten (het aanbieden van diensten op tijdelijke basis) en de vrijheid van vestiging (de uitoefening van dienstverlening in een andere lidstaat op permanente basis). Het wegnemen en voorkomen van dergelijke belemmeringen is een belangrijke bijdrage aan de realisatie van een interne markt. De richtlijn biedt daarmee een aanvulling op de desbetreffende verdragsbepalingen en daarop gebaseerde rechtspraak. Dit werd wenselijk geacht omdat zich in de dienstensector, die het grootste aandeel heeft in de Europese economie, feitelijk nog steeds vele belemmeringen voordoen. De richtlijn tracht deze in hoofdzaak op drie manieren te slechten. Allereerst door administratieve vereenvoudiging, ter bevordering van soepele grensoverschrijdende toegang tot dienstenmarkten. Voorts door verbetering van de kwaliteit van diensten, vooral in de sfeer van digitale beschikbaarheid van informatie voor dienstverrichters, maar ook voor dienstafnemers. Ten slotte ook door administratieve samenwerking tussen bevoegde instanties, vooral in termen van wederzijdse erkenning van gegevens en bescheiden en samenwerking bij toezicht. De richtlijn beoogt een brede bescherming, maar vooral in aanvullende zin; bepaalde diensten, zoals financiële diensten, vervoersdiensten, gezondheidszorgdiensten en sociale diensten zijn uitdrukkelijk buiten de regeling gebleven, hetzij omdat zij reeds geregeld waren, hetzij omdat zij politiek te gevoelig lagen.
2. Voor de lezers van dit tijdschrift is de Dienstenwet een belangrijk gegeven omdat daaruit direct rechtsgevolgen voortvloeien voor dienstverrichters, zowel wat betreft hun vrijheid van dienstverlening ‘over de grens’, als wat betreft hun verplichting tot informatieverschaffing. Dit gaat gepaard met (vooral) indirecte gevolgen voor consumenten als afnemers van diensten. De Dienstenrichtlijn en in het voetspoor daarvan de Dienstenwet, heeft tevens belangrijke gevolgen voor overheden, zoals een screenings- en notificatieplicht ten aanzien van mogelijk belemmerende regelgeving en een informatieplicht over eigen dienstverlening. Ook bestuursrechtelijke regels moeten worden aangepast, met name ten behoeve van vereenvoudiging van administratieve procedures; mede vanuit consumentenrechtelijk perspectief relevant.
3. In de artikelen van dit themanummer vindt de lezer vanuit verschillende vertrekpunten een nadere beschrijving en duiding van zowel de Dienstenrichtlijn als de Dienstenwet. Vanzelfsprekend komt daarbij aan de orde wat nu precies de reikwijdte is van richtlijn en wet, en welke diensten daar nu wel of niet onder vallen en hoe beide regelingen zich verhouden tot andere regelgeving (op Europees en nationaal niveau).
Een eerste vraag daarbij is of en zo ja, in welke mate het consumentenrecht valt binnen de werkingssfeer van Dienstenrichtlijn en Dienstenwet. Een tweede vraag is of en zo ja, onder welke voorwaarden een lidstaat een beroep op het belang van consumentenbescherming kan doen teneinde op nationaal niveau eisen te kunnen stellen aan vrije vestiging en vrij verkeer van diensten.
De bijdragen maken duidelijk dat het antwoord op beide vragen niet in het algemeen of op eenduidige wijze kan worden gegeven. Dat geldt ook voor de vraag hoe groot de effecten van Dienstenrichtlijn en Dienstenwet op de consument precies zullen zijn. Dat de effecten op de consument significant zullen zijn lijkt evenwel aannemelijk: richtlijn en wet zullen bijdragen
1 Prof.mr.dr. Michiel A. Heldeweg is hoogleraar Publiekrecht bij de Universiteit Twente en medewerker
aan betere geïnformeerdheid van consumenten en een groter aanbod van diensten resp. meer concurrentie tussen dienstverleners. Tegelijkertijd wordt duidelijk dat we pas aan het begin staan van een nieuwe ontwikkeling. Zowel feitelijk, bijvoorbeeld wat betreft het opzetten van verschillende éénloketvoorzieningen, als ook juridisch, vooral door het slechten van belemmerende regels en het in rechtspraak verkrijgen van grotere helderheid over strekking en reikwijdte van nieuwe regels, zal een substantiële inzet moeten worden geleverd vooraleer bovenstaande doelen van richtlijn en wet zijn bereikt. Daarbij moet worden bedacht dat niet alle lidstaten daartoe even goed, resp. snel in staat zullen blijken. Tegelijkertijd past de vaststelling dat Dienstenrichtlijn en Dienstenwet een belangrijke impuls zullen vormen om vraagstukken buiten de grenzen van het ‘dienstenrecht’ onder ogen te zien. Dat geldt (onder meer) voor de verdere digitale ontsluiting van Europa (e-government en e-commerce), bezinning op mogelijke horizontale werking van richtlijnen, en processen van administratieve vereenvoudiging en samenwerking.
4. In dit themanummer vervult de bijdrage van Caroline Raat (De Dienstenwet: naar een digitaal ontsloten Europa) een dubbele functie, te weten het bieden van een breed overzicht van wat de Dienstenwet ons brengt, en van een beeld van de belangrijkste gevolgen die de Dienstenwet zal hebben voor het lokaal bestuur en op het digitaal ontsluiten van informatie over dienstverlening door (deze) overheden.
5. De Dienstenwet bevat eigen voorschriften, vooral voorschriften voor overheden, maar ook voorschriften tot wijziging van andere wetten, in het bijzonder het Burgerlijk wetboek en de Algemene wet bestuursrecht.
Wat betreft de regels voor consumentenbescherming verdient vooral de ontsluiting van informatie voor consumenten (uit alle lidstaten) door de Consumentenautoriteit de aandacht. Dit krijgt vorm via de één-loketvoorziening van (het reeds bestaande, maar uit te breiden) ConsuWijzer (http://www.consuwijzer.nl/), met informatie over wet- en regelgeving, zoals over vergunningvereisten en consumentenbescherming en informatie over not-for-profit organisaties die consumenten (kosteloos) kunnen helpen. De bijstandsfunctie van de Consumentenautoriteit blijft overigens beperkt (zoals ook blijkt in de bijdrage van Eva Mout-Vos), omdat deze alleen algemene informatie behelst, met inbegrip overigens van informatie over andere lidstaten. Bevoegde overheidsinstanties, zoals provincies en gemeenten, moeten op hun eigen website informatie aanbieden, althans voorzover het voor de Dienstenwet relevante vergunningstelsels betreft. Door een aanvulling op boek 6 BW ontstaat voor dienstverrichters de verplichting om informatie te verstrekken over zaken als (juridische) identiteit (naam, rechtspositie en rechtsvorm), inschrijving en adres, algemene voorwaarden, bovenwettelijke garantiebepalingen, verzekeringen of waarborgen, prijs van de dienst, geschilbeslechting, de aard van de geleverde dienst, eventueel toepasselijke gedragscodes.
Ten behoeve van dienstverrichters biedt de Dienstenwet regels inzake de één-loketvoorziening voor zowel informatie als voor het afwikkelen van procedures en formaliteiten. Het ‘centraal loket’ is ondergebracht bij Antwoordvoorbedrijven (http://www.antwoordvoorbedrijven.nl/), en staat onder verantwoordelijkheid van het Ministerie van Economische Zaken. Naast de informatie- en bijstandsfunctie moet dit loket ook voorzien in een transactiefunctie: procedures en formaliteiten moeten geheel via de website kunnen worden afgewikkeld als de dienstverrichter dat wil, via een zogenoemde berichtenbox, tenzij dit bij wet is uitgezonderd.
Wat betreft specifiek voor dienstverlening relevante vergunningstelsels (in ruime zin, dus met inbegrip van licenties, erkenningen, benoemingen, concessies en inschrijvingen) is administratieve vereenvoudiging het belangrijkste doel van de Dienstenwet; gericht op vermindering van hinder bij voorgenomen dienstverlening buiten de eigen lidstaat. Indien een vergunning is vereist dan moet het bevoegd gezag uitgaan van de eisen van het land van herkomst: als die inhoudelijk equivalent zijn, dan zijn aanvullende eisen niet gepast – zie ook de bijdrage van Johan van de Gronden over het ‘land-van-oorsprong-beginsel’. Als algemeen uitgangspunt geldt voorts verlening van vergunningen voor onbepaalde tijd.
Uitzonderingen daarop zijn enkel mogelijk, indien slechts een beperkt aantal vergunningen wordt uitgegeven, of als ‘dwingende redenen van algemeen belang’ – zoals openbare orde, openbare veiligheid, staatsveiligheid, volksgezondheid, en bescherming van consumenten, dienstenafnemers, werknemers, milieu en dieren – dit vorderen. Ook beslistermijnen behoeven aandacht. Een bijzonder instrument daarbij is de ‘lex silencio positivo’ (kortweg, van rechtswege toestemming bij niet tijdig beslissen) – waarover meer in de bijdrage van Rianne Jacobs.
Het ideaal van de ‘transactiefunctie’ is dat procedures en formaliteiten geheel via de ‘berichtenbox’ kunnen verlopen, maar soms moet dit ideaal wijken, zoals wanneer inspectie ter plaatse of fysieke inspectie noodzakelijk is voor een verantwoord oordeel.
In het voetspoor van de Dienstenrichtlijn worden regels gesteld ten aanzien van administratieve samenwerking met het bevoegd gezag in andere lidstaten, de zogenoemde ‘verplichte wederzijdse bijstand’. Deze kent in hoofdzaak vier vormen, te weten: het verzoek tot het verrichten van een inspectie of verificatie, het opvragen van informatie over sancties en over fraude bij insolventie of faillissement, de bevoegdheid tot optreden tegen dienstverrichters op eigen gebied uit veiligheidsbelang, alsmede – ten slotte – het informeren van de Commissie en van andere lidstaten indien het gedrag van dienstverrichters kan leiden tot schade aan gezondheid, milieu, of een inbreuk op de veiligheid van personen. In de bijdrage van Mout-Vos (zie ook hieronder nr. 16 e.v.) wordt hierop meer uitgebreid ingegaan.Ten behoeve van de administratieve samenwerking komt er een Europese markt informatiesysteem (IMI), waarbij bevoegde gezagen zich moeten aansluiten.
6. Raat vraagt in het bijzonder aandacht voor de grote opgave die voor overheden voortvloeit uit respectievelijk de ‘screenings- en notificatieplicht’ van de Dienstenrichtlijn. Uit hoofde van de screeningsplicht moest alle op 31 december 2006 in de lidstaten geldende regelgeving (inzake vestiging) worden beoordeeld op richtlijnconformiteit; zowel algemeen verbindende voorschriften als ook vergunningstelsels en beleidsregels, met rapportage aan de Commissie. Bij gebleken strijd met uitgangspunten van non-discriminatie, noodzaak en evenredigheid moesten regels, uiteraard, worden aangepast. Voor nieuwe of gewijzigde regelgeving vanaf 1 januari 2007 geldt een notificatieprocedure bij de Commissie, die op haar beurt beschikt over instrumenten om wijziging of intrekking van strijdige regelingen te bevorderen.
Kortom, ‘achter de schermen’ moest en moet expliciet aandacht worden besteed aan de richtlijnconformiteit. Niet ongebruikelijk, maar Raat maakt duidelijk dat het een enorme opgave betreft – ‘een enorme paperasserie.’ Krachtens de motie Vos-Van Dijk wordt deze taak nu ook nog uitgebreid tot een screening waarmee procedures aan de lex silencio positivo worden ‘getoetst’. Natuurlijk zijn er, ook in het spoor van de administratieve vereenvoudiging (zoals met het uitgangspunt van vergunningverlening voor onbepaalde tijd), mogelijkheden om de administratieve last te beperken. Zo wordt, indien een gemeente zich conformeert aan de model-APV van de VNG, door Economische Zaken aangenomen dat de verordening ‘richtlijnproof’ is. Raat stelt echter vast dat de praktijk (natuurlijk) is dat elke gemeente het toch net weer even anders wil....
7. Ook de één-loketgedachte zal volgens Raat vragen om een fikse inzet op het ‘up to date’ houden, ergo op het beheer van de zogenoemde ‘berichtenbox’, die door de dienstverrichter kan worden gebruikt om on-line te communiceren over procedures en formaliteiten. Ook is content management nodig. Niet alleen in de zin van bijhouden van te verschaffen informatie, maar ook met het oog op de aansluiting op ‘Samenwerkende Catalogi’, de digitale standaard voor alle overheden, bij hun digitale aanbod van diensten aan burgers en bedrijven. Raat stelt vast dat externe inhuur nodig zal blijken om digitaal zaken op orde te hebben en te houden, ook vanwege eisen van kwaliteit en veiligheid. Dit baseert zij op de vaststelling dat het op dit moment nog ‘treurig gesteld’ is met de beschikbare digitale informatie over regels en vergunningen. Veel informatie is ‘verouderd, inaccuraat of onvindbaar’. Vooral de kleinere overheidsorganisaties zullen moeite hebben om de ‘kluwen
aan systemen en informatiestromen’ (door toedoen van Dienstenwet en andere regelingen) het hoofd te bieden.
8. Als het goed is zal de Dienstenrichtlijn ertoe bijdragen dat dienstverleners makkelijker aan de slag kunnen in een andere lidstaat. Volgens Raat zal dit in Nederland, onder de Dienstenwet, al een grote opgave zal blijken. Of het realistisch is om te verwachten dat op korte termijn een Nederlandse dienstverlener, vanuit Nederland online in een willekeurig andere lidstaat een vergunning zal kunnen regelen, waagt zij echter te betwijfelen. Belangrijk is dat de richtlijn een impuls zal geven om dit in de toekomst wel mogelijk te gaan maken. Daarmee komt volgens haar op langere termijn wel degelijk in zicht dat ook de consument vanuit de eigen omgeving (online) een breder aanbod van dienstverleners zal hebben (tot en met de fameuze Poolse loodgieter), met bijgevolg hopelijk scherpere prijzen. Daarom zijn volgens haar de Dienstenrichtlijn en de Dienstenwet (toch) een belangrijke stap in de goede richting.
9. Tegen de achtergrond van deze nationale consequenties, reflecteert Van de Gronden op de Europeesrechtelijke kant van het ‘project’ – met nadruk op materieelrechtelijke kwesties en implementatievraagstukken. Is het nu werkelijk zo dat de Dienstenrichtlijn veel toevoegt aan wat op basis van communautaire verdragen en rechtspraak al gold voor het vrij verkeer van diensten en de vrijheid van vestiging?
10. Ter beantwoording van deze vraag zet Van de Gronden eerst de rechtspraak over het vrij verkeer diensten en vrije vestiging volgens het verdrag op een rij. De relevante verdragsbepalingen (art. 56 en 49 Werkingsverdrag, resp. vrij dienstenverkeer en vrijheid van vestiging) hebben een ruime strekking - niet alleen een verbod op discriminatie, maar ook op andere belemmeringen. Uitzonderingen op deze verboden zijn slechts mogelijk krachten excepties in het Verdrag of op grond van de Rule of Reason-doctrine (kortweg ‘dwingende eisen van algemeen belang’). Deze doctrine is eigenlijk een open catalogus en treffend is natuurlijk dat ook het consumentenbelang daartoe behoort – en zelfs eerste in de rij was. Daarmee zijn in het belang van de consument verregaande beperkingen mogelijk, zeker als ook andere zwaarwegende belangen, zoals criminaliteitsbestrijding, een rol spelen. De introductie van de Dienstenrichtlijn is een belangrijk juridisch feit omdat de ‘Tedeschi-regel’ luidt dat indien een onderwerp is geharmoniseerd, nationale beperkingen niet langer op voornoemde doctrine kunnen worden gebaseerd, maar slechts op de richtlijn zelf. Daarom analyseert Van de Gronden vervolgens de reikwijdte van art. 16 (verbod inzake beperkingen op verrichting van diensten op tijdelijke basis) en van art. 9 (verbod op vergunningsstelsel inzake aanbieden diensten op permanente basis) van de richtlijn, mede op basis van de toegelaten beperkingen. De uitkomsten hiervan worden vergeleken met de eerder genoemde rechtspraak inzake art. 56 en 49 Werkingsverdrag).
De belangrijkste conclusie voor art. 16 is, dat met name publiekrechtelijke regels voor consumentenbescherming binnen de Dienstenrichtlijn vallen. Beperkingen uit hoofde van dergelijke consumentenbescherming terzake van tijdelijke dienstverlening zijn niet toelaatbaar. Niet als beginsel, maar ook niet in termen van uitzondering op art. 16, aangezien het bestaan van de Dienstenrichtlijn een beroep op de Rule of Reason uitsluit en consumentenbescherming nu juist niet behoort tot de in de richtlijn zelf genoemde uitzonderingsgronden. Consumentenbescherming ‘schittert door afwezigheid’ in het lijstje van uitzonderingen.
Voor de dienstverlening op permanente basis is het in art. 9 opgenomen verbod van voorafgaande vergunning weliswaar ‘hard’, maar omdat algemene eisen en voorschriften hier niet onder vallen, blijven hier de, reeds bestaande uitzonderingsgronden van Verdrag en Rule of Reason van toepassing. Eigenlijk biedt art. 9 dus niet veel nieuws.
11. Wat betreft implementatie en doorwerking confronteert Van de Gronden ons met het gegeven dat art. 9 en 16 instructies bevatten aan lidstaten, inhoudende een verbod om bepaalde regels (zoals een vergunningstelsel en toegangseisen) te introduceren. Het betreft
hier ‘negatieve integratie’ als harmonisatiemaatregel, die geen omzetting in nationaal recht behoeft omdat er geen rechtsgevolgen zijn voor particulieren. Dit in contrast met de meer gebruikelijke ‘positieve integratie’, die natuurlijk wel in nationale wetgeving moet worden verankerd. Dit gegeven heeft twee negatieve gevolgen. Allereerst dreigt voor particulieren onduidelijk te blijven welke rechten particulieren aan de richtlijn kunnen ontlenen. Daarnaast dreigt dat consumenten bij niet-tijdige of gebrekkige implementatie geen beroep kunnen doen op art. 9 en 16 Dienstenrichtlijn. Vaste jurisprudentie sluit in zo’n geval immers horizontaal beroep uit (evenals verticaal tegenover burgers). Een beroep op het ‘vrijverkeerregime’ zou dus moeilijker worden onder de Dienstenrichtlijn. Daarmee zou er niet alleen materieelrechtelijk een verslechtering zijn (geen beperking omwille van consumentenbescherming), maar ook procesrechtelijk, wat betreft rechtsbeschermingsmogelijkheden (geen horizontaal beroep op art. 9 en 16 Dienstenrichtlijn).
Van de Gronden reikt twee mogelijke oplossingen aan, in de voetsporen van respectievelijk de arresten Unilever Italia en Mangold. Met de aanvaarding van (één van) deze lijnen zou de doctrine van rechtstreekse werking er evenwel nog complexer op worden en daarom pleit Van de Gronden ervoor om in het algemeen een bredere doctrine voor horizontale werking te aanvaarden.
Wat betreft de materieelrechtelijke kant van de zaak moet de conclusie zijn dat de Dienstenrichtlijn bepaald geen ‘storm in een glas water’ is omdat consumentenbescherming, anders dan in de Rule of Reason, voor tijdelijke dienstverlening geen uitzonderingsgrond meer biedt. Van de Gronden pleit ervoor om bij de evaluatie in 2011 serieus te bezien of het toch niet beter is deze grond weer algemeen toepasbaar te maken.
12. Uit de bijdragen van Raat en Van de Gronden valt op te maken dat veel van de (rechts)gevolgen van de Dienstenrichtlijn zich primair doen gevoelen voor de dienstverrichters en ‘slechts’ indirect voor de consument. Een belangrijk voorbeeld daarvan biedt de lex silencio positivo regel. Deze regel ziet erop dat een aanvraag van een toestemmende overheidsbeschikking geacht wordt te zijn gehonoreerd indien het desbetreffende bestuursorgaan niet binnen de daartoe verplichte termijn beslist – meer populair ook wel aangeduid als het publiekrechtelijke ‘wie zwijgt, stemt toe’-beginsel. In dit themanummer beschrijft Jacobs de gedachte achter dit beginsel en met name hoe dit in Nederland op voet van art. 13, lid 4 van de Dienstenrichtlijn is uitgewerkt.
13. Het meest opmerkelijk is toch wel dat de Dienstenwet voorziet in twee lex silencio positivo regimes. Eentje van het ‘nee, tenzij….’-type en eentje van het ‘ja, tenzij…’-type. Aanvankelijk leek het erop dat uitsluitend het ‘nee-tenzij..’-type zou worden ingevoerd. De insteek was een regeling, inhoudende toevoeging van een nieuwe paragraaf (4.1.3.3:´Positieve fictieve beschikking bij niet tijdig beslissen’) aan de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
Hoewel deze aanvulling aansloot bij andere initiatieven tot versnelling van dienstverlening, toonde de Raad van State zich bepaald kritisch over de lex silencio positivo. Het standpunt van de Raad behelst, kort gezegd, dat als het algemeen belang een vergunningplicht rechtvaardigt, het meer voor de hand ligt dat steeds vooraf wordt beoordeeld of en zo ja, onder welke restricties aan de wettelijke voorwaarden daarvoor is voldaan. De Dienstenrichtlijn kiest echter uitdrukkelijk een ander vertrekpunt. Daarbij wordt evenwel uitdrukkelijk voorzien in de mogelijkheid tot het maken van uitzonderingen: ‘Andere regelingen kunnen niettemin worden vastgesteld, wanneer dat gerechtvaardigd is om dwingende redenen van algemeen belang, met inbegrip van een rechtmatig belang van een derde partij.’ Opmerking verdient dat bij deze aansluiting op een kerncriterium uit de Rule of Reason doctrine, naast openbare orde en veiligheid, volksgezondheid en milieu, ook het consumentenbelang wordt genoemd.
Het kabinet besloot om voortgang te maken met brede introductie van de lex silencio positivo regel – dat wil zeggen: niet alleen op voet van de Dienstenrichtlijn. Daarom werd gekozen voor een wijziging van de Awb, via art. 61 Dienstenwet, in plaats van een
voorziening in de Dienstenwet zelf. Met een algemene, facultatieve regeling in de Awb is het mogelijk door specifieke wettelijke voorschriften, met een simpele verwijzing, de lex silencio positivo regel te ‘activeren’ – en met toepassing van dezelfde regeling is ook de rechtseenheid en rechtszekerheid gediend.
Het ware denkbaar geweest om een algemeen verbindende regeling te treffen, maar dit stuitte af op de onmogelijkheid om in zijn algemeenheid te bepalen welke beschikkingen in aanmerking komen. Bij deze aanpak sprak de Raad van State zich uit voor het uitdrukkelijk opnemen van de gevallen waarbij de lex silencio positivo in ieder geval niet van toepassing zou moeten zijn – te weten wanneer voorkoming van ernstige gevolgen voor het algemeen belang dwingt tot het geven van voorschriften en ingeval van dwingende redenen van algemeen belang een uitzondering rechtvaardigen. Het kabinet wilde anders, ook overigens om op andere gronden tot uitzondering te kunnen beslissen (zoals bij toepasselijkheid van een verplichte milieueffectrapportage).
Als gezegd bleef het echter bij deze regeling. Jacobs bespreekt hoe de Tweede Kamer meer zekerheid wenste over (beperking van regeldruk door) introductie van het lex silencio positivo-beginsel voor in elk geval vergunningen die vallen binnen het bereik van de Dienstenwet. Vandaar dat daarvoor een regeling werd getroffen in de Dienstenwet zelf (te weten art. 28), uitgaand van het ‘ja, tenzij…’-beginsel.
Erg gelukkig is dit alles natuurlijk niet. Zo wijst Jacobs op onduidelijkheden over welke vergunningen zullen vallen onder de Dienstenwet en dat zich in de praktijk waarschijnlijk geschillen zullen gaan voordoen over of de regeling van de Dienstenwet van toepassing is of die van de Awb. Ook bespreekt zij hoe in deze situatie, met contrasterende uitgangspunten, tijdsnood ontstond in de uitwerking van annexe wetswijzingen en uiteindelijk bij AMvB tot 2012 een tijdelijke voorziening werd getroffen, althans voor rijks- en medebewindsvergunningstelsels. Vergunningstelsels uit autonome decentrale regelingen vallen tot dat moment buiten de regeling van de Dienstenwet en daarvoor moet dus nog wel worden bepaald of de lex silencio positivo van toepassing is.
14. Naast deze systeemkeuze (en consequenties van niet eenduidigheid) bespreekt Jacobs ook enkele specifiek bestuursrechtelijke aspecten van het lex silencio positivo regime, zoals de relatie met de dwangsomregeling (i.v.m. niet tijdig beslissen), het rechtskarakter van de beschikking van rechtswege (i.v.m. niet-schriftelijkheid), de gelding (i.v.m. inwerkingtreding en intrekking), de inhoud van het besluit (toepasselijke wettelijke voorschriften en beleidsregels, ex post toevoeging van voorwaarden) en rechtsbescherming (i.v.m. beroepstermijn en inclusief ingebrekestelling).
15. Rest de vraag naar de betekenis van de lex silencio positivo voor consumenten. In abstracto kan gezegd worden (zie ook Raat), dat minder administratieve belemmeringen en lasten de toetreding van meer dienstverrichters, ook uit andere lidstaten, zal bevorderen – en een groter aanbod leidt waarschijnlijk tot meer keuze en scherpere prijzen. In concreto zijn er echter slechts enkele vergunningstelsels die onder het tijdelijke lex silencio positivo besluit vallen en waarmee consumenten (indirect) in aanraking kunnen komen. Jacobs bespreekt enkele consumentrelevante vergunningstelsels waarop de lex silencio positivo regeling wel of juist niet van toepassing is, te weten: wel op de inschrijving in het architectenregister en op de vergunning voor tatoeëren en piercen; niet op de inschrijving van advocaten op het landelijk tableau en op de verklaring van betrouwbaarheid van een alarminstallateur.
Helder mag zijn dat consumenten gevolgen kunnen ondervinden van de lex silencio positivo als een dienstverrichter die niet (geheel) voldoet aan de toestemmingsvereisten toch mag praktiseren omdat het bestuur niet tijdig op de desbetreffende aanvraag heeft besloten. Volgens Jacobs zijn grote zorgen over onvoldoende waarborgen, vanwege de lex silencio positivo regeling, misplaatst. Waar echt nodig blijft het beginsel buiten toepassing en waar niet, zullen de meeste dienstverrichters ‘niets kwaads in de zin hebben’ en ook pas diensten aanbieden als zij oprecht menen aan alle kwalificaties te voldoen.
16. Als gezegd bevat de Dienstenwet tevens artikelen die leiden tot wijziging en aanvulling van de Wet handhaving consumentenbescherming (Whc). Naast de mogelijkheden van consumenten om met name informatieverplichtingen van dienstverrichters af te dwingen via de civiele rechter, zal de Consumentenautoriteit toezicht houden op de naleving daarvan en zo nodig handhavend optreden, althans indien overtreding van de nieuwe informatieverplichtingen collectieve consumentenbelangen schaden. Een tweede taak van de Consumentenautoriteit werd hierboven (onder nr. 5) reeds genoemd, te weten het voor consumenten beschikbaar stellen van extra informatie via ConsuWijzer, het gezamenlijke informatieloket van de Consumentenautoriteit, de NMa en OPTA.
Mout-Vos biedt voor dit themanummer een overzicht van de uitbreiding van de taken voor de Consumentenautoriteit: welke nieuwe informatie via ConsuWijzer beschikbaar zal zijn, welke nieuwe informatieplichten gelden voor dienstverrichters en hoe de Consumentenautoriteit kan optreden tegen schending daarvan.2
17. De Consumentenautoriteit is (sinds de start in oktober 2006) verantwoordelijk voor “het informatiepunt” ConsuWijzer. Met de inwerkingtreding van de Dienstenwet krijgt ConsuWijzer ook de rol om als “één-loket” bepaalde informatie voor consumenten toegankelijk te maken (informatiefunctie) en bepaalde informatie op verzoek te verschaffen (bijstandsfunctie). De informatiefunctie betreft (volgens art. 18 Dienstenwet) informatie over (ook in andere lidstaten) geldende eisen en vergunningstelsels, bevoegde instanties, openbare databanken (met gegevens over dienstverrichters en diensten), rechtsmiddelen, en ondersteunende belangenorganisaties. Als gezegd gaat het steeds om algemene informatie. Een zekere overlap is mogelijk met de informatie die via Antwoordvoorbedrijven aan dienstverrichters en zakelijke afnemers dient te worden verstrekt, maar dit wordt niet als bezwaarlijk gezien. 18. De toezichthoudende en handhavende taak die aan de Consumentenautoriteit wordt toebedeeld betreft de naleving van informatieverplichtingen door dienstverrichters. Mout-Vos bespreekt de aspecten van de samenloop tussen de informatieverplichtingen uit hoofde van de Dienstenwet, neergelegd in de artikelen 6:230a tot en met 6:230e Burgerlijk Wetboek, en andere wettelijke informatieplichten uit het Burgerlijk Wetboek, zoals die voortvloeien uit de regels met betrekking tot oneerlijke handelspraktijken, e-commerce en koop op afstand.
Hoofdregel is dat de informatieplicht uit de Dienstenwet aanvullend is. Bij strijdige eisen gaan de meer specifieke eisen voor op die van de Dienstenwet. Complicerende factor hierbij is dat overlap niet altijd goed is vast te stellen, bijvoorbeeld omdat de formulering of de gehanteerde begrippen in de Dienstenwet niet (altijd) geheel identiek zijn aan de gehanteerde formuleringen in de andere BW-bepalingen – zoals bij de begrippen ‘handelaar’ en ‘dienstverrichter’, alsmede bij de verschillende betekenissen van het begrip ‘dienst’ – terwijl natuurlijk ook aard en reikwijdte van de informatieplicht kunnen verschillen. De (rechts)praktijk zal moeten uitwijzen hoe de overlappen in dergelijke gevallen worden beoordeeld en welke toezichts- en handhavingsinstrumenten de Consumentenautoriteit hierbij zal inzetten.
Bij dat toezicht speelt mogelijk ook de reeds (in nr. 5) genoemde regeling inzake wederzijdse bijstand voor ‘bevoegde instanties’ een rol. Mout-Vos gaat daar uitdrukkelijk op in, als ook op de verhouding tussen de Europese data-systemen, met name het Interne Markt Informatiesysteem (IMI), en het elektronische informatiesysteem ‘Consumer Protection Cooperation’ (CPC). Verzoeken om informatie of handhaving over niet-naleving van de informatieverplichtingen onder de Dienstenrichtlijn vallen onder het nieuwe IMI-systeem. In de praktijk kan zich evenwel de situatie voordoen dat de Consumentenautoriteit zowel via het IMI als via CPC wordt benaderd en via twee wegen, lees netwerken, moet reageren, tenzij in dat specifieke geval het andere (dan het IMI-systeem) meer geschikt is.
2 Een bijdrage geautoriseerd door de staatssecretaris van Economische Zaken; misschien nog geen beleidsregel
19. Toezicht en handhaving van de nieuwe informatieverplichtingen door de Consumentenautoriteit blijft beperkt tot bescherming van collectieve belangen van consumenten en zal overigens gepaard gaan met inzet van bestuursrechtelijke instrumenten en sancties. De bepalingen en procedures zoals opgenomen in de Whc en de Awb blijven hierbij onverkort van toepassing. Natuurlijk zal bij samenloop van overtredingen (uit Dienstenwet en uit BW-bepalingen) moeten worden gewaakt voor een disproportionele stapeling van boetes.
Met Mout-Vos kan worden geconcludeerd dat, gegeven de voortschrijdende internationalisering en toenemende grensoverschrijdende consumententransacties, de behoefte van de consument aan informatie uit andere lidstaten over dienstverrichters en van dienstverrichters over overheden, en de eisen die zij stellen, zal toenemen en dat de Dienstenwet – en in het voetspoor daarvan, de Consumentenautoriteit – daaraan een belangrijke bijdrage kan leveren.
20. Deze tour d’horizon sluit ik af met de verwijzing naar twee meer specifieke bijdragen. De eerste is een voorwoord geschreven door de ‘aartsvader’ van de Dienstenrichtlijn, tevens ‘naamgever’ daarvan in de tijd dat deze in het spraakgebruik nog werd aangeduid als ‘Bolkesteinrichtlijn’. Zijn (uiteraard met instemming) in dit nummer opgenomen voorwoord in het boek van Stefan Buchinger, Alois Michner & Christian Müller, Dienstleistungsrichtlinie – Ein Erfolg der Österreichischen Präsidentschaft 2006 (Verlag Österreich, Wien 2007) geeft puntig aan waar het hem destijds in de kern om te doen is geweest. Omdat het boek ook overigens voor de in het bijzonder geïnteresseerde lezer interessant kan zijn is een boekbespreking opportuun. Antoni Brack heeft deze taak op zich genomen en sluit daarmee dit themanummer af.
