Herindeling, ja of nee?

1

Herindeling, ja of nee?

Een onderzoek naar de gevolgen van de herindeling van Abcoude en De Ronde Venen voor de nieuwe gemeente

Naam: Thimo Arts

Studentnummer: 1139584

Begeleider: Mr.dr. G.S.A. Dijkstra

Tweede lezer: Prof.dr. F.M. van der Meer Universiteit Leiden

2

Inhoudsopgave

1.3 Belang van het onderzoek ...9

1.4 Hoofdstukindeling ... 10

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader ... 11

2.1 Herindelingen in internationale en nationale context ... 11

2.2 Bestuurskracht en herindelingen ... 12

2.3 Hypothesen ... 17

2.4 Conceptueel model en toelichting ... 20

Hoofdstuk 3: Operationalisering van het onderzoek ... 21

3.1 De bestuurskrachtvergelijking ... 21

3.2 Indicatoren ... 21

3.3 Methoden dataverzameling ... 23

Hoofdstuk 4: Casusbeschrijving ... 25

4.1 Aanloop tot fusie ... 25

4.2 Ontwikkelingen na de herindeling ... 27

4.3 Demografie ... 28

4.4 Financieel ... 31

Hoofdstuk 5: Resultaten bestuurskrachtsvergelijking ... 35

5.1 Uitgewerking per thema ... 35

Hoofdstuk 6: Analyse ... 45

6.1 Conclusie bestuurskrachtvergelijking ... 45

6.2 Behandeling oorzaken verandering bestuurskracht... 46

6.3 Conclusie analyse ... 50

Hoofdstuk 7: Conclusie ... 52

7.1 Beantwoording hoofdvraag ... 52

7.2 Reflectie bestaande literatuur ... 53

7.3 Reflectie eigen onderzoek ... 55

3 Artikelen ... 56 Databanken ... 58 Bijlage 1: Interviews ... 59 1.1 Geïnterviewden ... 59 1.2 Vragenlijst ... 59

4

Voorwoord

Voor u ligt mijn scriptie over de gemeentelijke herindeling van de gemeente De Ronde Venen. Deze scriptie is geschreven in de periode van mei 2017 tot en met juni 2018 in het kader van het afstuderen voor de master ‘Management van de publieke sector’ aan de Universiteit Leiden.

Zelf ben ik opgegroeid in de ‘oude’ De Ronde Venen. Vlak na de herindeling in 2011 ben ik vertrokken naar Leiden. Hierdoor heb ik weinig meegekregen van de ontwikkelingen in de gemeente, waardoor het mij interessant leek om hier een onderzoek naar te doen. Dit zeker in verband met de discussie die nog steeds bestaat over de voor- en nadelen van gemeentelijke herindelingen.

In dit licht is dit onderzoek daarom ook interessant voor mensen die meer willen weten over de gevolgen van een herindeling, maar ook voor inwoners van De Ronde Venen, die graag willen weten wat zich daar allemaal bestuurlijk heeft afgespeeld in de afgelopen jaren.

Graag zou ik de gemeente De Ronde Venen willen bedanken voor hun medewerking aan mijn scriptie, aangezien zij mij alle ruimte hebben gegeven om mijn onderzoek bij hen uit te voeren. Ook wil ik alle geïnterviewden bedanken, omdat zij mij een waardevol inzicht hebben gegeven in hoe de gemeente is omgegaan met de herindeling. Met name Nanda Verveen en Gilbert Okx zou ik hiervoor nog extra willen bedanken, omdat ik hen na de interviews nog veel vragen heb kunnen stellen. Als laatste zou ik mijn vriendin en mijn moeder nog willen bedanken, voor het meerdere malen nalezen van mijn scriptie op leesbaarheid te controleren. Ik wens u veel leesplezier toe.

Thimo Arts

5

Samenvatting

Voor dit onderzoek is gekeken naar de gevolgen van de herindeling op de bestuurskracht van de voormalige gemeenten De Ronde Venen en Abcoude, die samengevoegd zijn tot de nieuwe gemeente De Ronde Venen. Er is met name gefocust op in welke mate de verschillen in bestuurskracht verklaard worden door de herindeling, om deze vervolgens in een breder kader te plaatsen in de discussie over gemeentelijke herindelingen.

Voor De Ronde Venen is gebleken dat de gevolgen van de herindeling anders zijn dan wat voor Nederland ‘gemiddeld’ is. Het blijkt dat het beleid van de gemeente veel invloed heeft op de uiteindelijke gevolgen van de herindeling.

De veranderingen in de bestuurskracht zijn in te delen in: directe gevolgen van de herindeling, indirecte gevolgen van de herindeling en gevolgen die niets te maken hebben met de

herindeling. Deze scheidslijn is te maken omdat er een aantal gevolgen direct te wijten zijn aan de herindeling, zoals het feit dat de ambtelijke organisatie groter werd en daardoor meer capaciteit had. Indirecte gevolgen zijn voornamelijk te wijten aan het feit dat de herindeling binnen de gemeente een cultuurverandering als direct gevolg had, maar dat er hierdoor indirect ander beleid gevoerd werd ten opzichte van de kernen en de samenwerkingen. Een bestuurskrachtwijziging die weinig te maken heeft met de herindeling is bijvoorbeeld de verbetering van het risicobeleid, wat een gevolg is van de financiële crisis.

Het is interessant om op basis van indeling te maken, omdat de bestaande literatuur hier nog weinig over heeft geschreven. Uit dit onderzoek blijkt dat er een aantal oorzaken van een herindeling weliswaar waarschijnlijk bij alle gemeenten voorkomen, maar dat de gemeente zelf ook invloed heeft op hoe de gemeente uit de herindeling komt. Dit laatste onderdeel wordt in de bestaande literatuur onderschat. Met name de cultuurverandering die plaatsvind door een herindeling kan een goede verklaring geven waarom in sommige gemeenten een herindeling succesvoller is dan in andere. Echter zou er meer onderzoek gedaan moeten worden om hier een sluitend antwoord op te krijgen.

6

Hoofdstuk 1: Inleiding

“Wie heeft hier nou eigenlijk om gevraagd?”

Deze vraag stelde het Tweede Kamerlid Van Raak in de week van 18 april 2018, toen de wetsvoorstellen werden besproken om per 1 januari 2019 26 gemeenten op te laten gaan in 9 nieuwe. Het proces van herindelen ligt politiek gevoelig, omdat gemeenten hier niet altijd aan mee willen werken. In dit specifieke geval van deze ‘herindelingsgolf’ gaat het om de

gemeente Haren, dat expliciet heeft aangegeven niet mee te willen werken aan een herindeling die van bovenaf is geïnstigeerd.

1.1

Aanleiding

Al sinds de invoering van de gemeentewet uit 1851 daalt het totaal aantal gemeenten in Nederland. Dit komt doordat er steeds meer gemeenten samengaan of op een andere manier heringedeeld worden. Zo waren er in 2013 nog 408 gemeenten in Nederland, terwijl dat aantal vijf jaar later is gedaald tot 380 in 2018 (CBS, 2018). Dit heeft als gevolg dat de gemiddelde gemeente in Nederlands qua oppervlakte en inwoneraantal steeds groter wordt.

De belangrijkste reden waarom gemeenten vaak worden samengevoegd, is omdat zij niet meer in staat zijn om zelfstandig te functioneren. Vanuit de overheid wordt de oorzaak hiervan gezien in het feit dat het inwonersaantal te laag is om al haar taken uit te kunnen voeren. Er zou een daadkrachtiger bestuur gevormd kunnen worden als de gemeente wordt heringedeeld, meestal door middel van een fusie. Hoewel er alternatieven zijn voor een herindeling, wordt er al sinds de jaren 50 van de 20e eeuw een actief beleid gevoerd om gemeenten opnieuw in te delen, wat als gevolg heeft dat gemeenten gemiddeld steeds groter worden. Veel van de initiatieven tot herindeling komen vanuit het Rijk of de provincie, maar zelden vanuit de gemeente. Sinds het kabinet Lubbers II in de jaren 80 werd het takenpakket van de gemeenten steeds verder uitgebreid. Taken die eerst door de Rijksoverheid werden uitgevoerd, dienden vanaf dat moment uitgevoerd te worden door de gemeenten. Dit werd gedaan omdat de gedachte bestond dat lokaal bepaalde taken efficiënter en effectiever uitgevoerd zouden kunnen worden. Gemeenten hebben namelijk meer contact met de inwoners en zouden de beschikbare hulp beter kunnen toepassen op de plekken waar het nodig was (Abma, 2012).

Door dit uitbreidende takenpakket werden gemeenten kleiner dan 7000 inwoners als zeer kwetsbaar geacht en werd door de hogere overheden geprobeerd hen opnieuw in te delen. Echter werd sinds die tijd ook naar andere factoren gekeken dan alleen het inwonersaantal, om te beoordelen hoe sterk een gemeente was. Factoren, zoals of het een landelijke of stedelijke gemeente betrof, begonnen ook mee te tellen. Voor de landelijke politiek blijft het inwonersaantal wel leidend in de discussie over gemeentelijke herindelingen. Zo kwam in 2013 Minister Plasterk met het plan om in 2025 alleen nog maar gemeenten te hebben met minimaal 100.000 inwoners. (NRC, 9-3-2013). In die tijd had echter nog ruim 90% van de gemeenten 100.000 of minder inwoners, waardoor er in een beperkte tijd zeer veel

herindelingen doorgevoerd zouden moeten worden. Het streefaantal gemeenten van Minister Plasterk was om nog maar 100 tot 125 gemeenten te hebben. Mede doordat een stijgend

7

inwonersaantal niet automatisch leidt tot een betere effectiviteit van de gemeente, is er veel kritiek op dit plan geleverd, waardoor het uiteindelijk niet door de Tweede Kamer is

gekomen. De huidige minister van Binnenlandse Zaken, minister Ollengren, heeft inmiddels de grens van gemeenten die als zeer kwetsbaar worden geacht gesteld op minder dan 20.000 inwoners.

Het gebrek aan een wetenschappelijke basis voor de correlatie tussen inwonersaantal en bestuurskwaliteit van de gemeente leidde er in de jaren 90 toe dat er naar andere vormen werd gezocht om de bestuurskwaliteit in uit te drukken. Hierdoor kwam de term bestuurskracht in zwang. De term bestuurskracht wordt verder uitgewerkt in hoofdstuk 2, maar kortgezegd betekende het in eerste instantie dat het staat voor de mate waarin een gemeente zelfstandig kan functioneren, zonder gebruik te maken van gemeenschappelijke regelingen of andere samenwerkingsverbanden. Sinds 2000 is deze definitie meer verschoven richting naar dat wat gemeenten samen zou kunnen bereiken (Abma, 2012). Hierdoor worden ook de

samenwerkingsverbanden betrokken bij het functioneren van de gemeente. Dit heeft als gevolg gehad dat binnen de wetenschappelijke literatuur niet meer automatisch gedacht wordt dat een grotere gemeente meer bestuurskracht heeft. Sterker nog, door de

samenwerkingsverbanden kunnen kleinere gemeenten meer bestuurskracht hebben dan grotere gemeenten.

Ondanks het feit dat een grotere gemeente niet automatisch leidt tot meer bestuurskracht, bestaat deze gedachte nog wel binnen de overheid. Binnen het provinciebestuur van Utrecht was bekend dat een aantal gemeenten problemen ervoeren met het uitvoeren van hun taken. Eén van deze gemeenten was Abcoude, dat al sinds de jaren ’90 in zwaar weer verkeerde. Hoewel er toentertijd geprobeerd werd om het probleem op te lossen door de gemeente her in te delen, is dit door dwarsliggende partijen niet door gegaan. In 2006 werd er opnieuw

gekeken naar de optie tot herindelen, waarbij de volgens de norm presterende gemeente De Ronde Venen betrokken zou worden (Kamerstuk 31840, nr. 3). Op korte termijn zou dit vooral voordelig moeten zijn voor Abcoude. Op de lange termijn zou door de fusie de bestuurskracht van beide gemeenten toenemen. Op 1 januari 2011 werden deze gemeenten samengevoegd, waarna de gemeente als geheel ‘De Ronde Venen’ bleef heten.

1.2 Probleemstelling

Ondanks een gebrek aan een eenduidige wetenschappelijke argumentatie voor gemeentelijke herindelingen, worden deze desondanks wel doorgevoerd. Er zijn meerdere wetenschappelijke studies gedaan naar de gevolgen van gemeentelijke herindelingen, en in welke mate ze voor- en nadelen opleveren voor de gemeente. Hier komen wisselende resultaten uit. Zo stelt Allers (2010.1) dat de efficiëntie omlaag gaat na een gemeentelijke herindeling, terwijl Fraanje et al. (2008) stelt dat de situatie wel degelijk verbetert na een gemeentelijke herindeling. Eén van de redenen dat de bestuurskracht versterkt zou worden door een fusie of herindeling is omdat er dan schaalvergroting plaats kan vinden. Echter stelt Allers dat binnen een gemeente het uitvoeren van dezelfde taken juist duurder wordt, in plaats van goedkoper.

Ook De Vries (2014) stelt dat veel van de gemeentelijke herindelingen plaatsvinden op basis van ideologische argumenten. Herindelingen worden noodzakelijk geacht om verdergaande

8

decentralisatie mogelijk te maken. De Raad van State gaf in 2009 het advies om zoveel mogelijk taken over te hevelen naar de gemeenten, tenzij het niet anders kan. Het

basisprincipe hierachter werd vervolgens ‘Decentraal moet, tenzij het alleen centraal kan’ genoemd. In dit advies noemt de Raad van State echter dat dit niet moet leiden tot meer herindelingen voor gemeenten om de bestuurskracht te versterken, maar dat er moet gekeken worden naar passende oplossingen, om decentralisatie mogelijk te maken. Hierbij wordt gedacht aan samenwerkingen tussen gemeenten, dat soms evengoed of zelfs beter dan een herindeling zou kunnen bijdragen aan de oplossing. Zoals al eerder gesteld, is naar de laatste aanbeveling van dit advies niet goed geluisterd, en worden er nog steeds gemeentelijke herindelingen doorgevoerd, ondanks de mogelijkheid tot andere oplossingen.

Het gebrek aan wetenschappelijke literatuur dat onverdeeld positief is over gemeentelijke herindelingen is relevant, omdat er ook alternatieven toegepast hadden kunnen worden .In het bijzonder de herindeling van De Ronde Venen en Abcoude is hierbij relevant, omdat aan De Ronde Venen werd beloofd dat de herindeling hen alleen maar voordelen zou brengen en geen nadelen (Kamerstuk 31840, nr. 3). Er is meer onderzoek nodig naar gemeentelijke herindelingen en de beoogde voor- en nadelen, zodat op basis van feiten de keuze tot herindeling gemaakt kan worden, en niet op basis van ongefundeerde ideologische

argumenten. Dit, omdat er vanuit de regering nog steeds druk wordt gezet op de gemeenten om groter en groter te worden, terwijl volgens onderzoek (Abma, 2012) er geen bewijs is dat grotere gemeenten meer bestuurskracht hebben.

Voor het onderzoek naar de gevolgen van de gemeentelijke herindelingen is daarom de gemeentelijke herindeling van De Ronde Venen en Abcoude onderzocht. Deze casus is goed bruikbaar als voorbeeld voor de gevolgen van een gemeentelijke herindeling vanwege twee redenen. De eerste reden is dat deze gemeentelijke herindeling op 1 januari 2011 heeft plaatsgevonden, waardoor deze inmiddels meer dan zes jaar geleden is geweest en daardoor ook de gevolgen op de lange termijn zichtbaar beginnen te worden. Ten tweede was Abcoude een gemeente die door eigen problematiek gedwongen werd om samen te gaan met andere gemeenten. Abcoude kon volgens de provincie financieel het hoofd niet meer boven water kon houden. Hierbij werd als argument gebruikt dat dit kwam doordat de gemeente slechts bestond uit achtduizend inwoners, en zich daardoor niet kon richten op al haar gemeentelijke taken. Deze Voor dit onderzoek staat daarom de volgende vraagstelling centraal:

In hoeverre zijn de veranderingen in de bestuurskracht van de heringedeelde gemeente De Ronde Venen veroorzaakt door de herindeling en hoe vallen deze veranderingen te verklaren? Deze vraagstelling bestaat uit een aantal verschillende onderdelen. Het is van belang om eerst goed te onderscheiden wat de term bestuurskracht precies inhoudt. Deze term wordt gebruikt om aan te geven in welke mate een gemeente kan functioneren, maar het is een bron van discussie wanneer dit precies het geval is. Daarom is de eerste deelvraag:

1. Wat houdt de term bestuurskracht precies in?

Het tweede onderdeel van de centrale vraagstelling houdt zich bezig met in welke mate de bestuurskracht veranderd is na een aantal jaar. Voor het meten van de bestuurskracht wordt er

9

eerst gekeken hoe de oude situatie was, om deze te vergelijken met de huidige situatie. De tweede deelvraag is daarom:

2. In welke mate is de bestuurskracht veranderd sinds de herindeling voor beide voormalige gemeenten?

Een organisatie is constant in beweging. Ook zonder herindeling verandert de bestuurskracht van een gemeente. Het is daarom relevant om vast te stellen welke veranderingen aan de bestuurskracht aan de herindeling zijn te wijten. Het laatste onderdeel van de vraag gaat daarover, namelijk

3. Welke veranderingen in de bestuurskracht in De Ronde Venen kunnen verklaard worden door de herindeling?

Op het moment dat deze drie deelvragen beantwoord zijn, kan een correct antwoord worden gegeven aan de centrale vraagstelling.

1.3

Belang van het onderzoek

Zoals al eerder gesteld werd, is het Rijk nog steeds bezig met gemeentelijke herindelingen om op deze manier de bestuurskracht te verhogen. Hieraan werken gemeenten meestal mee, maar ook vaak met enige weerzin. In het geval van de herindeling die speelt in april 2018 is er zelfs sprake van regelrechte tegenwerking van de gemeente Haren. De bevolking is in deze

gemeente niet overtuigd van de voordelen voor de gemeente na een herindeling. Dit heeft onder andere te maken met het gebrek aan de duidelijkheid van de gevolgen van de herindeling en het feit dat de herindeling als onnodig wordt gezien. Zo stelde een

onafhankelijk rapport over de financiële positie van Haren dat er geen reden was voor een herindeling. De beoogde herindeling zou de financiële positie namelijk niet verbeteren, maar alleen omwentelen naar de andere fusiepartners (Allers, 2016).

Het is daarom van belang om een goed en gedegen onderzoek te doen naar het effect van de herindeling op de bestuurskracht van de gemeente. Het rijk vooralsnog veel gefocust op het inwonersaantal, terwijl een groter inwonersaantal niet automatisch de bestuurskracht doet verhogen. Dit blijkt uit onderzoeken genoemd in hoofdstuk twee. Er spelen meer factoren bij het bestuurskrachtig maken van een gemeente. Voor dit onderzoek worden daarom niet alleen de effecten van een bevolkingsgroei en gebiedsuitbreiding meegenomen, maar ook de

effecten op de gemeentelijke organisatie en hoe die omgaan met een herindeling.

De casus van de herindeling van de gemeente Abcoude en De Ronde Venen is goed bruikbaar om deze effecten te onderzoeken. Dit omdat bij Abcoude de bestuurskracht zeer matig was, terwijl die bij De Ronde Venen voldoende was. De grootte van De Ronde Venen ten opzichte van Abcoude is ook relevant, omdat de Ronde Venen een aantal maal groter is dan Abcoude, Waarbij Abcoude in een gemeente terecht kwam die opeens vijf maal zo groot werd, is de groei van De Ronde Venen relatief minder groot geweest Abcoude had vlak voor de herindeling namelijk 8.764 inwoners, terwijl De Ronde Venen 34.400 inwoners had. De Ronde Venen werd daardoor qua inwoneraantal en grootte niet overhoop gegooid waardoor dat veel verschil zou kunnen maken op de uitkomsten van het onderzoek met betrekking tot

10

de gevolgen van de herindeling. Voor Abcoude is dit natuurlijk wel relevant, omdat zij in een veel grotere gemeente terecht zijn gekomen.

Dit onderzoek wordt daarom uitgevoerd om antwoord te geven op de vraag wat precies de gevolgen zijn van een gemeentelijke herindeling, en of deze positief of negatief zijn. Echter moet hierbij ook het onderzoek worden gezien als een onderdeel van een mogelijk groter onderzoek. Doordat er slechts één gemeente wordt uitgepikt waarbij de gevolgen van de gemeentelijke herindelingen worden overzien, is het moeilijk om daar een algemeen beeld over te vormen. Wel geeft dit onderzoek genoeg aanleiding over de gevolgen van een gemeentelijke herindeling en waarover de overheid moet nadenken voordat ze een

gemeentelijke herindeling ambiëren. Voor de gemeente De Ronde Venen zelf is dit onderzoek van belang omdat het aangeeft waar nog eventuele verbeterpunten zijn te vinden binnen de organisatie. Door de bestuurskrachtmeting komen de sterke en zwakke punten van de gemeente naar boven, waarvan geleerd zou kunnen worden.

1.4

Hoofdstukindeling

Gemeentelijke herindelingen zijn al vaak genoemd in wetenschappelijke literatuur, zowel specifiek voor Nederland, als internationaal. In hoofdstuk 2 zal deze literatuur verder aan bod komen. Hierbij wordt ook de term bestuurskracht verder uitgelegd, om hier op deze manier een definitie aan te hangen die bruikbaar is voor de rest van het onderzoek. Met name de onderzoeken van Abma (2012) en Toonen c.s. (1998) zullen hierbij centraal staan. Op basis van de bestaande onderzoeken zal er een hypothese ontwikkeld worden over de

probleemstelling. Als het wetenschappelijke kader is uitgewerkt zal uitgelegd worden in hoofdstuk 3 het onderzoek worden geoperationaliseerd, door de toegepaste methode toe te lichten.

Hoofdstuk 4 draait om de totstandkoming van de fusie tussen de gemeenten Abcoude en De Ronde Venen. Ook zal in dit hoofdstuk zoveel mogelijk onderzocht worden hoe de gemeente zich ontwikkeld heeft na de gemeentelijke herindeling, Waarbij er onder andere gekeken naar de bevolkingsontwikkeling en naar de gemeentelijke financiën. In hoofdstuk 5 wordt het uitgevoerde onderzoek behandeld. Hier zal daardoor per onderdeel, genoemd in hoofdstuk 2, vastgesteld worden of er een verbetering of verslechtering heeft plaatsgevonden ten opzichte van voor de herindeling. De informatie, verzameld uit hoofdstuk 4, en de interviews spelen hier een grote rol. In hoofdstuk 6 worden de uitkomsten geanalyseerd, waarbij ook de hypothesen wederom aan bod zullen komen. Als laatste zal afgesloten worden met een conclusie in hoofdstuk 7, waarin geprobeerd wordt om een antwoord te geven op de

11

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt de bestaande literatuur over zowel herindelingen als bestuurskracht genoemd. In het eerste gedeelte wordt de gemeentelijke herindeling geplaatst in een internationale en nationale context. Dit om duidelijkheid te scheppen over waarom

herindelingen plaatsvinden. In het tweede gedeelte wordt aan de term bestuurskracht en de samenhangende concepten een plaats gegeven, waar ook de link tussen gemeentelijke herindeling en bestuurskracht wordt gelegd. Op basis van deze concepten en wat er hier al over geschreven is, worden de hypothesen over het onderzoek geformuleerd. In het derde en laatste gedeelte worden de genoemde concepten verwerkt in een conceptueel model, waarbij ook een toelichting wordt gegeven over hoe de relaties in deze verbanden onderzocht kunnen worden.

2.1

Herindelingen in internationale en nationale context

Binnen Europa leeft, net als in Nederland, het debat over gemeentelijke herindelingen. Ook in de rest van Europa worden de equivalenten van gemeenten opgeschaald, waardoor er steeds minder van overblijven(Fox & Gurley, 2006). Deze opschaling wordt al sinds de jaren ’50 ingezet, wat ook het geval is in Nederland. De Vries (2014) heeft op basis van internationale onderzoeken uiteengezet wat de beweegredenen zijn tot opschaling van lokale besturen. Deze redenen zijn:

1. Het uitbreidende takenpakket. Door de verzorgingsstaat kregen gemeenten steeds meer taken op het gebied van bijvoorbeeld jeugdzorg. Het werd als een probleem ervaren om steeds meer van dit soort taken uit te voeren, waardoor opschaling als oplossing werd gezien.

2. Demografische ontwikkelingen. De bevolking breidt zich in de afgelopen jaren steeds meer uit, waardoor er ook meer verstedelijking plaatsvindt. Gemeenten die vroeger ver van elkaar gescheiden waren, hebben geen duidelijke grens meer. Dit remt de groei van grote steden, die door herindelingen grotere grenzen kregen. Volgens De Vries is dit apart in de context van Nederland, omdat hier een gemeentelijke herindeling vooral wordt gezien als een oplossing voor de kleine gemeenten, en niet voor de steden. 3. De wens tot decentraal beleid. Binnen de politiek bestaat de tendens om zoveel

mogelijk uit te laten voeren door het laagst mogelijke bestuur. Echter bestaat tegelijkertijd de gedachte dat dit pas mogelijk kan worden, als de gemeenten groot genoeg zijn. Veel taken worden naar de gemeenten gedecentraliseerd, waardoor ook de financiële lasten gedecentraliseerd worden.

4. Gemeentelijke herindeling als politiek proces. Doordat grote gemeenten kleine

gemeenten opslokken, wordt de invloed van de grotere gemeente sterker. Echter is dit in Nederland niet het geval, doordat veel landbouwgemeenten weigeren samen te gaan met stedelijke gemeenten, terwijl ze het minder problematisch vinden om met andere landbouwgemeenten samen te gaan.

5. Opgelegd door de hogere overheid. In sommige gevallen werd vanuit een hogere overheid een gemeentelijke herindeling opgelegd terwijl daar weinig reden toe was. In Oost-Europa werden bijvoorbeeld herindelingen door de Europese Unie opgelegd voordat de landen lid mochten worden.

12

6. Kopieergedrag. Als laatste reden waarom overheden neigen tot opschaling van gemeentebesturen is omdat ze zien dat het in andere landen ook gebeurt. In de jaren vijftig werd gedacht dat het gemeentelijk model van Oostenrijk en Zweden het beste was, waarna dat gekopieerd is. Momenteel wordt het systeem van Denemarken als het best’ gezien, wat in 2007 het aantal gemeenten terugbracht van 271 naar 98.

Wat De Vries vooral duidelijk wil maken in zijn artikel, is de unieke situatie van Nederland met betrekking tot gemeentelijke herindelingen. Vrijwel geen van de redenen tot opschaling die internationaal gegeven worden hebben namelijk betrekking op Nederland. Sterker nog, in andere landen worden de plannen tot decentralisatie gemaakt in samenspraak met de

gemeenten, en wordt er gekeken of er eventueel hervormd moet worden om de gemeente houdbaar te maken. In Nederland is het omgekeerde het geval, waarbij er steeds meer taken gedecentraliseerd worden, en gemeenten daar zich aan moeten passen. Pas dan wordt er gekeken naar gemeentelijke herindelingen als oplossing voor de problemen. Zoals in de volgende paragraaf naar voren komt wordt een herindeling gezien als een manier waarop de bestuurskracht wordt verhoogd. Door de versterkte bestuurskracht zou de gemeente een dergelijke decentralisatie makkelijker aan kunnen.

Het is echter moeilijk om de wens tot decentralisatie als reden te geven als motivatie in Nederland tot gemeentelijke herindelingen. Allers (2010.2) stelt dat veel politieke partijen plannen hebben voor de decentralisatie van bestuur en het opschalen van gemeenten, zonder hier concrete plannen voor te hebben. De plannen worden in Nederland maar uitgevoerd zonder hier daadwerkelijk richting aan te geven en beargumenteerd met onjuiste informatie en denkfouten. Dit leidt uiteindelijk ook tot een paradox, omdat er steeds meer gedecentraliseerd dient te worden, maar door deze decentralisatie gaan gemeenten opschalen waardoor er weer centralisatie plaatsvindt. In Nederland blijven de gemeentelijke herindelingen nog gestaag doorgevoerd worden, ondanks weerstand in bepaalde gemeenten zoals Haren.

2.2

Bestuurskracht en herindelingen

Bestuurskracht en herindelingen zijn met elkaar verbonden, omdat een gebrek aan

bestuurskracht vaak als reden wordt gegeven waarom een gemeente heringedeeld zou moeten worden. De term bestuurskracht is echter problematisch, omdat het een vrij breed concept is. Zoals al in hoofdstuk één werd genoemd, kan bestuurskracht gedefinieerd worden als in welke mate een gemeente weet te functioneren. Herweijer en Fraanje (2011) stellen in een artikel dat het moeilijk is om slechts één definitie te geven aan bestuurskracht, omdat het een overkoepelende term is. Zo zitten er meerdere aspecten aan bestuurskracht, zoals de financiële gesteldheid van een gemeente, maar ook de kwaliteit van de dienstverlening. Kort

omschreven zou het moeten betekenen in welke mate gemeenten in staat zijn om aan hun maatschappelijke en bestuurlijke taken te voldoen. Hierbij is het ook nog de vraag wie er met de gemeente bedoeld wordt, aangezien naast alleen het gemeentebestuur, ook de gemeenschap als geheel bedoeld kan worden. Deze bredere definitie is relevant, omdat door een

gemeentelijke herindeling de gemeenschap samengevoegd wordt, waarbij er hier ook significante veranderingen ontstaan.

13

Mede door New Public Management en het meer bedrijfsmatig functioneren van de overheid is er een steeds grotere vraag naar prestatie-indicatoren voor de gemeente (De Graaf, Huberts & Smulders, 2013)(Hood 1991). De Nederlandse regering vroeg daarom aan Toonen om een kader op te stellen waarop goed bestuur en goed functioneren van een gemeente is vast te stellen. Dit heeft hij gedaan in zijn boek ‘Gemeenten in ontwikkeling: Herindeling en kwaliteit’ uit 1998. Zoals de titel al doet vermoeden is de term bestuurskracht onlosmakelijk verbonden met herindelingen, omdat de regering in dit kader voornamelijk wilde weten wanneer een gemeente niet meer zelfstandig kon functioneren, en daardoor heringedeeld moest worden. Het gevolg hiervan is geweest dat er nu bestuurskrachtmetingen uitgevoerd konden worden, om te controleren of een gemeente voldoende ‘bestuurskracht’ bezit. Vaak wordt een bestuurskrachtmeting uitgevoerd in opdracht van de provincie om te controleren of de gemeente zelfstandig kan blijven functioneren, hoewel de daadwerkelijke uitkomsten hiervan niet altijd ook betekenen dat een herindeling wordt tegengehouden of juist uitgevoerd. Abma (2012).

Toonen heeft zijn kader gebaseerd op basis van de bestaande waardes waarop goed bestuur is vast te stellen, naar het onderzoek van Hood uit 1991. In dit onderzoek heeft Hood een samenvatting gemaakt van de bestaande waardes, en deze ingedeeld in drie verschillende families. Deze heeft hij Sigma-, Theta- en Lambda-waardes genoemd. De Sigma-waardes zijn waardes waarin het van belang is dat dat een organisatie zo effectief en efficiënt mogelijk werkt. Hierbij moet gedacht worden dat in een organisatie met zo min mogelijk hulpmiddelen de taken zo goed mogelijk worden uitgevoerd. De kernwaarde hiervan is responsiviteit. Theta-waardes gaan over eerlijkheid binnen de publieke sector, waarin iedereen zoveel

mogelijk gelijke kansen dient te krijgen. Hierbij kan ook gedacht worden aan een overheid die zo democratisch mogelijk zou moeten zijn. De kernwaarde is hier integriteit. Lambda-waardes gaan over de robuustheid van een organisatie en haar mogelijkheden om bijvoorbeeld te blijven overleven na een crisis. Als laatste is hiervan de kernwaarde betrouwbaarheid. Toonen heeft deze waarden vervolgens verder verwerkt voor gemeenten in kwaliteitsdimensies, namelijk institutionele kwaliteit, bestuurlijke en beleidsmatige kwaliteit, en operationele kwaliteit.

 Institutionele kwaliteit is de kracht van de gemeente zelf. Is de gemeente robuust en betrouwbaar? Daarnaast dient de gemeente genoeg expertise in huis te hebben. De gemeente dient te zorgen voor veiligheid en zekerheid voor de burgers. Dit is afgeleid van Hoods Lambda-waarden. Succes wordt bereikt wanneer de organisatie

veerkrachtig is en zich aan kan passen aan veranderende omstandigheden, terwijl men faalt als de gemeente kwetsbaar is en niet goed om kan gaan met crises.

 Bestuurlijke en beleidsmatige kwaliteit is de mate waarin een bestuur onkreukbaar en geloofwaardig is. Integriteit staat in dit geval voorop. Dit is afgeleid van Hoods Theta-waarden. Er is sprake van succes als er een breed draagvlak is voor het uitgevoerde beleid en er sprake is van een behoorlijk bestuur. De gemeente faalt wanneer er onduidelijke besluitvormingsprocessen plaatsvinden en de burger geen mogelijkheden heeft tot participatie.

14

 Operationele kwaliteit is de mate waarin een gemeente responsief weet te handelen en haar bestuurlijke taken uit kan voeren. Het is een functioneel perspectief op het

overheidshandelen, waarbij het doel zeer belangrijk is en hoe men dit doel weet te bereiken met de bestaande middelen. Dit is afgeleid van Hoods Sigma-waarden. Succes wordt bereikt als de middelen en taken op elkaar zijn afgestemd, terwijl men faalt als er sprake is van inefficiëntie, onduidelijkheid in de procedures van de gemeente en de gemeente ontoegankelijk is.

Naast deze kwaliteitsdimensies weet Toonen ook vier rollen te onderscheidden die een

gemeente heeft ten opzichte van de burger. Hierbij zijn er drie rollen voornamelijk functioneel en staatkundig, terwijl er nog een vierde rol is dat wordt gekenmerkt door een herindeelde gemeente.

 De eerste rol is die van de gemeente als bestuurder van de lokale gemeenschap. De gemeente is in dit beeld de behartiger van de belangen van de inwonende burgers en van het gebied zelf. De burger zelf kan actief bijdragen aan de besluitvorming via onder andere de stembus.

 De tweede rol is die van publieke dienstverlener, waarbij de gemeente publieke diensten aan de lokale bevolking biedt. Hierbij ligt de nadruk op de kwaliteit van de uitoefening van taken en bevoegdheden van de gemeente. De verzameling van ambtelijke organisaties die dit uitvoeren staan hierbij ook centraal.

 De derde rol is dat de gemeente een onderdeel is van het bestuurlijk stelsel. Hierbij moet de gemeente gezien worden als een subsysteem van de volledige overheid. De gemeente moet samenwerken met alle andere onderdelen van de overheid, zowel het provinciebestuur, als andere gemeenten en het Rijk zelf.

 De laatste rol voor de gemeente is specifiek in het geval voor een herindeling, namelijk dat van de gereorganiseerde gemeente. De gevolgen van de gemeentelijke herindeling staan hierbij centraal. De vraag die in deze rol gesteld wordt is in welke mate de kosten opwegen tegen de baten van de gemeentelijke herindeling.

Door drie kwaliteitsdimensies te onderscheiden en de gemeente in te delen in vier

verschillende rollen is daardoor een kwaliteitsmatrix ontstaan waarin alle gemeentelijk rollen op de kwaliteitsdimensies getest kunnen worden. Hier zijn twaalf thema’s ontstaan, en daardoor een beeld van een goed functionerende gemeente. Deze thema’s kunnen dan als spiegel worden gehouden tegenover gemeenten om hun bestuurskracht te testen.

De gemeente als: Kwaliteitsdimensies: Bestuur gemeenschap Publieke dienstverlener Onderdeel bestuurlijk stelsel Gereorganiseerde organisatie Institutioneel De vitale gemeente De proactieve

organisatie De bestuurlijke partner De innovatieve organisatie Bestuurlijk en beleidsmatig De democratische rechtstaat De professionele bestuursdienst Het bestuurlijke netwerk De flexibele organisatie Operationeel De publieke onderneming De publiekgerichte dienst De interactieve organisatie De lenige organisatie Figuur 2.1: Toonen 1998

15

Abma heeft in 2012 deze thema’s verder verduidelijkt in kwaliteitswaarden inclusief beoordelingscriteria. Op basis van deze beoordelingscriteria kan gecontroleerd worden in welke mate een gemeente bestuurskracht bezit. De twaalf thema’s zijn als volgt:

De vitale gemeente (Bestuur gemeenschap & institutioneel)

Met de vitale gemeente wordt bedoeld in welke mate het gemeentebestuur weet samen te werken met de verschillende groeperingen in de samenleving. Een goed bestuur zet beleid op voor de lange termijn waarbij rekening wordt gehouden met de toekomstige ontwikkelingen van de samenleving. Het bestuur weet ook goed wat er speelt daarbinnen. Verder dient het gemeentebestuur richting te geven aan deze groeperingen en ervoor te zorgen dat geen van de groepen buiten de boot valt. Hierdoor probeert het gemeentebestuur ook vertrouwen te

winnen van alle groeperingen van de samenleving.

De democratische rechtstaat (Bestuur gemeenschap & bestuurlijk en beleidsmatig) In dit onderdeel gaat het over de mate waarin het gemeentebestuur de verschillende groeperingen in de samenleving laat participeren in de besluitvorming. De besluitvorming dient transparant te zijn. De gemeenteraad moet een afspiegeling zijn van de samenleving en bij het uitvoeren van alle taken dient het gemeentebestuur zakelijk en integer te handelen. De publieke onderneming (Bestuur gemeenschap & operationeel)

Bij de publieke onderneming gaat het er niet alleen om dat het gemeentebestuur op de hoogte is van de problemen uit de samenleving, maar dat men er ook actief beleid van maakt om deze op te lossen. De bestemde middelen dienen effectief ingezet te worden en er moet

professioneel omgegaan worden met de burgers. Daarvoor moet de informatievoorziening richting de burgers op peil zijn.

De proactieve organisatie (Publieke dienstverlener & institutioneel)

In de proactieve organisatie houdt men rekening met de planning en productie van publieke goederen en met de financiële en personele consequenties op de lange termijn, om op deze manier de kwetsbaarheid van de organisatie te minimaliseren. Het publiek moet weten wat ze aan de gemeente hebben en op hen kunnen vertrouwen tijdens een crisis.

De professionele bestuursdienst (Publieke dienstverlener & bestuurlijk en beleidsmatig) In dit veld gaat het over de kwaliteit en de professionaliteit van het ambtelijk apparaat en het gemeentebestuur. Hoe weten zij zich te weren tegenover de burgers en de bedrijven, en in welke mate gaan zij slagvaardig, creatief en flexibel om met de problemen die zij op hun pad tegenkomen. Wat ook van belang is voor de professionele bestuursdienst is in welke mate zij vooruitgang en kwaliteit weten te boeken.

De publiekgerichte dienst (Publieke dienstverlener & operationeel)

In de publiekgerichte dienst zorgt de gemeente voor een slagvaardige en resultaatgerichte dienstverlening, waarbij men de diensten goed weet aan te passen op de lokale situatie. De tevredenheid van de burgers is een belangrijke maatstaf voor de publiekgerichte dienst. De bestuurlijke partner (Onderdeel bestuurlijk bestel & institutioneel)

16

bestuurslagen. Een succesvolle gemeente heeft in deze samenwerking een goede reputatie en weet daardoor goed te onderhandelen en te lobbyen voor de gemeente. Ook de positie van de gemeente tegenover bedrijven dient goed te zijn. Als laatste weet de gemeente

gemeenschappelijke samenwerkingen goed om te zetten om lokale maatschappelijke problemen op te lossen.

Het bestuurlijke netwerk (Onderdeel bestuurlijk bestel & bestuurlijk en beleidsmatig) Voor het bestuurlijk netwerk is belangrijk hoe het gemeentebestuur invulling geeft aan de samenwerking met de anderen gemeenten. Het is van belang dat een samenwerkingsverband een toegevoegde waarde heeft voor de gemeente. Daarnaast is in de samenwerkingsverbanden de gemeente een betrouwbare partner. Uiteraard wordt dit allemaal transparant en eerlijk uitgevoerd.

De interactieve organisatie (Onderdeel bestuurlijk bestel & operationeel)

Als interactieve organisatie weet het gemeentebestuur bij samenwerkingen met andere overheidsorganen veel input te leveren, en zorgen zij daardoor ook dat de

samenwerkingsverbanden succesvol zijn.

De innovatieve organisatie (Gereorganiseerde gemeente & institutioneel)

De innovatieve organisatie is succesvol als de organisatie zelf continu bijdraagt aan het strategisch vermogen van het gemeentebestuur. De organisatie verandert mee en leert ook constant. Het ambtelijk personeel wordt steeds verder opgeleid om aan de veranderende vraag van taken te voldoen.

De flexibele organisatie (Gereorganiseerde gemeente & bestuurlijk en beleidsmatig)

Een flexibele organisatie zorgt ervoor dat ambtenaren continu hun vakmatige, inhoudelijke en professionele achtergronden om kunnen zetten in uitvoerbaar beleid. Hierbij is het van belang dat er een gezonde doorstroming en opbouw van de organisatie is.

De lenige organisatie (Gereorganiseerde gemeente & operationeel)

Het laatste veld heeft betrekking op de gemeente in economisch opzicht. Het is van belang dat de gemeentelijke organisatie zelf financieel stabiel is, en dat de kwaliteit van de organisatie in vergelijking goed is. Daarnaast moet de organisatie in vergelijking efficiënt zijn, zowel qua organisatie als samenwerking met andere partijen.

Het kader dat Toonen heeft geschetst in 1998 wordt tegenwoordig nog steeds gebruikt door veel bestuurskrachtmetingen. Echter heeft Abma aangetoond door meerdere

bestuurskrachtmetingen met elkaar te vergelijken, dat geen enkele bestuurskrachtmeting zich volledig houdt aan het kader van Toonen. Vaak worden er slechts gedeelten van gebruikt, of geven de uitvoerders er hun eigen invulling aan. De bestuurskrachtmetingen die het verst van het kader van Toonen liggen, worden veelal als onbruikbaar beoordeeld door de gemeenten zelf, omdat ze een grote mate van subjectiviteit bevatten. Als een bestuurskrachtmeting namelijk niet onafhankelijk wordt uitgevoerd, kan deze gebruikt worden voor de doelen van de organisator, bijvoorbeeld een gemeente die wil laten zien dat ze prima zelfstandig kunnen blijven. Dit laatste is bijvoorbeeld gebeurd bij een aantal bestuurskrachtmetingen in Friesland uit 2003, die een zelfevaluatie hebben gedaan om aan de provincie te laten zien dat ze prima

17

zelfstandig konden blijven. Hoewel dit in eerste instantie effect had, mocht dit uiteindelijk niet baten en zijn deze gemeenten in de periode 2011-2014 alsnog heringedeeld (Abma).

2.3

Hypothesen

De bestaande literatuur en bestuurskrachtmetingen zijn zoals al genoemd niet direct over te zetten op de thema’s die Toonen heeft beschreven. De resultaten van de bestaande literatuur over herindelingen zijn wel in te delen stap hoger in te delen in de kwaliteiten, omdat Hood al in 1991 al heeft aangetoond dat alle kwaliteitsmetingen van de publieke sector in drie

verschillende waardes gecategoriseerd kunnen worden. Dit waren de Lambda-, Sigma- en Theta-waarden, die Toonen voor gemeenten verder gespecificeerd heeft in de verschillende kwaliteiten. Op basis van de bestaande literatuur kunnen bij deze kwaliteiten hypotheses gesteld worden over de invloed van de herindeling op deze kwaliteiten. Abma stelt ook dat vrijwel alle bestuurskrachtmetingen in ieder geval deze indeling aanhouden.

Operationele kwaliteit

Op het gebied van operationele kwaliteit is al uitgebreid onderzoek gedaan door onder andere Allers (2010.1) en Oostendorp (2016). Onder operationele kwaliteit valt de mate waarin een gemeente responsief op problemen weet te handelen, en of er efficiënt wordt omgegaan met de middelen, of de procedures van de gemeente duidelijk zijn en toegankelijk voor de inwoners. Dit is door Toonen gebaseerd op de Sigma-waardes van Hood.

Allers toont in zijn artikel aan dat vrijwel geen enkele gemeente na een herindeling efficiënter weet om te gaan met de middelen. Allers vergelijkt in zijn artikel de uitgaven van een

gemeente na zeven jaar, en ziet dat deze harder stijgen dan het landelijk gemiddelde.

Oostendorp heeft in zijn artikel vooral gezocht naar een oorzaak van deze stijging in kosten. Zijn oorzaak ligt hierbij dat er in het proces van herindeling in veel gevallen weinig aandacht is voor een kostenbesparing, maar dat er in deze periode meer aandacht is om draagvlak te creëren onder de inwoners. Hierdoor wordt de beoogde efficiëntieslag vaak niet gehaald. Een ander argument dat wordt gegeven waarom gemeenten minder efficiënt gaan opereren hebben Fox en Gurley beschreven in een artikel in 2006. Uit dit artikel is naar voren gekomen dat voor sommige zogenoemde overheidstaken, zoals de afvoer van regenwater en riolering, het inderdaad bevorderlijk is om dit op grotere schaal uit te voeren, omdat er daardoor efficiënter wordt omgegaan met de middelen. Echter noemt het artikel ook een aantal voorbeelden waarbij schaalvergroting juist negatief werkt, zoals scholengemeenschappen, waarbij de kosten van een gemeente relatief omhoog zouden gaan. Door herindelingen vindt schaalvergroting plaats, wat dus niet automatisch leidt tot een grotere efficiëntie.

Fraanje e.a. hebben in 2008 een uitgebreid onderzoek gedaan naar de gevolgen van de herindelingen over een aantal onderwerpen. Uit dit onderzoek kwam naar voren dat het voorzieningenniveau voor de inwoners niet merkbaar achteruit gaat na een herindeling.

Hoewel de effectiviteit van gemeenten over het algemeen niet verslechterd na een herindeling, worden gemeenten wel minder efficiënt door een herindeling. De volgende hypothese valt daardoor op te stellen:

18

H1: Door de gemeentelijke herindeling is de operationele kwaliteit van de gemeente verslechterd.

Bestuurlijke en beleidsmatige kwaliteit

Doordat de gemeenten door een herindeling groter worden heeft dit ook effecten voor de bestuurlijke en beleidsmatige kwaliteit van de gemeente. De bestuurlijke en beleidsmatige kwaliteit is afgeleid van de Theta-waarden van Hood en gaat over de geloofwaardigheid van de gemeente. Hierbij gaat het over de integriteit van de gemeente, of het beleid een breed draagvlak heeft en of er sprake is van een goed bestuur. Ook is de mate van participatie belangrijk.

Gemeenten zijn vaak het eerste aanspreekpunt van de burger wanneer zij contact zoeken met de overheid. Echter heeft een grotere gemeente gevolgen voor de bereikbaarheid van de burger met de gemeente. Dit is zowel op geografisch als emotioneel vlak. Zo heeft een gemeente slechts één gemeentehuis, dat na een herindeling gemiddeld verder weg zal liggen van de inwoners. Waarbij in eerste instantie het gemeentehuis om de hoek was, zal men nu opeens tien kilometer moeten reizen naar het dorp verderop, waar nu de paspoorten en vergunningen moeten worden aangevraagd. Met name voor de minder mobiele mensen in de samenleving is dit een groot probleem, en zal daardoor ook nadelig zijn voor de

betrokkenheid van de burger tot de gemeente. (Fraanje & Herweijer, 2011)

Ook Dahl en Tufte(1973) menen dat niet alleen het inwoneraantal van een gemeente invloed heeft op het democratisch gehalte, maar dat de geografische eigenschappen van een gemeente ook van belang zijn. Hierbij is er wel een duidelijke tendens dat wanneer een gemeente groter wordt, zowel geografisch als in inwonersaantal, de participatie van de inwoners tot de

gemeente minder wordt. De inwoners in kleinere gemeenten zijn meer betrokken bij de lokale politiek, hebben gemiddeld hogere opkomstpercentages en kennen vaker de lokale raadsleden. Hierdoor is ook de fysieke afstand tussen de politici en burgers kleiner, en voelen de burgers zich meer gerepresenteerd door de politici. Doordat na een herindeling de gemeente groter wordt, heeft dit daardoor het omgekeerde effect en neemt de representatie af na de

herindeling.

Ook in het onderzoek van Toonen (1998), wordt beaamd dat de burgers zich minder

betrokken voelen bij de gemeente. Ook binnen de gemeenteraad hebben raadsleden meer de neiging om op te komen voor “hun dorp” in plaats van voor de gemeente. Dit heeft polarisatie als gevolg. Ook de opkomstcijfers van de raadverkiezingen zijn minder geworden na

gemeentelijke herindelingen. Waarbij bijvoorbeeld bij de gemeenteraadsverkiezingen in 2002 in de gemeenten Maaslanden en Schipluiden een gewogen opkomstpercentage was van 71%, was dat vier jaar later na het samenvoegen van deze gemeenten 65,9%, wat een afname is van iets meer dan 5%. Deze afname is ook te zien bij andere gemeenten die een herindeling hebben meegemaakt (Herweijer & Fraanje, 2011).

Wat wel over het algemeen volgens Fraanje e.a. toeneemt, is de kwaliteit van de wethouders, evenals de mogelijkheid van raadsleden om het college te controleren. Hierbij stellen de onderzoekers wel als kanttekening dat dit mogelijk een tijdelijke toename is, doordat er na een herindeling een tijdelijk overschot is van ervaren raadsleden die in de raad van hun oude

19

gemeente hebben gezeten. Na de derde gemeenteraadsverkiezing zou dit effect weer afgenomen zijn tot het niveau van voor de herindeling.

De onderzoeken wijzen over het algemeen uit dat na een herindeling er minder betrokkenheid is van de inwoners, ondanks de stijging van controle van de kwaliteit van de gemeenteraad. Deze kwaliteit neemt na enkele jaren weer af, en daardoor kan de volgende hypothese gesteld worden:

H2: Door de gemeentelijke herindeling is de bestuurlijke en beleidsmatige kwaliteit van de gemeente op korte termijn verbeterd, maar op lange termijn verslechterd.

Institutionele kwaliteit

De institutionele kwaliteit is gebaseerd op de Lambda-waarden van Hood en gaat over de kwetsbaarheid van de gemeente. Hierbij gaat het erom of een gemeente zich aan kan passen aan veranderende omstandigheden en goed om weet te gaan in tijden van crisis. Ook gaat het om de interne expertise van de gemeente.

Wat betreft de institutionele kwaliteit van een gemeente hebben zowel Fraanje e.a. als Toonen positieve resultaten opgemerkt na een herindeling. Beide onderzoeken stellen dat de

professionaliteit van een gemeente verbetert na een herindeling. Hoewel er meer afstemming nodig is in de grotere organisatie, is er meer specialisatie mogelijk. De verbetering van de professionaliteit zou zich ook uiten in een verbeterde dienstverlening van de gemeente, doordat de backoffice kundiger en meer capaciteit heeft. Hierbij moet wel gezegd worden dat de indicatoren die Fraanje e.a. gebruikten niet toereikend waren om dat te controleren. Alleen de vergrote openingstijden laten zien dat de gemeente een betere dienstverlening krijgen. Wat ook de institutionele kwaliteit van de gemeente verbetert na een herindeling is dat de financiële draagkracht over het algemeen groter wordt, waardoor de gemeente tegenvallers makkelijker zou kunnen opvangen. De gemeente staat hierdoor sterker in tijden van crisis. Door deze positieve gevolgen van een herindeling kan de volgende hypothese vastgesteld worden:

H3: Door de gemeentelijke herindeling is de institutionele kwaliteit van de gemeente verbeterd.

Op basis van de bestaande literatuur zijn dus hypotheses te stellen over de invloed van de herindeling op de kwaliteit van de gemeenten. Wat echter opvalt aan de bestaande literatuur is dat er vrij weinig onderzoek wordt gedaan naar de oorzakelijke verbanden tussen de

herindeling en de verandering in kwaliteiten. Dit werd ook opgemerkt door Oostendorp (2016) die hier wel rekening mee heeft gehouden in zijn onderzoek. Echter hield Oostendorp zich vooral bezig met de vraag waarom een gemeente bijna nooit efficiënter opereert na een herindeling. Dit is slechts een gedeelte van de veranderingen die een herindeling teweeg brengt. Fraanje e.a. geven af en toe wel een verklaring voor de veranderingen in het

functioneren van de gemeente, zoals een vergrote afstand tot het gemeentehuis, maar blijven over het algemeen vrij oppervlakkig. Hierdoor is het nog voor een groot gedeelte onbekend wat de verwachtingen zijn wat betreft oorzakelijke verbanden van de gemeentelijke

20

herindelingen en de wijzigingen in bestuurskracht. Hoe deze hypotheses geoperationaliseerd wordt, komt naar voren in het volgende hoofdstuk.

2.4

Conceptueel model en toelichting

Figuur 2.2

Als alle begrippen uit het theoretisch kader met elkaar worden verbonden, komt daar het bovenstaande conceptuele model uit. De gemeentelijke herindeling is hier de onafhankelijke variabele, die een verandering in de institutionele, bestuurlijke en beleidsmatige, en

operationele kwaliteit brengt volgens de bestaande literatuur. Deze kwaliteiten hebben vervolgens weer invloed op de gehele bestuurskracht van de gemeente De Ronde Venen. Wat van belang is om dit onderzoek compleet uit te voeren, zijn de thema’s die Toonen gesteld heeft voor een bestuurskrachtonderzoek. Door op elk van deze thema’s te controleren of de bestuurskracht is gewijzigd sinds de herindeling, kan er vervolgens een volledig

overzicht gecreëerd worden van alle veranderingen, waarbij het aantal onderbelichte onderdelen van een gemeente geminimaliseerd kan worden. In hoofdstuk 3 zal verder uitgelicht worden hoe dit onderzoek wordt vormgegeven.

21

Hoofdstuk 3: Operationalisering van het onderzoek

In dit hoofdstuk wordt weergegeven, op basis van het theoretisch kader, hoe het onderzoek uitgevoerd zal gaan worden. Als eerste zal de globale opzet weergegeven worden. Vervolgens worden de indicatoren waarop het onderzoek gebaseerd zal zijn benoemd met een

operationalisering van deze termen. Als laatste wordt een verantwoording gegeven van de gebruikte bronnen.

3.1

De bestuurskrachtvergelijking

Zoals al eerder gesteld probeert dit onderzoek een antwoord te geven op de vraag in welke mate de gemeentelijke herindeling invloed had op de bestuurskracht van de gemeente De Ronde Venen. Om dit te onderzoeken zal een vergelijking worden gemaakt tussen hoe de bestuurskracht voor de herindeling was, en hoe die op dit moment is. Hiervoor is het echter niet nodig om een volledige bestuurskrachtmeting uit te voeren. Een bestuurskrachtmeting geeft namelijk een statisch beeld van de gemeente hoe die functioneert. Voor dit onderzoek is het niet relevant hoe de gemeente momenteel functioneert, maar in welke mate het

functioneren is veranderd ten opzichte van 2011.

Wel zal gebruik gemaakt worden van het overzicht dat Toonen gemaakt heeft in 1998, omdat dit een overzichtelijk beeld geeft waar allemaal op gelet moet worden om veranderingen in bestuurskracht op te merken. Deze indicatoren worden in de volgende paragraaf verder behandeld. Door van deze indicatoren zoveel mogelijk veranderingen in kaart te brengen ten opzichte van voor de herindeling, worden de bestuurskrachtwijzigingen duidelijk. Het vervolg hiervan is om te onderzoeken welke wijzigingen veroorzaakt worden door de herindeling zelf, aangezien er ook nog externe oorzaken geweest kunnen zijn die effect hebben gehad op de bestuurskracht van de gemeente. Deze externe effecten worden in hoofdstuk vier verder behandeld.

In vergelijking met andere onderzoeken die al zijn uitgevoerd over de gevolgen van een herindeling, onderscheidt dit onderzoek zich door de gemeente op de gehele bestuurskracht te beoordelen, in plaats van op slechts een aantal specifieke onderdelen. Ook wordt in dit

onderzoek meer de causaliteit aangetoond tussen de herindeling en de invloed hiervan op bestuurskracht van de gemeente, zoals al behandeld in paragraaf 2.4.

3.2

Indicatoren

Abma heeft op basis van het onderzoek van Toonen een uitwerking gemaakt voor de indicatoren voor de verschillende thema’s. Hoewel de term bestuurskracht subjectief blijft, heeft hij geprobeerd de termen zo concreet mogelijk te maken. Deze thema’s vallen zelf onder de verschillende kwaliteiten waarop de hypothesen gebaseerd zijn.

22 Thema Indicatoren In st it u tion ee l k wal it eit De vitale gemeente

 De inwoners hebben vertrouwen in het gemeentebestuur

 De gemeente houdt rekening met de toekomstige ontwikkelingen van de samenleving en wat er daarbinnen speelt

 De gemeente werkt aan het vertrouwen van alle belanghebbenden

 Bij het richting geven van beleid wordt het maatschappelijke middenveld, het lokale bedrijfsleven en de inwoners betrokken.

De proactieve organisatie

 Een goede (lange termijn) doelbepaling is realistisch, concreet en vertaald in financiële en personele consequenties

 De kwetsbaarheid van een gemeente wordt tot een minimum beperkt

 Inwoners weten wat ze hebben aan het gemeentebestuur en kunnen

vertrouwen dat ook in tijden van crisis aan de verwachtingen wordt voldaan.

De bestuurlijke partner

 Het gemeentebestuur benut zich in de bestuurlijke netwerken om lokale maatschappelijke opgaven op te pakken.

 De reputatie van de gemeente is goed

 Door lobbyen worden de belangen van de gemeente behartigd.

De innovatieve organisatie

 De organisatie leert, moderniseert verandert continu mee.

 Het bestuur investeert in het personeel.

 Het personeel is voldoende berekend op de uit te voeren taken, zowel in de gemeente zelf als in samenwerking met anderen

B es tu u rli jk e en b eleid sm a tige k wali te it De democratische rechtstaat  De besluitvorming is transparant.

 Er is niet teveel afstand tussen het bestuur en de inwoners.

 De gemeenteraad is een afspiegeling van de samenleving.

 Het gemeentebestuur handelt zakelijk en integer.

De professionele bestuursdienst

 Het gemeentebestuur (raad, college en ambtenaren) is professioneel en van goede kwaliteit.

 De gemeente staat sterk tegenover het maatschappelijke middenveld en de bedrijven.

 Een gemeente werkt slagvaardig, creatief en flexibel.

 De gemeente weet goed prioriteiten te stellen.

Het bestuurlijke

netwerk

 De gemeente is een betrouwbare partner in bestuurlijke netwerken.

 Er zijn geen samenwerkingsverbanden die niets toevoegen.

 De samenwerkingsverbanden zijn transparant, beheersbaar en democratisch gelegitimeerd.

De flexibele organisatie

 Ambtenaren weten continu vanuit hun vakmatige, inhoudelijke en

professionele achtergrond de politiek en bestuurlijke opgaven om te kunnen zetten in uitvoerbaar en integraal beleid.

 Er is een gezonde opbouw en doorstroming in de organisatie.

Op er at ion ele k wali te it De publieke onderneming

 De gemeente gaat professioneel om met de stadswijken en dorpen.

 De gemeente zet bij de uitvoering moderne hulpmiddelen in

 Het gemeentebestuur is toegankelijk voor de inwoners.

 Lokale inspraakprocedures worden gevolgd.

De publiekgerichte

dienst

 De dienstverlening is slagvaardig en resultaatgericht bij het uitvoeren van beleid.

 Bestuur, burgers, bedrijven en maatschappelijke instellingen kennen elkaars belangen en verwachtingen over de uitvoering.

 De gemeente werkt klant-, wijk- en vraaggericht.

 De inwoners zijn tevreden over dienstverlening en productiviteit van de gemeente.

De interactieve organisatie

 De samenwerkingsverbanden pakken de maatschappelijke sociale opgaven succesvol op en er worden resultaten geboekt.

De lenige organisatie

 De gemeente is financieel-economisch stabiel.

 De gemeente werkt efficiënt.

Figuur 3.1: Abma (2012)

Onder de institutionele kwaliteit vallen dus de thema’s ‘de vitale gemeente’, ‘de proactieve organisatie’, ‘de bestuurlijke partner’ en ‘de innovatieve organisatie’. Onder de bestuurlijke

23

en beleidsmatige kwaliteit vallen de thema’s ‘de democratische rechtstaat’, ‘de professionele bestuursdienst, ‘het bestuurlijke netwerk’ en ‘de flexibele organisatie’. Als laatste vallen onder de operationele kwaliteit de thema’s ‘de publieke onderneming’, ‘de publiekgerichte dienst’, ‘ de interactieve organisatie’ en ‘de lenige organisatie’.

Van al deze thema’s zal gecontroleerd worden in welke mate er verandering is opgetreden in de indicatoren. Vervolgens zal op basis van de veranderingen in de indicatoren vastgesteld worden of er een verbetering of verslechtering is opgetreden met betrekking tot de thema’s. Op basis van deze thema’s wordt overkoepelend geconcludeerd worden wat de wijzigingen zijn op het gebied van de verschillende kwaliteiten. Door op basis van deze thema’s te werken wordt een volledig beeld gecreëerd van de kwalitatieve wijzigingen in de gemeente, en op basis hiervan is correct te herleiden wat de oorzaken zijn van de veranderingen. Door op deze manier de drie kwaliteiten te onderzoeken kan er een antwoord worden gegeven of de

hypotheses correct zijn.

3.3

Methoden dataverzameling

Om de veranderingen in de indicatoren uit de vorige paragraaf weer te geven, wordt er gebruik gemaakt van primaire bronmaterialen die hierover te vinden zijn. Als eerste moet hierbij gedacht worden aan ruwe data, verzameld door organisaties als het CBS en de kennisbank openbaar bestuur. Naast de ruwe data zal ook gebruik gemaakt worden van de documenten die de overheid en gemeente zelf hebben geproduceerd. Hierbij moet gedacht worden aan de programmarekeningen van de gemeente, maar ook de verslagen van de Tweede Kamer over deze herindeling en de adviezen van de provincie. Als laatste wordt er gebruik gemaakt van interviews met meerdere betrokkenen uit de gemeente.

Er zijn acht verschillende personen geïnterviewd over de gemeentelijke herindeling en de gevolgen hiervan. Deze zijn allemaal op een bepaalde manier verbonden aan de gemeente, namelijk via een ambtelijke rol (in vijf gevallen), een volksvertegenwoordigende rol (in twee gevallen) of een bestuurlijke rol (in één geval). Hiervan is op één persoon na iedereen al verbonden geweest aan de gemeente voor de herindeling. Twee personen zijn verbonden geweest aan de gemeente Abcoude en vier personen zijn verbonden geweest aan de

voormalige gemeente De Ronde Venen. Eén persoon werkte oorspronkelijk voor de gemeente De Ronde Venen, maar heeft in het kader van de herindeling ook tijdelijk een positie

ingenomen bij de gemeente Abcoude. De bestuurlijke vertegenwoordiger is enkele maanden na de herindeling burgemeester geworden van de nieuwe gemeente. Van de

volksvertegenwoordigers is de ene persoon oorspronkelijk afkomstig uit Abcoude, en de andere uit De Ronde Venen. Er is door vertegenwoordigers van beide voormalige gemeenten te nemen geprobeerd om het onderzoek zo eerlijk mogelijk te houden.

De interviews zijn gehouden op basis van de interviewtechnieken zoals beschreven door Denscombe (2014). Hierbij is gekozen voor semigestructureerde interviews.

Semigestructureerd houdt in dat er een vaste vragenlijst is die wordt aangehouden, maar dat de antwoordmogelijkheden open zijn. Dit in tegenstelling tot gestructureerde interviews, waarbij de antwoorden bestaan uit een vooraf vastgelegd aantal mogelijkheden.

24

Tevens is geprobeerd om de interviews één op één te houden, wat niet altijd gelukt is. Het voordeel van de interviews één op één houden, en niet in groepsverband, is dat de antwoorden daar zo eerlijk mogelijk van worden, omdat je de kans uitsluit dat iemand van de groep zich onderdrukt voelt. Het voordeel van groepsinterviews is dat je meerdere personen kan interviewen in een kortere tijd. Dit is ook de reden waarom enkele interviews met meerdere personen tegelijkertijd zijn gehouden, omdat enkele respondenten weinig tijd hadden, dat de keuze is gemaakt dat het belangrijker is om hen wel te spreken dan deze personen helemaal niet te interviewen.

Door gebruik te maken van verschillende bronmaterialen worden ook de verschillende indicatoren met elkaar vergeleken, om op deze manier een zo waarheidsgetrouw beeld te creëren. Met name bij interviews is bekend dat in het geval van bestuurskrachtmetingen er een ander beeld heerst bij personen die betrokken zijn bij de gemeente, ten opzichte van personen die niet actief bij de gemeente betrokken zijn. Doordat er tijdens de interviews meer aandacht was voor de oorzakelijke verbanden, in plaats van de huidige positie van de gemeente, is geprobeerd om dit probleem op te lossen.

25

Hoofdstuk 4: Casusbeschrijving

In dit hoofdstuk wordt een situatieschets gegeven van de “nieuwe” gemeente De Ronde Venen. Hier wordt als eerste beschreven hoe de aanloop is geweest naar de gemeentelijke herindeling en wat er vooraf heeft gespeeld. Ook wordt er kort informatie gegeven over het toen heersende landelijke beleid ten aanzien van gemeentelijke herindelingen. Vervolgens wordt er beschreven wat de ontwikkelingen zijn geweest die na de herindeling hebben plaatsgevonden in de gemeente. Het is relevant om deze te analyseren, omdat ook deze invloed hebben gehad op de huidige staat van de gemeente. Bepaalde verbeteringen of verslechteringen in de bestuurskracht kunnen namelijk onafhankelijk van de herindeling hebben plaatsgevonden. Daarnaast zal er nog een korte situatieschets worden gegeven over de bevolkingsontwikkeling, om een duidelijk overzicht te hebben over onder andere welke kernen het talrijkst zijn. Als laatste wordt er nog een apart overzicht gegeven over de

financiële ontwikkelingen van de gemeente. Deze financiële ontwikkelingen hebben invloed gehad op de bestuurskracht van de gemeente, en het is daardoor relevant om deze

ontwikkelingen apart te noemen.

4.1

Aanloop tot fusie

Op 1 januari 2011 zijn de gemeenten De Ronde Venen en Abcoude samengevoegd tot één gemeente, dat de naam De Ronde Venen bleef houden. Dit was een proces dat al meerdere jaren speelde, voordat de herindeling daadwerkelijk doorgevoerd werd. Het belangrijkste motief achter de gemeentelijke herindeling was dat Abcoude niet genoeg bestuurskracht meer had als gemeente van circa 8000 inwoners en daardoor niet meer zelfstandig door kon gaan (Kamerstuk 31840, nr. 3). De oude gemeente De Ronde Venen had op zichzelf nog wel genoeg bestuurskracht, maar besloot niet in de weg te zitten van deze fusie mocht het geen nadelige financiële gevolgen hebben voor de gemeente. Voor deze herindeling, was het al een tijd bekend dat er iets gedaan moest worden met de bestuurskracht van de gemeente Abcoude. In 1997 werd bijvoorbeeld al vastgesteld dat Abcoude in de nabije toekomst niet meer

zelfstandig zou kunnen functioneren, waardoor er werd voorgesteld om de gemeente samen te voegen met de gemeenten Breukelen en Loenen. Echter werd toen door de gemeenten zelf de stekker uit het project getrokken, omdat er intern niet besloten kon worden hoe de

bestuurskracht dan daadwerkelijk versterkt kon worden.

Het probleem van bestuurskracht bleef spelen tot 2006, toen er opnieuw gekeken werd naar de mogelijkheid om de gemeente Abcoude te laten fuseren. Dit initiatief werd genomen door de Gedeputeerde Staten van de provincie Utrecht. Hiervoor werd er ook veel informatie

verzameld binnen de betrokken gemeenten hoet de inwoners hierover dachten. Na veel onderzoek kwamen de Gedeputeerde Staten met als advies dat Abcoude samengevoegd zou moeten worden met Breukelen en Loenen, waarbij De Ronde Venen er ook nog bij zou moeten komen om stabiliteit te creëren (Kamerstuk 31840, nr. 3). Dit advies werd op 10 mei 2008 door de Provinciale Staten van Utrecht goedgekeurd en opgestuurd naar de minister van Binnenlandse zaken, die het ging behandelen in de Tweede Kamer.

Om deze gemeentelijke herindeling te legitimeren werd gebruik gemaakt van de beleidsnota gemeentelijke herindeling van 13 december 2002, opgesteld door de toenmalige minister van

26

Binnenlandse zaken. Dit document bevat een zestal randvoorwaarden waaraan een

herindeling moet voldoen voordat deze voldoende gelegitimeerd is om voortgezet te worden. De randvoorwoorden zijn:

 Draagvlak: binnen de gemeente moet er voldoende draagvlak bestaan binnen de inwoners om op democratische grondslag de herindeling te legitimeren. Op het moment er binnen één of meerdere gemeenten, betrokken bij de herindeling, veel weerstand bestaat, dan zal de herindeling niet plaats mogen vinden.

 Bestuurskracht: nadat de herindeling heeft plaatsgevonden moet de gemeente voldoende kunnen functioneren om een goede bestuurlijke en ambtelijke organisatie op poten te zetten. Hiervoor is het ook van belang dat er voldoende middelen zijn om specialisatie mogelijk te maken.

 Duurzaamheid: de gemeente moet sterk genoeg zijn om in de moderne

ontwikkelingen voorlopig niet opnieuw een herindeling mee te moeten maken.

Hierdoor moet er ook gekeken worden naar omliggende gemeenten, die eventueel ook in de toekomst niet meer op zichzelf kunnen bestaan en daardoor bij de herindeling betrokken moeten worden.

 Interne samenhang van de nieuwe gemeente: naast het feit dat mensen het eens moeten zijn met de herindeling, moet er ook gekeken worden of er genoeg overeenkomsten zijn tussen de verschillende gemeenten op bijvoorbeeld sociaal, geografisch of economisch gebied.

 Regionale samenhang en evenwicht: er moet gekeken worden of de gemeente in vergelijking met de naburige gemeenten niet te groot en daardoor te overheersend wordt.

 Planologische ruimtebehoefte: herindeling mag niet het antwoord zijn om ruimtelijke knelpunten op te lossen, maar eerder om de bovenstaande redenen. Mocht dit

probleem zich voordoen moet er eerst gekeken worden naar andere opties, zoals samenwerking, voordat er als laatste redmiddel overgestapt gaat worden op een herindeling.

Echter bleek er binnen de Tweede Kamer veel weerstand te bestaan over de huidige indeling. Volgens Kamerleden van meerdere politieke partijen is er te weinig gezocht naar de

alternatieven voor de herindeling, zoals twee gemeenten creëren in plaats van één grote. Dit kwam als gevolg van de onderzoeken van de provincie, waarbij er vrij weinig draagvlak was onder de betreffende gemeenten om één zogenaamde supergemeente te worden. De

gemeenten hadden wel ingestemd met de herindeling, maar alleen binnen Abcoude werd dit als wenselijk geacht. Daarnaast was er ook een groot verschil in de regionale samenhang en evenwicht van de gemeenten, aangezien Breukelen en Loenen voornamelijk willen

conserveren, terwijl De Ronde Venen erg inspeelt op groei. Hierdoor werd het voorstel op 14 mei 2009 teruggestuurd naar de staatssecretaris, met als advies om te kijken naar

alternatieven. Deze alternatieven zouden zijn om Breukelen en Loenen samen te voegen met Maarssen, om hier een sterke vechtgemeente (genoemd naar de rivier) te laten ontstaan, terwijl De Ronde Venen en Abcoude ook samen zullen gaan als veengemeente. Hierdoor

27

zouden twee bestuurskrachtige gemeenten ontstaan, die elk meer dan 40.000 inwoners zouden behelzen en meer regionale overeenkomsten vertonen (Kamerstuk 31840, nr. 5).

Op 18 november 2009 heeft de staatssecretaris de resultaten van het onderzoek naar de gemeenten gepresenteerd aan de tweede kamer. De conclusie was dat er behoorlijk wat weerstand was gekomen binnen de gemeenten tegen het samenvoegen tot één supergemeente. Hierbij gaven de meeste gemeenten aan dat zij het liefst zagen dat er een aparte Vecht- en een aparte Venengemeente zou komen. Uiteindelijk was de meerderheid van de Tweede Kamer er voorstander van om De Ronde Venen samen te voegen met Abcoude, terwijl Loenen, Breukelen en Maarssen samen verder zouden gaan. (Kamerstuk 31840, nr. 7).

De Ronde Venen had als eerste keuze om niet te herindelen, maar als het toch zou moeten, dat ze dan het liefst alleen samengingen met Abcoude. Abcoude had als eerste keuze dat ze het liefst met alle gemeenten samengingen, om op deze manier een gezamenlijk beleid te kunnen voeren over het Groene Hart. Hierdoor was er slechts beperkt draagvlak binnen de gemeenten over de uiteindelijke herindeling.

Wel zou er door de samenvoeging van Abcoude en De Ronde Venen een gemeente ontstaan met een bovengemiddelde financiële positie. Echter moest Abcoude zich wel schikken in de nieuw te vormen gemeente, omdat zij als kleine gemeente van de twee zeer kwetsbaar was, en de problematiek van bestuurskracht al te lang speelde. Mede hierdoor kon binnen de Tweede Kamer het vernieuwde voorstel op veel steun rekenen. Uiteindelijk is toen op 20 april 2010 de stemming uitgebracht waarbij 93.3% van de aanwezige Tweede Kamerleden voor het voorstel stemde om de gemeenten te laten fuseren.

4.2

Ontwikkelingen na de herindeling

Na de herindeling waren er een aantal belangrijke ontwikkelingen, die grote invloed hebben gehad op het functioneren en de daarmee samenhangende bestuurskracht van de gemeente. Een deel van deze ontwikkelingen hebben zich landelijk afgespeeld bij alle gemeenten, terwijl ook een deel van deze ontwikkelingen uniek waren voor De Ronde Venen.

De grootste ontwikkeling die vanaf 2011 heeft plaatsgevonden op landelijk gebied betreft de transitie van de zorg in 2015. Hierbij werden een groot aantal zorgtaken van de Rijksoverheid, ondergebracht bij gemeenten. Het ging hier onder andere om de jeugd- en ouderenzorg. De gedachte hierachter was dat lokaal de zorg doelmatiger en doeltreffender ingezet kon worden. De gemeenten kregen van de Rijksoverheid een verhoogde bijdrage om deze taken ook uit te voeren. Hoewel de Rijksbijdrage uit het gemeentefonds aan de gemeenten werd verhoogd, werd het totale bedrag dat werd uitgegeven aan de zorg op ongeveer 10% lager begroot dan wat het Rijk hier van te voren aan wist uit te geven. Vanaf 2015 moest er daardoor direct bezuinigd worden op de zorg. (VNG, 2013). Doordat er veel zorgtaken bij kwamen, was het ook nodig om het personeelsbestand van de gemeenten flink uit te breiden. Vanaf het begin was er daardoor sprake van een bezuiniging die doorgevoerd moest worden, terwijl er tegelijkertijd ook veel specifiek personeel aangetrokken moest worden door de gemeenten. Een tweede ontwikkeling die plaatsvond, was de afgeketste toetreding tot de