Een spoor van verandering : politieke perspectieven op privatisering van het spoor tussen 1995 en 2003

Een spoor van verandering

Politieke perspectieven op privatisering van het spoor

tussen 1995 en 2003

Scriptie voor de masteropleiding Politicologie: Bestuur en Beleid

Bart Bouwman 10895272

Contact: bart.student@hotmail.com

Begeleider: dr. A.M. Reynaers Tweede lezer: prof. dr. J. Grin

2

C

OLOFON

Titel: Een spoor van verandering

Ondertitel: Politieke perspectieven op privatisering van het spoor tussen 1995 en 2003

Opdracht: Masterscriptie Aantal woorden: 20.014

Versie: Bibliotheekversie Datum: 30 augustus 2016

Studie: Master Politicologie: Bestuur en Beleid Universiteit: Universiteit van Amsterdam

Faculteit: Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Periode: 2015 – 2016

Schrijver: Bart Bouwman Studentnummer: 10895272

Contact: bart.student@hotmail.com Begeleider: dr. A.M. Reynaers

3

V

OORWOORD

Staphorst, 30 augustus 2016 Geachte lezer,

In deze masterscriptie staat de ontwikkeling van het debat over privatisering en verzelfstandiging inzake de spoorwegen in Nederland centraal. Zo zijn alle plenaire debatten van de Staten-Generaal uit de periode tussen 1995 en 2003 onderzocht. Deze masterscriptie heb ik geschreven ter afsluiting van mijn master: Politicologie: Bestuur en Beleid (periode 2015-2016).

Tijdens het onderzoek voor de masterscriptie ondervond ik inhoudelijke moeilijkheden door de neiging om politieke ideologieën te onderzoeken. Dankzij veel gesprekken met familie, vrienden en andere kennissen over de voortgang van de scriptie enerzijds en over de politieke inhoud en de gevolgen van politieke keuzes uit het verleden voor het hedendaagse politieke debat en de spoorsector anderzijds kon ik de innerlijke rust vinden om deze scriptie te schrijven. Ik wil hen allen bedanken voor hun bijdrage, hoe bescheiden deze bijdrage soms ook was.

Daarnaast wil ik mijn begeleider dr. Anne-Marie Reynaers bedanken voor haar hulp en de sturing die zij verricht heeft. Dankzij haar ben ik niet afgedwaald naar een onderzoek over politieke ideologie, maar ben ik op het juiste spoor gebleven om de ontwikkeling van het debat over privatisering en verzelfstandiging inzake de spoorwegen te onderzoeken.

Tot slot wil ik mijn ouders bedanken voor de mogelijkheden en de steun die zij mij geboden hebben om te kunnen studeren.

Ik wens u veel leesplezier.

Met vriendelijke groet, Bart Bouwman BSc

Master Politicologie: Bestuur en Beleid

Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Universiteit van Amsterdam

4

S

AMENVATTING

Deze scriptie heeft het parlementaire debat rond privatisering in de spoorsector in Nederland als onderwerp. Er is onderzocht hoe dit debat tussen 1995 en 2003 heeft ontwikkeld. De doelstelling van deze scriptie was om bij te dragen aan het onderzoek over de rol van parlementen bij de privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten, waarbij gefocust werd op de rol van het parlement als volksvertegenwoordiger van de burger als deelnemer aan de politiek.

Uit bestaande wetenschappelijke literatuur (Stellinga: 2012: p. 8; Waarden, 2012: p. 5) over privatisering is gebleken dat privatisering ‘het (meer) privaat maken van een publiek goed’ is. Volgens de nauwe definitie van privatisering vindt privatisering alleen plaats als publieke eigendomsrechten (helemaal) overgedragen worden aan een private entiteit. Volgens de brede definitie vindt privatisering ook plaats als een publiek goed minder publiek gemaakt wordt, bijvoorbeeld door verzelfstandiging. De verschillen tussen beide definities zijn volgens Samson (1994) cruciaal in het debat over privatisering, aangezien de definities bepalen hoe de gebruiker van een van de definities het debat ervaart.

De indeling van Samson (1994: p. 79) maakt onderscheidt tussen drie blikvelden (‘faces’) in het debat over privatisering, waarbij elk blikveld zijn eigen type argumenten gebruikt. Het eerste blikveld met bijbehorende argumenten maakt een vergelijking tussen het functioneren van een grote, gecentraliseerde en bureaucratische overheid en het functioneren van een overheid volgens New Public Management en stelt de tegenstelling hiertussen centraal. Het tweede blikveld bevat argumenten over de effecten van privatisering op het maatschappelijk veld alsmede alle effecten van privatisering, die buiten het denkkader van New Public Management vallen en daardoor genegeerd worden door het eerste blikveld. En tot slot gebruikt het derde blikveld argumenten in een cultureel en politiek kader om het bewustzijn van toehoorders te veranderen en publiek-private machtsverhoudingen te veranderen. De meeste – zo niet alle – argumenten en overwegingen waar politici over kunnen bezitten, behoren tot een van de drie blikvelden.

Om te onderzoeken hoe het debat over privatisering zich ontwikkeld heeft, was het nodig om naar de in het debat gebruikte definities van privatisering te kijken, want zij bepalen gedeeltelijk wat voor bijdrage de deelnemers aan het debat hebben geleverd. Juist door taal als eigen werkelijkheid te zien, kunnen de geconstrueerde definities van de werkelijkheid onderzocht worden door het taalgebruik te onderzoeken: met de door de definities van privatisering geconstrueerde blikvelden van Samson als eigen werkelijkheid. Daarom is er een

5

discoursanalyse gebruikt om te onderzoeken hoe het debat over privatisering zich ontwikkeld heeft. De discoursbenadering die gekozen is, is de benadering waarin de intertekstualiteit tussen de verschillende debatten onderzocht wordt. De losse debatten komen niet tot stand in een isolement, maar volgen op elkaar. Juist de verbanden tussen deze debatten maakt het mogelijk een ontwikkeling in het debat te zien.

De twee belangrijkste ontwikkelingen in het parlementaire debat over privatisering op het spoor waren dat de twijfels van de Partij van de Arbeid (PvdA) waarschijnlijk een rol hebben gespeeld in het niet door laten gaan van de beursgang van de Nederlandse Spoorwegen (NS). Het standpunt van de PvdA correspondeerde met argumenten uit het tweede blikveld, waardoor volledige privatisering van de NS voor de PvdA een brug te ver was. Wel kon de financiële verzelfstandiging plaatsvinden, omdat de financiële verzelfstandiging van de NS door de coalitie van Volkspartij voor Vrijheid en Democratie, PvdA en Democraten 66 als goed alternatief voor volledige privatisering voorgehouden kon worden. Dit was mogelijk geworden nadat de oppositiepartijen GroenLinks en de Socialistische Partij (SP) de plannen van het kabinet-Kok I om de NS financieel te verzelfstandigen geframed hadden als zijnde een volledige privatisering.

Gezien de mislukking het kabinet-Kok II om NS volledig te privatiseren en de gesneuvelde pogingen van het Christen-Democratisch Appèl, GroenLinks en de SP om de rol van de overheid op het spoor te herdefiniëren ten einde het uitgangspunt van het kabinetsbeleid te veranderen, kan met enige voorzichtigheid worden gesteld dat het debat zich tussen 1995 en 2003 slechts binnen het tweede blikveld ontwikkeld heeft.

6

I

NHOUDSOPGAVE

Tabel van tabellen 7

HOOFDSTUK 1 Inleiding 8

1.1 Aanleiding 8

1.2 Probleemstelling 11

1.3 Doelstelling en relevantie 13

1.4 Vraagstelling 13

1.5 Opbouw van de scriptie 15

HOOFDSTUK 2 Theoretisch kader 16

2.1 Wat is privatisering? 16

2.2 Over het debat over privatisering 18

2.3 Eerste blikveld: tegen de bureaucratische overheid 21 2.4 Tweede blikveld: onverwachte effecten van privatisering 24 2.5 Derde blikveld: de rol van de overheid 27

2.6 Slot 28

HOOFDSTUK 3 Methodologie 30

3.1 Mogelijke manieren van onderzoek 30

3.2 Over de discoursanalyse 31

3.3 Uitgevoerde methodologie 34

3.4 Slot 35

HOOFDSTUK 4 Onderzoeksresultaten van de casus 36

4.1 Juridische vormen van de N.V. Nederlandse Spoorwegen 36

4.2 Verloop van het parlementaire debat 38

4.3 Slot 47

HOOFDSTUK 5 Analyse en debatontwikkeling 48

5.1 Categorisatie op basis van de indeling van Samson 48

5.2 Strubbelingen in de coalitie 51

5.3 Invloed van de oppositie 53

5.4 Slot 54

HOOFDSTUK 6 Conclusies 56

6.1 Hoofdlijn van de scriptie 56

6.2 Ontwikkeling van het parlementaire debat 57

6.3 Discussie 59

Literatuurlijst 62

7

T

ABEL VAN TABELLEN

Tabel nr. Titel Bladzijde

Tabel 1 Overzicht van het aantal privatiseringen en verzelfstandigingen in Nederland tussen 1989 en 2010

8 Tabel 2 Overzicht van de drie privatiserings- en verzelfstandigingsfases in

Nederland

10 Tabel 3 Vormen van publieke, semipublieke en semiprivate entiteiten 17 Tabel 4 Onderwerpen van politiek debat in het eerste blikveld 21 Tabel 5 Sterkte/zwakteanalyse van vier controlemechanismen, die de

overheid en/of politici kunnen inzetten bij publieke financiering aan private partijen

23

Tabel 6 Onderwerpen van politiek debat in het tweede blikveld 24 Tabel 7 Onderwerpen van politiek debat in het derde blikveld 27 Tabel 8 Categorisatie van argumenten op basis van de indeling van Samson 48

Tabel 9 Lijst van geanalyseerde debatten 66

8

H

OOFDSTUK

1:

I

NLEIDING

1.1 Aanleiding

Vanaf de jaren ’80 van de twintigste eeuw worden in Nederland vele overheidsdiensten geprivatiseerd of op afstand van de politiek gezet. Door deze hervormingen van het overheidsapparaat werd invloed en zeggenschap van de overheid in en over staats- en gemeentelijke bedrijven afgebouwd of – afhankelijk van de sector – grotendeels weggenomen (Kuiper et al., 2012a: p. 5). Het gaat hierbij niet alleen om (voormalige) staatsbedrijven of staatsdeelnemingen als het Staatsbedrijf der Post, Telegrafie en Telefonie (PTT: nu KPN en PostNL), de Koninklijke Luchtvaartmaatschappij (KLM), de Nederlandse Staatsmijnen (DSM) en de Nederlandse Spoorwegen (NS), maar ook om (voormalige) gemeentelijke bedrijven als afvaldiensten, energiebedrijven en havenbedrijven.

Privatiseringen en verzelfstandigingen zijn sindsdien een veelgebruikte beleidsmaatregel om hervormingen of bezuinigingen binnen, op en van overheidsdiensten door- en uit te voeren. De belangrijkste redenen voor opeenvolgende kabinetten om overheidsdiensten te privatiseren en te verzelfstandigen waren het beteugelen van de overheidsfinanciën en het verkleinen van het ambtenarenapparaat (Kuiper et al., 2012a, p. 5). Tussen 1989 en 2010 zijn 208 overheidsdiensten verzelfstandigd, terwijl 63 overheidsdiensten gedeeltelijk of volledig geprivatiseerd zijn. Tabel 1 toont het aantal privatiseringen, het aantal verzelfstandigingen en ook het aantal verzelfstandigingen waarbij er later nog weer sprake is van een verandering van de structuur:

Tabel 1: Overzicht van het aantal privatiseringen en verzelfstandigingen in Nederland tussen 1989 en 2010 (uit: Kuiper et

al., 2012a: p. 25).

Deze privatiseringen en verzelfstandigingen brachten naast de gewenste effecten soms ook onverwachte, ongewenste effecten voort. Zo kon de Tweede Kamer der Staten-Generaal soms moeilijk haar politieke wensen laten realiseren door het kabinet (Kuiper et al., 2012a: p. 7). In 2003 leidde een dispuut tussen de Nederlandse Staat - die 100% aandeelhouder van de Nederlandse Spoorwegen is – en de NS over politiek ongewenste tariefverhogingen

9

bijvoorbeeld tot meerdere rechtszaken tussen de Nederlandse staat en de NS (Schultz van Haegen, 2003: p. 1). Daarnaast mislukte het beleid om te privatiseren en te verzelfstandigen in een aantal gevallen: zo slaagde een proef met directe concurrentie op het spoor (Lovers) niet, mislukte de liberalisering van de taximarkt en ging het geprivatiseerde KPN in 2001 bijna failliet (Kuiper et al., 2012a: p. 35).

De onverwachte, ongewenste effecten en mislukkingen van privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten leidden ertoe dat de Eerste Kamer der Staten-Generaal in 2011 een parlementair onderzoek startte om zowel de effecten van privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten als het proces van privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten te onderzoeken (Kuiper et al., 2012a: p. 19). Dit parlementaire onderzoek, onder leiding van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging van Overheidsdiensten vond in de periode tussen 4 oktober 2011 en 30 oktober 2012 plaats (Kuiper et al., 2012a: p. 3). Centraal in het onderzoek stonden de rol van de Staten-Generaal in privatiseringen en verzelfstandigingen en de aandacht, die het parlement aan de effecten daarvan op de verhouding tussen burgers en overheid schonk (Kuiper et al., 2012a: p. 21).

De conclusies van dit rapport zijn sindsdien onderwerp van debat in de Eerste Kamer (Eerste Kamer, s.d.b). Het rapport is opgedeeld in twee delen, waarbij als eerste ingegaan wordt op het algehele verloop van de privatiseringen en verzelfstandigingen en vervolgens op de bestuurskundige en parlementaire implicaties van privatiseringen en verzelfstandigingen behandeld worden.

Privatiseringen en verzelfstandigingen hebben in Nederland tot nu toe in drie fases plaatsgevonden (zie tabel 2). In de eerste fase, aan het begin van de jaren ’80 van de twintigste eeuw, vond privatisering vooral plaats door middel van het afstoten van overheidsbezit en het introduceren van managementprincipes uit het bedrijfsleven in de publieke sector (Kuiper et al., 2012a: p.5). De tweede fase vond plaats vanaf 1987, toen er begonnen werd met het vormgeven van de Europese interne markt: marktliberalisatie was een van de nieuwe instrumenten waarmee privatiseringen en verzelfstandigingen vormgegeven werden. New Public Management-ideeën beginnen vanaf dat moment ook een rol beginnen te spelen in Nederland (Stellinga, 2012: p. 82). Vanaf 2000 begint echter een nieuwe fase, waarin privatiseringen en verzelfstandigingen kritischer bekeken worden. Er vinden in deze derde fase dan ook minder privatiseringen plaats en de overheid gaat eerder over tot verzelfstandiging (Kuiper et al., 2012a: p. 35).

10

Tabel 2: Overzicht van de drie privatiserings- en verzelfstandigingsfases in Nederland (uit: Kuiper et al., 2012a: p. 40). Tijdens al deze fases werd het privatiseringsbeleid van opeenvolgende Nederlandse kabinetten ruimhartig gesteund door de Staten-Generaal. Zo werden privatiseringen en verzelfstandigingen onder verschillende kabinetten met wisselende coalities doorgezet (Stellinga, 2012: p. 79). Stellinga (2012: p. 79) typeert de beleidsvorming en -uitvoering rond privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten “pragmatisch”, “incrementeel” en “gerationaliseerd”. Deze ingesteldheden hebben ervoor gezorgd dat het aangezicht van de overheid door middel van een ‘stille revolutie’ fundamenteel veranderd is.

Hieruit volgend trok de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/ Verzelfstandiging Overheidsdiensten een aantal conclusies, waarvan er vijf voor deze scriptie relevant zijn. Ten eerste hebben privatisering, verzelfstandiging en marktliberalisatie niet geleid tot een vereenvoudiging van het openbaar bestuur, maar juist tot complexere vormen van openbaar bestuur (Kuiper et al., 2012a: p. 5). Ten tweede hebben verschillende ministeries “het privatiserings- en verzelfstandigingsbeleid op uiteenlopende wijze in concrete maatregelen” omgezet (Kuiper et al., 2012a: p. 5). Ten derde hebben deze uiteenlopende uitvoeringsmaatregelen ervoor gezorgd dat er unieke en incidentele sturings- en ordeningsvraagstukken ontstaan zijn. Dit zorgt voor grotere ingewikkeldheid ten aanzien van de bestuurbaarheid van publieke belangen Kuiper et al., 2012a: p. 6). Deze ingewikkeldheid leidt vervolgens tot problemen in de Staten-Generaal, waar de Eerste en Tweede Kamer moeite hebben om de toegenomen ingewikkeldheid te verwerken en te overzien. Volgens de parlementaire onderzoekscommissie “roept [dit] de vraag op of de Kamers voldoende zijn toegerust om goed te kunnen besluiten” (Kuiper et al., 2012a: p. 7). Ten slotte wordt deze vraag niet alleen opgeroepen door de toegenomen complexiteit van het openbaar bestuur en ingewikkeldheid van de vraagstukken, maar ook onvoldoende proactief optreden van de Staten-Generaal zelf. Zo hebben de Kamers in de periode 1990-2010 nooit om nulmetingen en toetsingskaders gevraagd die beleidsdoelstellingen controleerbaar kunnen maken (Kuiper et al., 2012a: p. 7).

11

Het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/ Verzelfstandiging Overheidsdiensten (Kuiper et al., 2012a; 2012b; 2012c) vormt dankzij zijn conclusies en zijn eigenschappen als wetgevingsonderzoek de aanleiding van dit onderzoek.

1.2 Probleemstelling

De meeste onderzoeken over privatisering en verzelfstandiging gaan over de effecten daarvan op de verhouding tussen de burger en de geprivatiseerde en/of verzelfstandigde overheidsdienst(en) (Dan et al., 2012: p. 5). Onderzoek naar de rol van het parlement in privatiseringen en verzelfstandigingen is – ook in internationaal opzicht – daarentegen erg zeldzaam (Kuiper et al., 2012a: p. 19; Dan et al., 2012: p. 5). Hierdoor bestaat er weinig kennis en literatuur over de rol van parlementen in privatisering en verzelfstandigingen (Dan et al., 2012: p. 5). Het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging is daarbij eveneens uniek omdat het focust op de door privatisering en verzelfstandiging veranderende relatie tussen burger en overheid. Door de zeldzaamheid van wetenschappelijke literatuur over de rol van het parlement in privatiseringen is de rapportage van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging een van de belangrijkste referentiekaders van deze scriptie.

Het onderzoeksrapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging is niet per se wetenschappelijk, maar eerder parlementair van aard: zo is er geen wetenschappelijke peerreview op het onderzoeksrapport toegepast, maar heeft er door middel van een stemming – om het onderzoeksrapport te aanvaarden – (in onbekende mate) een politieke toetsing plaatsgevonden (Kuiper et al., 2012a: p. 1).

Hoewel het rapport van de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging uit verschillende deelrapporten bestaat die verschillende rollen van de Staten-Generaal en opeenvolgende kabinetten bij privatiseringen en verzelfstandigingen van overheidsdiensten onderzochten, wordt er in het rapport op een ondersteunende manier aandacht geschonken aan de ontwikkeling van het parlementaire debat met betrekking tot verzelfstandiging en privatisering op zichzelf. De oorzaak daarvan ligt in de aard van het parlementaire onderzoek dat als wetgevingsonderzoek de rol van de Staten-Generaal als medewetgever en controleur onderzocht (Kuiper et al., 2012a: p. 21): de analyse van het debat was hierbij niet het doel van het parlementaire onderzoek, maar een middel om de rol van de Staten-Generaal als medewetgever en controleur te onderzoeken (Kuiper et al., 2012b: p. 11). Dit zorgt voor een bepaalde selectie of focus in de analyse van het debat: zo zorgt het onderzoek naar de rol van de Staten-Generaal als medewetgever en controleur voor

12

een focus op de interactie tussen Kamerleden en de in de Staten-Generaal bevraagde ministers.

De Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging ziet naast de rol van de Staten-Generaal als medewetgever en controleur nog een derde grondwettelijke rol van de Staten-Generaal: als volksvertegenwoordiger. De rol van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordiger is slechts zijdelings onderzocht (Kuiper et al., 2012a: p. 8; Kuiper et al., 2012b: p. 270-272). Daarbij is vooral gelet op de rol van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordiger van “de burger als consument” (Kuiper et al., 2012b: p. 271). Andere facetten van de rol als volksvertegenwoordiger, bijvoorbeeld in politieke zin als volksvertegenwoordiger van “de burger als deelnemer aan politiek,” zijn niet onderzocht door de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging. Met andere woorden: er is niet onderzocht of en hoe leden van de Staten-Generaal invulling gegeven hebben aan politieke wensen inzake privatisering/verzelfstandiging die door burgers geuit zijn en hoe leden van de Staten-Generaal hun besluiten (in stemmingen) verantwoord hebben. Dit is niet alleen in democratische zin een belangrijke onderzoeksvraag (Albeda & Kalk, 2007: p. 44), maar ook in het kader van het Parlementair Onderzoek Privatisering/Verzelfstandiging: de onderzoekscommissie stelt namelijk dat privatiseringen en verzelfstandigingen de verhouding tussen geprivatiseerde en verzelfstandigde overheidsdiensten enerzijds en de Staten-Generaal anderzijds veranderd hebben (Kuiper et al., 2012a: p. 7). Door niet alle facetten van de rol van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordiger te onderzoeken, is niet onderzocht of de verhouding tussen burgers enerzijds en de Staten-Generaal anderzijds door privatiseringen en verzelfstandigingen veranderd is. Met andere woorden: er is niet onderzocht wat de implicaties zijn van de nieuwe inrichting van het staatsbestel en de nieuwe rol van de Staten-Generaal – beiden voortkomend uit privatiseringen en verzelfstandiging – op de verhouding tussen burgers enerzijds en de Staten-Generaal anderzijds.

De probleemstelling is dus drieledig. Ten eerste zorgt de inkadering van het Parlementaire Onderzoeksrapport Privatisering/Verzelfstandiging als wetgevingsonderzoek voor een analyserende, maar beperkende, focus in het debat op de interactie tussen Kamerleden en de in de Staten-Generaal bevraagde ministers. Ten tweede schetst het Parlementaire Onderzoeksrapport Privatisering/Verzelfstandiging een onvolledig beeld van de rol van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordiger en daardoor is – ten derde – niet onderzocht of de verhouding tussen burgers enerzijds en de Staten-Generaal anderzijds door privatiseringen en verzelfstandigingen veranderd is.

13

1.3 Doelstelling en relevantie

Het doel van deze scriptie is om een eerste aanzet te geven tot eventueel onderzoek naar (1) de rol van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordiger inzake privatisering en verzelfstandiging en (2) de door privatisering en verzelfstandiging mogelijk verander(en)de verhouding tussen burgers enerzijds en de Staten-Generaal anderzijds. Wat echter in ogenschouw moet worden genomen, is dat deze scriptie slechts een eerste aanzet is om dit onderzoeksveld binnen de wetenschap over privatisering en verzelfstandiging te openen, omdat deze vragen te groot zijn om in deze relatief kleine scriptie te beantwoorden.

Aangezien het Parlementair Onderzoeksrapport Privatisering/Verzelfstandiging het belangrijkste referentiekader van dit onderzoek is, beoogt deze scriptie om deze scriptie en daarmee wellicht toekomstig onderzoek aan te laten sluiten bij het parlementaire onderzoeksrapport. Vandaar wordt – net zoals in het Parlementair Onderzoeksrapport Privatisering/Verzelfstandiging – het parlementair debat in deze scriptie centraal gesteld, echter op een andere manier en met een andere focus dan in het parlementaire onderzoek. Daarom is de directe doelstelling van deze scriptie het schetsen van de ontwikkeling van het parlementaire debat over privatisering en verzelfstandiging op zo’n manier dat de rol van de Staten-Generaal als volksvertegenwoordiger onderzocht kan worden.

De wetenschappelijke relevantie van deze scriptie is het bijdragen tot het op- en uitbouwen van de zeer beperkte literatuur over de rol van parlementen in privatiseringen en verzelfstandigingen.

De directe maatschappelijke en politieke relevantie van deze scriptie zit in de onderzochte casus van deze scriptie, omdat er gekozen is voor het analyseren van een debat dat anno 2016 nog steeds loopt: de privatisering en verzelfstandiging van het spoorwegstelsel. Door dit debat te onderzoeken worden in het verleden in de Staten-Generaal gebruikte standpunten en argumenten van politieke partijen inzichtelijk (zie hoofdstuk 1.4 voor de vraagstelling en hoofdstuk 3 voor de methodologie). Deze in het verleden gebruikte standpunten en argumenten kunnen het huidige debat in perspectief plaatsen.

1.4 Vraagstelling

De hoofdvraag van de scriptie is: Hoe heeft het parlementaire debat met betrekking tot verzelfstandiging en privatisering op het spoor zich in de periode 1995 – 2003 ontwikkeld?

14

De hoofdvraag richt zich – zoals het hierboven genoemde parlementaire onderzoek (Kuiper et al., 2012a; 2012b; 2012c) – niet op de beslissingen die beide Kamers van de Staten-Generaal inzake privatisering en verzelfstandiging van overheidsdiensten genomen hebben en de gevolgen van deze beslissingen, maar hoe het debat voorafgaand aan verscheidene beslissingen zich ontwikkeld heeft.

De reden om te kiezen voor een casusinvulling waarbij gefocust wordt op het spoor, is dat de invulling van het huidige stelsel, waarin de verhoudingen tussen de Nederlandse Staat met het kabinet en de Staten-Generaal enerzijds en de Nederlandse Spoorwegen en ProRail anderzijds geregeld zijn, weer ter discussie staat. De ontwikkelingen van het debat tussen 1995 en 2003 zijn daarom mogelijk weer relevant voor de huidige discussie over de verhoudingen tussen de Nederlandse Staat, NS en ProRail. Andere redenen zijn dat deze casus ook al (vanuit een ander oogpunt – zoals hierboven beschreven) onder de loep genomen is door de Parlementaire Onderzoekscommissie Privatisering/Verzelfstandiging Overheidsdiensten, dat de gekozen casus een looptijd heeft van acht jaar en dat het parlement intensief betrokken was bij de verdere verzelfstandiging van de NS. Zo sprak de Staten-Generaal soms wekelijks over de NS (Kuiper et al., 2012a: p. 48).

Het onderzoek focust zich op de periode tussen 1995 en 2003, omdat in deze periode veel stelselwijzigingen zijn doorgevoerd. De reden voor het kiezen van 1995 als startdatum is dat in juli 1995 de onderhandelingen tussen de Nederlandse Staat en de Nederlandse Spoorwegen om de NS op afstand van de politiek te plaatsen afgerond werden (Kuiper et al., 2012b, p. 82). Hoewel het plan voor het (verder) verzelfstandigen van de NS al in 1992 geopperd werd door de commissie-Wijffels en daartoe reeds in 1993 besloten werd door de Tweede Kamer (Kuiper et al., 2012b: p. 88-94), maakt de periode 1992-1995 geen deel uit van deze scriptie, omdat de debatten over de precieze vormgeving van deze (verdere) verzelfstandiging ook achter gesloten deuren plaatsvonden. Dit komt doordat de Nederlandse Staat in onderhandeling was met de NS over deze verdere verzelfstandiging (Kuiper et al., 2012a: p. 51; 2012b: p. 122). De reden dat 2003 als einddatum van de te bestuderen periode gekozen is, is dat er sinds 2003 zijn geen grote veranderingen in de opzet van de spoorsector meer doorgevoerd (Kuiper et al., 2012b, p. 81). In 2003 werd namelijk besloten om de organisaties die deel uitmaakten van de voormalige taaksector van de NS (in 2005) te laten fuseren tot ProRail. Met dit besluit kwam het huidige stelsel tot stand (zie ook hoofdstuk 4.1).

15

1.5 Opbouw van de scriptie

Hierboven zijn de aanleiding, probleemstelling, doelstelling en vraagstelling van de scriptie besproken. In het volgende hoofdstuk wordt het theoretisch kader besproken, dat begint met het vaststellen van de in deze scriptie gebruikte definities. Dit theoretisch hoofdstuk maakt voor een belangrijk gedeelte gebruik van de drie blikvelden van Samson (1994: p. 79). Deze drie blikvelden komen daarom terug in de indeling van het volgende hoofdstuk.

In het derde hoofdstuk wordt de methodologie van de scriptie behandeld. In methodologie worden verschillende vormen van onderzoek overwogen, waarna een keuze gemaakt wordt voor een discoursanalyse. Algemene eigenschappen van deze vorm van onderzoek worden eveneens uitgelegd in de methodologie. Tot slot worden in het derde hoofdstuk de in deze scriptie gebruikte stappen van onderzoek uitgelegd.

In het vierde hoofdstuk worden de resultaten van de scriptie besproken. Als eerste worden de juridische vormen van de N.V. Nederlandse Spoorwegen van 1995 tot nu behandeld. Daarna wordt het verloop van het debat gevat in argumenten behandeld.

In het vijfde hoofdstuk worden de verkregen resultaten geanalyseerd. Als eerste worden de argumenten van de verschillende partijen naast elkaar gezet en geordend volgens de drie blikvelden van Samson. Vervolgens wordt er ingegaan op de ontwikkeling van het debat, waarbij de argumenten van de coalitiepartijen als eerst besproken worden, waarna ingegaan wordt op de invloed van oppositiepartijen op het debat.

In het zesde en laatste hoofdstuk wordt de hoofdlijn van de scriptie behandeld. Daarna wordt de hoofdvraag beantwoordt door middel van een samenvatting van de ontwikkeling van het parlementaire debat met betrekking tot verzelfstandiging en privatisering op het spoor in de periode 1995 – 2003. Ook wordt er in dit hoofdstuk teruggekeken op de scriptie als geheel.

16

H

OOFDSTUK

2:

T

HEORETISCH KADER

Het theoretisch kader bestaat uit twee delen. Het eerste deel behandelt over de definities van privatisering, terwijl het tweede deel gaat over hoe deze definities in het debat gebruikt worden en welke consequenties dat heeft voor het debat. In het tweede deel worden ook de verschillende aspecten van privatisering behandeld waarover politici zich in de besluitvorming buigen. Hiermee poogt dit theoretisch kader een overzicht te geven van de politieke dimensies van privatisering.

2.1 Wat is privatisering?

Het concept privatisering heeft zich in Nederland sinds het begin van de jaren tachtig van de twintigste eeuw voortdurend ontwikkeld en heeft daardoor sindsdien verschillende betekenissen gehad (Waarden, 2012: p. 5). Grofweg betekent privatisering dat dat wat publiek was of is, privaat gemaakt wordt. Privaat betekent “behorend tot, aan, afkomstig van een particulier persoon of particuliere personen” of “voor eigen gebruik, niet voor iedereen toegankelijk” en staat tegenover dat wat publiek is (1) “openbaar,” (2) “voor iedereen toegankelijk,” (3) “van algemeen belang” of (4) “van de overheid uitgaand of tot haar taak, dienst behorend” (Van Dale, 2015).

De begrippen publiek en privaat geven aan wie het eigendom en/of de verantwoordelijkheid heeft over een bepaalde taak, dienst, middel en mechanisme. Beide begrippen sluiten elkaar echter niet uit. Iets dat publiek is, kan privaat gemaakt worden en andersom. Doordat publiek en privaat in een mate, afhankelijk van de casus, inwisselbaar zijn, ontstaat er een verscheidenheid aan gradaties waarin een entiteit, middel, taak of dienst publiek of privaat zijn (Waarden, 2012: p. 5). Dit zorgt ervoor dat beide begrippen in een bepaald continuüm verbonden zijn. Dit continuüm komt tot uiting in het eigendom van een bepaalde entiteit, dienst, taak of middel, waarin de mate van invloed van de staat dan wel particuliere personen kan verschillen. Het verschil in invloed is afhankelijk van de mate waarin een entiteit, dienst, taak of middel publiek of privaat is.

De mate waarin een entiteit, dienst, taak of middel publiek dan wel privaat is, hangt af van zes eigenschappen: (1) de mate waarin de entiteit onder direct publiek of politiek gezag staat, (2) de mate waarin de entiteit publiek eigendom is, (3) de juridische vorm van de entiteit, (4) de mate waarin de entiteit van publieke financiering gebruikmaakt, (5) of de entiteit in een publiek goed voorziet en (6) de mate waarin de entiteit commercieel kan opereren (Waarden, 2012: p. 8). In de Nederlandse context leiden deze zes eigenschappen

17

volgens Waarden, 2012: p. 8) tot twaalf publieke of semipublieke vormen die entiteiten kunnen aannemen. Deze staan in tabel 3:

Tabel 3: Vormen van publieke, semipublieke en semiprivate entiteiten (uit: Waarden, 2012: p.8).

Privatisering is volgens Waarden (2012, p. 8) een aanduiding voor het proces dat publieke entiteiten, diensten, taken of middelen minder publiek – en dus meer privaat – gemaakt worden. Als deze definitie gebruikt wordt, betekent bijvoorbeeld dat het onderbrengen van de taken van een ministerie in een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO) een vorm van privatisering is. Volgens Stellinga (2012: p. 11) is deze definitie echter achterhaald: “Privatisering had in de jaren tachtig een ruime betekenis: het omvatte zowel (1) het uitbesteden van productie of dienstlevering aan private partijen; (2) het afstoten van staatseigendom; en (3) het verzelfstandigen van overheidsdiensten. […] In de loop van de jaren 90 kreeg [privatisering] een specifiekere betekenis: de verkoop van publiek eigendom aan private partijen” (Stellinga, 2012: p. 11). Deze definitie sluit privatisering binnen de overheid dan wel privatisering zonder privaatrechtelijke partijen uit. Het onderbrengen van de taken van een ministerie in een ZBO noemt Stellinga (2012: p. 11) verzelfstandiging. Bij verzelfstandiging wordt de uitvoering van publieke taken neergelegd bij een zelfstandige organisatie, waarbij het dagelijks handelen niet meer door politieke sturing bepaald wordt. Wanneer deze zelfstandige organisatie, bijvoorbeeld een zelfstandig bestuursorgaan (ZBO), nog wel onder ministeriële verantwoordelijkheid staat, is er sprake van interne verzelfstandiging. Wanneer deze zelfstandige organisatie niet langer onder ministeriële verantwoordelijkheid valt, is er sprake van externe verzelfstandiging. Stellinga (2012: p. 11) onderscheidt externe verzelfstandiging van privatisering, omdat het bij externe verzelfstandiging het eigendomsrecht van publiek eigendom nog steeds bij de staat kan liggen, bijvoorbeeld in het geval van

18

staatsdeelnemingen. Zou er echter overgegaan worden op (gedeeltelijke) verkoop van de aandelen in een staatsdeelneming, dan zou er wel sprake zijn van (gedeeltelijke) privatisering.

In deze scriptie worden zowel de definities van Waarden (2012: p.8) en Stellinga (2012: p. 11) gebruikt. In het tweede deel van het theoretisch kader zal duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de preciezere, hedendaagse definitie van privatisering, zoals omschreven door Stellinga (2012: p. 11) en de bredere definitie van privatisering, zoals omschreven door Waarden (2012: p. 8). De reden hiervoor is dat het verschil tussen beide definities een analyserend kader (Samson, 1994: p. 79-81) voor het debat over privatisering verschaft.

2.2 Over het debat over privatisering

Het debat over privatisering vindt plaats in verschillende vakgebieden (Narsiah, 2008: p. 21) en kent verschillende vormen (Samson, 1994: p. 79). Het debat in de verschillende vakgebieden, waaronder dat van politici, academici, beleidsvormende ambtenaren, beleidsuitvoerende ambtenaren, journalisten en belangenorganisaties, kent verschillende focussen. Het zijn echter niet deze verschillende vakgebieden die zorgen voor de verschillende vormen van het debat. Narsiah (2008, p. 34) geeft als reden dat “this particular discourse [about privatisation] has engendered a partnership between academia and key [government] institutions”. Deze ongeschreven overeenkomst komt enerzijds voort uit de nauwe definitie van privatisering, die stelt dat privatisering slechts plaatsvindt als er sprake is van eigendomsoverdracht van publiek eigendom of diensten aan private entiteiten (Narsiah, 2008: p. 22; Samson, 1994: p. 79) en anderzijds uit de dominantie van neoliberale visies op overheidshandelen met New Public Management als belangrijkste normatieve model en privatisering als een van de technieken om New Public Management tot uiting te brengen (Narsiah, 2008: p. 22; Samson, 1994: p. 80; Denhardt & Denhardt, 2000: p. 550). New Public Management als model en denkkader heeft zo’n sterke aversie tegen het idee van een grote, gecentraliseerde en bureaucratische overheid dat andere feitelijkheden – bijvoorbeeld die van een flexibele overheid – niet gezien of herkend worden simpelweg omdat deze feitelijkheden niet in het denkkader van New Public Management passen (Denhardt & Denhardt, 2000: p. 551; Osborne & Gaebler, 1992: p. 321). New Public Management refereert namelijk “to a cluster of ideas and practices (including reinvention and neomanagerialism) that seek, at their core, to use private-sector and business approaches in the public sector” (Denhardt & Denhardt, 2000: p. 550). Het gaat hierbij niet alleen om de implementatie van nieuwe technieken, maar ook om de implementatie van bepaalde waarden uit de private sector in de

19

publieke sector. Binnen dit cluster van ideeën en waarden is privatisering een essentieel element van neoliberale economische ontwikkeling en een belangrijke strategie tegen overheidsbemoeienis (Narsiah, 2008: p. 22).

Door de dominantie van de waarden New Public Management vindt het debat over privatisering vaak enkel plaats binnen de kaders van New Public Management, waarbij de traditionele manier van legitimatie van bureaucratie tegenover de technieken en waarden van New Public Management gezet worden. (Denhardt & Denhardt, 2000: p. 551). Dit zorgt ervoor dat een debat over privatisering vaak alleen gaat over de sociale problemen die bureaucratie veroorzaakt (Samson, 1994: p. 79). Hoewel Samson (1994) en Denhardt & Denhardt (2000) beide naar manieren zoeken waarop kritieken, die buiten het paradigma van New Public Management vallen toch in het debat over New Public Management en privatisering opgenomen worden, kiezen ze twee verschillende strategieën. Denhardt & Denhardt (2000, p. 552) stellen voor om een nieuw idee over overheidstaken vanuit het niets op te bouwen. Aan de hand van een aantal waarden en principes waaraan overheidsdiensten en –taken zouden moeten voldoen, wordt het paradigma van New Public Service uitgewerkt en geïntroduceerd met als doel dat het paradigma van New Public Service zwakheden in het paradigma van New Public Management aantoont. Samson (1994: p. 79) daarentegen stelt voor om een indeling te maken van argumenten die in het debat over privatisering gebruikt worden. Samson (1994, p. 79) betoogt hierbij dat de verschuiving van een brede definitie naar een nauwe definitie van privatisering (Stellinga, 2012: p. 11) zekere argumenten uitsluit, waaronder (1) de effecten van privatisering op het maatschappelijk veld, gemeenschappen en kleine private ondernemingen en (2) het maatschappelijk debat over welke rol de overheid in de samenleving zou moeten hebben en/of krijgen. De reden van deze uitsluiting is dat de nauwe definitie van privatisering “is aimed at constructing a subjective reality”, omdat “[it] produces particular forms of disciplinary conduct” (Narsiah, 2008: p. 22). Zowel Samson (1994: p. 81) als Narsiah (2008, p. 22) pleiten daarom voor het gebruik van een brede definitie van privatisering, waardoor ook argumenten over de effecten van privatisering buiten de te privatiseren sector en de rol van de overheid in de samenleving en economie binnen de ruimte van het debat komen te vallen.

De indeling van Samson (1994: p. 79) maakt onderscheidt tussen drie blikvelden (‘faces’) in het debat over privatisering, waarbij elk blikveld zijn eigen type argumenten gebruikt. Het eerste blikveld met bijbehorende argumenten maakt een vergelijking tussen het functioneren van een grote, gecentraliseerde en bureaucratische overheid en het functioneren van een overheid volgens New Public Management en stelt de tegenstelling hiertussen

20

centraal. De argumenten uit dit blikveld vallen binnen het denkkader van New Public Management en vallen samen met “a naive approach to power and a liberal capitalist vision of society” (Samson, 1994: p. 79). Het tweede blikveld bevat argumenten over de effecten van privatisering op het maatschappelijk veld alsmede alle effecten van privatisering, die buiten het denkkader van New Public Management vallen en daardoor genegeerd worden door het eerste blikveld. De argumenten in het tweede blikveld proberen vooral te vertellen dat er ook alternatieve beleidskeuzes mogelijk zijn en dat privatisering geen logische uitkomst van het debat hoeft te zijn (Samson, 1994: p. 81). Het derde blikveld gebruikt argumenten in een cultureel en politiek kader om het bewustzijn van toehoorders te veranderen en publiek-private machtsverhoudingen te veranderen. Dit blikveld heeft meestal een ideologische oorsprong en beantwoordt de vraag welke rol de overheid in de samenleving zou moeten hebben (Samson, 1994: p. 81).

Deze indeling van Samson (1994: p. 79) vindt zijn oorsprong in de aard van sociale problemen. Sociale problemen zijn door Edelman (1987, in Samson, 1994: p. 80) gedefinieerd als “categories of events that are invented, dropped and reinvented according to changing confluences of political and material interests.” Een sociaal probleem kan daardoor als een frame beschouwd worden. Frames bieden “a perpective from which perspective from which an amorphous, ill-defined, problematic situation can be made sense and acted on” (Rein & Schön, 1993: p. 146). Daarnaast schrijft Samson (1994: p. 80) dat een “social problem […] is not a fixed property of a society, but an invention of a particular branch of the state which put forward in order to justify a particular solution.” Elk sociaal probleem wordt door bepaalde groepen mensen geconstrueerd en wordt daarom beïnvloed door framing: “a way of selecting, organizing, interpreting, and making sense of a complex reality to provide guideposts for knowing, analyzing, persuading and acting” (Rein & Schön, 1993: p. 146). Hoe sociale problemen geconstrueerd of geframed worden, heeft dus invloed op de uitkomst. Als privatisering als oplossing voor een sociaal probleem aangedragen wordt, betekent dat dit gebeurt op basis van geconstrueerde problemen (Samson, 1994: p. 80). De construering van sociale problemen legt daarom de basis voor de drie blikvelden die voorkomen in het debat over privatisering: de mate waarin en de redenen waarom mensen het eens of niet eens zijn met een bepaalde definitie van een sociaal probleem bepaalt hun blikveld in het debat.

De blikvelden in het debat over privatisering categoriseren niet alleen de argumenten over privatisering, maar ook verschillende aspecten van privatisering, die mede ten grondslag liggen aan deze argumenten. Gegeven het feit dat sociale problemen door bepaalde groepen op een bepaalde vorm geframed worden, verschilt daarmee ook de voorgelegde oplossing.

21

Een voorgelegde vorm van privatisering is daarom afhankelijk van institutionele, culture, politieke en maatschappelijke eigenschappen van het land waarin of de groep waardoor privatisering voorgesteld wordt of plaatsvindt. Bovendien maken deze eigenschappen deel uit van het gevoerde politieke debat (Waarden, 2012: p. 13). Daarom zal in de volgende paragrafen als aanvulling op de reeds gebruikte literatuur van buitenlandse onderzoekers gebruikgemaakt worden van de aspecten van privatisering die behandeld worden in het onderzoeksrapport van het parlementaire onderzoek naar privatisering en verzelfstandiging (Kuiper et al., 2012a; 2012b) en aanverwante verschenen literatuur van onder meer Waarden (2012). De aspecten zullen ingedeeld worden op basis van de blikvelden in het debat over privatisering.

2.3 Eerste blikveld: tegen de bureaucratische overheid Het eerste blikveld wordt overheerst door de nauwe definitie van privatisering, waarbij privatisering slechts plaatsvindt als er sprake is van overdracht van publieke diensten of eigendommen naar private partijen (Samson, 1994: p. 82). Door een palet van ingrepen worden publieke dienstlevering en productie steeds meer het terrein van de private sector. De redenatie achter deze verschuiving is dat privatisering aangedragen wordt als oplossing voor een aantal sociale problemen in de publieke sector, zoals inefficiëntie, lage productiviteit, internationale economische en militaire achteruitgang, bureaucratie en toenemende administratieve lasten, een grote overheid

met veel taken en ambtenaren, buitensporige macht voor vakbonden en de afhankelijkheid van de laagste inkomensgroep van de staat (Samson, 1994: p 79; Waarden, 2012: p.20). Daartegenover wordt de rationale van privatisering gezet, die efficiëntie, individuele zelfbeschikking, keuzevrijheid voor consumenten en rendabiliteit in een bedrijfscultuur voorstaat. Niet alleen de redenen om overheidsdiensten te privatiseren is onderwerp van debat, maar ook hoe de privatisering vormgegeven wordt. Dit deel van het debat is onder te verdelen in drie delen: het proces van privatisering, welk type privatisering er gebruikt dient te worden en of er regulering en controle van staatswege door middel van algemene

Tabel 4: Onderwerpen van politiek debat in het eerste blikveld (eigen werk, 2016) Redenen voor privatisering: - Efficiëntie

- Productiviteit

- Economische voortuitgang - Bureaucratie

- Te grote overheid - Macht van vakbonden - Afhankelijkheid van de staat - Individuele zelfbeschikking - Keuzevrijheid voor consumenten - Rendabiliteit van de dienst Vormgeving van privatisering: - Privatiseringsproces

- Type privatisering - Regulering en controle

22

wetgeving moet komen. In tabel 4 staan de belangrijkste onderwerpen van politiek debat in het eerste blikveld.

Het proces van privatisering – in de nauwe definitie – bevat drie politieke keuzemogelijkheden (Samson, 1994: p. 82). Ten eerste is het mogelijk om goederen en diensten die voorheen door de overheid werden verleend, uit te besteden aan private bedrijven. Een tweede mogelijkheid is om alle overheidsactiviteiten in een zekere sector te beëindigen. De derde optie is deregulatie, waarbij enerzijds private bedrijven kunnen worden toegelaten tot een tot dan toe beschermde markt om competitie tussen publieke en private entiteiten te creëren (Quiggin, 1995: p. 31) en anderzijds een markt voor private partijen gecreëerd kan worden door middel van marktliberalisatie (Stellinga, 2012: p. 11). Hoewel verschillende auteurs (Samson, 1995: p.82; Quiggin, 1995: p. 31; Stellinga, 2012: p. 11) vinden dat politici een keuze tussen deze mogelijkheden kunnen maken, schrijft Kolderie (1987: p. 49) – in lijn met de nauwe definitie van privatisering – dat privatisering alleen plaatsvindt als alle drie de stappen worden uitgevoerd, waarbij deregulering het scheppen van de markt door marktliberalisatie inhoudt.

Een tweede belangrijke politieke keuze betreft de keuze welk type privatisering er toegepast wordt. Volgens de nauwe definitie van privatisering hebben politici drie manieren om privatisering toe te passen: het privatiseren van de entiteit, het privatiseren van de financiering of het privatiseren van zowel de financiering als de entiteit (Samson, 1994: p. 82). Aangezien de institutionele context waarin privatisering plaatsvindt belangrijk is, verschilt het per land – en afhankelijk van de staatkundige inrichting van een land, wellicht ook tussen onderliggende niveaus – welke keuzes politici kunnen maken aangaande de manier waarop privatisering vormgegeven wordt. Voor de Nederlandse context stelt Waarden (2012: p. 8) een veel breder keuzepalet voor (zie tabel 3), waarin de politici bepalen in hoeverre (1) het goed, (2) het gezag, (3) het eigendom, (4), de juridische vorm en (5) de financiering publiek zijn. Daarnaast moeten politici ook bepalen in hoeverre het goed (6) commercieel is. Echter, niet alle twaalf uit het keuzebord van Waarden (2012: p. 8) gekomen combinaties zijn privatiseringen volgens de nauwe definitie van privatisering: sommige combinaties zijn interne of externe verzelfstandiging.

De derde belangrijke keuze is het wetgevingskader waarbinnen geprivatiseerde bedrijven en private bedrijven in een opengestelde, geliberaliseerde markt moeten opereren. Wetgeving waarbinnen overheidsinstanties opereerden, kan wegens de veranderde juridische vorm van de entiteit niet gelden voor geprivatiseerde bedrijven. Overheidsbedrijven in een geliberaliseerde markt hebben namelijk te maken met bepaalde concurrentievoordelen

23

waaronder makkerlijkere toegang tot financiering (Waarden, 2012: p. 8). Indien publieke financiering behouden blijft nadat de diensten geprivatiseerd zijn, bijvoorbeeld bij de aanleg van wegen door private bouwbedrijven, ontstaan er vier vormen van mogelijke controle door de overheid en/of politiek op deze private bedrijven (Blokland, 2008:p. 47): (1) prestatievergelijking, (2) prestatiecontracten en –financiering, (3) aanbesteding en (4) vraagsturing. Bij prestatievergelijking worden de door het bedrijf geleverde prestaties systematisch onderzocht en vergeleken met de prestaties van vergelijkbare bedrijven met het doel om de prestaties te verbeteren (Blokland, 2008: p. 48). Bij prestatiecontracten en – financiering worden de te behalen prestaties gemonitord en door middel van financiële prikkels wordt geprobeerd het bedrijf te motiveren te presteren (Blokland, 2008: p. 49). Door middel van aanbesteding dingen marktpartijen als concurrenten mee “naar het recht om een bepaalde dienst te [mogen] leveren” (Blokland, 2008: p. 51). Met vraagsturing krijgt de vrager (in)directe zeggenschap over de middelen die hij mag inzetten om de diensten van een aanbieder af te nemen (Blokland, 2008: p. 52). Deze vier manieren hebben elk hun eigen voor- en nadelen (zie tabel 5), waarbij politici een afweging moeten maken welke combinatie van voor- en nadelen het best gewenste resultaat oplevert:

Kritiek op de argumenten in het eerste blikveld is er vooral wegens de marktgebaseerde toepassing die zijn oorsprong vindt in economische efficiëntie, welke bereikt wordt door private actoren en voorgehouden financiële prikkels (Karppi & Haveri, 2009: p. 491). Daarnaast wordt privatisering in dit blikveld gezien als een proces dat ontstaat door acties van agents binnen het politieke speelveld (Samson, 1994: p. 80). Dit zorgt er niet alleen voor dat Tabel 5: Sterkte/zwakteanalyse van vier controlemechanismen, die de overheid en/of politici kunnen inzetten bij publieke financiering aan private partijen (uit: Blokland, 2008: p. 54).

24

privatisering als een intern overheidsproces gezien wordt (Samson, 1994: p. 83), maar ook dat interne evaluatie binnen de overheid en extern onderzoek door journalisten en academici naar privatisering zich vrijwel alleen op overheidsprocessen richt (Quiggin, 1995: p. 23; Sariah, 2008: p. 34; Samson, 1994: p. 83-84). Dit zorgt ervoor dat zekere argumenten, die meestal de effecten van privatisering betreffen, in het debat worden genegeerd, omdat ze niet binnen het blikveld vallen: wegens de nauwe definitie van privatisering is het moeilijk om de effecten van privatisering onlosmakelijk te verbinden met privatisering (Samson, 1994: p. 85). Het negeren van bepaalde argumenten toont de beperktheid van het debat in het eerste blikveld. Daarom is er een tweede blikveld in het debat waarin vooral de effecten van privatisering besproken worden.

2.4 Tweede blikveld: onverwachte effecten van privatisering In het tweede blikveld komen vooral argumenten voor

die niet binnen de nauwe definitie van privatisering vallen, maar wel binnen de brede definitie, waarbij elk proces om publieke entiteiten, diensten, taken of middelen minder publiek – en dus meer privaat – te maken als privatisering gezien worden. (Waarden, 2012, p. 8). Doordat deze definitie niet binnen het strikte denkkader van New Public Management valt, ontstaat er ruimte voor argumenten die het privatiseringsproces dat voortkomt uit de nauwe definitie van privatisering bevraagtekenen, onbedoelde effecten van strikte privatisering aandragen en nieuwe opties voor het privatiseringsproces voorstellen

(Samson, 1994: p. 81). Onbedoelde effecten vinden plaats, omdat een voormalige overheidsinstantie omgevormd moet worden naar een privaat bedrijf (Quiggin, 1995: p. 29-32). Zo veranderen bijvoorbeeld arbeidspraktijken, salarissen en werkomstandigheden. Daarnaast vinden er vaak ontslaggolven plaats bij geprivatiseerde overheidsdiensten, omdat de markt opengesteld wordt voor andere bedrijven waardoor het geprivatiseerde bedrijf moet competeren met andere bedrijven en marktaandeel verliest. Daarnaast hebben geprivatiseerde bedrijven moeite om privaat kapitaal aan te trekken, omdat ze wegens de benodigde interne herstructureringen nog niet als gezonde private bedrijven gezien worden (zie tabel 6). Dit heeft ook gevolgen voor de prijs waarvoor de overheidsinstantie verkocht wordt, waardoor de

Tabel 6: Onderwerpen van politiek debat in het tweede blikveld (eigen werk, 2016) Effecten van privatisering: - Herstructurering organisatie - Verminderde dienstlevering - Vreemde handen

- Verkeerde handen - Faillissement

- Verlies van werkgelegenheid - Concentratie

- Fragmentatie

- Verlies voor belastingbetalers - Verkoop onder marktwaarde Andere opties dan privatisering: - Bezuinigingen

- Verzelfstandiging - Renationalisatie - Regulering

25

verkoopprijs vaak onder de eigenlijke marktwaarde ligt (Quiggin, 1995: p. 26). Om toch aantrekkelijk te zijn voor private investeerders en de liquiditeit van het geprivatiseerde bedrijf te verhogen, stijgt de prijs van de dienst vaak (Quiggin, 1995: p. 29) of kan er sprake zijn van vermindering van de dienstlevering.

Andere argumenten die niet aan bod komen in het eerste blikveld wijzen er bijvoorbeeld op dat een geprivatiseerd bedrijf in verkeerde handen kan vallen (Waarden, 2012: p. 26). Dit betekent dat het geprivatiseerde bedrijf gekocht kan worden door een entiteit die voor eigen gewin de continuïteit van het geprivatiseerde bedrijf ernstig in gevaar brengt of het zelfs wil sluiten. Als deze koper het bedrijf opsplitst of als de te privatiseren overheidsdienst door de staat wordt opgesplitst, waarna het in delen verkocht wordt, is er sprake van fragmentatie (Waarden, 2012: p. 32). Een bedrijf kan ook in vreemde, buitenlandse handen vallen. Hoewel dit niet altijd een probleem hoeft te zijn, kan op deze manier zeggenschap over het beheer van vitale diensten of infrastructuur afnemen (Waarden, 2012: p. 27). Het is zelfs mogelijk dat diensten of infrastructuur in handen komen van buitenlandse (staats)bedrijven die de aankoop van geprivatiseerde bedrijven door middel van een commercieel-economische façade gebruiken om politiek-strategische invloed in een land te verkrijgen (Waarden, 2012: p. 27). De opkoop van geprivatiseerde bedrijven in een sector kan leiden tot concentratie in het buitenland. Concentratie – ook wel monopolievorming genoemd – kan ook in het binnenland plaatsvinden door bijvoorbeeld de fusie van bedrijven in een sector of door overnames door een groter privaat bedrijf (Waarden, 2012: p. 31; Stephenson, 1988: p 24-25).

In een uiterst geval kan een geprivatiseerd bedrijf failliet gaan. Als te veel van deze effecten optreden, kan het zijn dat privatisering uiteindelijk een netto sociaal verlies voor de belastingbetaler oplevert (Quiggin, 1995: p. 40). Ook als deze effecten in mindere mate optreden, dient privatisering om de netto waarde van de publieke sector te verminderen. Het verlies in waarde van de publieke sector is meestal net zo groot of zelfs groter dan de verkoopprijs (Quiggin, 1995: p. 41).

Door het gebruik van de brede definitie van privatisering in dit blikveld, raken andere opties dan privatisering deel van het debat. Quiggin (1995: p. 41) schrijft dat “reform without privatisation appears the most attractive policy option for governments seeking to improve their long-term fiscal position.” Een van deze hervormingen is bijvoorbeeld verzelfstandiging van overheidsinstanties; verzelfstandiging kan zowel interne verzelfstandiging als externe verzelfstandiging zijn: afhankelijk van de mate waarin politici politieke invloed en controle op verzelfstandigde overheidsinstellingen willen houden (Stellinga, 2012: p. 11). Indien een

26

verzelfstandiging niet goed uitwerkt, zouden politici kunnen besluiten om de instelling verder te privatiseren of weer terug te brengen onder ministeriële verantwoordelijkheid: dit laatste is een vorm van renationalisatie (brede definitie). Privatisering en nationalisering zijn tegenovergestelde processen: bij nationalisering wordt privaat bedrijf publiek bezit (nauwe definitie).

Een andere vorm van privatisering is het beëindigen van overheidsprogramma’s, dikwijls door opgelegde bezuinigingen, waarbij het behalen van doelstellingen van voormalige overheidsprogramma’s overgelaten wordt aan private en particuliere initiatieven (Starr, 1987 in Samson, 1994: p. 84). Volgens de nauwe definitie van privatisering is het beëindigen van overheidsprogramma’s geen privatisering, omdat er geen overdracht of verkoop van publiek eigendom aan private entiteiten plaatsvindt: daarom valt de debat over het beëindigen van overheidsprogramma’s niet in het eerste blikveld.

Een van de mogelijkheden om de onbedoelde effecten van privatisering te beperken, is het instellen van marktregulering (Quiggin, 1995, p. 39): door middel van het instellen van wetgeving kunnen politici eisen en controle van overheidswege opleggen aan complete sectoren. Wegens het generaliteitsbeginsel van wetgeving is het niet mogelijk om deze eisen aan een bedrijf op te leggen: wetten gelden voor iedereen binnen de landsgrenzen. Wel kan de overheid via aandeelhoudersvergaderingen bij staatsdeelnemingen of in onderhandelingen voor contracten bij publiek-private samenwerking zekere eisen aan een enkel bedrijf stellen.

Het tweede blikveld toont dat zonder de brede definitie van privatisering het lastig is om deze alternatieve argumenten in het debat over privatisering te gebruiken, omdat ze niet binnen het denkkader van New Public Management passen (Samson, 1994: p. 81). Het toont ook dat privatisering niet een puur economische verandering is, maar via allerlei effecten doorwerkt in de maatschappij (Narsiah, 2008: p. 22; Samson, 1994: p. 87). Wegens deze maatschappelijke effecten is het nodig om de private en maatschappelijke domeinen bij de evaluatie van en onderzoek naar privatisering in bredere zin in ogenschouw te nemen (Samson, 1994: p. 88). Bij dit onderzoek is het ook van belang om niet alleen de privatisering te evalueren, maar ook andere hervormingen, omdat privatisering en hervormingen niet altijd tegelijk optreden: privatisering is slechts een vorm van het hervormen van de publieke sector (Quiggin, 1995: p. 41).

De beperking van het tweede blikveld in het debat over privatisering is vooral dat het slechts gebruikt wordt wanneer privatisering ter sprake komt. Dit ligt in de aard van de argumenten in dit blikveld: deze argumenten zijn een antwoord op privatisering. Vanuit de onbedoelde effecten van privatisering worden alternatieven voor privatisering aangeleverd.

27

Desalniettemin blijft het belangrijkste bezwaar tegen argumenten in dit blikveld dat de mate waarin de aangedragen onbedoelde effecten voorkomen grotendeels afhankelijk is van de eigenschappen van de economische en staatkundige omgeving waarin ze plaatsvinden (Quiggin, 1995: p. 39). Over de fundamentele bezwaren tegen privatisering en New Public Management wordt vooral in het derde blikveld gediscussieerd.

2.5 Derde blikveld: de rol van de overheid

In het derde blikveld komen vooral argumenten voor die gaan over de rol van de overheid in de samenleving (zie tabel 7). Als privatisering in het debat een niet als oplossing voor een technisch-politiek probleem wordt aangedragen, dan kan het dienen om een bepaalde culturele agenda te promoten: “This third face conceptualises privatisation as a form of hegemony in which the primary medium of transmission is ideology” (Samson, 1994: p. 81). Omdat ideologische argumenten een rol spelen in het debat van dit blikveld, ontstaat er ruimte om de ideologische achtergrond van de argumenten in het debat te bevraagtekenen en nieuwe en competerende argumenten, gebaseerd op andere

ideologieën in te brengen (Samson, 1994: p. 81). De inhoud van de argumenten in het derde blikveld hoeft niet perse ideologisch te zijn: het argument zelf komt voort uit een andere ideologie of ander vakgebied (Samson, 1994: p. 94). Zo kan de inhoud van een argument over meer keuzevrijheid voor burgers gaan, waarbij het argument bijvoorbeeld kan voortkomen uit het libertarisme. Andere argumenten die zich voor privatisering uitspreken en een ideologische oorsprong hebben, zijn onder meer dat privatisering voordelen voor burgers inhoudt, dat de effectiviteit en productiviteit van private bedrijven beter past bij de menselijke aard, dat privatisering de maatschappij behoedt tegen socialisme en communisme, dat privatisering vrije economische groei stimuleert en dat burgers na privatiseringen makkelijker hun burgerlijke verantwoordelijkheid kunnen terugeisen (Samson, 1994: p. 92-93).

De rol van de overheid kan ook veranderen of ter discussie staan door andere invloeden, die niet perse ideologisch zijn, maar eveneens niet voortkomen uit het denkkader van New Public Management. Zo kan privatisering plaatsvinden, omdat dat op dat moment politiek gezien handig of doelmatig is (Hentz, 2000: p. 204), omdat er internationale

Tabel 7: Onderwerpen van politiek debat in het derde blikveld (eigen werk, 2016) Andere redenen voor privatisering: - Libertarisme

- Voordelen voor burgers - Menselijke aard

- Tegen socialisme/communisme - Vrije economische groei

- Burgerlijke verantwoordelijkheid Andere invloeden op privatisering: - Politieke doelmatigheid

- Internationale afspraken - Bezuinigingen

Alternatieven voor New Public Management:

- Participatiemaatschappij - New Public Service - etc.

28

afspraken gemaakt zijn om zekere overheidsinstellingen te privatiseren (Hentz, 2000: p. 204) of omdat er bezuinigd moet worden en privatisering geld opbrengt (Starr, 1987 in Samson, 1994: p. 84).

Samson (1994: p. 81) waarschuwt dat het soms moeilijk is om onderscheid te maken tussen het eerste en derde blikveld. Hoewel het eerste blikveld privatisering als oplossing voor een technisch-politiek probleem ziet en het derde blikveld privatisering als uitvoeringsmiddel voor een ideologische, culturele of politieke agenda ziet, kunnen argumenten met een van deze achtergronden geframed worden als argumenten met een technisch-politieke achtergrond. De reden hiervoor is dat de ideologische voorstanders van privatisering de afgelopen decennia in veel landen aan overheidsmacht gewonnen hebben. Privatisering zou daarom als een politieke strategie en niet als een economische of fiscale techniek beschouwd moeten worden (Henig et al., 1988: p. 463). Veranderende machtsverhoudingen binnen overheidsdiensten veroorzaken eveneens nieuwe professionele en financiële achterbannen, die reeds gevestigde belangen hebben in nieuwe privatiseringsafspraken en loyaal zijn aan het stelsel dat hen bevoordeelt (Samson, 1994: p. 90). Deze belangen en loyaliteit kunnen er voor zorgen dat er zachte maatregelen genomen worden tegen oppositiegeluiden, waardoor er een gunstig debatklimaat ontstaat ten aanzien van privatisering (Samson, 1994: p. 91). Hierdoor zijn het aannemen van zekere denkbeelden met betrekking tot privatisering politiek significant (Samson, 1994, p. 89). Door het verbergen, ontkennen of niet benoemen van ideologische, culturele of politieke motieven voor privatisering, kan het lijken alsof er een debat in het eerste blikveld en over de implementatie van New Public Management gevoerd wordt.

2.6 Slot

Privatisering is het (meer) privaat maken van een publiek goed. Volgens de nauwe definitie van privatisering vindt privatisering alleen plaats als publieke eigendomsrechten (helemaal) overgedragen worden aan een private entiteit. Volgens de brede definitie vindt privatisering ook plaats als een publiek goed minder publiek gemaakt wordt, bijvoorbeeld door verzelfstandiging. De verschillen tussen beide definities zijn volgens Samson (1994) cruciaal in het debat over privatisering, aangezien de definities bepalen hoe de gebruiker van een van de definities het debat ervaart. De indeling van Samson (1994: p. 79) maakt onderscheidt tussen drie blikvelden (‘faces’) in het debat over privatisering, waarbij elk blikveld zijn eigen type argumenten gebruikt. Het eerste blikveld met bijbehorende argumenten maakt een vergelijking tussen het functioneren van een grote, gecentraliseerde en bureaucratische overheid en het functioneren van een overheid volgens New Public Management en stelt de

29

tegenstelling hiertussen centraal. Het tweede blikveld bevat argumenten over de effecten van privatisering op het maatschappelijk veld alsmede alle effecten van privatisering, die buiten het denkkader van New Public Management vallen en daardoor genegeerd worden door het eerste blikveld. Ten slotte gebruikt het derde blikveld argumenten in een cultureel en politiek kader om het bewustzijn van toehoorders te veranderen en publiek-private machtsverhoudingen te veranderen. De meeste – zo niet alle – argumenten en overwegingen waar politici over kunnen bezitten, behoren tot een van de drie blikvelden.

30

H

OOFDSTUK

3:

M

ETHODOLOGIE

In deze scriptie wordt het debat over privatisering centraal gesteld. In het vorige hoofdstuk is de theorievorming rond het debat over privatisering behandeld, tezamen met de aspecten van privatisering, die voor politici argumenten voor een bepaalde mening over privatisering kunnen zijn. In dit hoofdstuk worden eerst een aantal verschillende manieren uiteengezet om dit debat te analyseren. Daarna wordt de achtergrond van de discoursanalyse behandeld. Tot slot wordt de te volgen/gevolgde methodologie uitgelegd en verantwoord.

3.1 Mogelijke manieren van onderzoek

Een onderzoek naar (delen van) een debat kan op verschillende manieren uitgevoerd worden. In het theoretisch kader wordt een aanzet gegeven tot twee verschillende manieren van onderzoeken: door middel van een frame-analyse of door middel van een discoursanalyse. Deze methodes hebben echter een verschil in oorsprong en het doel. Frame-analyse onderzoekt overtuigingen, percepties en beoordelingen van (bijvoorbeeld) deelnemers aan een debat met het doel om een oplossing voor op het oog onoverbrugbare meningsverschillen te vinden (Rein & Schön, 1994: p. 28), terwijl discoursanalyse taal en taalgedrag van (bijvoorbeeld) deelnemers aan een debat onderzoekt om inzicht te krijgen hoe sociale verhoudingen en identiteiten geconstrueerd worden (Van den Berg, 2004: p. 32).

Frame-analyse vindt vaak plaats wanneer er sprake is van beleidscontroverses. Dit zijn beleidsgeschillen, waarbij verschillende partijen er niet in slagen om in gesprek te gaan op basis van elkaars argumenten (Rein & Schön, 1994: p. 4), waardoor er een debat ontstaat. Beleidscontroverses verschillen daarin van beleidsonenigheden, waarbij er wel een gesprek op basis van elkaars argumenten plaatsvindt. Bij beleidsonenigheden wordt er geprobeerd op basis van de wederzijds geaccepteerde argumenten een gezamenlijke ‘oplossing’ te vinden. Bij beleidscontroverses worden aangedragen argumenten echter betwist door andere aan het debat deelnemende partijen (Rein & Schön, 1994: p. 5). Bij beleidscontroverses is het voor partijen moeilijk om vooraf ingenomen beleidsposities te verlaten, omdat deze beleidsposities gebaseerd zijn op onderliggende overtuigingen, percepties en beoordelingen (Rein & Schön, 1994: p. 23). Deze overtuigingen, percepties en beoordelingen worden verwoord door middel van een frame (Rein en Schön, 1993: p. 146) dat gebruikt wordt om een zo overtuigend mogelijke uitgangspositie te creëren. Door deze frames in het debat en het proces om te komen tot een frame te onderzoeken, kan inzicht verworven worden in de overtuigingen, percepties en beoordelingen van aan het debat deelnemende partijen. Met deze analyse kan