Meer democratie? : de legitimiteit van Amsterdamse bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte

Meer democratie?

De legitimiteit van Amsterdamse bewonersinitiatieven die

ingrijpen in de openbare ruimte

Bachelorsscriptie Politicologie, afstudeerrichting Bestuur en Beleid, januari 2019 9.599 woorden

©Paul Engel

Naam: Emma Willems Studentnummer: 11013982 Docenten: M. Kuitenbrouwer & R. Schram

Bachelorproject: Conflict, dialoog en samenwerking rondom complexe beleidsvraagstukken Stageorganisatie: Gemeente Amsterdam, Bureau voor Interim en Advies

2

Inhoudsopgave

Burgerparticipatie & Bewonersinitiatieven ……….9

Methode……….…………..11

Bevindingen………..……….…12

Leefstraat Hugo de Grootkade………..12

Leefstraat Noorderdwarsstraat……….15

Paard van Noord………..18

Opvattingen over legitimiteit ……….20

Conclusie………..26

Discussie………30

Literatuurlijst………....31

Bijlage I: Uitleg aanpak interview……….………34

3

Abstract

De overheid stuurt aan op meer bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte. De traditionele democratische instituties doen hier een stap terug. Echter, hoe tegen de legitimiteit van bewonersinitiatieven wordt aangekeken blijft onduidelijk. Dit onderzoek kijkt naar wat betrokken initiatiefnemers, buurtbewoners en gemeenteambtenaren denken over de legitimiteit van drie uitgevoerde bewonersinitiatieven in Amsterdam. Hoe kunnen bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte worden gelegitimeerd onder buurtbewoners in de Gemeente Amsterdam? Het onderzoek naar deze vraag leidt tot vijf conclusies: 1) De definitie van deze bewonersinitiatieven is vertroebeld; 2) Dat deze bewonersinitiatieven zelf een vorm van inspraak zijn, betekent niet dat bewonersinitiatieven zelf geen verdere inspraak nodig hebben; 3) De legitimiteit van deze bewonersinitiatieven is verbonden met de legitimiteit van de gemeente; 4) De gemeente kan haar rol niet beperken tot facilitator bij bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte; 5) Bewonersinitiatieven vergroten niet per definitie het gevoel van zeggenschap over de fysieke leefomgeving onder burgers. Het antwoord op de onderzoeksvraag is dat bewonersinitiatieven in Amsterdam democratisch kunnen worden gelegitimeerd via participatie, representatie, transparante besluitvorming en duidelijke verantwoordingsmechanismes. Hierbij spelen niet alleen de initiatiefnemers, maar ook de gemeente een cruciale rol.

4

Inleiding

In 2021 treedt de Omgevingswet in werking. Hiermee probeert de overheid de wetgeving rondom de fysieke leefomgeving te vereenvoudigen, te moderniseren en te bundelen (Rotmans 2018: 5 – 6; Rijksoverheid.nl). De wet stuurt aan op drie vernieuwingen: decentralisatie, een integrale benadering van ruimtelijke ontwikkelingen en een verschuiving naar initiatief vanuit omgeving (Rotmans 2018: 54 – 55). Het laatste aspect sluit ook aan op de wens van de Gemeente Amsterdam “om de zeggenschap van bewoners te vergroten” (Gemeente Amsterdam 2018: 58). De gemeente streeft naar “een open en transparant bestuur, een naar buiten gerichte organisatie die open staat voor maatschappelijk initiatief en een gebiedsgerichte werkwijze” (ibid.). Deze wensen passen binnen een bredere verschuiving in de verhouding tussen overheid en samenleving, waarin het zwaartepunt en initiatief steeds meer bij de samenleving komt te liggen (Van der Steen et al. 2014: 6-7). Hajer (2011) spreekt in dit verband van de energieke samenleving.

Om deze verschuiving omtrent de Omgevingswet vorm te geven en uit te voeren binnen de Amsterdamse gemeente zijn meer concrete handvaten nodig (Rotmans 2018: 48). Een belangrijk onderdeel van deze wet, het principe initiatief vanuit de omgeving, stuurt aan op bewonersinitiatieven die de openbare ruimte beïnvloeden. Dit onderzoek tracht bij te dragen aan de succesvolle implementatie van deze Amsterdamse bewonersinitiatieven.

De legitimiteit van bewonersinitiatieven is hierbij een belangrijke factor. Legitimiteit wordt in dit onderzoek gedefinieerd als het geloof dat een publieke beslissing of politiek systeem gerechtvaardigd en juist is (Daudt 1975: 5; Willemsen & de Wind 2015: 322). Hieraan kunnen verschillende ideeën ten grondslag liggen. In dit onderzoek ligt de focus op legitimiteit die verbonden is aan democratische idealen. Er is nog weinig onderzoek gedaan naar de legitimiteit van bewonersinitatitieven. Dit onderzoek wil bijdragen aan het concept legitimiteit door te onderzoeken hoe initiatiefnemers, bewoners en gemeenteambtenaren de legitimiteit van bewonersinitiatieven die ingrijpen in hun fysieke leefomgeving ervaren en interpreteren.

De verschuiving naar initiatief vanuit de samenleving heeft gevolgen voor de legitimiteit van het beleid. Het idee van een energieke overheid die veel overlaat aan de samenleving vraagt om flexibiliteit en minder bureaucratie, terwijl over het algemeen “de overheidsorganisatie vooral is vormgegeven door principes en waarden van wettelijke kaders, rechtsgelijkheid, transparantie, efficiëntie, hiërarchie en bureaucratie.” (Van der Steen et al. 2014: 34). Deze traditionele overheidsorganisatie is een manier om legitimiteit te creëren voor het gevoerde beleid. Bureaucratie waarborgt bijvoorbeeld gelijke behandeling via standaardprocedures (Weber 1978). Daarnaast draagt een hiërarchische structuur waarin ambtenaren beleidslijnen uitvoeren die zijn vastgesteld door een

5

gekozen bestuur bij aan democratische legitimiteit. Dus als deze traditionele manier van overheidsorganisatie een kleinere rol heeft in de beleidsprocessen rond bewonersinitiatieven moet legitimiteit nadrukkelijker via andere wegen worden bereikt.

Bovendien zijn er zorgen over de mate waarin initiatiefnemers de wensen van hele buurt waarin zij hun plan implementeren representeren (Tonkens en Kroese 2009: 5). Tonkens en Verhoeven wijzen op het risico dat een voorhoede van initiatiefnemers ontstaat die niet genoeg luistert naar de wensen van andere bewoners, dat de rest van de buurt zich buitengesloten voelt en het idee heeft dat de voorhoede wordt voorgetrokken door de gemeente (Tonkens en Verhoeven 2012: 19). Daarnaast is er een risico dat een initiatief niet alleen door een te beperkte groep gemaakt worden, maar dat een initiatief ook te weinig of te weinig verschillende mensen ten goede komt waardoor het publieke belang onduidelijk is (idem: 20).

Bewonersinitiatieven kunnen als een vorm van burgerparticipatie worden gezien als een manier om de legitimiteit van de overheid te vergroten (Fung 2006: 66). Bovendien bestaat de verwachting dat dit soort initiatieven de “onvrede over de staat van de democratie” onder burgers kunnen verminderen (Blonk en Bosch 2018: 1). Echter, de democratische legitimiteit van deze bewonersinitiatieven zelf is niet bewezen. Een logische gevolgtrekking is dat als initiatieven als illegitiem worden ervaren, zij onmogelijk kunnen bijdragen aan de legitimiteit van de overheid of zelfs contraproductief werken. Bovendien kan de mate waarin bewonersinitiatieven als legitiem worden ervaren een indicatie zijn van de houdbaarheid van de verschuiving van overheid naar de (energieke) samenleving.

Zodoende is het onderwerp van dit onderzoek de legitimiteit van bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte in de gemeente Amsterdam. De onderzoeksvraag luidt daarom:

Hoe kunnen bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte worden gelegitimeerd onder buurtbewoners in de Gemeente Amsterdam?

Het onderzoek gaat niet over de voordelen van bewonersinitiatieven in vergelijking met andere participatievormen noch over het succes en de vormgeving van bewonersinitiatieven in het algemeen. De focus ligt op de (democratische) legitimiteit van deze initiatieven. Hierbij wordt gekeken naar 3 casussen van bewonersinitiatieven. Ten eerste de leefkades op de Hugo de Grootkade. Ten tweede de leefstraat in de Noorderdwarsstraat. Tot slot het herstel van het Paard van Noord.

In dit onderzoek ligt de nadruk op de attitudes, percepties en opvattingen van buurtbewoners, initiatiefnemers en gemeenteambtenaren. Ten eerste is er gekeken welke factoren bijdroegen aan de onvrede of tevredenheid rondom deze initiatieven en of deze factoren iets zeggen over de legitimiteit

6

van het initiatief. Ten tweede is gekeken naar de opvattingen van betrokkenen over de legitimiteit van de initiatieven.

7

Theoretisch kader

Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is het ten eerste belangrijk om de relevante begrippen nader toe te lichten. In deze sectie worden de concepten politieke legitimiteit, democratische legitimiteit, burgerparticipatie en bewonersinitiatieven en hun onderlinge relaties beschreven.

Politieke legitimiteit

Legitimiteit is veelzijdig begrip dat vanuit verschillende benaderingen wordt onderzocht. Een basisdefinitie is “datgene wat in overeenstemming is met het (geldende) recht of geldende wetten” (Willemsen & de Wind 2015: 322). Dit onderzoek gaat echter niet uit van deze overwegend juridische benadering van legitimiteit. In plaats daarvan ligt de nadruk op het subjectieve: Legitimiteit als “het geloof in de juistheid van de politieke instellingen door leden van de politieke orde zelf” (Daudt 1975: 5). Echter, legitimiteit is in andere definities niet beperkt tot politieke instituties maar kan ook individuele beleidsmaatregelen betreffen (Fung 2006: 70).

In de politieke filosofie is legitimiteit vooral verbonden aan de kwestie “de rechtvaardiging van de regerings- of staatsmacht” (Willemsen & de Wind 2015: 322). Met andere woorden: waarop is het recht van de staat om macht uit te oefenen gebaseerd? (ibid.). Op deze vraag bestaan vele antwoorden: van het goddelijke recht tot de toestemming van het volk (Ryan 2012: 274; Willemsen & de Wind 2015: 322). In de huidige Nederlandse maatschappij vormt de liberale democratie het dominante paradigma dat de grondslagen van legitimiteit informeert (Willemsen & de Wind 2015: 322). De politiek filosofische benadering van legitimiteit waarin rechtvaardiging van macht centraal staat komt meer overeen met het concept legitimiteit zoals dat in dit onderzoek wordt gebruikt. Hier gaat het niet om wat de huidige wetten voorschrijven, maar om wat mensen zien als gerechtvaardigd rondom acties van medebewoners en de overheid die ingrijpen in hun fysieke leefomgeving.

Dit onderzoek is dus niet alleen gericht op legitimiteit in relatie tot overheidsinstellingen en hun beleid. Om toe te lichten hoe politieke legitimiteit hier wordt benaderd is het wenselijk om te benoemen welke definitie van politiek dit onderzoek informeert. Ideeën over politiek beïnvloeden namelijk hoe onderzoekers politieke legitimiteit behandelen. Politiek wordt in dit onderzoek niet alleen gezien als “het leven van de staat” (Barents 1952). In plaats daarvan wordt uitgegaan van een politiek als een breder fenomeen:

“Het vormgeven aan de toekomst van een samenleving als geheel, dan wel het uitoefenen van invloed op zo’n vormgeving” (Kuypers 1973: 164).

8

Daarnaast legt dit onderzoek de nadruk op een normatieve subjectieve benadering van legitimiteit. Volgens Netelenbos zijn er twee wetenschappelijke tradities in onderzoek naar legitimiteit (2016). Ten eerste de “sociologie van het geloof” dat subjectief geloof benadrukt (idem: 8). Ten tweede de “sociologie van politieke systemen”, een objectieve benadering die de noodzaak van het subjectieve niet ziet (ibid.). De nadruk op de sociologie van het geloof betekent dat in dit onderzoek de opvattingen en interpretaties van betrokkenen centraal staan. En dat er minder nadruk ligt op het objectief beoordelen van de initiatieven aan de hand van legitimiteitscriteria.

Democratische legitimiteit

Dit onderzoek richt zich voornamelijk op democratische legitimiteit omdat deze in de huidige Nederlandse samenleving waarschijnlijk het meest relevant is. Democratische legitimiteit kent ook weer verschillende benaderingen en grondslagen. Volgens de klassieke definitie van democratie is het “the methode of decision making that secured the common good” (Ryan 2012: 962). Volgens Ryan maakte dat democratie “uniquely legitimate”(ibid.). Echter, in het huidige paradigma van de liberale democratie is de “redelijke instemming van vrije en gelijke burgers de maatstaf van de legitimiteit of rechtvaardiging van wetten” die worden opgesteld en gehandhaafd door de staat (Willemsen & de Wind 2015: 322).

Deze “redelijke instemming” kan op verschillende wijzen worden gewaarborgd aan de hand van verschillende ideeën over wat democratie is. Bijvoorbeeld aan de hand van de idealen van representatieve democratie of directe democratie. Directe democratie betekent dat “burgers zelf de primaire agent zijn die collectieve beslissingen maakt” (Hague & Harrop 2013: 43). In een representatieve democratie worden de collectieve beslissingen vooral gemaakt door volksvertegenwoordigers (ibid.).

Democratische legitimiteit kan worden opgedeeld in verschillende normatieve criteria: input legitimiteit, output legitimiteit en throughput legitimiteit (2004: 19). De begrippen input en output legitimiteit zijn geïntroduceerd door Scharpf (2003). Input legitimiteit betekent “government by the people” (ibid.). Het houdt in dat beleid responsief is naar de wensen van burgers omdat zij participeren in het besluitvormingsproces. Engelen & Sie Dhian Ho noemen hierbij de volgende eisen waaraan een besluitvormingssysteem moet voldoen “om als democratisch legitiem te worden ervaren”:

De steun van de burgers voor gezagsdragers en de heersende spelregels van het systeem; participatie door burgers zelf teneinde hun eisen en verwachtingen ten aanzien van het besluitvormingsproces kenbaar te maken; en representatie van de belangen en preferenties van de burgers” (2004: 19).

9

Input legitimiteit kan dus zowel via directe als via representatieve democratische instituties worden bevorderd.

Ten tweede beschrijft Scharpf output legitimiteit als “government for the people” wat betekent dat beleid op een effectieve manier problemen van burgers moet aanpakken (ibid.). Volgens Engelen en Sie Dhian Ho dient de uitkomst van een beleidsmaatregel “overeenkomt met de wensen en preferenties van de beleidsobjecten” (2004: 19).

Het begrip throughput legitimiteit betreft de processen die plaatsvinden tussen input en output (Schmidt 2013). Met andere woorden: hoe beleid wordt gemaakt. Hierbij wordt gekeken naar de “efficacy, accountability, transparency, inclusiveness and openness to interest consultation” van deze besluitvormingsprocessen (idem: 2). Daarnaast zijn de volgende democratische eisen gerelateerd aan input legitimiteit volgens Engelen en Sie Dhian Ho:

“de deelname van burgers aan de besluitvorming; besluitvorming via stemmen dan wel argumenten; en de bescherming van de minderheid” (2004: 22).

Het is bijvoorbeeld aangetoond dat transparantie en argumentatie kan bijdragen aan meer legitimiteit: “People who are informed about decisions which affect their everyday lives are more willing to accept the process by which the decisions were taken if they are given insight into the reasoning behind the decisions.”(Licht et al 2011: 2). Om legitimiteit te bevorderen is het daarbij niet altijd nodig om het hele besluitvormingsproces inzichtelijk te maken, maar wel om de redenering achter een beslissing uit te leggen (ibid.).

Burgerparticipatie & bewonersinitiatieven

Burgerparticipatie wordt gezien als een manier om de legitimiteit en effectiviteit van governance te verbeteren (Fung 2006: 66). Burgerparticipatie wordt in dit onderzoek breed gedefinieerd als een “proces waarin gewone mensen deelnemen…met het doel een beslissing met significante keuzes te beïnvloeden die hun gemeenschap zal raken” (André et al. 2012: 1). Deze definitie omvat ook bewonersinitiatieven.

De WRR gebruikt een categorisering van burgerparticipatie die compatibel is met deze brede definitie van burgerparticipatie, al noemen zij dat zelf burgerbetrokkenheid (WRR 2012: 12). De WRR identificeert 3 velden: beleidsparticipatie, maatschappelijke participatie en maatschappelijk initiatief (idem: 51). Beleidsparticipatie gaat om “trajecten van de overheid waarbij burgers gevraagd worden om mee te praten en te denken” (idem: 52). Maatschappelijke participatie is “de deelname van burgers aan het maatschappelijk verkeer” (idem: 53). Bij maatschappelijke initiatieven nemen burgers, niet de overheid, het initiatief “om een bepaald doel na te streven” (idem: 57).

10

Een maatschappelijk initiatief hoeft echter niet in isolatie van de overheid te bestaan. Ten eerste kan het doel van een initiatief het tegenhouden van overheidsplannen zijn (idem: 57). Ten tweede kunnen overheidsinstanties maatschappelijke initiatieven faciliteren of ondersteunen (Blom et al. 2010: 12). Tot slot kunnen initiatieven “de overheid werk uit handen” nemen (WRR 2012: 59). De overheid en de maatschappelijke initiatieven kunnen echter ook botsen als de plannen van burgers niet passen binnen de wettelijke en beleidskaders van de overheid (idem: 12).

Maatschappelijke initiatief is een overkoepelend begrip waaronder verschillende soorten initiatieven vallen (Blom et al. 2010: 13). Verschillende typen actoren uit de samenlevingen kunnen een maatschappelijk initiatief starten, zoals verenigingen of bedrijven (ibid.). Bewonersinitiatieven zijn hierin een specifieke vorm van maatschappelijk initiatief waarbij bewoners de initiatiefnemers zijn. In dit onderzoek wordt de volgende definitie gehanteerd: “een initiatief van één of meer burgers dat onverplicht wordt opgestart ten behoeve van anderen of de samenleving” (Blom et al. 2010: 12). Dit is eigenlijk de definitie van een burgerinitiatief, maar deze term is verwarrend omdat het ook verwijst naar “het recht van een burger om een onderwerp op de agenda van de volksvertegenwoordiging te zetten” (idem: 11). Zodoende wordt hier de term bewonersinitiatief gebruikt.

De motivering van dergelijke initiatieven is veelal ideëel, het doel is maatschappelijk en zonder winstoogmerk (ibid.). Verder ontstaan de initiatieven “zo veel mogelijk uit eigen beweging” en zijn dus “niet afkomstig van de overheid, hoewel deze kan ondersteunen en soms zelfs een aanzet kan geven” (ibid.). Tot slot, heeft het initiatief in het begin “geen formeel organisatiestatuut” (ibid.). Alhoewel er later een organisatie rondom een initiatief kan ontstaan (ibid.). Deze omschrijving sluit aan bij die van Ruimte voor Initiatief, een team van Amsterdamse ambtenaren en buurtbewoners dat initiatieven stimuleert:

“Volgens Ruimte voor Initiatief is een maatschappelijk initiatief een lokaal samenwerkingsverband dat het initiatief neemt om een maatschappelijk doel na te streven en dit zelf of samen met buurtbewoners en andere partners uitvoert.” (Amsterdam.nl)

11

Methode

Dit onderzoek is een kwalitatief casusonderzoek naar drie bewonersinitiatieven: de leefstraat op de Hugo de Grootkade van 2016 en 2017, de leefstraat in de Noorderdwarsstraat van 2018 en het Paard van Noord. Deze casussen zijn door Amsterdamse gemeenteambtenaren aangedragen als voorbeelden van bewonersinitiatieven. Het zijn initiatieven waarbij bewoners iets hebben veranderd in hun fysieke leefomgeving. Deze plannen hebben zij deels zelf gepland en uitgevoerd. Echter, zij verschillen in de wijze waarop het initiatief is ontvangen door medebewoners. Waar over het algemeen tevredenheid of op zijn minst onverschilligheid lijkt te zijn over het Paard van Noord, stuiten de andere initiatieven op weerstand. De leefstraat op de Hugo de Grootkade is mede vanwege negatieve reacties uit de straat en omliggende straten in 2018 niet herhaald. De leefstraat in de Noorderdwarsstraat werd overwegend positief ontvangen in de straat zelf, maar er ontstond onrust in omliggende straten over het initiatief.

Deze drie casussen zijn onderzocht met behulp van semigestructureerde interviews onder betrokken initiatiefnemers, buurtbewoners en gemeenteambtenaren. Daarnaast is gebruik gemaakt van secundaire data zoals gemeentelijke moties en verslagen van evaluatieavonden met bewoners ter aanvulling.

Voor elke casus is ten minste één initiatiefnemer en één van de betrokken gemeenteambtenaren geïnterviewd. Voor elke leefstraat zijn ook drie bewoners geïnterviewd. Daarnaast zijn gesprekken over bewonersinitiatieven in het algemeen gevoerd met personen binnen de gemeente. De respondenten zijn anoniem behandeld in dit onderzoeksrapport. Zij worden aangeduid met een code die terugslaat op de categorie van de respondent en het betreffende initiatief. Dertien interviews zijn opgenomen en getranscribeerd. De transcripties zijn naar de respondenten gestuurd ter goedkeuring vanuit ethische overwegingen en om de betrouwbaarheid van de transcripties te verhogen.

Dit onderzoek is gericht op de attitudes, percepties en opvattingen van buurtbewoners over wat legitimiteit inhoudt in de context van een bewonersinitiatief. De achterliggende ontologie van dit onderzoek is dan ook interpretatief. Er wordt niet vanuit gegaan dat een objectief legitiem bewonersinitiatief bestaat. In plaats daarvan wordt gekeken naar de betekenissen die mensen geven aan bewonersinitiatieven die raken aan legitimiteit. Het is daarbij mogelijk dat mensen a) verschillende ideeën hebben over wat legitimiteit betekent in context van bewonersinitiatieven en b) als zij wel dezelfde ideeën over legitimiteitcriteria hebben, zij kunnen verschillen in hun interpretatie van in hoeverre een bewonersinitiatief voldoet aan deze legitimiteitscriteria.

12

Bevindingen

Hieronder volgen de bevindingen uit verzamelde data. Ten eerste wordt voor elke casus beschreven hoe het initiatief tot stand is gekomen en hoe het is ontvangen in de buurt. Daarbij komen de factoren die bijdroegen aan de onvrede of tevredenheid rondom de initiatieven naar voren. Hierbij wordt ook geconstateerd dat sommige factoren raken aan de democratische legitimiteit van de initiatieven. Ten tweede worden ook de opvattingen van de initiatiefnemers, buurtbewoners, en gemeenteambtenaren over de legitimiteit van de initiatieven besproken.

Leefstraat Hugo de Grootkade

Start van het initiatief

De Hugo de Grootkade was de eerste leefstraat in Amsterdam. Een leefstraat is een oorspronkelijk Belgisch concept waarbij een straat voor een maand lang wordt afgesloten zodat de ruimte op een andere manier kan worden gebruikt door bewoners (Gossens et al 2018: 190). Het College van B&W besloot in 2015 een pilot te starten (Gemeente Amsterdam 2015). Tijdens deze pilot diende men volgens het College “rekening te houden met de verkeersveiligheid, parkeergelegenheid, doorstroming en bereikbaarheid” (idem: 1). Daarnaast was “draagvlak gewenst in de leefstraat en de directe omgeving” (ibid.). De verdere vormgeving van de pilot werd aan de stadsdelen overgelaten (idem: 3). Het idee was dat bewoners zichzelf zouden aanmelden. Vervolgens zouden de bestuurscommissies toestemming geven (ibid.). Het creëren van draagvlak was volgens het College een taak van de initiatiefnemers. Stadsdelen konden hierbij ondersteunen en adviseren (ibid.).

Zodoende ontving stadsdeel West de aanmelding van bewoners van de Hugo de Grootkade. Bij de gemeente lag de nadruk enerzijds op faciliteren en anderzijds op het zo veel mogelijk aan de bewoners overlaten. Een gemeenteambtenaar beschreef de houding van de betrokken ambtenaren ten opzichte van het initiatief:

“We gaan gewoon zeggen we gaan het gewoon doen. Dus dat draagvlak, dat laten we over aan de bewoners, zij moeten maar meten en als zij zeggen we hebben een draagvlak gemeten. Dan accepteren we dat.” (Respondent GH1)

Zoals het bovenstaande citaat illustreert waren de betrokken gemeenteambtenaren met name gericht op ervoor zorgen dat de leefkade zou plaats vinden. Daarnaast werd het meten van draagvlak gezien als een taak van initiatiefnemers. De initiatiefnemers hebben vervolgens inderdaad de taak opgepakt om te buurt te informeren en te vragen of medebewoners het een goed idee vonden.

13

Er kwamen gemengde reacties op de leefstraten. Volgens een initiatiefnemer en een voorstander zijn er veel leuke activiteiten gehouden en zijn de sociale banden in de buurt beter geworden (Respondent IH1; Respondent BH3). Echter, andere buurtbewoners waren tegenstanders van de leefkade of stonden er kritisch tegenover. Er zijn “verhitte discussies” gehouden, banden lek gestoken en beledigende flyers verspreid (Respondent IH1). De boosheid of kritiek was zowel op de gemeente als op de initiatiefnemers gericht. De gemeente kreeg “een hoop bezwaren” binnen (Respondent GH1). Daarnaast is er ook ingesproken bij de raadscommissie. Volgens een betrokken ambtenaar waren mensen ontevreden over:

“Het feit dat wij het toestaan. En twee is dat anderen, buren, eigenlijk ineens hun straat, de straat overnemen en van alles daar gaan doen.” (Respondent GH1)

Bewoners zijn zich er dus van bewust dat de gemeente de leefkade mogelijk maakt, en roepen hen daarover ook ter verantwoording. Daarnaast is er sprake van het idee dat de straat hun eigendom is, en dat anderen daar niet zomaar iets aan mogen veranderen.

Achter deze negatieve reacties scholen verschillende inhoudelijke redenen: de parkeerdruk, de duur van de afsluiting en ander overlast zoals een slordig aangezicht. Daarnaast vonden sommigen het onnodig om de straat af te zetten voor de hoeveelheid activiteiten die er waren en de hoeveelheid mensen die daarbij aanwezig was. Bovendien hielden de initiatiefnemers volgens sommige bewoners niet genoeg rekening met anderen. Maar dit laatste verwijt wordt ook duidelijk gericht aan de gemeente. Een buurtbewoner zegt hierover:

“Zij [de initiatiefnemers] begrijpen mijn behoeften niet. … die andere behoeften zijn helemaal niet meegerekend door de initiatiefnemers. Maar daar dat kan ik begrijpen. Zij proberen te promoten wat ze willen. Maar door de buurtagent [betrokken gemeenteambtenaar], dat was echt moeilijker om te verteren.”(Respondent BH1)

Door deze buurtbewoner werd het dus ook als de taak van betrokken gemeenteambtenaren gezien om te waken over de belangen en wensen van alle buurtbewoners. De insteek van de gemeente was echter dat de initiatiefnemers voor het draagvlak in de straat zouden zorgen. Het idee dat iemands wensen niet worden gepresenteerd in het besluitvormingsproces kan de input legitimiteit van de leefstraat ondermijnen.

Daarnaast werd de communicatie en informatievoorziening rondom het initiatief gehekeld. Ten eerste vonden bewoners de manier waarop beslissingen werden gemaakt over de leefstraat onvoldoende transparant. Zo wilde een buurtbewoner inzicht hebben in de handtekeningen die waren

14

verzameld in 2017 om het draagvlak te meten (Respondent BH1). Aangezien er veel Airbnb’s aanwezig zijn, wilde deze bewoner weten of de lijst enkel door permanente bewoners was ondertekend. Daarnaast vond een andere buurtbewoner de beslissing om in 2018 niet door te gaan “heel ontransparant, heel onduidelijk”(Respondent BH2). Ten tweede werd de informatievoorziening te beperkt gevonden (Respondent BH1; BH2: BH3). Bovendien waren er in 2018 klachten dat alleen omliggende straten geen informatie hadden ontvangen (Respondent IH1). Dit gebrek aan transparantie heeft de throughput legitimiteit van het initiatief wellicht ondermijnt.

Bovendien leidde de inspraak die bewoners hadden tot klachten. Ten eerste werden de draagvlakonderzoeken bekritiseerd. Sommige buurtbewoners uit anderen straten wilden meegenomen worden in draagvlakonderzoeken (Respondent IH1). Sommige bewoners van de Hugo de Grootkade vonden juist dat andere straten niet meegenomen hadden moeten worden, omdat die mensen minder van de nadelen zouden merken (ibid.). Wie het recht heeft op inspraak is dus een betwiste kwestie. Dit toont aan dat niet alle bewoners de “heersende spelregels” van de besluitvorming steunden en dat er een roep was om meer participatie, dit toornt aan de input legitimiteit van de leefstraat (Engelen & Sie Dhian Ho 2004: 19).

Ten tweede vonden mensen dat voor de start van het initiatief meer inspraak had moeten zijn. In 2016 werd ongeveer een week van tevoren via een brief van de gemeente bekend gemaakt dat er toestemming was gegeven voor een leefkade. Hierover zegt een bewoner:

“Dus er was geen tijd om te reageren, er was geen tijd om een zienswijze in te dienen, er was geen tijd voor debat, niks, helemaal niks.”(Respondent BH1)

Deze bewoner voelde zich dus niet genoeg gehoord. Dit ondermijnt de input legitimiteit van het initiatieven aangezien burgers daarbij moeten kunnen deelnemen aan het besluitvormingsproces.

Tot slot is er niet altijd meegegaan in de kritiek die werd geuit over de leefstraat. Na de leefstraat in 2016 en 2017 is een evaluatie gehouden. Bij beide evaluaties werd door meerdere bewoners gevraagd of de leefstraat niet korter kon (Gemeente Amsterdam 2016; Gemeente Amsterdam 2017). Eén van de aanwezige bewoners dacht dat naar aanleiding van de evaluatie dat in 2017 de leefstraat korter zou duren:

“…de indruk waarmee ik weg kwam was dat als er een tweede editie zou zijn, er zou met deze punten gerekend worden.”(Respondent BH1)

Maar de duur van de leefstraat was niet aangepast in 2017. Tijdens de evaluatie van 2017 werd uitgelegd dat die beslissing is gemaakt omdat initiatiefnemers uit België vier weken adviseren (Gemeente Amsterdam 2017). Dit lijkt niet overeen te komen met de geest van de aanpak van

15

bewonersinitiatieven in Amsterdam: als het van bewoners is, waarom wordt kritiek van bewoners dan aan de kant geschoven wegens onderzoeken en adviezen van buitenaf? Bovendien heeft dit de potentie de input legitimiteit van het initiatief te ondermijnen omdat er niets gedaan wordt met de wensen die de bewoners uitten.

Leefstraat Noorderdwarsstraat

Start van het initiatief

Net als stadsdeel West was stadsdeel Centrum in 2018 bezig met leefstraten. Een paar bewoners uit de Noorderdwarsstraat reageerden op oproepen om aanmeldingen voor leefstraten. Aangezien binnen de gemeente leefstraten worden gezien als een bewonersinitiatief, zag de betrokken gemeenteambtenaar deze leefstraat als onderdeel van de aanpak “van buiten naar binnen werken” wat de gemeente steeds meer probeert te doen (Respondent GN1). Volgens de betrokken gemeenteambtenaar is communicatie naar de buurt zodoende het terrein van de initiatiefnemers (ibid.). Dus kregen de initiatiefnemers vanuit het stadsdeel de opdracht een draagvlakmeting te doen in de straat. De initiatiefnemers hebben toen met hun buren gesproken en iedereen ging akkoord (Respondent IN1).

Vervolgens is de leefstraat voor gelegd aan het dagelijks bestuur van het stadsdeel dat toestemming verleende. Ook daarover zag de gemeente het informeren aan de buurt als een taak van de initiatiefnemers. De gebiedsmakelaar heeft dus enkel de initiatiefnemers geïnformeerd over het besluit:

“…want ik dacht bij mezelf van 'Als we het nou in de geest van dat beleid, pilot willen houden en het low profile houden en het gewoon bij de bewoners willen laten, het is een bewonersinitiatief, het is niet iets wat wij hebben geopperd, zij willen dat’, dan heb ik de communicatie ook bij de bewoners gelaten van die straat en gezegd van 'Ga praten met de Prinsengracht, ga praten met de Noorderstraat. Maak het bekend.' En laten we het nou eens gewoon bij de bewoners laten.”(Respondent GN1)

De initiatiefnemers hebben inderdaad de taak op gepakt om medebewoners te informeren. Ruim een week van tevoren hebben zij uitnodigingen in brieven gestopt. Zij zagen de leefstraat als vooral relevant voor de Noorderdwarsstraat en de Noorderstraat:

“…want wat wisten we eigenlijk niet van 'Goh, hoe groot is onze buurt eigenlijk?'. Dus we dachten van we doen het wel aan de Noorderstraat want die horen het meest in onze beleving bij de Noorderdwarsstraat. Maar blijkbaar vonden de mensen op de Prinsengracht het ook belangrijk om te weten. Wisten we niet.”(Respondent IN1)

16

Net als bij de Hugo de Grootkade is er dus verwarring over wie betrokken is. De initiatiefnemers hebben de uitnodigingen beperkt tot drie straten. Tijdens het uitdelen zijn een paar huizen per ongeluk over geslagen. Zodoende waren een aantal bewoners van de Noorderstraat en de meerderheid van de bewoners in de overige straten niet op de hoogte van de leefstraat voor deze van start ging.

Ontvangst in de buurt

Op het moment dat de leefstraat van start ging hebben de initiatiefnemers zowel positieve als negatieve reacties gekregen. Zoals gepland hebben zij andere buurtgenoten leren kennen. Onder sommige bewoners bleek er ook behoefte te bestaan aan een initiatief als de leefstraat:

“…de buurvrouw die ook zei van 'Oh, wat fijn dat dit er is, want als ik mijn deur uitstapt dan kom ik nooit iemand tegen. Ik ken niemand hier. Het is een buurtje waar ik vroeger woonde en weer ben teruggegaan…”(Respondent GN1)

De leefstraat gaf mensen dus de gelegenheid om elkaar te ontmoeten, wat één van de doelen van de initiatiefnemers was.

Desondanks ontstonden er meteen ook tegenreacties van mensen omliggende straten. Bewoners die niet waren geïnformeerd en niet blij waren met het initiatief hebben geprobeerd de gemeente hierover te bereiken. Zowel op de evaluatieavond als tijdens een interview werd aangegeven dat dit lastig was. Een bewoner zegt hierover:

“Door het niet kunnen bereiken van de relevante personen liep de frustratie alleen maar op.”(Respondent BN1)

Het feit dat bewoners geen contact konden krijgen met de gemeente over de leefstraat heeft bijgedragen aan de onrust. Het lijkt er ook op dat voor sommige buurtbewoners de (eerste) reactie is om de gemeente te proberen te bereiken over het initiatief, en niet (alleen) de initiatiefnemers.

De weerstand rustte op verschillende zaken. Ten eerste waren er inhoudelijke bezwaren over de verminderde verkeersdoorstroming en de verkeersveiligheid door gefrustreerde automobilisten (Respondent BN1). Ten tweede werd er ook aanstoot genomen aan het feit dat de straat ook was afgesloten als er geen activiteiten waren (Respondent BN2). Bovendien heeft een gerucht dat de leefstraat definitief zou worden de onrust aangewakkerd. Daarnaast hadden mensen het gevoel dat het initiatief slechts bedoeld was voor een bepaalde groep (Respondent IN1). Eén bewoner zegt dat het “voor persoonlijk gewin” is ondernomen (Respondent BN1). Volgens een andere was het initiatief voor een bepaalde groep bewoners:

17

“Kijk, in de stad moet je met heel veel mensen moet je schaarse ruimte delen, die schaarse ruimte is ook dat je anderen niet moet hinderen … Je moet elkaar geven en nemen. En door zo'n leefstraat neem je opeens een stuk. Wat vooral natuurlijk voor jonge gezinnen met kleine kinderen, daar gaat het vooral om… .”(Respondent BN2)

Hier wordt dus gesuggereerd dat een groep bewoners disproportioneel veel beslag leggen op de openbare ruimte.

Vanuit het perspectief van verschillende buurtbewoners is het fout geweest om alleen de Noorderdwarsstraat te raadplegen. Dit bleek zowel tijdens de evaluatiebijeenkomst van het initiatief in december 2018 als tijdens interviews (Respondent BN1; IN1). Hier worden niet alleen de initiatiefnemers, maar ook de gemeente als verantwoordelijk voor gezien. Een buurtbewoner verteld dat de initiatiefnemers het draagvlak op een te beperkte manier hebben gemeten (Respondent BN1). Zodoende zijn de initiatiefnemers, volgens deze bewoner, de afspraak de gemeente niet nagekomen. Maar aangezien de gemeente de opdracht had gegeven om te buurt te informeren en het draagvlak te meten, neemt hij dat ook de gemeente kwalijk:

“En daardoor is de gemeente, vind ik, nalatig geweest in de controle of dat goed gedaan is.”(ibid.)

De gemeente heeft echter alleen gevraagd om in de Noorderdwarsstraat een draagvlakmeting te doen, dus de initiatiefnemers hebben daarin geen afspraak geschonden. De vraag blijft of de draagvlakmeting terecht was beperkt tot de Noorderdwarsstraat.

Volgens de initiatiefnemers van de Noorderdwarsstraat heeft het feit dat de afsluiting er wat “provisorisch” uitzag bijgedragen aan het feit dat sommigen veel moeite hadden om de leefstraat (Respondent IN1; IN2). Een initiatiefnemer oppert dat als er officiële borden van de gemeente hadden gestaan, dat mensen de afsluiting dan misschien makkelijker hadden geaccepteerd:

“Wat is het dan dat bij dit dingetje wel zo heftig wordt gereageerd? Omdat ik denk dat ze denken dat het echt vanuit de bewoners zelf is geïnitieerd en dat wij gewoon bedacht hebben weet je wat we zetten de straat af, we houden een leefstraat gedurende een maand, daar hebben wij nu zin in, dat doen we lekker en de anderen kunnen het bekijken met wat zij vinden. Zo hebben we dat nooit gedaan natuurlijk. Maar ik denk dat zij dat op die manier voelen.” (Respondent IN1)

Hier wordt dus gesuggereerd dat het feit dat het een bewonersinitiatief was de acceptatie van de leefstraat in de weg heeft gezeten en dat hier nog een rol van de gemeente zou kunnen liggen. Wellicht wordt het afsluiten van een straat vooral of uitsluitend gezien als het terrein van de gemeente. Dan

18

wordt het initiatief dus als illegitiem gezien omdat gedacht wordt dat de bewoners het recht niet hebben om een straat af te sluiten.

Paard van Noord

Start van het initiatief

Het Paard van Noord is een kraan in de nieuwbouwwijk de Bongerd in stadsdeel Noord. Deze kraan was niet meer in gebruik en was grotendeels afgebroken (Respondent IP1; GP1). In een bestemmingsplan stond dat de kraan hersteld zou worden. De gemeente had een vergeefse poging hiertoe. In 2014 werd een ander industrieel overblijfsel weggehaald door de gemeente. Een buurtbewoner dacht daarop dat met de kraan wellicht hetzelfde zou kunnen gebeuren:

“En ik zag dat. En 'goh, als die kraan nou straks ook stilzwijgend worden afgevoerd, dat zou wel heel slecht zijn.”(Respondent IP1)

Deze buurtbewoner heeft vervolgens om informatie gevraagd bij de gemeente en het plan bleek inderdaad om de kraan weg te halen.

De buurtbewoner heeft daarop andere buurtbewoners geactiveerd (ibid.). Zij hebben vervolgens een vereniging opgericht, Vereniging Paard van Noord, met het doel zich in te zetten voor het herstel van het Paard van Noord. Het Paard van Noord is volgens de vereniging een icoon met betekenis voor de identiteit van de buurt (ibid.). De Vereniging Paard van Noord heeft vervolgens onder andere gesprekken gevoerd met de gemeente, subsidies aangevraagd, historisch onderzoek laten doen en bouwbedrijven betrokken om het herstel van de kraan voor elkaar te krijgen (Respondent IP1; GP1). In 2018 is de kraan herstelt. De gemeente heeft een grote rol gehad in de uitvoering en financiering van het herstel (Respondent IP1; GP1).

Reacties uit de buurt

De Vereniging heeft veel gedaan om de omliggende buurten te betrekken bij het herstel van de kraan: “Dus in die beginfase zijn we heel erg energie gaan verzamelen met de buurt en een buurt community gaan vormen rondom die kraan.”(Respondent IP1)

Er werden allerlei evenementen georganiseerd, zoals kerstborrels en een voetbaltoernooi. Op dit moment heeft de vereniging ongeveer 400 individuele leden (alle leden van een huishouden worden meegerekend) (ibid.). Het proberen te vormen van een buurt community heeft inderdaad geleidt tot meer sociale binding in de wijk. Zo zegt een betrokken gemeenteambtenaar:

19

“…het is niet alleen het neerzetten van die kraan, maar ook het hele proces daarna toe heeft heel wat losgemaakt in die wijk, ook qua, sociale netwerken.”(Respondent GP1)

Het initiatief heeft dus al tijdens het proces positieve effecten gehad op de buurt.

De reacties uit de omliggende buurten op het initiatief waren “louter positief” volgens de initiatiefnemer (Respondent IP1). Er is ook geen bezwaar gekomen op de vergunningverlening (Respondent GN1). De kraan ligt in de wijk de Bongerd. Maar wordt ook omringd door de Banne, Kadoelen, Tuindorp Oostzaan en het Zijkanaal I. De kraan staat aan het Zijkanaal I en als zodanig kijken verschillende woonbootbewoners uit op deze kraan. Dit is een groep die erg actief is en het vaak oneens is met plannen van de gemeente. Maar ook deze groep was positief over het initiatief:

“…Het ligt midden in een gebied met de meest protesterende groep die er bestaat, de woonbootbewoners van zijkanaal I. Die voeren al vijf jaar of tien jaar overal actie over, die zijn echt berucht bij de gemeente. En hier zijn ze heel erg ingestapt op een gegeven moment. Dus zijn ze mee gaan doen.”(Respondent IP1)

De positieve reacties uit de buurt hebben volgens de initiatiefnemer te maken met het feit dat het een initiatief van bewoners is (ibid.). Ten eerste, heeft het geen commercieel doel. En ten tweede, was het ook niet van de gemeente volgens de initiatiefnemer. Dit is volgens de initiatiefnemer ook de reden dat de woonbootbewoners ingestapt zijn:

“omdat ze echt geloofden dat, echt zagen dat het niet van de gemeente was, maar van mensen van inwoners. Dat het niet commercieel was.”(Respondent IP1)

Dus de opvatting dat dit een actie was die werd gedreven door bewoners, en niet door de gemeente of commerciële actoren, heeft de steun voor het initiatief vergroot volgens de initiatiefnemer. Dit suggereert dat vormen van directe democratie als bewonersinitiatieven wellicht als meer legitiem worden gezien dan het huidige representatieve democratische instituut van de gemeente onder sommige buurtbewoners. Daarnaast speelt echter waarschijnlijk ook mee dat de kraan voor weinig overlast zorgt (Respondent GP1).

Er is wel een kanttekening te plaatsen bij de steun vanuit de buurt. Een bepaalde groep in de wijk is lid van de vereniging en andere groepen niet. Het was “een beetje van de yuppen” volgens de initiatiefnemer (Respondent IP1). Het is de vereniging niet gelukt om lager opgeleiden en mensen met een migratieachtergrond te betrekken (ibid.). En deze groepen maken wel een groot deel uit van de omliggende wijken. Zo is 30 procent van de woningen sociale woningbouw. Zodoende is het risico waar Tonkens en Verhoeven op wijzen dat er een soort voorhoede die bestaat dezelfde soort mensen

20

ontstaat in de buurt die initiatieven starten zonder de rest van de buurt te representeren aanwezig is in deze casus (Tonkens en Verhoeven 2012: 19). Dit heeft echter niet tot publieke onvrede geleid.

Opvattingen over legitimiteit

Legitimiteit volgens initiatiefnemers

Er zijn overeenkomsten in de opvattingen van de initiatiefnemers over de legitimiteit van hun initiatieven. Ten eerste zeggen de initiatiefnemers uit alle casussen dat het niet gaat om hun eigen belang, maar dat het initiatief een bredere maatschappelijke waarde heeft. Met name het bevorderen van sociale cohesie wordt meerdere keren benadrukt. Zo zegt een initiatiefnemer van de Hugo de Grootkade:

“Ik zou er een tegenstander voor geweest zijn, als het ontaardde in een soort van massaal festival. … En ik denk dat de [sociale] verbinding het belangrijkste is waarom het wel zou moeten kunnen.”(Respondent IH1)

De sociale verbindingen die ontstaan zijn naar aanleiding van de leefstraat rechtvaardigen hier het initiatief. Ook de initiatiefnemer van het Paard van Noord benadrukt in zijn rechtvaardiging van het initiatief dat het geen kwestie van eigen belang was:

“In feite kwamen op voor de kraan… de stichting heet historische grijperkraan, het is het recht van die kraan om behouden te blijven. …wij willen geen gezelligheidsvereniging gesponsord krijgen. … We kwamen niet op voor onze eigen rechten, we kwamen op voor de rechten van die plek en van die kraan.”(Respondent IP1)

Hieruit blijkt dat het de initiatiefnemer niet zo zeer gaat om de legitimiteit van de wensen van bewoners, maar om het recht van een soort historisch erfgoed om beschermd te worden. Individuele belangen hadden hier verder geen plaats in mogen hebben volgens de initiatiefnemer:

“…in de buurt van historisch icoon gaan de waarde van huizen omhoog in de koop met drie procent ofzo. … dat is niet legitiem. Dat vind ik nou typisch onlegitiem.”(Respondent IP1) Het initiatief kan dus volgens de initiatiefnemer niet gelegitimeerd worden via de gunstige financiële uitkomst voor bepaalde groepen. Het is ook niet het geval dat dit een bewonersinitiatief was voor individuen volgens de initiatiefnemer:

“De investering komt niet aan per se aan individuen ten goede, maar wel aan een soort collectief of een buurt, een wijk…”(Respondent IP1)

21

Ook deze initiatiefnemer ziet de legitimiteit van dit initiatief dus als verbonden aan het idee dat het initiatief een groter algemeen belang van de omgeving ten goede is gekomen. De initiatiefnemers benadrukken dan ook in hun legitimeringen van het initiatief de positieve effecten van de initiatieven. Zo zegt een initiatiefnemer:

“Ten eerste zonder leefstraat is het daar levensgevaarlijk. Zonder leefstraat is er heel weinig ruimte om voor de buurtgenoten elkaar überhaupt op straat te zien, te ontmoeten. … Zonder de leefstraat zijn er heel veel mensen die eenzaam alleen thuisblijven.”(Respondent IN1) Zodoende zien alle initiatiefnemers hun initiatief mede als legitiem omdat het in hun ogen voldoet aan output legitimiteit: de initiatieven zijn reageren op onwenselijke situaties waar buurtbewoners mee te maken hebben een zoals gebrek aan sociale cohesie.

Ten tweede, vragen alle geïnterviewde initiatiefnemers van de leefstraten zich af waarom de openbare ruimte gereserveerd zou moeten worden voor de auto. Een initiatiefnemer zegt bijvoorbeeld:

“…het hele jaar door is de auto hier leidend, de koning van de straat eigenlijk. En ja, ik vond dat het gerechtvaardigd is om ook in elk geval één maand in dat jaar om de bewoners voorop te stellen en niet de auto. … We moeten altijd rekening houden met die auto's, altijd. Dus ik wilde hem gewoon graag een keertje omdraaien.”(Respondent IN2)

Hier wordt het idee dat niet alleen automobilisten recht hebben om de openbare ruimte die de straat en parkeerplekken vormen te gebruiken. Ook wordt hier benadrukt dat bewoners voorop worden gesteld, dit raakt wederom aan de output legitimiteit: het initiatief is responsief richting problemen waar bewoners tegen aan lopen.

Eén van de initiatiefnemers vond de leefstraat gerechtvaardigd omdat uit hun draagvlakonderzoeken bleek dat een meerderheid van de bewoners op de kade voor waren:

“Wij gingen uit vanuit het principe de meeste stemmen gelden. Wij hadden van tevoren bedacht als we nou niet genoeg mensen krijgen die vinden 'Ja, het is een leuk plan'. Dan gaat het hele plan niet door.”(Respondent IH1)

Hier wordt de legitimiteit van het initiatief dus gerelateerd aan het idee van een democratische meerderheidsstemming. Dit raakt zowel aan input legitimiteit omdat het gaat over de participatie van beleidsobjecten (buurtbewoners) in het besluitvormingsproces. Daarnaast gaat het ook om throughput legitimiteit omdat daar “besluitvorming via stemmen” onder valt (Engelen en Sie Dhian Ho 2004: 19).

22

De manier waarop de initiatiefnemers rechtvaardigen raakt dus vooral aan output legitimiteit. Het lijkt er ook op dat de initiatiefnemers van de leefstraat erkennen dat de input en throughput legitimiteit verbeterd kan worden. Zo zegt een initiatiefnemer van de Noorderdwarsstraat dat de leefstraat wel legitiem is maar de manier waarop die tot stand gekomen niet:

“Maar het resultaat dus de leefstraat zelf, vind ik, is wel legitiem … maar het proces niet.” (IN2) Ten eerste wordt door alle initiatiefnemers van de leefstraten gezegd dat de informatievoorziening beter had gekund (Respondenten IH1; IN1; IN2). Ten tweede staan initiatiefnemers ook open voor meer overleg met de rest van de buurt:

“ik snap wel dat mensen zich gepasseerd voelen en dat ze zich buitengesloten voelen. En de enige oplossing daarvoor is van laten dan een afspraak maken om bij elkaar te komen en te kijken wat willen we dan wel.”(Respondent IN1)

Hierbij zien de bewoners echter ook duidelijk een rol weggelegd voor de gemeente. Ten eerste, omdat de initiatiefnemers de capaciteit niet hebben om een hele buurt de informeren via brieven (IH1; IN1; IN3). En ten tweede omdat dat het de acceptatie van het initiatief had kunnen vergroten:

“Dat heeft dan weer te maken met ook wat eruit kwam uit één van die twee punten van de psycholoog via de Telegraaf van we zijn allemaal geneigd gewoon te stoppen voor rood en onze belasting te betalen omdat dat gewoon besloten is van bovenhand. Bovenhand in dit geval is de gemeente Amsterdam.”(Respondent IN2)

Wederom wordt dus vermoed dat een bewonersinitiatief als minder legitiem wordt ervaren dan een gemeentelijke maatregel.

Legitimiteit volgens buurtbewoners

Meerdere buurtbewoners van de leefstraten zagen de initiatieven als illegitiem. Hier werden verschillende redenen voor gegeven. Ten eerste zien sommige buurtbewoners de initiatieven als illegitiem omdat het volgens hen gemotiveerd is door eigen belang of een kleine groep disproportioneel ten goede komt. Zo zegt een buurtbewoner:

“Uiteindelijk wordt het gewoon overgenomen door mensen die eigenlijk liever een tuin hadden gewild, dus dat heeft weinig meer te maken met leuk een straat autovrij hebben voor een maand om leuk met je buren iets te doen. Dus ja, ik vond het niet kloppen.”(Respondent BH2) Hier wordt de leefstraat dus niet als legitiem gezien omdat het andere deelbelangen nastreefden dan de sociale verbinding. De bewoner is het dus eens dat de initiatiefnemers dat zich inzet voor sociale

23

cohesie legitiem is, maar vinden vervolgens niet dat de leefstraten aan dit criterium hebben voldaan. Dit sluit aan bij de mening van een andere buurtbewoner:

“en dan citeer ik een buurtgenoot, dat een publiek eigendom op een gegeven moment meer voor privédoeleinden wordt beschikbaar gesteld. Want niemand had er wat aan behalve die persoon die daar mogelijkerwijs meer plaats had voor zijn fiets of de kinderen om te spelen terwijl er ook heel veel andere mogelijkheden voor zijn om te spelen.”(Respondent BN1) Het initiatief wordt dus niet gezien als in het algemeen belang. Tegelijkertijd wordt de straat als eigendom van iedereen die de straat gebruikt gezien. Het gebruiken van de openbare ruimte op een manier die hun reguliere gebruik van die ruimte onmogelijk maakt voor het nut van een specifieke groep wordt dus als illegitiem gezien hier. Daarnaast wordt het initiatief ook als onnodig ervaren. Hierin slaagt het initiatief er dus niet in om output-legitimiteit te creëren in de ogen van deze bewoners: Het initiatief biedt geen oplossingen voor problemen die mensen in de buurt ervaren.

Ten tweede, wordt de legitimiteit van de leefstraat op de Hugo de Grootkade gelinkt aan het gebrek aan controle van de gemeente. Een buurtbewoner begreep dat de betrokken gemeenteambtenaren die aanwezig waren bij de evaluatie de grootste “sponsoren” waren van het initiatief en dat zij tevens de initiatiefnemers moesten controleren. Dat vond de buurtbewoner verkeerd:

“de commissie die toestemming moet geven, kan niet dezelfde persoon zijn als de sponsor. Daar hebben wij een ander defect dan aan legitimiteit.”(Respondent BH1)

Er werd dus volgens deze bewoner aan de legitimiteit getoornd omdat de bewoners niet onafhankelijk werden gecontroleerd door de gemeente. Hiermee wordt gesuggereerd dat er weinig sprake is van verantwoording, dus ondermijnt de ervaren throughput legitimiteit van het initiatief bij deze bewoner.

De ambtenaren die betrokken waren bij de bewonersinitiatieven zagen het inderdaad als hun rol om het initiatief te faciliteren (Respondent GN1; GP1; GH1). Maar de betrokken gemeenteambtenaren waren niet alleen het eerste aanspreekpunt voor de initiatiefnemers en de facilitators van het initiatief, zij waren tevens de eerste aanspreekpunten voor de rest van de buurt. Dit zorgde bij de leefstraten voor een dubbelfunctie waarin de ambtenaren het als hun rol zagen om het initiatief mogelijk te maken. Terwijl de buurtbewoners van de leefstraten verwachtten dat de ambtenaren aandacht zouden hebben voor hun belangen en wensen als zij problemen ondervonden in verband met het initiatief. Uiteraard waren de ambtenaren hier ook mee bezig, bijvoorbeeld in de vorm van draagvlakmetingen, het beantwoorden van vragen en ervoor zorgen dat de doorstroom goed

24

was. Maar dat is iets anders dan het actief behartigen van de belangen van de buurt binnen de gemeente.

Daarbij is het opvallend dat de relaties tussen de ambtenaren en initiatiefnemers erg goed waren. Beide partijen zijn in beide leefstraten overwegend positief over de samenwerking (Respondent IH1; IN1; IN2). Dit vergroot de discrepantie tussen de relatie die de initiatiefnemers hebben met de gemeente en die sommige andere buurtbewoners hebben. Het vergroot ook het risico dat er een soort voorhoede in de buurt ontstaat zoals Tonkens en Verhoeven beschrijven. Aan de andere kant bestaat er ook het risico dat felle tegenstanders een soort spiegeldbeeld vormen van deze voorhoede. Het is namelijk ook niet duidelijk in hoeverre zij de buurt representeren.

Zo waren er ook buurtbewoners die het initiatief wel als legitiem zagen. Zij verbinden deze legitimiteit aan het recht van de gemeente om beslissingen te nemen en aan het feit dat initiatiefnemers op legale wijze toestemming hebben gekregen voor de leefstraat. Zo zegt een bewoner van de Hugo de Grootkade:

“Ja, ik denk dat het stadsbestuur die beslissingen … waarschijnlijk de meeste stemmen gelden denk ik. Dus dat lijkt me wel dat het goed is gegaan.” (Respondent BH3).

Een bewoner van de Noorderdwarsstraat zegt iets soortgelijks en voegt daaraan toe:

“Ik denk het wel [dat de leefstraat gerechtvaardigd is] want de aanvragers hebben gewoon een legale weg bewandeld.”(Respondent BN3)

De legitimiteit loopt hier dus de ambtelijke en democratische gemeentelijke instituties. Legitimiteit volgens gemeenteambtenaren

De gemeenteambtenaren uit iedere casus verbinden legitimiteit aan besluiten van het gemeentebestuur en de zorgvuldige ambtelijke voorbereiding van het initiatief. De legitimiteit van het bewonersinitiatief loopt hier dus wederom via de gemeente zelf. Een gemeenteambtenaar van de Noorderdwarsstraat zegt bijvoorbeeld:

“Hij is legitiem, denk ik, omdat ik het pilot beleid gevolgd heb…Ik heb alle facetten waarvan ik dacht, dat is belangrijk … getoetst en ook wat in het beleid pilot staat. Vervolgens heb ik dat ook voorgelegd aan ons dagelijks bestuur en open en eerlijk allemaal in die flap erbij gezet wat ik allemaal gedaan had, wat er besproken is en wat…de straat zelf heeft gedaan … ik heb alles open en eerlijk gedaan zoals het er allemaal stond.”(Respondent BN2)

25

In deze opvattingen wordt legitimiteit dus gegenereerd door de gemeente zelf en de geïnformeerde beslissing die het bestuur heeft kunnen nemen. Zodoende wordt het initiatief ook gelegitimeerd via de bestaande instituties van de representatieve democratie in de vorm van het stadsdeel.

26

Conclusie

De bovenstaande casussen geven inzicht in de manier waarop bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte worden aangepakt in Amsterdam en hoe er tegen de legitimiteit van deze bewonersinitiatieven wordt aangekeken. Hieruit kunnen vijf conclusies worden getrokken. Ten eerste is de definitie van bewonersinitiatieven vertroebeld en dit heeft consequenties voor de legitimiteit van deze initiatieven. Het is bijvoorbeeld bij geen van de casussen zo dat het initiatief en de uitvoering puur bij bewoners lag. Het herstel van de kraan heeft in een bestemmingsplan gestaan en is voor het grootste deel herstelt door de gemeente. De leefstraat is een idee dat is geïntroduceerd en aangemoedigd door de gemeente. Hierdoor ontstaat bij de leefstraten de paradoxale situatie waarin naar de gemeenteambtenaren en initiatiefnemers wordt gecommuniceerd dat de initiatiefnemers als buurtbewoners eigenaar zijn van het initiatief, terwijl de gemeente via beleid heeft gestuurd wat voor soort initiatieven er zullen plaatsvinden. Als de gemeente geen pilot leefstraten was gestart en geen oproep had gedaan aan bewoners hadden de initiatieven nooit plaatsgevonden. Het initiatief komt zodoende slechts ten dele uit de buurtbewoners zelf. Het is daarom ook te verwachten dat zij zich ook maar ten dele eigenaar voelen en meer steun van de overheid verwachten. Op het moment dat de leefstraat is toegezegd laat de gemeente de initiatiefnemers ziet het als hun initiatief.

Deze conclusie heeft consequenties voor de legitimiteit van de bewonersinitiatieven. Op het moment dat burgers ontevreden zijn over een initiatief wat zij deels zien als een actie van de gemeente, zullen zij de gemeente daar waarschijnlijk over willen aanspreken. Als de gemeente op dat moment niet thuis geeft en het aan de initiatiefnemers overlaat om conflicten in de buurt op te lossen een risico voor de democratische throughput legitimiteit. Hierbij is het namelijk van belang dat burgers de besluitnemers ter verantwoording kunnen roepen.

De tweede conclusie vloeit voort uit de bevinding dat een bewonersinitiatief zowel minder als meer legitimiteit kan genieten onder buurtbewoners dan traditioneel overheidsbeleid. Bij het Paard van Noord zijn er aanwijzingen dat het feit dat medebewoners als de dragers van het herstel werden gezien heeft bijgedragen aan de legitimiteit. Bij de leefstraten lijkt het voor sommigen de legitimiteit juist te hebben ondermijnt. Het idee dat een bewonersinitiatieven een antwoord is op onvrede over de democratie is dus verre van zeker. Er is gebleken dat bewonersinitiatieven niet door iedereen per definitie als legitiem worden ervaren. Bewonersinitiatieven betekenen dat bewoners meer inspraak hebben in hun leefomgeving. Maar het feit dat bewonersinitiatieven zelf een vorm van inspraak zijn, betekent niet dat bewonersinitiatieven zelf geen verdere inspraak nodig hebben om als legitiem gezien te worden. Dit is de tweede conclusie.

27

De derde conclusie is dat de legitimiteit van de bewonersinitiatieven is verbonden met de legitimiteit van de gemeente. Het bevorderen van bewonersinitiatieven betekent het proberen te vergroten van directe democratie waarin “burgers zelf de primaire agent[en] zijn die collectieve beslissingen maakt” (Hague & Harrop 2013: 43). Toch worden de leefstraten nog vaak verbonden aan de representatieve democratie in de vorm de gemeente. Ten eerste wordt de legitimiteit van de beslissing om de leefstraten toe te staan verbonden aan het recht van de gemeenteraad om besluiten te nemen. Ten tweede zijn er klachten dat de gemeente niet genoeg heeft gedaan om niet-deelnemende of kritische buurtbewoners te betrekken of te representeren.

De vierde conclusie is dat de gemeente haar rol niet kan beperken tot facilitator bij bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte. De gemeente is immers altijd betrokken in de vorm van goedkeurder van tijdelijke verkeersmaatregelen en vergunningen. Daarnaast zijn initiatieven soms technisch te ingewikkeld of te duur voor bewoners. Bovendien is de gemeente de uiteindelijke beheerder van de gemeenschappelijk openbare ruimte in naam van alle burgers. Bewoners zijn zich ook bewust van deze rol en roepen daarom niet alleen de initiatiefnemers maar ook de gemeente ter verantwoording over zaken waar zij ontevreden over zijn. Zodoende kunnen bewonersinitiatieven ook het vertrouwen in de gemeente (verder) ondermijnen.

Als de buurtbewoners een maatschappelijk initiatief ondernemen zonder gemeentelijk geld of steun en zonder in te grijpen in de fysieke leefomgeving van anderen tenzij men dat zelf wil, is een afzijdige en faciliterende insteek vanuit de gemeente begrijpelijk. Echter, wanneer de gedeelde openbare ruimte wordt veranderd door een private actor zonder inherente legitimiteit met toestemming van de overheid (wat altijd het geval zal zijn) zal de overheid haar rol wellicht niet alleen moeten opvatten als facilitator maar ook als beschermer van de rechten en belangen van al haar burgers. Dit betekent communiceren over wat er gaat gebeuren, luisteren naar meningen van andere bewoners en beargumenteren waarom de gemeente een bepaalde beslissing neemt. Oftewel het bevorderen van de input en throughput legitimiteit. Zolang de gemeente de openbare ruimte beheert kan zij niet aan deze rol ontsnappen.

Dit wordt verder bevestigd door de vijfde conclusie: bewonersinitiatieven vergroten niet per definitie het gevoel van zeggenschap over de fysieke leefomgeving onder burgers. Het risico van een voorhoede zoals Tonkens en Verhoeven die omschrijven is duidelijk aanwezig in de leefstraat casussen. De manier waarop deze bewonersinitiatieven op dit moment worden uitgevoerd neemt het risico met zich mee dat het creëren van meer zeggenschap over de eigen leefomgeving bij de ene bewoner, kan resulteren in een gevoel van minder zeggenschap bij een ander. Er is geen duidelijk controle- of verantwoordingsmechanisme. De gemeente wil flexibel en weinig veeleisend zijn naar de

28

buurtbewoners die het initiatief nemen bij de leefstraten. Hierbij lijkt er voorbij te worden gegaan aan het feit dat de buurtbewoners de wijk niet representeren en dat de spelregels rondom de leefstraten ook niet met de buurt zijn afgesproken. Het resultaat is dat de gemeente in hun streven buurtbewoners, en eigenlijk wordt daarmee de initiatiefnemers bedoeld, meer zeggenschap over hun omgeving te geven, zij deze zeggenschap bij anderen (gevoelsmatig) weghalen. En hiermee ondermijnt de gemeente zowel haar eigen legitimiteit als de bewonersinitiatieven.

Wat de situatie compliceert is dat de gemeente natuurlijk geen organisatie op zichzelf is. De gemeente is meer dan een bestuurlijk en bureaucratisch instituut. De gemeente is de stad zelf. De gemeente bestaat immers dankzij de goedkeuring van haar inwoners. Wanneer de gemeente besluit zeggenschap te geven aan initiatiefnemers, dan schenkt zij zeggenschap die alleen maar indirect van haar is aan een bepaalde groep bewoners. De vraag is of deze schenking acceptabel is voor andere buurtbewoners, die geen initiatiefnemers zijn.

De bovenstaande conclusies en bevindingen leidden tot beantwoording van de hoofdvraag. De onderzoeksvraag luidde: Hoe kunnen bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte worden gelegitimeerd onder buurtbewoners in de gemeente Amsterdam? Ten eerste blijkt dat aandacht moet worden besteed aan de input legitimiteit van bewonersinitiatieven. Hierbij is het belangrijk dat buurtbewoners de kans hebben hun wensen kenbaar te maken ten opzichte van het initiatief, het liefst voordat het initiatief van start gaat. Bovendien kan het betrekken van burgers rondom een gezamenlijk idee op zichzelf al heel waardevol zijn zoals het Paard van Noord laat zien. Bovendien heeft dit de potentie om ervoor te zorgen dat de emoties niet zo hoog oplopen doordat mensen zich niet gehoord worden. Dit zou de ervaring van de initiatiefnemers verbeteren en draagt daarom bij aan de duurzaamheid van de initiatieven. Ten tweede blijkt uit de leefstraat casussen dat throughput legitimiteit van deze initiatieven, oftewel de manier waarop besluiten worden gemaakt, belangrijk wordt gevonden door buurtbewoners. Hierbij is het vooral van belang om transparant over wat er gaat gebeuren en over de redeneringen die daarachter zitten. Bovendien is het van belang dat duidelijke verantwoordingmechanismen te hebben. Het bevorderen van de input en throughput legitimiteit kan indirect bijdragen aan sterkere output legitimiteit. Bij de leefstraten bleek dat ook tegenstanders in principe voor het bevorderen van sociale cohesie zijn. Ook de leefstraten zijn dus gericht op situaties die bewoners tegen komen en onwenselijk vinden of waarvan zij begrijpen dat anderen die onwenselijk vinden. De initiatieven pakken daarmee een probleem aan die burgers in hun dagelijks leven tegenkomen of waarvan zij herkennen dat anderen die tegenkomen. De tegenstanders zijn het alleen niet eens met de vorm van de leefstraten en de manier waarop die wordt ingevoerd wordt gehekeld. Andere bewoners betrekken in het vormgeven van het initiatief zou wellicht via input en throughput legitimiteit ook de output legitimiteit kunnen versterken. Tot slot blijkt dat het

29

bevorderen van legitimiteit van bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte in de huidige samenleving waarschijnlijk geen taak is die de initiatiefnemers alleen kunnen bewerkstelligen. De gemeente speelt een belangrijk rol in de legitimiteit van bewonersinitiatieven, ongeacht of zij deze rol zelf erkent.

30

Discussie

Dit onderzoek heeft verschillende tekortkomingen. Ten eerste is het niet mogelijk om de bevindingen te generaliseren voor bewonersinitiatieven die ingrijpen in de openbare ruimte in het algemeen omdat dit een casusonderzoek is. Bovendien vormen de respondenten geen representatieve steekproef van initiatiefnemers, buurtbewoners of gemeenteambtenaren. De externe validiteit is dus een zwak punt.

Daarnaast is het niet gelukt om buurtbewoners te interviewen over het Paard van Noord. Hierdoor is alleen indirect via de initiatiefnemer en gemeenteambtenaar gekeken naar hoe buurtbewoners aankijken tegen de legitimiteit van dat initiatief. Dit doet uiteraard af aan de betrouwbaarheid van de bevindingen en de diepte van het onderzoek.

Verder zijn de verschillende casussen niet één op één te vergelijken. De casussen verschillen daarvoor te veel. De wijken waarin ze plaats hebben gevonden verschillen bijvoorbeeld zeer: de Bongerd is een nieuwbouwwijk, terwijl de Weteringsbuurt een wijk is waar sommigen al decennia wonen en waar de ruimte meer bebouwd is. Daarnaast is de impact van de initiatieven ook niet gelijk.

Deze vorm van een kwalitatief casusonderzoek heeft het echter mogelijk gemaakt om de complexiteit van bewonersinitiatieven weer te geven en de opvattingen van bewoners over de legitimiteit van de initiatieven in hun context te plaatsen.

31

Literatuurlijst

André, P., Martin, P. & Lanmafankpotin, G. (2012). “Citizen Participation,” in L. Côté and J.-F. Savard (red.), Encyclopedic Dictionary of Public Administration. www.dictionnaire.enap.ca

Amsterdam.nl. “Ruimte voor Initiatief”,

https://www.amsterdam.nl/bestuur-organisatie/meedenken-meepraten/ruimte-initiatief/. Geraadpleegd op 21 januari 2019. Barents, J. (1952). De wetenschap der politiek. Een terreinverkenning. ’s-Gravenhage: Stols. 23 Blom, R., Bosdriesz, G., Heijden, J. van der, Zuylen, J. van & Schamp, K. (2010). Help een

burgerinitiatief! De faciliterende ambtenaar: werkboek met informatie, suggesties en tips voor gemeenteambtenaren die te maken hebben met initiatieven van burgers. Den Haag: Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

Blonk, L. & Bosch, A. van den (2018). Niet meer zomaar te stoppen: Over de duurzaamheid van burgerinitiatieven. Utrecht: Movisie

Daudt, H. (1975). “Legitimiteit en legitimatie”, Beleid en Maatschappij 2, (1): 5 – 16.

Engelen, E.R. & Sie Dhian Ho, M. (2004). De staat van de democratie. Democratie voorbij de staat. Amsterdam: Amsterdam University Press.

Fung, A. (2006). “Varieties of Participation in Complex Governance”, Public Administration Review 66 (1): 66 – 75.

Gemeente Amsterdam (2018). Coalitieakkoord Amsterdam 2018: Een nieuwe lente en een nieuw akkoord. Amsterdam: Gemeente Amsterdam.

Gemeente Amsterdam (2017). Verslag evaluatie Leefstraat Hugo de Grootkade. Amsterdam: Gemeente Amsterdam.

Gemeente Amsterdam (2016). Verslag van de evaluatiebijeenkomst Leefkade (Hugo de Grootkade). Amsterdam: Gemeente Amsterdam.

Gemeente Amsterdam (2015). Bestuurlijke reactie motie Shahsavari-Jansen/Ernsting (507) over pilot leefstraten. Amsterdam: Gemeente Amsterdam.

Goossens, C., Wymeersch, E. van, Oosterlynck, S. (2018). “Addertjes onder het (kunst)gras”. Rooilijn, 51 (3): 188 – 197.

Hague R., Harrop M., & Breslin S. (1992). Comparative Government and Politics. Palgrave: London.