Warme contacten in het IJspaleis
Onderzoek naar de lobbystrategie van belangenbehartigers en de verkregen
toegang tot het gemeentelijk beleidsproces
Naam: Jorrit van Steijn Studentnummer: s0969532
Opleiding: MSc. Management van de Publieke Sector
Onderzoeksvraag: Op welke wijze beïnvloedt de lobbystrategie van belangenbehartigers de mate van
toegang tot het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau?
Docent: dr. C.H.J.M. Braun Datum: 2 april 2020
2 Dit onderzoek bouwt voort op de ‘rescource dependency theory’. Deze beschrijft dat, door contacten aan te gaan, actoren benodigde hulpmiddelen kunnen krijgen van anderen. Dit doen zij
omdat zij niet zelfvoorzienend zijn.
Dat ben ik ook niet.
Via deze weg wil ik iedereen bedanken die mij, gevraagd maar vooral ook ongevraagd, van hulpmiddelen heeft voorzien. Zonder jullie (hulpmiddelen) was mijn studieverloop een stuk minder
plezierig geweest. Of het nu een luisterend oor was ten tijde dat mijn studie de laagste prioriteit verdiende, een duwtje in de goede richting wanneer ik het doel niet meer voor ogen had, de ruimte
om mijn ambities te verwezenlijken, of de inspiratie om mijn eigen keuzes te maken; duizendmaal dank.
3
Inhoudsopgave
Inleiding ... 4
Hoofdstuk 1: Theoretisch kader ... 5
1.1 Lobby en de weg naar invloed ... 5
1.2 Toegang tot het beleidsproces ... 7
1.3 Lobbystrategie ... 9
1.4 Van lobbystrategie naar toegang tot het beleidsproces ... 19
Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet ... 21
2.1 Onderzoeksontwerp ... 21
2.2 Keuze voor de gemeente Den Haag ... 21
2.3 Casusselectie ... 22
2.4 Introductie casus: Herinrichting Scheveningseweg ... 23
2.5 Methodologie ... 23 2.6 Operationalisatie ... 28 2.7 Validiteit en betrouwbaarheid ... 32 2.8 Verloop dataverzameling ... 33 2.9 Dataverwerking ... 35 Hoofdstuk 3: Analyse ... 39 3.1 Casusomschrijving ... 39
3.2 Inventarisatie actieve belangenbehartigers ... 41
3.3 Fases beleidscyclus afbakenen ... 43
3.4 Behoefte aan type beleidsinput ... 44
3.5 Strategie belangenbehartigers ... 47
3.6 Toegang ... 54
3.7 Het effect van de lobbystrategie op de verkregen toegang tot het beleidsproces ... 55
3.8 Reflectie aan de hand van de literatuur ... 56
Hoofdstuk 4: Conclusie en discussie ... 60
Bronnenlijst ... 64
4
Inleiding
In 2015 zijn drie verantwoordelijkheden van de rijksoverheid belegd bij de Nederlandse gemeenten. Door deze decentralisaties werden gemeenten verantwoordelijk voor werk en inkomen, jeugdzorg en zorg voor langdurig zieken en ouderen (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2019a). Een van de redenen om te decentraliseren was om deze taken in het sociaal domein dichter bij de burger te kunnen organiseren, zodat ingespeeld kan worden op de lokale context en behoefte van iedere gemeente (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2017a). Gemeenten moeten namelijk zelf invulling geven aan het te voeren beleid, de inkoop en de uitvoering van deze drie beleidsonderwerpen (Movisie, 2015).
Zo ontstaat ruimte voor belangenbehartiging stellen diverse onderzoekers. Volgens Leech,
Baumgartner, La Pira en Semanko (2005) leidt een toename van het aantal overheidsactiviteiten op een beleidsonderwerp tot drijfveren voor voor- en tegenstanders om zich te mobiliseren. Daarnaast stellen Gray, Cluverius, Harden, Shor en Lowery (2015) dat de behoefte om belangen te behartigen groeit wanneer er onzekerheid bestaat over welke oplossing voor het beleidsprobleem zal worden gekozen.
Er kan dus worden verwacht dat de belangenbehartiging op lokaal overheidsniveau toeneemt, onder meer door de decentralisaties. Echter is er nog weinig bekend over deze gemeentelijke lobby. Het leeuwendeel van het wetenschappelijk onderzoek naar belangenbehartiging, lobby en public affairs is uitgevoerd op Europees of nationaal overheidsniveau. Hier zijn grote contextuele en institutionele verschillen in vergelijking met de Nederlandse gemeentelijke overheid. Deze verschillen hebben mogelijk invloed op de wijze van belangenbehartiging op lokaal niveau, de keuzes die
belangenbehartigers maken en de behoefte van beleidsmakers (Public Matters, 2007; Bouwen, 2002).
Kennis over de wijze waarop gemeenten worden belobbyd is om meerdere redenen relevant. Wanneer institutionele verschillen leiden tot andere lobby of behoeften zijn de resultaten van onderzoek op Europees of nationaal niveau niet zomaar generaliseerbaar op gemeentelijk niveau. Het is onjuist om op basis van deze literatuur werkafspraken te maken met ambtenaren over contact met derden, raadsleden te trainen en ondersteunen in hun raadswerk, burgers te informeren over hun mogelijkheid tot participatie in het beleidsproces, of om regelgeving op te stellen over
transparantie bijvoorbeeld. Maar ook op wetenschappelijk vlak is het niet juist om zomaar aan te nemen dat lobby op dezelfde wijze verloopt op gemeentelijk overheidsniveau als op nationaal of Europees niveau. Daarom wordt voorliggend onderzoek gedaan. Het doel is om inzicht te krijgen in de wijze waarop belangen worden behartigd op gemeentelijk niveau. Hiertoe wordt een eerste aanzet gegeven door de herinrichting van de Scheveningseweg in Den Haag als casus te analyseren. Aan de hand van de ‘resource dependency theory’ wordt onderzocht welk effect de lobbystrategie van belangenbehartigers heeft op de mate van toegang tot het beleidsproces. Hier bestaat de strategie uit welke venues zijn belobbyd, of een samenwerking is aangegaan met een andere belangenbehartiger, het moment van lobby en de gebruikte beleidsinput.
De onderzoeksvraag luidt: Op welke wijze beïnvloedt de lobbystrategie van belangenbehartigers de mate van toegang tot het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau?
5
Hoofdstuk 1: Theoretisch kader
1.1
Lobby en de weg naar invloed
Nederland wordt bestuurd via drie bestuurslagen, namelijk de gemeenten, de provincies en de Rijksoverheid (Grondwet, art. 123; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
2017b)1. Iedere bestuurslaag kent haar eigen verantwoordelijkheden. Zo is de Rijksoverheid (hierna:
het Rijk) bijvoorbeeld verantwoordelijk voor het besturen op nationaal niveau door wet- en landelijke regelgeving. Sommige uitvoerende taken zijn door het Rijk decentraal belegd, wat betekent dat provincies of gemeenten verantwoordelijk zijn voor de uitvoering.
Voor iedere bestuurslaag geldt dat de wetgevende macht gescheiden is van de uitvoerende en de rechterlijke macht. Dit wordt ‘trias politica’ genoemd en bevordert de onafhankelijkheid van de drie machten (Montesquieu Instituut, z.d.; ProDemos, z.d.-a). De wetgevende macht is onder meer belegd bij de volksvertegenwoordigers, zoals de parlementariërs in de Tweede Kamer. Vanuit deze macht worden voorstellen gedaan ten aanzien van beleid, wet- en regelgeving. De uitvoerende macht ligt bij de politiekbestuurders, zoals ministers en staatssecretarissen. Zij zijn bestuurlijk verantwoordelijk voor de uitvoering van de vastgestelde wet- en regelgeving en het werk van de ambtenaren. De rechterlijke macht bestaat onder meer uit het Openbaar Ministerie en de rechters. Gemeenten worden bestuurd door de gemeenteraad en het college van burgemeester en
wethouders (Grondwet, artikel 152). Echter zijn zij niet de enigen die invloed kunnen uitoefenen op het beleid. Actoren als burgers, organisaties en bedrijven kunnen proberen door lobby invloed uit te oefenen om het beleidsproces te sturen in de richting van hun voorkeur. Maar wat houdt lobby precies in?
Pauw (1998, p.114) beschrijft lobby als activiteit die voortkomt uit het public affairs-beleid van organisaties. Via dit public affairs-beleid bepaalt een organisatie hoe zij omgaat met
maatschappelijke en politieke thema’s en de communicatie met groepen in de samenleving, ambtenaren en politici. Aan de ene kant beschrijft het hoe de organisatie zich tot deze groepen verhoudt en wat de eigen positie is ten opzichte van hen. Aan de andere kant beschrijft het public affairs-beleid hoe de eigen positie kan worden behouden of versterkt binnen dit maatschappelijk speelveld. Voor dit laatste kan lobby worden ingezet. Pauw (1998, p.114) definieert lobby daarom als volgt:
“(…) op basis van een van te voren vastgestelde doelstelling en strategie, met inzet van de juiste instrumenten en middelen en op het juiste moment op een zodanige wijze informeel bij formele gezagsdragers kan worden geïntervenieerd, dat relevante besluitvorming in de door de organisatie gewenste richting wordt beïnvloed (p.114)”.
Ondanks dat deze definitie een goed uitgangspunt biedt dekt het niet geheel de lading. Het volgende valt op. Deze definitie stelt dat lobby altijd bestaat uit het ‘informeel interveniëren’. Dit is echter te nauw op twee manieren. Het ‘informeel interveniëren’ lijkt lobby te beschrijven als beïnvloeding
1 De Waterschappen en Europese Unie worden door de Nederlandse grondwet niet erkend als afzonderlijke
bestuurslaag. Daarnaast vindt bestuurlijke besluitvorming ook plaats buiten deze bestuurslagen, bijvoorbeeld in gezamenlijke regelingen of regionale samenwerkingsverbanden (Ministerie van Algemene Zaken, 2018; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,).
6 buiten de openbaarheid. Er bestaan daarentegen ook formele mogelijkheden voor contact tussen belangenbehartigers en, zoals Pauw (1998, p.114) ze noemt, gezagsdragers. Voorbeelden hiervan zijn rondetafelgesprekken, mogelijkheden tot het insturen van inspiratienota’s, deelname in denktanks, hoorzittingen en expertcommissies of het aanschrijven van volksvertegenwoordigers (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.12). Daarnaast kan de keuze voor ‘informeel interveniëren’ doen suggereren dat de vraag of voorkeur van belangenbehartigers ten aanzien van het beleidsproces onuitgesproken blijft tijdens de lobby. Belangenbehartigers kunnen in het contact ook concreet zijn in hun wens ten aanzien van de besluitvorming, wat de definitie van lobby niet mag uitsluiten.
Ook stelt Pauw (1998, p.114) dat altijd gelobbyd wordt bij ‘formele gezagsdragers’. Wie dit zijn blijft echter onduidelijk. ‘Gezagsdrager’ of ‘gezaghebbende’ wordt niet als zodanig beschreven in de Algemene wet bestuursrecht, de Kieswet, Ambtenarenwet, Rechtspositiebesluit decentrale politieke ambtsdragers, noch de Gemeentewet. Als het doel is om het besluitvormingsproces te beïnvloeden kan worden gekeken wie bij de beleids- en besluitvorming betrokken zijn2. Dit zijn de beleidsmakers,
namelijk ambtenaren, volksvertegenwoordigers en politiek-bestuurders (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.14). Echter is in de literatuur over belangenbehartiging ook een rol te zien voor de media. Zij is niet direct betrokken, maar via de berichtgeving kan zij toch van invloed zijn op het
besluitvormingsproces en de betrokkenen. Pauw (1998) sluit in zijn definitie van lobby de mogelijkheid om op deze indirecte wijze invloed uit te oefenen uit.
In het laatste gedeelte van Pauws definitie (1998, p.114) wordt expliciet beschreven dat organisaties lobbyen. Dit sluit echter uit dat individuen ook belangenbehartiger kunnen zijn en planmatig invloed kunnen uitoefenen op het beleidsproces. Alemanno (2017, p. 14-15) stelt dat iedereen invloed kan uitoefenen op het beleidsproces. Hij schrijft dat lobby iedereen in de gelegenheid stelt betrokken te zijn bij beleidsvorming, door gekozen vertegenwoordigers direct te beïnvloeden. Net als Pauw (1998, p.114) is zijn opvatting over wie direct betrokken is bij het beleidsproces te nauw. Maar zijn beeld van wie kan lobbyen is breder. Kijkend naar de actieve belangenbehartigers in
gemeenteraadsvergaderingen valt op dat ook individuele burgers actief zijn, zie bijvoorbeeld de raadsvergadering van 16 januari 2020 (Griffie gemeente Amsterdam, 2020; Griffie gemeente Den Haag, 2020). Aangezien dit onderzoek zal plaatsvinden in gemeentelijke context kan in de definitie van lobby niet worden uitgesloten dat individuen ook hun belangen behartigen.
Aan de hand van bovenstaande punten zal Pauws (1998, p.114) definitie van lobby als volgt worden gewijzigd voor de toepassing van dit onderzoek:
(…) op basis van een van tevoren vastgestelde doelstelling en strategie, met inzet van instrumenten en middelen en op het juiste moment op een zodanige wijze formeel dan wel informeel bij ambtenaren, volksvertegenwoordigers, politiek bestuurders en/of de media kan worden geïntervenieerd, dat relevante besluitvorming in de door de belangenbehartiger gewenste richting wordt beïnvloed.
2 Naast het verkrijgen van invloed op het beleidsproces bestaan er meer redenen om te lobbyen (Lowery,
2013). Zo kan onder meer gelobbyd worden om te ‘overleven’, om een betere startpositie te krijgen op een volgend onderwerp, om achterban te verzamelen of te voldoen aan diens verwachting. Het is in voorliggend onderzoek niet mogelijk om onderscheid te maken tussen deze verschillende motieven om te lobbyen. Gewerkt wordt vanuit de aanname dat men lobbyt ten bate van toegang tot het beleidsproces.
7 Resource dependency theory en resource exchange relationships:
Bovenstaande definitie beschrijft wat lobby is, maar niet hoe dit gebeurt. Van den Berg en Franke (1998, p.39) beschrijven dat lobby een tweezijdig karakter kent. Gesteld wordt dat het gaat om halen én brengen. Aan de ene kant proberen belangenbehartigers invloed uit te oefenen op het
beleidsproces voor een zo gunstig mogelijke uitkomst voor de betreffende belangen(behartiger). Aan de andere kant wordt ook gevraagd om informatie en ruggensteun voor bepaalde standpunten van politiek-bestuurders of volksvertegenwoordigers. Van den Berg en Franke (1998, p.39) stellen dat gekeken moet worden naar wat de beleidsmakers nodig hebben en deze middelen aan te bieden om invloed te krijgen op het beleidsproces.
Dit sluit aan op de resource dependency theory. Deze theorie beschrijft dat organisaties genoodzaakt zijn interacties aan te gaan met andere actoren. Beide actoren zijn wederzijds afhankelijk van elkaar omdat zij niet volledig zelfvoorzienend zijn (Aldrich & Pfeffer, 1976). Zij zullen de benodigde
hulpmiddelen moeten krijgen uit de omgeving. Men zal daarom contact aangaan met een andere actor wanneer deze over de benodigde hulpmiddelen beschikt. Hierop aansluitend beschrijft onder meer Bouwen (2002) dat het contact tussen publieke en private actoren kan worden gezien als een ‘resource exchange relationship’. Hier zijn de lobbyactiviteiten een uitwisseling van hulpmiddelen tussen publieke en private actoren.
Zoals beschreven ligt de directe betrokkenheid bij, en de bevoegdheid om te besluiten over het beleidsproces, bij publieke actoren, zoals ambtenaren, volksvertegenwoordigers en politiek-bestuurders (hierna: beleidsmakers) (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.12). Toegang tot, dan wel invloed op, het beleidsproces is daarom een hulpmiddel dat in bezit is van de publieke actor. De beleidsmaker kan dit hulpmiddel uitruilen tegen hulpmiddelen die zijzelf nodig heeft ten bate van het eigen functioneren. Wanneer de private actor als doel heeft om invloed te krijgen op het
beleidsproces door lobby, zal zij moeten voldoen aan de behoefte van de beleidsmaker. Dit kan door eigen hulpmiddelen aan te bieden. Wanneer deze aansluiten op de behoeften van de beleidsmaker kan toegang worden verkregen (Bouwen, 2002).
1.2
Toegang tot het beleidsproces
Als belangenbehartigers lobbyen om invloed uit te oefenen op het beleidsproces, waarom kijkt voorliggend onderzoek dan naar toegang tot het beleidsproces? Allereerst is invloed lastig te conceptualiseren (Huberts & Kleinnijenhuis, 1994; Baumgartner & Leech, 1998; Beyers, Eising & Maloney, 2008; Dür, 2008a). Invloed is niet observeerbaar, waardoor het meten een uitdaging is. Het meten van toegang biedt een betrouwbaar alternatief (Binderkrantz & Pedersen, 2016). De pogingen om toegang te verkrijgen laten sporen na die te volgen en te meten zijn, zo beschrijven Binderkrantz en Pedersen (2016). Hierdoor is het mogelijk om het effect van belangenbehartiging te kwantificeren en groepen te vergelijken. Daarnaast wordt toegang gezien als cruciale opstap naar invloed (Austen-Smith, 1995; Beyers, 2004; Coleman & Grant, 1998; Hansen, 1991). Toegang is een indicator, aangezien deze nodig is om invloed te verkrijgen. Al betekent toegang tot het beleidsproces niet automatisch dat men daadwerkelijk invloed heeft (Beyers, 2004; Bouwen, 2004a; Eising 2007). Binderkrantz en Pedersen (2016) schreven een literatuurreview over de vele onderzoeken die zijn gedaan naar het via lobby verkrijgen van toegang tot het beleidsproces. Hun conclusie is dat een eenduidige definitie van toegang ontbreekt. Doordat de onderzoeken geen gebruik maken van een
8 gelijke definitie zijn onderzoeksresultaten moeilijk vergelijkbaar. Hierdoor is het lastiger voor
wetenschappers om gezamenlijk te werken aan theorie over toegang tot het beleidsproces. Op basis van hun literatuurreview stelden Binderkrantz en Pedersen (2016) zelf een specifieke en concrete definitie op. Zij maken onderscheid in diverse soorten interacties tussen publieke en private actoren, die niet allemaal leiden tot toegang. Gesteld wordt dat een aandachtsgrens gepasseerd moet worden om toegang tot het beleidsproces te krijgen. Het schrijven van een brief naar een parlementslid bijvoorbeeld is niet voldoende om direct te kunnen worden beschouwd als toegang tot het
beleidsproces. Onzeker blijft namelijk of het parlementslid de brief leest. Binderkrantz en Pedersen (2016) beschrijven de beleidsmakers als ‘poortwachters’ die bepalen wie toegang krijgt. Dit doen de beleidsmakers door opvolging te geven aan het contact met de belangenbehartiger, of kiezen om dit niet te doen. Wanneer de politicus reageert op de verstuurde brief bijvoorbeeld wordt de interactie erkend en is er sprake van toegang, zo stellen Binderkrantz en Pedersen (2016). Hetzelfde geldt wanneer de media de naam noemt van belangenbehartigers.
De definitie van Binderkrantz en Pedersen (2016) is concreet en specifiek, maar vraagt om
verschillende conceptualisaties per beleidsmaker en per contactmiddel wanneer toegang gemeten wordt. Gesteld wordt namelijk dat toegang kan verschillen per venue, dus per betrokkenen
beleidsmaker en/of media (Beyers, 2017). Een belangenbehartiger kan bijvoorbeeld toegang krijgen tot het venue politiek-bestuurders, maar geen toegang tot ambtenaren. Toegang zal per venue gemeten moeten worden om een volledig beeld te krijgen (Beyers, 2017; Varone, Ingold, Jourdain & Schneider, 2017). Binderkrantz, Christiansen en Pedersen (2014) beschrijven dat de startpositie in het ene venue invloed heeft op de positie in de andere venues. Wanneer een organisatie vroeg actief betrokken is bij het beleidsproces en succesvol is bij de ambtenaren, heeft dat effect op de
startpositie bij de wethouder bijvoorbeeld.
Daarnaast stellen Binderkrantz en Pedersen (2016) in hun definitie van toegang dat dit geen constante is. Ook Miethe (2011) beschrijft, naar aanleiding van Bouwens Logic of Access (2002), dat de behoefte van beleidsmakers gedurende het beleidsproces kan veranderen. Om toegang te (blijven) krijgen zal de belangenbehartiger diens aanbod van hulpmiddelen moeten laten meebewegen met de behoefte van de beleidsmaker. Het is niet zo dat als je eenmaal aan de behoefte van beleidsmakers hebt voldaan je gedurende het hele beleidsproces toegang hebt. Al is het maar omdat niet alle beleidsmakers tegelijkertijd betrokken zijn gedurende het proces. Dat betekent dat belangenbehartigers informatie zullen moeten blijven aanbieden en inspelen op de veranderende behoefte om toegang te behouden. Maar ook dat belangenbehartigers kunnen besluiten om hun strategie aan te passen, door te kiezen om een andere beleidsmaker te benaderen. Of om zelfs helemaal te stoppen met de belangenbehartiging, omdat de kosten niet opwegen tegen de mogelijke bate (Leifeld & Schneider, 2012; Broscheid & Coen, 2003).
Opvallend is dat Binderkrantz en Pedersen (2016) politiek-bestuurders, zoals ministers of
wethouders, niet noemen als apart venue. Dit komt omdat de Deense nationale overheid gebruikt wordt als onderzoekscontext. Het Deens parlementairsysteem is monistisch (ProDemos, 2019). Dat wil zeggen dat ministers hun zetel in het parlement behouden. Daarom vallen ministers en
parlementsleden in het genoemde onderzoek binnen hetzelfde venue. Het Nederlands parlementair systeem is dualistisch, op nationaal, provinciaal en lokaal niveau. Daarom wordt de wethouder in dit onderzoek als apart venue gezien.
9 Beleidsmakers wenden zich tot externe hulpmiddelen om diverse redenen. Zo zijn zij veelal
verantwoordelijk voor verschillende beleidsonderwerpen en bezitten zij niet de specifieke vakkennis over al deze onderwerpen. En niet alleen het aantal onderwerpen, maar ook het gebrek aan tijd zorgt voor de behoefte aan externe hulpbronnen om de institutionele rol te kunnen vervullen (De
Bruycker, 2016). Bouwen (2002) stelt dat de kans op toegang aanzienlijk groter is wanneer het aanbod van de belangenbehartiger aansluit op de behoefte van de beleidsmaker. Kijkend naar de definitie van lobby en de literatuur over resource exchange relationships kunnen
belangenbehartigers een aantal keuzes maken in lobby die effect hebben op de aansluiting bij de behoefte. Voorliggend onderzoek kijkt specifiek naar vier van deze keuzes, namelijk het type beleidsinput dat wordt ingezet, welke venues worden belobbyd, op welk moment in het
beleidsproces wordt gelobbyd en in welke organisatievorm belangenbehartigers lobbyen. Deze vier factoren vormen in dit onderzoek gezamenlijk ‘de strategie’ van de belangenbehartiger. In
onderliggend stuk worden de vier factoren uiteengezet en gedefinieerd. In paragraaf 1.3 worden deelvragen geformuleerd.
1.3 Lobbystrategie
1.3.1 OrganisatievormWanneer een belangenbehartiger besluit te lobbyen is de eerste keuze die voorligt in welke organisatievorm hij dit zal doen. Veel onderzoek dat werkt vanuit de resource dependency theory heeft een focus op de inzet van individuele belangenorganisaties. Hierdoor wordt voorbijgegaan aan mogelijke samenwerking (Beyers & Braun, 2014). Om het verschil in inzet tussen
belangenbehartigers te kunnen analyseren is het relevant onderscheid te maken in het type belangenbehartiger, of deze heeft samengewerkt en in welke vorm is samengewerkt. Type belangenbehartiger:
Vanuit de literatuur is er weinig bekend wie potentiele lobbyisten zijn op gemeentelijk niveau. Om zoveel mogelijk soorten belangenbehartigers mee te nemen, zal in voorliggend onderzoek gebruik worden gemaakt van een brede definitie van wie belangenbehartigers zijn. Hierin wordt de aanpak van Beyers en Braun (2014) gevolgd. De kern van deze definitie ligt in het doel, namelijk om doelbewust invloed uit te oefenen op het beleidsproces ten bate van diens belangen.
De relevantie van het type belangenbehartiger wordt ook in de literatuur beschreven. Zo stellen Dür en Mateo (2013) dat het type invloed heeft op de lobbystrategie. Zij maken onderscheid tussen bedrijfsverenigingen, beroepsverenigingen en burgergroeperingen. Gesteld wordt dat
burgergroeperingen en beroepsverenigingen vaker kiezen voor ‘outside lobby’. Zij maken meer gebruik van een indirecte beïnvloeding van de beleidsmakers door via de media te lobbyen. Bedrijfsverenigingen zouden vaker gebruik maken van een ‘inside lobbystrategie’, waarbij beleidsmakers direct worden belobbyd.
Wanneer besloten wordt om te lobbyen zijn er een aantal mogelijkheden in de vorm waarin dit gebeurt. Bouwen (2002) beschrijft dat deze keuze afhangt van de grootte van de organisatie, de economische strategie en de besluitstructuren. De reden waarom een belangenbehartiger gekozen heeft voor een specifieke vorm zal niet worden onderzocht. Dit valt buiten de focus van de
onderzoeksvraag en vraagt een andere onderzoeksopzet. Geanalyseerd zal worden welke vormen er te zien zijn. In voorliggend onderzoek wordt gekeken naar de volgende vormen; iemand kan
10 individueel lobbyen, men kan lobbyen als groep, gekozen kan worden om de lobby uit te besteden aan een externe lobbyist en men kan een samenwerking aangaan met andere belangenbehartigers. Individuen:
Zoals in de definitie van lobby al naar voren kwam is iedereen in de gelegenheid om invloed uit te oefenen op het beleidsproces via lobby (Alemanno, 2017, p. 14-15). Dit terwijl de literatuur veelal gericht is op verenigde belangenbehartiging in een groep. Ook is weinig bekend over de middelen die non-elite belangenbehartigers, zoals individuen, verenigingen en vrijetijdsgroepen, kunnen bieden (Poppelaars, 2007). De gemeentelijke praktijk laat echter zien dat naast organisaties, bedrijven en/of professionals ook individuele burgers via belangenbehartiging invloed proberen uit te oefenen op het beleid. Dit gaat niet alleen om individuele belangen, maar ook om wat zij als algemeen belang zien, zoals groen in de gemeente. De onderscheidende eigenschap van individuele lobby ten opzichte van de andere vormen is dat gelobbyd wordt op persoonlijke titel.
Belangengroepen:
Naast individuen kunnen belangengroepen actief zijn. Binderkrantz en Pedersen (2016) definiëren hen als ledenorganisaties die politieke invloed zoeken, zonder verkiesbaar te zijn. Met dit laatste zijn politieke verenigingen, zoals politieke partijen, uitgesloten. Er wordt dus namens een groep
gelobbyd. Op gemeentelijk niveau kunnen dit bijvoorbeeld wijkverenigingen zijn, bedrijven of
maatschappelijke organisaties. Registratie als groep is niet verplicht. Er bestaan verschillende soorten groepen. Afhankelijk van de response en variatie qua respondenten zal een classificatie worden aangebracht. Hier zal gebruik worden gemaakt van de typologie van Binderkrantz en Pedersen (2016). Zij maken onderscheid tussen: 1. Verenigingen van bedrijven of industrieën, 2. Vakbonden, 3. Verenigingen van publieke instituten (zoals scholen en universiteiten), 4. Beroepsverenigingen, 5. Organisaties voor personen met dezelfde levenspositie (zoals studenten en ouderen), 6. Organisaties voor personen met dezelfde maatschappelijke overtuigingen (zoals het milieu en dierenwelzijn) en 7. Vrijetijdsgroepen voor mensen met dezelfde persoonlijke overtuigingen en voorkeuren (zoals religie en hobby’s).
Uitbesteden:
Daarnaast wordt onderscheid gemaakt tussen belangenbehartigers die zelf lobbyen of die hun lobby uitbesteden aan een externe lobbyist (Bouwen, 2004a). Wanneer sprake is van een belangengroep is deze externe lobbyist ingehuurd en geen lid. Het gaat hier specifiek om een externe betaalde kracht. Om je als vrijwilliger in te zetten zal er waarschijnlijk overeenstemming zijn met de maatschappelijke doelen van de groep. De vrijwillige inzet wordt dan gezien als bijdrage aan deze groep, wat de vrijwillige lobbyist tot lid maakt.
Samenwerking:
Ondanks de focus in de literatuur op afzonderlijke organisaties die belangen behartigen wordt het belang van coalitievorming groter en groter, schrijft Salisbury (1990). Dit weidt hij aan de toename van complexiteit van de onderwerpen en het groeiende aantal belangenbehartigers. Hojnacki (1997) stelt dat lobbyen in een coalitie doeltreffender is. Door met andere actoren te lobbyen kunnen hulpmiddelen worden gedeeld en wordt een gezamenlijk draagvlak op een beleidsonderwerp gevormd (Hula, 1999). Dit draagvlak dat ontstaat kan dienen als ruilmiddel voor toegang tot het beleidsproces.
11 Heaney (2004) beschrijft coalities als een samenwerking tussen belangengroepen, met als reden om gezamenlijk aan lobbydoelen te werken. Deze samenwerkingen worden gevormd op basis van vertrouwen en vormen geen juridische verbintenis. De kans is groter dat een coalitie gevormd wordt wanneer er andere gelijkgestemde belangenbehartigers zijn (Heinz, Laumann, Nelson, & Salisbury, 1993, Wilson, 1973, p. 278). Er bestaan verschillende vormen. Hula (1999) beschrijft er drie. Bij ad hoc samenwerking wordt gedurende het beleidsproces een korte samenwerking aangegaan voor één lobbyactiviteit. Daarnaast is samenwerking gedurende een korte periode mogelijk, waarbij meerdere lobbyactiviteiten gezamenlijk worden ondernomen tijdens het beleidsproces. En als laatste beschrijft Hula (1999) samenwerking die door de tijd blijft bestaan en mogelijk actief is op verschillende beleidsonderwerpen. Bouwen (2002) stelt dat belangenbehartigers kunnen kiezen om naast de gezamenlijke lobby ook zelf kunnen lobbyen. Deze vormen kunnen gelijktijdig naast elkaar bestaan. 1.3.2 Venues
Bij het definiëren van lobby is reeds kort stilgestaan bij wie direct betrokken is bij het beleidsproces, namelijk ambtenaren, volksvertegenwoordigers en politiek-bestuurders. Zij worden beleidsmakers genoemd (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.14). Naast de keuze in welke organisatievorm te lobbyen, komen de belangenbehartigers voor de afweging welke beleidsmaker(s) zij willen benaderen.
Belangenbehartigers kunnen besluiten aan één of meerdere beleidsmakers hun beleidsinput te verstrekken. In haar onderzoek vindt Braun (2012) dat organisaties vaker op meerdere venues actief zijn dan dat zij een specifiek venue kiezen om te belobbyen. Binderkrantz en Pedersen (2016) stellen juist dat belangenbehartigers juist vaak op één venue actief zijn. Deze tegenspraak biedt aanleiding de keuze van beleidsmakers te analyseren.
Het model van Bouwen (2002) veronderstelt dat toegang tot het beleidsproces altijd via ‘inside lobby’ verloopt. Dit houdt belangenbehartiging die direct gericht is op beleidsmakers in. Echter toont onderzoek aan dat belangenbehartigers ook indirect invloed kunnen uitoefenen op de beleidsmakers via de media (Dür & Mateo, 2013). Belangenbehartiging die via de media verloopt wordt ‘outside lobby’ genoemd (Broscheid & Coen, 2003).
Ook Binderkrantz en Pedersen (2016) beschrijven de media expliciet als venue. Zij beschrijven dat belangenbehartigers kunnen kiezen om via de media indirect invloed uit te oefenen op de
beleidsmakers. Dit gebeurt door journalisten te voorzien van politieke informatie die aantrekkelijk is voor een breed publiek, nieuwswaardig is en een persoonlijk verhaal vertelt (Binderkrantz,
Christiansen & Pedersen, 2015). Op deze manier wordt geprobeerd de publieke opinie te
beïnvloeden (Berkhout, 2013). De publieke opinie is relevant voor de politieke beleidsmakers die afhankelijk zijn van een electoraat, waardoor een verandering in de publieke opinie effect kan hebben op de keuzes van deze beleidsmakers in het beleidsproces (Van den Berg & Franke, 1998, p.38).
Voorliggend onderzoek vindt plaats op gemeentelijk overheidsniveau. Gemeenten hebben een breed verantwoordelijkheidspakket. De bevoegdheden en verantwoordelijkheden van gemeenten staan beschreven in de Gemeentewet. Hier wordt onderscheid gemaakt tussen autonome taken en medebewindstaken (Gemeentewet, artikel 124, lid 2; Gemeentewet, artikel 147; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, z.d.-a). Gemeenten mogen zelf beslissingen nemen wanneer het gaat om autonome taken, zoals het verstrekken van een subsidie, het bouwen van een theater, het ophalen van afval of het aanleggen van een fietspad. Medebewindstaken zijn
12 gemeenten opgelegd via wetgeving. De Rijksoverheid heeft dan een wet aangenomen, maar belegt de uitvoering bij gemeenten. Zoals het aanbieden van jeugdzorg of het verstrekken van
milieuvergunningen (Ministerie van Economische Zaken en Klimaat, 2010). De invulling van deze medebewindstaken kan vastgelegd zijn in wetgeving, maar het kan ook voorkomen dat gemeenten zelf kunnen beslissen hoe zij uitvoering geven aan deze decentrale verantwoordelijkheid
(Gemeentewet, artikel 121). Kijkend naar de context van het onderzoek moeten de beleidsmakers op gemeentelijk overheidsniveau worden gedefinieerd. Dit gaat om raadsleden als
volksvertegenwoordigers, het college van burgemeester en wethouders als politiek-bestuurders, en de ambtenaren. Ieder kent zijn eigen taak en verantwoordelijkheden die invloed hebben op de behoefte aan hulpmiddelen, de wijze waarop en de mate waarin toegang verleend wordt. Gemeenteraad:
Gemeenten worden bestuurd door de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders (Grondwet, artikel 152). Sinds de dualisering zijn beiden strikt gescheiden (Wet dualisering gemeentebestuur). De gemeenteraad is het hoogste bestuursorgaan en bestaat uit gekozen volksvertegenwoordigers. Het aantal zetels in een gemeenteraad is afhankelijk van het aantal inwoners en bestaat uit ten minste 9 en maximaal 45 leden (Gemeentewet, artikel 36). Taken van de gemeenteraad bestaan uit het vertegenwoordigen van de burgers, het stellen van
(beleids)kaders en het controleren van het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2018a; ProDemos, 2017b). Eens in de vier jaar hebben burgers de mogelijkheid om hun volksvertegenwoordigers te kiezen, door te stemmen tijdens de gemeenteraadsverkiezingen (Kieswet, artikel B3). Kiezers moeten afwegen welke
kandidaat hen het best kan vertegenwoordigen en/of wiens standpunten overeenkomt met die van de kiezer. Na de gemeenteraadsverkiezing worden de gekozen kandidaten geïnstalleerd tot raadslid. In tegenstelling tot landelijke en Europese volksvertegenwoordigers is het raadslidmaatschap een parttimefunctie. Gemiddeld besteden raadsleden 15,9 uur per week aan hun raadswerk (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2018b). In veel gevallen betekent dit dat raadsleden ook een betaalde baan hebben (Sociaal Cultureel Planbureau, 2017; Nederlandse Vereniging voor Raadsleden, z.d.).
De gemeenteraad heeft als rol de gehele bevolking van de gemeente te vertegenwoordigen (Gemeentewet, artikel 7). Hiervoor is het contact met bewoners, organisaties en bedrijven
belangrijk. Door met hen in gesprek te gaan weten raadsleden hoe het beleid ervaren wordt. Dit kan aanleiding bieden een onderwerp te agenderen om tot een beleidswijziging te komen. Daarnaast wordt de inbreng meegenomen in het debat en zal bij besluitvorming nagegaan worden of het past bij de wens van het electoraat. De kaderstellende rol betekent dat de gemeenteraad op hoofdlijnen bepaalt welk beleid nodig is door doelen te stellen. Dit gaat over de autonome taken en de
medebewindstaken waarbij de wet geen werkwijze aangeeft. Na de gemeenteraadsverkiezingen wordt een coalitie van gemeenteraadsfracties gevormd die samen een hoofdlijnenakkoord sluiten. Dit coalitieakkoord beschrijft de plannen en doelen voor de komende vier jaar, de raadsperiode tot aan de volgende gemeenteraadsverkiezing. De daadwerkelijke uitvoering van de kaders die de gemeenteraad stelt is een verantwoordelijkheid van het college (Gemeentewet, artikel 108, lid 1). De gemeenteraad controleert of het college op de juiste manier invulling geeft aan de door haar
13 Het college van burgemeester en wethouders:
Nadat de gemeenteraad een coalitie heeft gevormd dragen de coalitiepartijen kandidaat-wethouders voor, die bij meerderheid van de gemeenteraad moeten worden gekozen (Gemeentewet, artikel 35, lid 1). Dit betekent dat een wethouder bestuurt op basis van het verkregen vertrouwen van de (meerderheid van de) gemeenteraad. Indien de wethouder het vertrouwen van de gemeenteraad verliest kan deze uit zijn taken worden ontheven (Gemeentewet, artikel 49).
Het college vormt het dagelijks bestuur van de gemeente en is verantwoordelijk voor het stellen van beleidsdoelen, de beleidsvoorbereiding en –uitvoering (Blok, 2013; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, 2019b). Het bestaat uit minimaal twee en maximaal negen leden, afhankelijk van het aantal raadsleden binnen de gemeente (Gemeentewet, artikel 36, lid 1). De beleidsterreinen zijn onderling verdeeld, waardoor ieder lid van het college zijn eigen inhoudelijke portefeuille heeft waar hij bestuurlijk verantwoordelijk voor is. Het betreffende collegelid legt hierover verantwoording af aan de gemeenteraad. Dit betekent dat hoe kleiner de gemeente is, hoe meer beleidsonderwerpen een collegelid in de portefeuille heeft. Aan de hand van het medebewind en de beleidskaders die de gemeenteraad heeft vastgesteld geeft het college invulling aan haar taken (Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, z.d.-b; Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, z.d.-c). Wanneer het doel van de gemeenteraad is om meer
studentenwoningen te creëren bijvoorbeeld, is het college bestuurlijk verantwoordelijk om een plan uit te werken en te realiseren om hieraan te voldoen. Het college geeft de ambtelijke organisatie vervolgens opdracht om een beleidsvoorstel of verordening op te stellen, of om de praktische uitvoering op zich te nemen.
Ambtenaren:
De ambtelijke organisatie bestaat uit alle ambtenaren in dienst van de gemeente, min de griffie3. Zij
ondersteunt het college bij de uitvoering van diens taken. De ambtelijke organisatie werkt onder de verantwoordelijkheid van het college en heeft zelf geen mandaat om besluiten te nemen ten aanzien van het beleid. Dit is een recht van het college en de gemeenteraad. Een deel van de ambtenaren heeft beleidsuitvoerende werkzaamheden, zoals het handhaven op straat, het verstrekken van legitimatiebewijzen, innen van gemeentelijke belastingen en groenonderhoud. Daarnaast zijn er ambtenaren om het college te ondersteunen en adviseren in de beleidsvorming (ProDemos, z.d.-b). Ambtenaren zijn adviseur van het college en al vroeg betrokken bij de agendavorming en het formuleren van beleidsvoorstellen. Zij hebben de mogelijkheid een beleidsonderwerp onder de aandacht te brengen bij het college, bijvoorbeeld op basis van praktijkervaringen, nieuwe
(wetenschappelijke) inzichten, consultatie met stakeholders en betrokkenen, specifieke casuïstiek, et cetera (Thomas, 2001). Wanneer het beleid aangepast moet worden schrijven deze
beleidsambtenaren voorstellen die voorgelegd worden aan de verantwoordelijk wethouder. 1.3.3 Moment van lobby
Wanneer lobby gezien wordt als een uitwisseling van ruilmiddelen, en toegang verleend wordt door te voldoen aan de behoefte, is het moment van aanbieden relevant. Niet iedere beleidsmaker is immers op hetzelfde moment in het beleidsproces even actief (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.12)
3 De griffie bestaat uit de ambtelijke ondersteuning van de gemeenteraad. Sinds de dualisering werkt deze
afdeling rechtstreeks voor de gemeenteraad en is geen onderdeel van de rest van de ambtelijke organisatie (Gemeentewet, hoofdstuk VII, paragraaf 3).
14 en zal op hetzelfde moment behoefte hebben aan ruilmiddelen. Daarom bestaat de lobbystrategie niet alleen uit het aanbieden van het gewenste hulpmiddel, maar ook uit het aanbieden op het juiste moment.
Zowel raadsleden, het college als ambtenaren zijn direct betrokken bij het beleidsproces. Wanneer gekeken wordt naar de rolverdeling kan met behulp van de beleidscyclus worden bepaald wie op welk moment in het beleidsproces actief zijn. Ondanks dat het proces niet zo systematisch hoeft te verlopen als de beleidscyclus doet vermoeden, biedt het een handvat om verschillende fases binnen een beleidsproces te onderscheiden (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.12).
In de eerste fase kan een probleem ter tafel worden gebracht in de hoop dat het de aandacht vangt en op de agenda komt te staan om ‘opgelost’ te worden. In de tweede fase wordt gekeken naar beleidsoplossingen ten aanzien van dit beleidsonderwerp. Na deze inventarisatie wordt er een keuze gemaakt voor een beleidsoplossing en besloten of deze aangenomen wordt of niet. Vervolgens wordt de beleidsoplossing geïmplementeerd en uitgevoerd, waarna het op den duur geëvalueerd zal worden. Naar aanleiding van deze evaluatie kan een actor proberen het onderwerp nogmaals op de agenda te krijgen, wanneer deze actor aanpassing wenst.
Wanneer de beleidsmaker niet actief is in de beleidsfase is de kans klein dat er een behoefte is aan hulpmiddelen van andere actoren. Kijkend naar de beleidscyclus en de
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de beleidsmakers is te zien dat ambtenaren geen rol spelen in de besluitvormingsfase bijvoorbeeld. Ambtenaren hebben niet het mandaat, nog de
verantwoordelijkheid, om de definitieve keuze te maken ten aanzien van het beleidsvoorstel. Te verwachten valt dat het op dat moment in het beleidsproces weinig zin heeft om de ambtenaren te voorzien van ruilmiddelen. Zelfs wanneer voldaan wordt aan het benodigde type ruilmiddel is de kans klein dat ambtenaren op dat moment behoefte hebben en dus toegang verlenen aan de belangenbehartiger tot het beleidsproces.
Daarom wordt in voorliggend onderzoek zowel de inzet van type beleidsinput als het moment in het beleidsproces waarop de ruilmiddelen zijn aangeboden onderzocht. In onderstaande tabel is per fase aangegeven welke beleidsmaker actief is en aan welk type beleidsinput behoefte is volgens de literatuur. Aangezien de media niet direct betrokken is bij het beleidsproces is er geen specifieke verwachting ten aanzien van het moment in de beleidscyclus opgesteld.
Beleidscyclus Betrokken beleidsmaker(s)
Agenda-setting Ambtenaren, college, raadsleden
Beleidsformulering Ambtenaren
Besluitvorming College, raadsleden
Beleidsimplementatie Ambtenaren, college
Beleidsevaluatie Ambtenaren, college, raadsleden
Uit eerder onderzoek op nationaal en lokaal overheidsniveau blijkt dat vooral gelobbyd wordt wanneer beleid ontwikkeld wordt of wanneer erover gesproken wordt door de
volksvertegenwoordigers in een vergadering (Berkhout & Hanegraaff, 2017). Dit betekent dat qua agendavorming geen grote rol gespeeld wordt door belangengroepen. Er wordt immers pas gelobbyd wanneer het onderwerp al op de agenda staat.
15 1.3.4 Type beleidsinput
In de literatuur zijn veel verschillende benamingen, definities en conceptualisaties te vinden voor de hulpmiddelen die ingezet kunnen worden door belangenbehartigers in ruil voor toegang tot het beleidsproces. Neem bijvoorbeeld Van den Berg & Franke (1998, p.38) die het ‘politieke
hulpmiddelen’ noemen, Bouwen (2002) noemt deze ‘access goods’, Dür (2008b) spreekt over ‘interest group resources’, Buholzer (1998) over ‘Tauschgut’ (oftewel ‘exchange goods’) en Hall en Deardorff (2006) en Binderkrantz, Christiansen en Pedersen (2015) spreken over ‘resources’. Maar waar bestaan deze uit? Grofweg is er een driedeling te maken in het soort hulpmiddelen. Deze maakt onderscheid tussen middelen, legitimiteit en informatie (Van den Berg & Franke, 1998, p.38). De driedeling is niet wederzijds uitsluitend en ook niet uitputtend, maar het dient als handvat om onderscheid te maken.
Middelen:
Middelen bestaan uit geld, mankracht, voorzieningen en bruikbare kennis over het politieksysteem die ingezet kunnen worden ten behoeve van de belangenbehartiging (Binderkrantz, 2005). Ineke Seuren, voormalig gemeenteraadsgriffier van Den Haag, zei in haar afscheidsspeech: “Wie de spelregels kent, overziet het speelveld.”. Kennis van de agendavorming, beleidscycli,
vergaderprocedures en standpunten helpt bijvoorbeeld om de juiste politieke instrumenten, bondgenoten en het momentum te kiezen. Dit geeft een voorsprong ten opzichte van diegene zonder deze kennis (Binderkrantz, Christiansen & Pedersen, 2015). Maar ook de mate van financiële middelen of manuren die ingezet kunnen worden ten behoeve van de belangenbehartiging zijn voorbeelden uit deze categorie hulpmiddelen (Eising, 2007).
Legitimiteit:
De tweede categorie hulpbronnen is legitimiteit. Deze bestaat uit het draagvlak dat een
belangenbehartiger meeneemt ten behoeve van een standpunt (Van den Berg & Franke, 1998, p.38). Een volksvertegenwoordiger kan enkel worden verkozen wanneer hij of diens partij voldoende vertrouwen krijgt van de kiezer. Eenmaal verkozen zal een politicus daarom rekening houden met het electoraat en kijken naar het (maatschappelijk) draagvlak voor een bepaald standpunt. Uit angst voor electorale consequenties is de kans klein dat een politicus zich schaart achter een voorstel dat weinig draagvlak krijgt van het electoraat of wat tot maatschappelijk verzet zal leiden (Van den Berg & Franke, 1998, p.38; Beyers & Braun, 2014). Daarom is het aantrekkelijk wanneer een
belangenbehartiger draagvlak kan bieden voor een standpunt. Dit draagvlak kan bestaan uit leden of de achterban van de belangenbehartiger bijvoorbeeld.
Informatie:
De laatste categorie is informatie. Dagelijks krijgen beleidsmakers een grote stroom aan informatie te verwerken, over bijvoorbeeld maatschappelijke ontwikkelingen en hun beleidsonderwerp(en). Van den Berg en Franke (1998, p.39) maar ook Van Zuijlen (1998, p.153) beschrijven dat beleidsmakers door capaciteitsgebrek ontvankelijk zijn voor informatie uit het werkveld. Men kan niet zelf alle informatie verwerken en zal daarom keuzes maken. Door te kijken wat anderen doen of aandragen wordt een selectie gevormd uit de informatiestroom (Downs, 1972). Dit biedt ruimte voor
16 Voorliggend onderzoek richt zich op de inzet van deze laatste categorie, informatie. De keuze
hiervoor is tweeledig. Naar aanleiding van hun onderzoek naar lobby in de Europese Unie beschrijven Broscheid en Coen (2003) dat niet het bieden van politiekdraagvlak of het bijdragen aan de
campagnekas van een politieke partij de sleutel is tot een succesvolle lobby. Maar juist de informatievoorziening aan beleidsmakers is doorslaggevend voor lobbysucces in Brussel. En ook Crombez (2002) beschrijft dat de inzet van informatie een belangrijk onderwerp is in het onderzoek naar lobby in de Europese Unie. Bouwen (2002) stelt zelfs dat informatie het cruciaalste hulpmiddel is om de relatie tussen (bedrijfs)belangen en EU-instituten te doorgronden. In de literatuur is een grote hang naar onderzoek over de informatievoorziening. Maar te verwachten valt dat de institutionele context invloed heeft op de inzet van en behoefte aan informatie (Berkhout & Hanegraaff, 2017; Bouwen, 2002; De Bruycker, 2016). En aangezien de gemeentelijke context verschilt met de nationale of Europese is het mogelijk dat dit effect heeft op de
informatievoorziening en -behoefte. Voordat deze verschillen worden besproken is het relevant eerst te kijken naar de typen informatie die ingezet kunnen worden.
Typen informatie:
In de literatuur worden verschillende typen informatie beschreven en geoperationaliseerd die kunnen worden ingezet om toegang tot het beleidsproces te krijgen. Mahoney (2008) beschrijft dat het classificeren van informatie geen gemakkelijke opgave betreft en dat er geen gedragen typologie is. Wel is er een tweedeling te zien. Er wordt doorgaans onderscheid gemaakt tussen expertise en politieke informatie (Bouwen, 2002; De Bruycker, 2016; Leifeld & Schneider, 2012; Binderkrantz, Christiansen & Pedersen, 2015; Hall & Deardorff, 2006; Beyers & Braun, 2014).
Expertise bestaat uit technische, economische en juridische informatie over een specifiek
beleidsonderwerp. Omdat deze drie categorieën niet wederzijds uitsluitend zijn en veelal gezamenlijk ingezet worden is het lastig een eenduidig onderscheid te maken. Het is daardoor onmogelijk om expliciete conclusies te trekken over de drie afzonderlijke soorten informatie. Daarom vallen ze gezamenlijk onder de noemer expertise. Het gaat bijvoorbeeld over wetenschappelijke kennis, informatie van deskundigen over haalbaarheid en effectiviteit, economische impact, zoals de invloed op werkgelegenheid of maatschappelijke kosten en bestuurlijke en wettelijke restricties (De
Bruycker, 2016).
Politieke informatie betreft kennis over politiek- en maatschappelijk draagvlak voor specifiek beleid. De Bruycker (2016) stelt dat dit type informatie minder verbonden is aan de inhoud van het beleid, maar vertelt of relevante stakeholders achter het voorstel staan of niet. De inzet van politieke informatie appelleert het meest aan wat Van den Berg en Franke legitimiteit noemen (1998, p.38). Politieke informatie is vooral relevant voor beleidsmakers die afhankelijk zijn van (politieke) achterban (De Bruycker, 2016) en kan daardoor strategisch ingezet worden om druk uit te oefenen (Leifeld & Schneider, 2012).
Behoefte van beleidsmakers:
Wanneer de resource dependency theory gevolgd wordt is het aanbieden van hulpmiddelen niet voldoende. Om toegang tot het beleidsproces te krijgen moet het aanbod van hulpmiddelen immers aansluiten op de behoefte van de beleidsmakers (Bouwen, 2002; 2004b). In zijn onderzoek vergelijkt Bouwen (2002) de institutionele verantwoordelijkheden van de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van Ministers om de behoefte aan type ruilmiddelen te formuleren. Zijn
17 uitgangspunt is dat iedere institutionele rol en verantwoordelijkheid zorgt voor een andere behoefte aan type informatie, en dat daardoor de behoefte per beleidsmaker verschilt (2002; 2004a; 2004b). Hij maakte daarbij onderscheid tussen behoefte aan twee typen informatie; Expertise en Politieke informatie4. Op basis van zijn onderzoek stelt Bouwen (2004a) dat te verwachten valt dat
ambtenaren de meeste behoefte hebben aan Expertise. Volksvertegenwoordigers en politiek-bestuurders zouden de meeste behoefte hebben aan Politieke informatie.
Ondanks dat Bouwen (2002) zijn model opstelde in Europese context is de strekking qua
verantwoordelijkheidsverdeling tussen de beleidsmakers ook toepasbaar op gemeentelijk niveau. Door de ‘trias politica’ zijn de verantwoordelijkheden van de Europese Commissie vergelijkbaar met die van gemeenteambtenaren. Net zoals de verantwoordelijkheden van het Europees Parlement vergelijkbaar zijn met die van de gemeenteraad. En de Raad van Ministers heeft een rol vergelijkbaar aan die van het college van burgemeester en wethouders (Europa Nu, z.d.). Door de overeenkomsten tussen de verantwoordelijkheidsverdeling op Europees en lokaal overheidsniveau zal de verwachting ten aanzien van informatiebehoefte worden genomen als vertrekpunt.
Uit onderzoek blijkt dat Politieke informatie het meest overeenkomt met de behoefte van de media. Journalisten zoeken gebeurtenissen die een breed publiek aanspreken en mogelijk een aansprekend persoonlijk verhaal vertellen (Binderkrantz, Christiansen & Pedersen, 2016; Berkhout, 2013). Ook De Bruycker (2016) deed onderzoek naar de inzet van Politieke informatie, en vond dat dit type het meest gedeeld werd via mediakanalen.
Informatiebehoefte op gemeentelijk niveau:
Kijkend naar de vele onderzoeken over de relevantie van informatie tijdens de belangenbehartiging valt op dat veel van deze zijn uitgevoerd op nationaal of Europees overheidsniveau. Over lokaal overheidsniveau is echter minder bekend. Of informatie op eenzelfde manier kan worden ingezet door lokale belangenbehartigers, of hier eenzelfde behoefte aan is en of de inzet hetzelfde effect heeft is daarom niet met zekerheid te zeggen. Het is aannemelijk dat de contextuele en institutionele verschillen invloed hebben op de behoefte aan hulpmiddelen van beleidsmakers (Berkhout &
Hanegraaff, 2017; Bouwen, 2002; De Bruycker, 2016). Kijkend naar de volksvertegenwoordiging op lokaalniveau bijvoorbeeld valt op dat dit een parttimefunctie betreft. Terwijl het Tweede Kamer- en Europees Parlementslidmaatschap fulltime is. Als op deze twee niveaus al een informatiebehoefte ontstaat door de brede portefeuilles en tijdsdruk, valt aan te nemen dat dit nog groter is op
gemeentelijk niveau. Hier is immers minder tijd om de taken uit te voeren en worden de portefeuilles in kleine gemeenten over minder raadsleden en wethouders verdeeld. En ook onderzoek toont aan dat juist de informele informatievoorziening, dus via bronnen buiten het gemeentehuis, steeds belangrijker wordt voor raadsleden om hun taken uit te voeren (Sociaal Cultureel Planbureau, 2017, p.411).
Ook verschillen de verantwoordelijkheden op gemeentelijk, nationaal en Europees overheidsniveau. De Europese Unie is bijvoorbeeld voornamelijk een regulerende autoriteit (Bouwen, 2004b). Het
4 In zijn model conceptualiseerde Bouwen (2002), naast Expertise, twee typen Politieke informatie, die zijn
toegespitst op de Europese context. Hij maakt onderscheid in Politieke informatie op Europees sectorniveau (bijv. informatie over het draagvlak van de verenigde Europese boeren op een beleidsonderwerp). Daarnaast schrijft Bouwen over Politieke informatie op nationaal sectorniveau (bijv. hoe de Nederlandse boeren aankijken tegen een beleidsstandpunt). Dit onderscheid is op gemeentelijk niveau niet van toepassing. Daarom zijn beide typen ondergebracht onder de categorie ‘Politieke informatie’.
18 produceert hoofdzakelijk wetgeving die een grote impact heeft op economische activiteiten.
Hierdoor worden veel bedrijfsbelangen aangetrokken. De gemeente is meer belast met uitvoerende taken (ProDemos, 2017a) en taken die de leefbaarheid van burgers direct raakt (Berkhout &
Hanegraaff, 2017). Dit trekt andere belangen aan en vraagt mogelijk ook andere informatie om de institutionele taken uit te kunnen voeren. In eerder onderzoek naar lobby op gemeentelijk niveau vonden Berkhout en Hanegraaff (2017) dat raadsleden, wethouders en burgemeesters minder behoefte hebben aan technische, economische of juridische informatie dan op nationaal niveau. Terwijl op Europees niveau deze typen informatie van groot belang worden geacht (Broscheid & Coen, 2003; Crombez, 2002; Bouwen, 2004a). Echter is op lokaalniveau een grotere behoefte aan inzicht in de maatschappelijke impact van beleid(svoorstellen). Berkhout en Hanegraaff (2017) verklaren dit verschil door de nabijheid van het electoraat. Raadsleden en wethouders staan dichter op hun electoraat dan dat Kamerleden of ministers staan. Zij komen de kiezer iedere dag tegen en de nabijheid zorgt dat het voor kiezers makkelijker is om hen aan te spreken, hun werk te volgen en hen af te rekenen op hun inzet. Deze directe afrekenbaarheid maakt, volgens Berkhout en Hanegraaff (2017), draagvlak voor beleid noodzakelijk(er).
Door de institutionele verschillen zal in voorliggend onderzoek de inzet van informatie geanalyseerd worden. Echter beschrijft Poppelaars (2007) dat de behoefte van gemeenten uit meer factoren bestaat dan alleen uit de klassieke ruilmiddelen informatie, legitimiteit en middelen. In haar
onderzoek vindt zij twee aanvullende typen informatie die reden zijn voor gemeenten om contact te onderhouden met andere actoren, zoals immigrantenorganisaties. Allereerst noemen de
respondenten de organisatiecapaciteit van actoren. Aangegeven wordt dat de beleidsuitvoering en -implementatie van integratiebeleid wordt belegd bij de immigrantenorganisaties. Dit omdat zij de organisatorische capaciteiten bezitten die de gemeente ontbreekt om het beleid uit te kunnen voeren. De gemeente is in die zin afhankelijk van de organisaties. Deze reden voor interactie wordt het vaakst genoemd door ambtenaren. Poppelaars (2007) verklaart dit doordat ambtenaren het meest betrokken zijn bij de implementatie en beleidsuitvoering. Daarnaast is de kennis over de doelgroep die de immigrantenorganisaties bezitten en de intermediaire rol die zij kunnen vervullen aantrekkelijk voor ambtenaren, raadsleden en wethouders. De organisaties kunnen namens de gemeenschap als woordvoerder optreden en bemiddelen. Hierdoor weten beleidsmakers wat de gemeenschap nodig heeft en hoe zij zal reageren op het beleidsvoorstel bijvoorbeeld. Poppelaars (2007) vindt dat deze rol van waarde is voor lokale ambtenaren en politici in tijden van crisis en maatschappelijke onrust, wanneer snel en gezamenlijk opgetreden moet worden. Het belang van deze rol voor lokale overheden is ook buiten Nederland te zien (Thompson, 2005; Hanley & Dacres, 2005; Brown, 1999). In Poppelaars publicatie (2007) wordt de media niet genoemd. Onbekend is of de media deze twee factoren ook aantrekkelijk vinden om over te publiceren.
Niet iedere belangenbehartiger zal over deze ruilmiddelen beschikken. Tijdens het beleidsproces van een specifiek beleidsonderwerp kunnen verschillende belangenbehartigers actief zijn met
uiteenlopende belangen. Zo ook belangenbehartigers die geen bintennis hebben met de doelgroep voor wie het beleid bedoeld is. Deze belangenbehartiger kan niet voldoen aan de behoefte van beleidsmakers om als intermediair op te treden richting de doelgroep. En ook aan de
organisatiecapaciteit worden eisen gesteld. Neem taalonderwijs voor inburgeraars bijvoorbeeld. Dit vraagt kennis over taal en didactiek, gecertificeerde docenten, een onderwijslocatie, accreditatie, et cetera.
19 Daarom zal in voorliggend onderzoek niet alleen gekeken worden naar de inzet van Expertise en Politieke informatie, maar ook naar Organisatiecapaciteit en de Intermediaire rol die
belangenbehartigers kunnen vervullen. Deze laatste twee kunnen in het contact met de
beleidsmakers nadrukkelijk naar voren worden gebracht door de belangenbehartigers. Op deze manier kunnen de twee gezien worden als ruilmiddel die door belangenbehartigers ingezet kan worden voor toegang tot het beleidsproces. De vier typen informatie zullen gezamenlijk beleidsinput genoemd worden.
Venue: Verwachte behoefte aan beleidsinput:
Raadsleden Politieke informatie
Intermediaire rol
Wethouder Politieke informatie
Intermediaire rol
Ambtenaren Expertise
Organisatiecapaciteit Intermediaire rol
Media Politieke informatie
1.4
Van lobbystrategie naar toegang tot het beleidsproces
De vier bovengenoemde factoren vormen in dit onderzoek de lobbystrategie van de
belangenbehartiger. Kijkend naar de literatuur over de resource dependency theory wordt verwacht dat de kans op toegang tot het beleidsproces groter wordt wanneer het aanbod van hulpmiddelen zo goed mogelijk aansluit op de behoefte van de beleidsmaker en/of media (Aldrich & Pfeffer, 1976). Dit betekent dat de strategie moet aansluiten op de behoefte. In dit onderzoek wordt bekeken op welke wijze de gemeentelijke belangenbehartigers hun lobbystrategie inzetten om toegang tot het
beleidsproces te krijgen.
Het type belangenbehartiger zal worden gemeten om te kunnen analyseren of de strategieën verschillen tussen verschillende soorten belangenbehartigers. De wetenschappelijke literatuur heeft een focus op groepen belangenbehartigers (Pauw, 1998, p.114) die zelfstandig lobbyen zonder samenwerking (Beyers & Braun, 2014). Daarnaast is het gros van het onderzoek uitgevoerd op nationaal dan wel Europees overheidsniveau. Verwacht wordt dat door de institutionele verschillen een diversere groep belangenbehartigers te zien zal zijn op gemeentelijk niveau. Allereerst is de verwachting dat ook individuele belangenbehartigers kunnen lobbyen. Gemeenten zijn meer belast met uitvoerende taken van de Europese en nationale overheden (ProDemos, 2017a). Daarnaast dragen gemeenten taken die de leefbaarheid van burgers direct raken (Berkhout & Hanegraaff, 2017). Dit trekt andere belangen aan, en mogelijk ook individuele burgers die hun belangen behartigen (Alemanno, 2017, p. 14-15). Ook wordt verwacht dat belangenbehartigers niet louter zelfstandig lobbyen, maar ook samenwerken met anderen (Bouwen, 2002). Om de verschillende organisatievormen op gemeentelijk niveau te onderzoeken is de volgende deelvraag opgesteld: In welke organisatievorm wordt gelobbyd gedurende het beleidsproces op gemeentelijk
overheidsniveau? Onderscheid wordt gemaakt in lobbyen als individu, als belangengroep of de lobby uitbesteden aan een externe lobbyist. Alle drie de vormen hebben de mogelijkheid om samen te werken met andere belangenbehartigers. Zo kunnen zelfstandige lobbyactiviteiten onderscheiden worden van gezamenlijke.
20 In de literatuur lijkt geen overeenstemming over de keuze van belangenbehartigers om één of meer beleidsmakers en/of journalisten te belobbyen (Braun, 2012; Binderkrantz & Pedersen, 2016). Deze tegenspraak biedt aanleiding de keuze voor venue te analyseren. Verwacht wordt dat de
belangenbehartiger één venue zal belobbyen om toegang te krijgen tot het beleidsproces. Om deze verwachting te toetsen is de volgende deelvraag opgesteld: Welke venues worden belobbyd
gedurende het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau?
De verwachtingen ten aanzien van de twee andere factoren zijn direct verbonden aan de behoefte van de beleidsmaker. Namelijk welk type beleidsinput wordt aangeboden en het moment waarop het wordt aangeboden. Op basis van het model van Bouwen (2002; 2004a; 2004b) en het onderzoek van Poppelaars (2007) is een duidelijke voorkeur voor type beleidsinput op te stellen per
beleidsmaker (zie onderstaande tabel). Verwacht wordt dat de belangenbehartigers die de meeste toegang tot het beleidsproces hebben gekregen voldeden aan de behoefte van de beleidsmaker qua beleidsinput. Om de inzet van beleidsinput te kunnen vergelijken zal antwoord gegeven worden op de volgende deelvraag: Welk type beleidsinput is ingezet bij welk venue gedurende het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau?
Venue: Verwachte behoefte aan beleidsinput:
Ambtenaren Expertise
Organisatiecapaciteit Intermediaire rol
Raadsleden Politieke informatie
Intermediaire rol
Wethouder Politieke informatie
Intermediaire rol
Media Politieke informatie
Echter is niet alleen het aanbieden van het benodigde type beleidsinput voldoende. Om een grotere kans op toegang te krijgen moet ook het moment waarop de beleidsinput wordt aangeboden
overeenkomen met het moment waarop de beleidsmaker de behoefte heeft (Miethe, 2001; Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.12). Uit eerder onderzoek is gebleken dat belangenbehartigers op
gemeentelijk overheidsniveau het meest lobbyen tijdens de beleidsvormings- en besluitvormingsfase (Berkhout & Hanegraaff, 2017). Te verwachten valt dat de beleidsmakers die de meeste toegang tot het beleidsproces hebben gekregen beleidsinput aanboden in de beleidsfase(s) waarin de
beleidsmaker actief was. De deelvraag luidt daarom: In welke beleidsfase wordt welke beleidsmaker belobbyd gedurende het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau?
De verschillende strategische keuzes worden afgezet tegen de verkregen toegang tot het beleidsproces. Dat betekent dat de toegang moet worden gemeten. Wanneer bovengenoemde factoren worden gecombineerd is te verwachten dat de belangenbehartigers die op het juiste moment het benodigde type beleidsinput aanbieden een grotere kans op toegang tot het
beleidsproces zullen krijgen, dan diegene die het aanbiedt in een fase waarin de beleidsmaker niet actief is in het beleidsproces. Daarom is de volgende deelvraag opgesteld: In welke mate krijgen belangenbehartigers toegang tot het beleidsproces, per beleidsmaker, gedurende het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau?
21
Hoofdstuk 2: Onderzoeksopzet
2.1
Onderzoeksontwerp
Om de onderzoeksvraag te beantwoorden is een vergelijkende analyse naar toegang van belangenbehartigers tot het beleidsproces op gemeentelijk overheidsniveau nodig. Binnen de mogelijkheden van dit onderzoek is gekozen om een beleidsproces binnen een casus te analyseren. Hier wordt gebruik gemaakt van een within case study. Als casus wordt het beleidsproces van de gemeente Den Haag omtrent de herinrichting van de Scheveningseweg onderzocht. Er wordt gekeken naar een kleine set variabelen om de diverse strategieën van de afzonderlijke belangenbehartigers meetbaar te maken en te kunnen vergelijken. Aangezien toegang geen dichotome variabele is, maar uitgedrukt kan worden in ‘de mate van’ (Binderkrantz & Pedersen, 2016) wordt gebruik gemaakt van kwantitatieve data om het verband tussen strategie en toegang te analyseren. Deze relatie tussen strategie en toegang is op gemeentelijk niveau nog niet eerder geanalyseerd. Aangezien de relatie tussen strategie en toegang vaker is gemeten en gevonden op andere overheidsniveaus (zie bijvoorbeeld Binderkrantz, Christiansen & Pedersen, 2014; Bouwen, 2002; 2004a;2004b; De Bruycker, 2016; Miethe, 2011) is aan te nemen dat dit verband bestaat, maar in welke mate op gemeentelijk niveau is onbekend.
Daarom wordt beoogd dit verband systematisch in kaart te brengen door te kijken naar de gebruikte lobbystrategieën tijdens één beleidscasus binnen één gemeente. Een vergelijking tussen meerdere beleidscasussen of tussen meerdere gemeenten is binnen de mogelijkheden van dit onderzoek niet realiseerbaar. Dit omdat contextuele en beleidskenmerken invloed hebben op de strategie van belangenbehartigers en de behoefte van beleidsmakers (Binderkrantz & Pedersen, 2016; Beyers, 2017). Soortgelijke beleidscasussen zijn nodig om een vergelijking per beleidsproces te kunnen maken. Echter is dit binnen de onderzoeksmogelijkheden niet haalbaar. Het doen van metingen binnen één casus en in één gemeente heeft consequenties voor de generaliseerbaarheid. Hiervoor is vervolgonderzoek nodig waarbij de relatie gemeten wordt bij soortgelijke casuïstiek in verschillende gemeenten. Voorliggend onderzoek kan hier een basis voor leggen. Wanneer gebruik wordt gemaakt van dezelfde meetinstrumenten is vergelijking van de data die nu zullen worden verzameld mogelijk.
2.2
Keuze voor de gemeente Den Haag
Gekozen is om data te verzamelen in de gemeente Den Haag. Den Haag is met 544.822 inwoners qua inwoneraantal de op twee na grootste stad van Nederland (Allecijfers, 2018). Dit geeft Den Haag 45 raadsleden en maximaal 9 wethouders (Gemeentewet, artikel 36, lid 1). Er is een groot verloop in de bezetting van de raadszetels na iedere gemeenteraadsverkiezing. Kijkend naar de
verkiezingsuitslagen en processen-verbaal van de gemeenteraadsverkiezingen van 2010, 2014 en 2018 valt op dat slechts een derde van de zetels wordt bezet door ervaren raadsleden (Bureau Verkiezingen, gemeente Den Haag, 2010; 2014; 2018; Kiesraad, z.d.-a). De andere twee derden bestaat uit nieuwe, onervaren raadsleden. Wanneer gesteld wordt dat er door tijdsgebrek en een brede portefeuille behoefte ontstaat aan informatie van externe actoren (De Bruycker, 2016) valt aan te nemen dat deze informatiebehoefte groter is bij nieuwe raadsleden. Nieuwe raadsleden zullen veel tijd kwijt zijn om zich in te werken in de vergaderprocedures, raadsinstrumenten en hun
22 benodigde informatie kunnen ophalen (Braun, 2012). De verwachting is dat deze raadsleden
ontvankelijker zijn voor de aangeboden beleidsinput van belangenbehartigers vanwege hun onervarenheid en het gebrek aan routine en vaste contacten.
Daarnaast is er qua samenstelling een grote versnippering in de Haagse gemeenteraad. Zowel in de raadsperiode van 2014-2018 als in 2018-2022 waren er vijftien raadsfracties5 (Griffie gemeente Den
Haag, 2019a). Dit betekent dat er vijftien woordvoerders zijn per beleidsonderwerp die toegang tot het beleidsproces kunnen geven. Bovendien bestaat een aanzienlijk deel van de fracties uit één raadslid6. Dit raadslid is verantwoordelijk voor álle beleidsonderwerpen die in de gemeenteraad
besproken worden en heeft dus een enorme portefeuille. Ook dit heeft invloed op de
informatiebehoefte (De Bruycker, 2016). Qua stemverhouding tussen lokale en landelijke partijen volgt Den Haag de trend die de Kiesraad op gemeentelijk niveau ziet. Tijdens de
gemeenteraadsverkiezingen stemmen kiezers steeds vaker op een lokale politieke partij (Abels, 2018). Lokale partijen kregen in 2014 27,77% van de stemmen en in 2018 28,65% (Kiesraad, z.d.a; -c). Deze trend is ook te zien in Den Haag, waar in 2014 26,28% van de stemmen naar een lokale partij ging (Kiesraad, z.d.-b). In 2018 was dit 32,13% (Kiesraad, z.d.-d). Lokale partijen hebben geen band met een landelijke moederpartij of haar achterban, hoeven diens standpunten niet te volgen, en zullen zelf voor promotie en media-aandacht moeten zorgen.
Omdat ook wordt bekeken in welke mate de media is benaderd ten behoeve van de lobby, is een actieve lokale media relevant voor het selecteren van een gemeente. Den Haag vangt veel aandacht van de lokale media, onder meer door de grootte van de gemeente, de rol in de regio en de
subsidieverstrekking aan lokale media (Trouw, 2013). Dit maakt Den Haag een geschikte gemeente om de outside lobby te analyseren. Aannemelijk is dat de mate van media-aandacht invloed heeft op de keuze om en op welke wijze via de media te lobbyen. Wanneer de lokale berichtgeving bestaat uit enkel een weekkrant, bijvoorbeeld, is er weinig media-aandacht en minder mogelijkheid om indirect invloed uit te oefenen op het beleidsproces. Aangezien geen onderzoek bekend is over de frequentie van berichtgeving en de keuze voor indirecte lobby is bewust gekozen voor een gemeente met een actieve lokale media om mogelijke mediërende effecten uit te sluiten.
Daarnaast heeft de onderzoeker reeds een werkrelatie met de Haagse raadsleden, ambtenaren en wethouders. Deze werkrelatie is gebaseerd op politieke neutraliteit en vertrouwelijkheid, waardoor raadsleden, bestuurders en ambtenaren mogelijk eerder bereid zijn mee te werken en openheid van zaken te verschaffen.
2.3
Casusselectie
Gekozen is om de herinrichting van de Scheveningseweg te selecteren als beleidscasus. Deze keuze kent meerdere redenen. Allereerst betreft het een autonome taak van de gemeente. De gemeente heeft zelf volledige zeggenschap en handelingsbevoegdheid, en is bestuurlijk niet afhankelijk van
5 Afsplitsingen en samenvoegingen van fracties is gedurende de hele raadsperiode mogelijk. Dit betekent dat
het aantal raadsfracties nog kan veranderen gedurende de huidige raadsperiode van 2018-2022.
6 Fracties in de Haagse gemeenteraad hebben de mogelijkheid om twee fractievertegenwoordigers aan te
stellen. Deze kunnen het woord voeren in de voorbereidende commissievergaderingen, maar hebben geen mandaat om besluiten te nemen. Alleen het raadslid mag deelnemen aan de raadsvergaderingen en
meestemmen over voorstellen. De fractievertegenwoordigers moeten op de kandidatenlijst van politieke partij hebben gestaan. Raadsleden die zich afsplitsen hebben géén kandidatenlijst en dus géén mogelijkheid om fractievertegenwoordigers aan te stellen (Gemeente Den Haag, 2019b).
23 andere overheidsniveaus (Gemeentewet, artikel 124, lid 2; Gemeentewet, artikel 147). Op deze manier wordt uitgesloten dat andere overheidsniveaus invloed hebben op het beleidsproces of dat belangenbehartigers zich tot meerdere/diverse overheidsniveaus richten en toegang tot het beleidsproces krijgen.
Daarnaast vond het beleidsproces plaats in de raadsperiode van 2014-2018. Door een onderwerp te kiezen wat bestuurlijk is afgerond en uitgevoerd is de politiekgevoeligheid achter de rug. Verwacht wordt dat hierdoor de kans op openheid van zaken groter is en de kans op sociaalwenselijke antwoorden kleiner. De casus zal worden afgebakend tot en met de fase Beleidsimplementatie. De fase Beleidsevaluatie uit de beleidscyclus zal niet worden meegenomen. Te zien is dat, na de besluitvorming, ondanks de lobby, de beleidsuitvoering niet gewijzigd is en dus geen succesvolle beleidsbeïnvloeding heeft plaatsgevonden. Daarnaast is de Beleidsevaluatiefase een continu proces tot aan het moment waarop opnieuw geprobeerd wordt het onderwerp op de agenda te plaatsen (Howlett, Ramesh & Perl, 2003, p.12). De casus is bovendien geschikt omdat het beleidsonderwerp, de herinrichting, de leefbaarheid raakt van vele Hagenaars. De herinrichting kan bedrijfsbelangen raken van de Haagse Trammaatschappij (hierna: HTM), maar ook die van de Fietsersbond, de lobby voor het behoud van groen, automobilisten, omwonenden, hondenbezitters, et cetera. De
verwachting is dat vanwege de leefbaarheid een palet van verschillende typen belangen geraakt kan worden en mogelijk behartigd worden. Dit is relevant om een breed beeld te krijgen van diverse soorten belangenbehartigers die in de gemeente actief zijn en de organisatievorm die zij kiezen.
2.4
Introductie casus: Herinrichting Scheveningseweg
Aangezien de spoorconstructie op de Scheveningseweg moet worden vervangen besluit de gemeente Den Haag in 2016 een DenkTank te installeren. Deze DenkTank, bestaande uit
(vertegenwoordigers van) bewonersverenigingen en andere belanghebbende organisaties, krijgen de mogelijkheid samen het college te adviseren over hoe de herinrichting aan te pakken. Het doel is om tot een unaniem advies te komen.
In april 2017 overhandigt de DenkTank het advies en blijkt dat men geen overeenstemming heeft bereikt. De meerderheid stelt voor de spoorconstructie te vervangen en te verleggen, waardoor bomen zullen sneuvelen. De overigen stellen voor een nieuwe constructie op de huidige te plaatsen zodat bomen gespaard worden. Het college schrijft een raadsvoorstel waarin het
meerderheidsscenario wordt overgenomen, waarna deze in februari 2018 wordt aangenomen door de gemeenteraad. Tijdens de raads- en commissievergaderingen wordt meermaals ingesproken, naast de post en e-mails die betrokken raadsleden ontvangen en de media-aandacht voor dit project. Via een kortgeding wordt geprobeerd de verstrekking van de kapvergunning tegen te gaan, maar dit wordt verloren. Op 11 februari 2019 zijn de bouwwerkzaamheden afgerond en kon tram 1 weer rijden over de Scheveningseweg (Omroep West, 2019).
2.5
Methodologie
Het onderzoek bestaat uit twee delen, gebaseerd op de vraag- en aanbodzijden zoals beschreven in de resource dependency theory (Aldrich & Pfeffer, 1976). De onderzoeksvraag richt zich specifiek op de inzet van de belangenbehartigers. De lobbystrategie zal worden gemeten aan de hand van een survey. Ter validatie van de literatuur en ter volledigheid van de casuïstiek worden expertinterviews afgenomen met beleidsmakers. Dit dient, naast de wetenschappelijke literatuur, als bouwsteen voor de survey die wordt afgenomen bij belangenbehartigers. Ook bieden de interviews de mogelijkheid
