1
Een verkennend onderzoek naar het proces dat heeft geleid tot de huidige Europese
plannen met betrekking tot de circulaire economie
Emese van der Weijden
Masterscriptie Management van de Publieke Sector
Scriptiebegeleider: Dr. G.E. Breeman
Universiteit Leiden
2
EUROPA’S AMBIVALENTE CIRCULAIRE PLANNEN:
RECYCLEN EN CHEMICALIEN IN TWEESTRIJD
Een verkennend onderzoek naar het proces dat heeft geleid tot de huidige Europese
plannen met betrekking tot de circulaire economie
Universiteit Leiden
Faculty of Governance and Global Affairs
Instituut bestuurskunde
Master Management van de Publieke Sector
Scriptiebegeleider:
Dr. G.E. Breeman
Tweede lezer:
E.V. Bondarouk, MSc
Student:
Emese M.C. van der Weijden
Studentnummer:
S2072025
3
Voorwoord
Beste lezer,
Bedankt voor het openslaan van mijn masterscriptie. Dit onderzoek naar het beleidsproces
rondom Europese plannen voor een circulaire economie is uitgevoerd ter afronding van de
master Management van de Publieke Sector aan de Universiteit Leiden. Dit onderzoek naar
een complex beleidsproces brengt kennis uit de bredere bestuurskunde, de master
Management van de Publieke Sector en de uitstroomrichting Public Affairs samen.
Hierbij wil ik graag mijn familie en vrienden bedanken voor de ondersteuning die ze mij de
afgelopen studiejaren hebben geboden. Daarnaast wil ik de respondenten bedanken voor de
tijd die ze hebben genomen om aan dit onderzoek mee te werken. Tot slot wil ik Gerard
Breeman bedanken voor de prettige en behulpzame begeleiding tijdens deze scriptieperiode.
Ik wens u veel leesplezier toe.
Emese van der Weijden
Den Haag, maart 2019
4
Gebruikte afkortingen
Afkorting
Betekenis
DG
Directoraat-Generaal
DG ENV
Directoraat-Generaal voor het milieu
DG GROW
Directoraat-Generaal voor interne markt, industrie, ondernemerschap en
het midden- en klein bedrijf
ECHA
European Chemicals Agency
ED
Endocrine Disrupter, Hormoonontregelende chemicaliën
ED EAG
Endocrine Disrupters Expert Advisory Group. Een ad hoc adviesgroep
gericht op hormoonontregelende chemicaliën opgericht in opdracht van
de Europese Commissie
NGO
Niet-gouvernementele organisatie. Organisaties die zich onafhankelijk
van de overheid inzetten voor een maatschappelijk belang
RAC
Risk Assessment Committee of Comité, Risicobeoordeling binnen de
European Chemicals Agency
REACH
Registration, Evaluation, Authorization and Restriction of Chemicals. De
huidige Europese wetgeving voor gebruik en registratie van chemicaliën
SEAC
Socio-Economic Analysis Committee
5
Samenvatting
Dit is een onderzoek naar de manier waarop de ‘European Strategy for Plastics in a Circular
Economy’ en de ‘Interface between Chemical, Product and Waste Legislation’ zijn ontstaan als
parallelle beleidsplannen in plaats van chronologische, complimenterende beleidsplannen.
De Europese Unie heeft afgelopen jaar plannen gelanceerd binnen de ‘Circular Economy
Package’. Dit zijn onder andere de ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’,
welke is gericht op het recyclen van plastic, en de ‘Interface between Chemical, Product and
Waste Legislation’ welke is gericht op het uitfaseren van schadelijke chemicaliën uit plastic
producten. Aangezien het uitfaseren van chemicaliën een lang proces is dat langzaam verloopt,
terwijl het recyclen van plastic snel wordt doorgezet, wordt er momenteel plastic gerecycled
waar chemicaliën in voor komen welke staan aangeduid als ‘substance of very high concern’.
De parallelle uitvoering van de plastic strategie en de chemicaliën interface leidt op dit moment
dus tot een tegenstrijdige beleidsuitkomst. Het is de bedoeling om chemicaliën welke schadelijk
zijn voor mens en milieu van de markt te halen, terwijl het op dit moment door te recyclen op
de markt blijft. Dit roept de vraag op of het niet effectiever was geweest om eerst te beginnen
met het uitfaseren van chemicaliën en dan pas te gaan recyclen met ‘schoon’ plastic?
Gebaseerd op literatuuronderzoek worden er twee mogelijke verklaringen voor dit vraagstuk
geformuleerd; ofwel beleidsmakers waren niet op de hoogte van de tegenstrijdigheid in het
beleid (een blinde vlek), ofwel beleidsmakers waren op de hoogte van het chemicaliën
vraagstuk maar zijn toch doorgegaan met de recyclingstrategie. Wanneer er een blinde vlek
bestond kan dit eventueel verklaard worden aan de hand van de samenwerking binnen de
institutionele structuur. Als de informatie bekend was maar hier niet naar is gehandeld, ligt de
oorzaak in het beleidsvormingsproces. Aan de hand van process tracing onderzoek zal er
getracht worden te achterhalen hoe de ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’
en de ‘Interface between Chemical, Product and Waste Legislation’ parallel aan elkaar zijn
ontstaan, waardoor er momenteel tegenstrijdig beleid wordt gevoerd.
Gebaseerd op de bevindingen van het onderzoek kan er verklaard worden dat de tegenstrijdige
uitkomst van de beleidsplannen grotendeels wordt veroorzaakt door de technische complexiteit
van het chemicaliën vraagstuk. Het uitfaseren van chemicaliën is technisch ingewikkeld en er
bestaan geen simpele beleidsalternatieven. De technische complexiteit veroorzaakt ook dat het
lastig is om te communiceren over de urgentie van het vraagstuk, hierdoor bestaat er weinig
publieke betrokkenheid rondom schadelijke chemicaliën in plastic. De combinatie van
technische complexiteit en weinig publieke betrokkenheid maakt het onaantrekkelijk voor een
6
actor om zich op te stellen als policy entrepreneur. Hier tegenover staat dat plastic vervuiling
een onderwerp is dat makkelijk te visualiseren is, waardoor er veel publieke interesse in bestaat.
Ook wordt recyclen aangedragen als een uitvoerbare oplossing voor het vervuilingsprobleem.
Mede hierdoor zijn er twee invloedrijke politici binnen de Europese Unie actief als policy
entrepreneur, waardoor beleidsplannen rondom plastic vervuiling snel zijn aangenomen. De
beleidsmakers hebben er voor gekozen het momentum rondom plastic vervuiling te gebruiken
om de plannen uit de ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’ uit te voeren
ondanks dat het uitfaseren van chemicaliën langzaam verloopt.
Hiervan kan geleerd worden dat publieke betrokkenheid van groot belang is in het realiseren
van milieubeleid. Publieke aandacht voor een vraagstuk helpt politici om zich met een
onderwerp te verbinden en oplossingen te realiseren. Zolang er weinig publieke aandacht
bestaat omdat een onderwerp complex is, is de kans groot dat de beslissingen worden uitgesteld.
Dit lijkt ook in deze casus het geval te zijn.
7
Inhoud
Voorwoord ... 3 Gebruikte afkortingen ... 4 Samenvatting ... 5 1 Inleiding ... 10 1.2 Probleemstelling ... 11 2 Literatuur ... 142.1 Optie 1: Blinde vlek ... 14
2.1.1 Europese instituties ... 14
2.1.2 Institutionele structuur ... 17
2.1.3 Samenwerking ... 17
2.1.4 Rolverdeling ... 19
2.2 Optie 2: Niet verwerkt in beleid ... 20
2.2.1 Probleemstroom ... 20 2.2.2 Beleidsstroom ... 21 2.2.3 Politieke stroom ... 22 2.2.4 Publieke opinie ... 22 2.2.5 Beleidsraam ... 22 2.2.6 Belangenbehartiging en lobby ... 23 2.3 Verwachtingen ... 24 3 Relevantie ... 26 3.1 Maatschappelijke relevantie ... 26 3.2 Wetenschappelijke relevantie ... 26 4 Methoden ... 28 4.1 Conceptualisatie en operationalisatie ... 29 4.1.1 Conceptualisatie ... 29 4.1.2 Operationalisatie ... 29 4.2 Onderzoeksstrategie ... 30
8
4.3 Validiteit ... 31
4.4 Uitvoering van het onderzoek ... 31
4.4.1 Documentanalyse ... 31
4.4.2 Interviews ... 32
5 Bevindingen: Institutionele structuur... 35
5.1 Samenwerking ... 35 5.2 Verkokering ... 37 5.3 Tussenconclusie ... 37 6 Bevindingen: Beleidsproces ... 38 6.1 Probleemstroom... 38 6.1.2 Probleemdefinitie ... 38 6.2 Beleidsstroom ... 39 6.2.1 Beoordeling beleidsalternatieven ... 39 6.3 Politieke stroom ... 44 6.3.1 Publieke opinie ... 44 6.3.2 Betrokken actoren ... 46 6.4 Belangenbehartiging en lobby ... 47 6.4.1 Lobby aanpak ... 47 6.4.2 Betrokken partijen ... 48 6.4.3 Ongelijke representatie ... 48 6.5 Tussenconclusie ... 49 7 Conclusies ... 50 7.1 Verwachtingen ... 50 7.2 Beantwoording onderzoeksvraag ... 51 8 Discussie ... 52 8.1 Reflectie op de theorie ... 52
8.2 Betrouwbaarheid van het onderzoek ... 53
9
10 Bijlagen ... 60
Bijlage 1: Documentanalyse... 60
1.1 Documenten van de Europese Unie ... 60
1.2 Documenten van ECHA ... 88
1.3 Andere publicaties ... 92
Bijlage 2: Interviewvragen ... 102
Bijlage 3: Codeertabel ... 104
10
1 Inleiding
De Europese Unie heeft recent nieuwe plannen gelanceerd met betrekking tot het gebruik van
plastic. Met name single-use plastics zullen volgens de plannen met een aantal jaar verleden
tijd zijn. De nieuwe doelstellingen zijn vastgelegd in de ‘European Strategy for Plastics in a
Circular Economy’. Het doel van de strategie is om zo veel mogelijk plastic te recyclen. Dit zal
plastic vervuiling tegen gaan en zorgt ervoor dat er minder plastic geproduceerd hoeft te
worden. Op die manier kan er spaarzamer om worden gegaan met niet-hernieuwbare
energiebronnen (European Commission, 2018).
De ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’ is onderdeel van de ‘Circular
Economy Package’ hieronder valt ook de ‘Interface Between Chemical, Product and Waste
Legislation’. Waar het in de zojuist genoemde plastics strategie bijna helemaal gaat over het
recyclen van bestaande producten wordt in de chemicaliën interface aandacht geboden aan het
uitfaseren van gevaarlijke chemische stoffen, onder andere uit plastics (Europese Commissie,
2018).
Toen op 16 januari 2018 de interface gepubliceerd werd, werden er vier voornaamste problemen
met actiepunten geformuleerd, namelijk:
- Er is te weinig kennis over chemische stoffen beschikbaar voor mensen die betrokken
zijn bij het scheiden van afval voor verwerking. De Europese Commissie wil voor eind
2019 een haalbaarheidsstudie doen over verschillende mogelijke informatiesystemen en
nieuwe technologieën om stoffen op te sporen.
- Afval kan stoffen bevatten welke in nieuwe producten niet langer toegestaan zijn. De
Commissie wil halverwege 2019 een gedetailleerd beslissingsmodel ontwikkeld hebben
om de recyclebaarheid van afval met zorgwekkende stoffen makkelijker te maken.
- De Europese regels met betrekking tot ‘end-of-waste’ zijn niet geharmoniseerd,
waardoor het onzeker is hoe afval wordt verwerkt tot nieuwe producten. De Commissie
wil betere samenwerking tussen bestaande chemicaliën- en afvalnetwerken faciliteren
om uiteindelijk nieuwe criteria in te voeren.
- Regels die bepalen welke afvalproducten of chemische stoffen schadelijk zijn, zijn niet
goed op elkaar aangesloten. De Commissie gaat een leidend document over
afvalclassificatie uitgeven om betrokken organisaties en afvalverwerkers dezelfde
aanpak te laten gebruiken (Europees Parlement, 2019).
11
De totstandkoming van Europees beleid met betrekking tot plastic en recyclen komt momenteel
snel tot stand, denk aan het verbod op gratis plastic tassen in winkels (Rijksoverheid, 2016).
Toch zijn de ideeën met betrekking tot het aanpakken van chemicaliën in afval en nieuwe
producten nog slechts plannen. Dit is opmerkelijk aangezien bekend is dat er momenteel
geproduceerd wordt met stoffen welke schadelijk zijn voor mens en milieu. Denk hierbij aan
de ftalaat DEHP. DEHP is een weekmaker welke de flexibiliteit van plastic bevorderd. Echter
heeft deze stof hormoonontregelende eigenschappen welke reproductieproblemen kunnen
veroorzaken (ClientEarth, 2018).
De Europese Unie wil dat dergelijke gevaarlijke stoffen niet meer in producten op de Europese
markt voorkomen. Daarom worden chemische stoffen gekwalificeerd onder REACH, de
Europese chemicaliën wetgeving. Stoffen welke gekwalificeerd worden als schadelijk of zeer
schadelijk mogen niet meer toegepast worden of alleen in zeer specifieke gevallen (Europees
Parlement, 2019).
Echter, nu er na aanleiding van de ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’
getracht wordt steeds meer plastic te recyclen zullen de schadelijke stoffen welke tot op heden
gebruikt zijn in de circulatie blijven en dus op de Europese markt. Deze tegenstrijdigheid is
ontstaan doordat de actiepunten uit de ‘chemicals interface’ allen in de toekomst liggen terwijl
het recycle beleid nu al wordt uitgevoerd.
Dit roept de vraag op of het niet effectiever was geweest om eerst te beginnen met het uitfaseren
van chemicaliën en dan pas te gaan recyclen met ‘schoon’ plastic?
1.2 Probleemstelling
De Europese Unie nam in januari 2018 de ‘European Strategy for Plastics in a Circular
Economy’ aan. Eén van de voornaamste doelstellingen van dit plan is het zo veel mogelijk
recyclen van bestaand plastic om bij te dragen aan een circulaire economie (European
Commission, 2018). Echter loopt deze aanpak vooruit op de staat van de ‘Interface Between
Chemical, Product and Waster legislation’, welke uiteindelijk gericht is op het uitfaseren van
schadelijke chemicaliën.
Ondanks dat de chemische wetgeving gericht is op vervanging van gevaarlijke chemicaliën,
zoals bijvoorbeeld de weekmaker DEHP, zorgt recycling ervoor dat er nieuwe producten
worden gemaakt waar de stof nog steeds in voor komt.
12
Apolline Roger, een advocaat voor de NGO ClientEarth stelt dan ook de vraag: Wat is het
verschil tussen het nu vernietigen van plastic met DEHP of het nog een aantal jaar recyclen en
het dan vernietigen? Kan er niet beter vanaf nu geproduceerd worden met DEHP-vrij plastic,
waarna dat nieuwe plastic de recycle circulatie in gaat? (Hervey, Europe's plastic paradox,
2018).
Dit roept vragen op als: Op welke manier zijn de huidige ‘European Strategy for Plastics in a
Circular Economy’ en ‘Interface Between Chemical, Product and Waste Legislation’ tot stand
gekomen? Hoe is het beleidsproces zo verlopen dat er niet voor is gekozen eerst het chemicaliën
beleid door te voeren en daarna pas het recycle beleid?
De hoofdvraag van dit onderzoek luidt dan ook:
Op welke manier zijn de ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’ en de
‘Interface between Chemical, Product and Waste Legislation’ ontstaan als parallelle
beleidsplannen in plaats van chronologische, complimenterende beleidsplannen?
Gebaseerd op literatuuronderzoek worden er twee mogelijke verklaringen voor dit vraagstuk
geformuleerd; ofwel beleidsmakers waren niet op de hoogte van de tegenstrijdigheid in het
beleid (een blinde vlek), ofwel beleidsmakers waren op de hoogte van het chemicaliën
vraagstuk maar zijn toch doorgegaan met de recyclingstrategie. Wanneer er een blinde vlek
bestond kan dit eventueel verklaard worden aan de hand van de samenwerking binnen de
institutionele structuur. Als de informatie bekend was, maar hier niet naar is gehandeld, ligt de
oorzaak in het beleidsvormingsproces. Aan de hand van process tracing onderzoek zal er
getracht worden te achterhalen hoe de ‘European Strategy for Plastics in a Circular Economy’
en de ‘Interface between Chemical, Product and Waste Legislation’ parallel aan elkaar zijn
ontstaan waardoor er momenteel tegenstrijdig beleid wordt gevoerd.
Het doel van dit onderzoek is om bij te dragen aan het ontrafelen van ondoorzichtige delen van
samenwerking en beleidsvorming binnen institutionele structuren. Daarnaast kan het onderzoek
bijdragen aan het begrip van de werking van de EU door burgers. Tot slot kan dit onderzoek
bijdragen aan het achterhalen welke factoren van invloed zijn op het wel of niet verkrijgen van
prioriteit van de milieuproblematiek binnen de beleidsarena.
Na deze inleiding leest u een literatuurstudie welke wordt gevolgd door een omschrijving van
de methodische aanpak voor dit onderzoek. Vervolgens zullen de bevindingen van het
13
onderzoek gepresenteerd worden waarna het rapport zal worden afgesloten met conclusies en
een discussie.
14
2 Literatuur
Gebaseerd op literatuuronderzoek wordt er verwacht dat er twee mogelijke oorzaken bestaan
voor de tegenstrijdige uitkomst van de beleidsplannen. De oorzaak kan liggen binnen de
institutionele context of het beleidsproces. Wanneer het probleem is blijven steken binnen de
context van de institutionele structuur ontstaat er een blinde vlek. Beleidsmakers zijn niet op de
hoogte van de tegenstrijdigheid in het beleid. Wanneer het probleem is blijven steken in het
beleidsproces zijn de beleidsmakers wel op de hoogte van de tegenstrijdigheid maar hebben
andere factoren ertoe geleid dat de huidige beleidsplannen toch in hun huidige vorm zijn
verkozen. Ondanks dat in dit onderzoek de twee mogelijkheden grotendeels gescheiden van
elkaar bekeken worden staan ze niet los van elkaar. Factoren uit de institutionele context zoals
regelgeving en samenwerking beïnvloeden het beleidsproces. In dit onderzoek wordt er echter
vanuit gegaan dat één van de twee een overheersende rol heeft gespeeld in de totstandkoming
van de beleidsplannen. In dit hoofdstuk zullen beide mogelijkheden worden toegelicht.
2.1 Optie 1: Blinde vlek
Zoals zojuist omschreven is de eerste mogelijke reden voor de totstandkoming van tegenstrijdig
beleid een blinde vlek. Hiermee wordt bedoeld dat de Europese Commissie niet op de hoogte
was van de uitdaging die gevaarlijke chemicaliën momenteel vormen in het recyclingproces.
Wanneer dit het geval blijkt te zijn is de volgende vraag: hoe is dat mogelijk? Op welke manier
kan de institutionele structuur verklaren dat de samenwerking tussen de European Chemical
Agency en de Europese Commissie er niet in is geslaagd deze informatie over te brengen?
Eerst zal er een korte uitleg worden gegeven over de relevante Europese instituties. Daarna
worden er theoretische verklaringen gezocht welke gebruikt zullen worden om de casus te
kunnen begrijpen.
2.1.1 Europese instituties
De Europese Commissie is het uitvoerende orgaan binnen de Europese Unie en bestaat uit het
College van Commissarissen. De commissarissen hebben een portefeuille en geven leiding aan
hun ondersteunende directoraat-generaal (DG). Dit is vergelijkbaar met een minister en zijn of
haar ministerie. De Europese Commissie doet beleidsvoorstellen en implementeert beleid
(Survarierol, Versluis, & Mastenbroek, 2012).
Een deel van de overheidstaken kunnen gedelegeerd worden naar agentschappen.
Agentschappen zijn organisaties met een bepaalde expertise zoals landbouw, voedsel of milieu.
Agentschappen worden opgericht vanuit een New Public Management gedachte. Wanneer
15
bestaande EU-instellingen of organisaties binnen de verschillende lidstaten problemen niet
efficiënt genoeg kunnen oppakken kunnen er agentschappen in het leven worden geroepen. De
agentschappen zijn semizelfstandig. Dit houdt in dat ze geen deel uit maken van andere
Europese instellingen maar wel overheidstaken uitvoeren. Het uitgangspunt hierbij is dat
onafhankelijke experts bepaalde taken juridische, technisch en wetenschappelijk kwalitatiever
uit zouden kunnen voeren. Dit draagt uiteindelijk bij aan de algemene kwaliteit van het beleid
(Survarierol, Versluis, & Mastenbroek, 2012).
Hoewel de officiële reden voor het oprichten van agentschappen juridische, technische en
wetenschappelijke kwaliteit is, worden agentschappen ook vaak opgericht naar aanleiding van
een crisis. Op die manier kan de oprichting van agentschappen worden gebruikt als teken dat
de EU een probleem serieus neemt en actief werkt naar een oplossing (Survarierol, Versluis, &
Mastenbroek, 2012).
Er bestaan vier categorieën agentschappen die ieder andere doelen hebben, namelijk:
Agentschappen die de sociale dialoog
bevorderen
Dit zijn agentschappen die belangengroepen
bij elkaar brengen om zo dialoog te
versterken
Waarnemingscentra
Deze agentschappen zijn gericht op kennis.
Ze verzamelen informatie en verspreiden deze
met als doel EU-instellingen en lidstaten te
helpen bij het aanpakken van bepaalde
problemen.
Toeleveranciers
Dit zijn agentschappen die diensten verlenen
aan de Europese overheidssector, zoals het
vertaalbureau.
Regulerende agentschappen
Het grootste gedeelte van de agentschappen
zijn regulerende agentschappen. Deze hebben
de meeste verantwoordelijkheid. De
agentschappen reguleren zelfstandig of
werken samen met de Europese Commissie.
Tabel 1 gebaseerd op Survarierol, Versluis en Mastenbroek (2012).Agentschappen zijn moeilijk met elkaar te vergelijken. De formele autonomie en de autonomie
die agentschappen in de praktijk hebben verschilt per geval. Ook heeft ieder agentschap andere
16
banden met politieke leiders en andere actoren. Deze diversiteit aan agentschappen is volgens
Groenleer (2009) te verklaren door de verscheidenheid aan externe factoren. Ieder agentschap
functioneert binnen een specifiek vakgebied. Voor elk geval zullen hierdoor de samenwerking,
eisen en verantwoordelijkheden anders zijn (Groenleer, 2009).
European Chemicals Agency (ECHA)
The European Chemicals Agency (ECHA) is een regulerend agentschap opgericht in 2007.
Zoals de naam suggereert is ECHA een agentschap dat zich richt op chemicaliën. Op de website
van ECHA wordt de taak van de organisatie als volgt omschreven:
‘
’ECHA is de drijvende kracht van de regelgevingsinstanties bij de tenuitvoerlegging van de baanbrekende EU-wetgeving inzake chemische stoffen, waarvan niet alleen de menselijke gezondheiden het milieu, maar ook de innovatie en het concurrentievermogen zullen profiteren. ECHA helpt bedrijven de wetgeving na te leven, bevordert het veilig gebruik van chemische stoffen, verstrekt informatie over chemische stoffen en pakt zorgwekkende stoffen aan’’- (European Chemicals
Agency, 2018).
Naast de uitvoerende taken die het agentschap heeft gekregen hebben ze ook
verantwoordelijkheid als risico assessor. Risico assessment wordt uitgevoerd door het Risk
Assessment Committee, of Comité Risicobeoordeling, (RAC). Zij geven advies over risico
evaluaties, aanvragen, etikettering en potentiele classificaties van stoffen. Het comité
beoordeelt op welke manier voorgesteld gebruik van bepaalde stoffen de gezondheid van de
mens en het milieu kan beïnvloeden. De definitieve besluiten worden genomen door de
Europese Commissie (European Chemicals Agency, 2018).
Daarnaast kan het comité wetenschappelijke ondersteuning bieden om samenwerking binnen
de Europese Unie, lidstaten en andere landen of organisaties ten opzichte van chemicaliën te
verbeteren. Ook kan het ontwikkelingslanden ondersteunen in het correcte beheer van
chemische stoffen (European Chemicals Agency, 2018).
Samenwerking tussen de Commissie en ECHA
De samenwerking tussen ECHA en de Europese Commissie is intensief. ECHA adviseert de
Commissie en kan deze wetenschappelijk ondersteunen. De Commissie ontwikkelt en
onderhandelt over EU-beleidsvoorstellen met betrekking tot het risicobeheer van chemische
stoffen en geeft ECHA uitvoeringstaken. Om dit te realiseren heeft ECHA onder andere nauw
contact met het DG Milieu, welke verantwoordelijk is voor chemische stoffen. Om dit allen te
17
realiseren is er dagelijks contact tussen de organisaties op verschillende hiërarchische niveaus
(European Chemicals Agency, 2018).
2.1.2 Institutionele structuur
De institutionele structuur waarbinnen een vraagstuk gepositioneerd is, is relevant om te
bestuderen omdat het (de uitkomst van) processen beïnvloedt. Dit geldt niet alleen voor
samenwerkingsprocessen maar is ook van invloed op de manier waarop er naar een vraagstuk
gekeken wordt. De institutionele context creëert een bril waardoor naar een probleem of
oplossing gekeken wordt (Breeman, Giest, & Rimkuté, 2017).
Institutionele structuren bestaan uit formele en informele instituties. Formele instituties zijn de
wetten, afspraken en beleidsstukken die van toepassing zijn. Informele instituties bestaan uit
gedragsnormen en individuele waarden (Breeman, Giest, & Rimkuté, 2017). Binnen deze
instituties werken organisaties aan het volbrengen van hun taken met oog op het
vertegenwoordigen van zo veel mogelijke collectieve waarden om zo legitimiteit en zelfbehoud
te bewerkstelligen (Breeman, Giest, & Rimkuté, 2017).
De institutionele structuur waarbinnen een vraagstuk zich afspeelt beïnvloedt hierdoor de
aanpak. De frames die worden gekozen om een vraagstuk te duiden zijn altijd afhankelijk van
contextuele factoren. Omdat actoren inspelen op de context maakt dit bepaalde acties
waarschijnlijker dan andere. De institutionele structuur beïnvloedt de frames die worden
gevormd welke op hun beurt de beleidsuitkomsten beïnvloeden (Breeman, Giest, & Rimkuté,
2017).
De institutionele structuur rond de Europese Commissie veroorzaakt een generieke insteek. De
Europese Commissie wil graag opkomen voor het algemeen belang door actoren samen te
brengen en conflicten te voorkomen. Om dit te realiseren is de rol van policy entrepreneur in
het beleidsproces belangrijk (Breeman, Giest, & Rimkuté, 2017). Een policy entrepreneur is
een actor met veel kennis en informatie over een onderwerp die er zijn/haar taak van heeft
gemaakt om bepaald beleid te realiseren. Deze persoon heeft meestal veel begrip van politieke
processen waardoor de entrepreneur de juiste actoren en belangen samen kan brengen
(Kingdon, 2014).
2.1.3 Samenwerking
De manier waarop samenwerking plaats vindt heeft invloed op de resultaten die uit het
samenwerkingsverband voortkomen. Echter is samenwerking een complex onderwerp met veel
variabelen. Lange tijd werd er gesproken over een “black box’’, ofwel een slecht inzichtelijk
18
gedeelte van een proces waar input in gaat en output uit komt. Toch hebben meerdere
wetenschappers getracht een begin te maken aan de ontcijfering van samenwerking. Zo ook
Diaz-Kope, Miller-Stevens en Morris in 2015. Zij stellen dat de institutionele structuur invloed
heeft op de uitkomst van samenwerking en dat deze zich vormt gebaseerd op antecedenten.
Oftewel, factoren zoals geschiedenis, betrokkenheid, de reden voor samenwerking, onderlinge
afhankelijkheid en toepasbare regelgeving vormen de institutionele context (Diaz-Kope,
Miller-Stevens, & Morris, 2015) (Breeman, Giest, & Rimkuté, 2017). De institutionele
structuur heeft effect op het procesmechanisme van de samenwerking. Dit beïnvloedt
uiteindelijk de uitkomst van de samenwerking (Diaz-Kope, Miller-Stevens, & Morris, 2015).
Er worden drie institutionele samenwerkingsvormen omschreven, namelijk agency-based,
mixed of citizen-based. De samenwerkingsvorm beïnvloedt namelijk het proces. Agency-based
samenwerkingsvormen zijn geïnitieerd door, en opgemaakt uit, overheidsorganen.
Citizen-based samenwerkingsvormen ontstaan vanuit de maatschappij. Tot slot bestaan er organisaties
waarin burgers en overheden samen een structuur opzetten, deze vorm wordt mixed genoemd
(Diaz-Kope, Miller-Stevens, & Morris, 2015). De auteurs maken duidelijk dat het type
samenwerkingsverband van invloed is op het samenwerkingsproces en hiermee uiteindelijk het
beleidsproces. Wanneer gekeken wordt naar de samenwerking tussen de Europese Commissie
en de Chemical Safety Agency is er sprake van een agency-based samenwerking. Een
dergelijke samenwerking is verplicht aangezien het is vastgelegd in regelgeving. De actoren
komen dus niet samen omdat ze daarvoor kiezen uit betrokkenheid met het probleem of
overtuiging van het nut van samenwerking in ieder specifiek geval (Diaz-Kope, Miller-Stevens,
& Morris, 2015). Uit het onderzoek van Diaz-Kope, Miller-Stevens & Morris (2015) blijkt
daarnaast dat samenwerking tussen verschillende (semi)overheidsinstanties in een
agency-structure vaak complex is wegens overlappende bevoegdheden, autoriteit en restricties
(Diaz-Kope, Miller-Stevens, & Morris, 2015). Dergelijke antecedenten beïnvloeden op informele
wijze het samenwerkingsproces.
Eén van de onderdelen van de Europese institutionele samenwerkingsstructuur, met betrekking
op de huidige casus, is de rolverdeling tussen de Europese Commissie en adviesorganen.
19
2.1.4 Rolverdeling
Wanneer er gesproken wordt over het afwegen van risico’s in professionele setting wordt er
gesproken over de rollen van risk assessor en risk manager. Deze rollen kunnen zowel
gescheiden als gecombineerd worden uitgevoerd.
Risk assessor: Risk assessors zijn personen (meestal in groepsverband) die vanuit expertise
en/of wetenschap risico’s afwegen en hier advies over uit brengen. De Europese Commissie
(2000) omschrijft risk assessment als:
“a process of evaluation, including the identification of the attendant uncertainties, of the likelihood and severity of an adverse effect(s)/event(s) occurring to man or the environment following exposure
under defined conditions to a risk source(s). A risk assessment comprises four steps: hazard identification, hazard characterization, exposure assessment, and risk characterization.’’ - (European
Commission, 2000)
Risk manager: Risk managers zijn personen die beslissingen nemen over risicovolle
onderwerpen. Zij nemen advies in ontvangst en beslissen gebaseerd op waarden welke
afwegingen er worden genomen. Risk managers nemen meestal de rol van politici of andere
beleidsmakers aan. De Europese Commissie omschrijft risk management als:
“the process of weighing policy alternatives in the light of the result of a risk assessment(s) and of other relevant evaluations, and, if required, of selecting and implementing appropriate control options
(including, where appropriate, monitoring/ surveillance activities).’’ - (European Commission, 2000)
Binnen de Europese Unie worden de rollen van risk assessor en risk manager gescheiden
uitgevoerd. Dit wordt geformuleerd in de ‘First Report on the Harmonisation of Risk
Assessment Procedures’. Binnen de EU wordt risico assessment uitgevoerd door
onafhankelijke, gespecialiseerde adviesorganen die speciaal voor risk assessment zijn opgericht
(European Commission, 2000). Denk hierbij aan het European Food Safety Authority of de
European Chemicals Agency.
De voornaamste argumenten om risico assessment en risicomanagement door verschillende
groepen personen uit te laten voeren zijn om te voldoen aan sociale- en wetenschappelijke eisen.
Burgers willen graag risicomanagers die rekening houden met belangen uit de maatschappij.
Daarnaast wordt er van risico assessors verwacht dat ze bezitten over voldoende
wetenschappelijke kennis en zich niet laten beïnvloeden door politieke voorkeuren (Vareman
& Persson, 2010).
20
Gebaseerd op de zojuist besproken theorie kan er een blinde vlek ontstaan wanneer instellingen
er niet in slagen goed samen te werken. Wanneer de organisaties welke verantwoordelijk zijn
voor risico assessment en risico management niet goed genoeg met elkaar communiceren, kan
er informatie verloren gaan. Dit kan gebeuren doordat samenwerkingsverbanden tussen
overheden (agency-based) zeer complex zijn (Diaz-Kope, Miller-Stevens, & Morris, 2015).
Hierdoor is het potentieel mogelijk dat een bepaald beslissend orgaan niet op de hoogte is van
relevante documenten.
2.2 Optie 2: Niet verwerkt in beleid
De tweede mogelijke optie voor het tot stand komen van parallel beleid met tegenstrijdige
uitkomsten is dat de Europese Commissie wel op de hoogte was van de (tijdelijke)
tegenstrijdige uitkomst van het beleid maar er toch voor heeft gekozen hiermee door te gaan.
Opnieuw wordt de vraag gesteld: hoe is dat mogelijk? In de literatuur met betrekking tot
beleidsvorming worden hier potentiele antwoorden op gezocht.
John W. Kingdon publiceerde in 1984 het boek Agendas, Alternatives, and Public Policies
waarin hij zijn stromenmodel voor het analyseren van agenda- en beleidsvorming deelde. Hij
wilde hiermee een alternatief bieden op andere modellen voor beleidsvormingsanalyse, welke
hij te kort vond schieten omdat ze te weinig gericht waren op patronen om het
beleidsvormingsproces te kunnen verklaren. Daarom ontwikkelde hij het stromenmodel
gebaseerd op het garbage can model en het incrementele model. Het stromenmodel gaat uit van
drie stromen die gelijktijdig naast elkaar bestaan; de probleemstroom, de beleidsstroom en de
politieke stroom. De drie stromen moeten samen komen om een beleidsraam te creëren.
Wanneer dit beleidsraam ontstaat kan een onderwerp op de agenda komen zodat er beleid
gemaakt kan worden (Kingdon, 2014). Hieronder worden de drie beleidsstromen, zoals
omschreven door Kingdon, uitgelegd.
2.2.1 Probleemstroom
Binnen de probleemstroom gaat het om het herkennen en omschrijven van problemen.
Problemen kunnen op verschillende manieren aan het licht komen.
Een manier waarop problemen naar voren kunnen komen is door indicatoren die duiden op een
probleem. Wanneer indicatoren kwantificeerbaar zijn maakt het een probleem krachtiger,
cijfers zijn namelijk inzichtelijk en begrijpelijk. Indicatoren kunnen hierdoor de omvang en
intensiteit van problemen duidelijk maken. Indicatoren komen naar voren uit routine
monitoring en gespecialiseerde studies (Kingdon, 2014).
21
Daarnaast ontstaat er vaak aandacht voor een probleem wanneer er iets opmerkelijks gebeurt.
Na
een
geweldsincident
wordt
er
bijvoorbeeld
meer
aandacht
besteed
aan
veiligheidsvraagstukken. Een dergelijke gebeurtenis wordt een focussing event genoemd.
Focussing events zijn relatief zeldzame gebeurtenissen die gevaarlijk zijn of toekomstig gevaar
duidelijk maken. Deze gebeurtenissen roepen vaak veel collectieve aandacht op en worden zo
snel invloedrijke politieke onderwerpen (Kingdon, 2014).
Tot slot komen er geregeld problemen aan het licht door feedback. Feedback komt meestal in
de vorm van rapportages en andere onderzoeksresultaten (Kingdon, 2014).
Zodra er een probleem wordt aangedragen is het nog niet duidelijk hoe er mee om zal worden
gegaan. Dit is onder andere afhankelijk van de interpretatie van het probleem. Niet iedereen
identificeert een situatie als problematisch. Wanneer er geen overeenstemming is over het
probleem is het moeilijk om er beleidsalternatieven voor te bedenken (Kingdon, 2014). Zoals
in de vorige paragrafen omschreven is de interpretatie van een probleem deels afhankelijk van
de institutionele structuur.
2.2.2 Beleidsstroom
In de beleidsstroom draait het om het presenteren van alternatieven, oftewel potentiele
oplossingen, voor de problemen die worden aangedragen in de probleemstroom. In hoeverre
een mogelijk beleidsalternatief ook daadwerkelijk kans maakt om tot uitvoering te worden
gebracht is afhankelijk van de mogelijkheid om het alternatief uit te voeren. Dit kan meetbaar
worden gemaakt door onder andere technische haalbaarheid, politieke aanvaardbaarheid en het
beschikbare budget (Kingdon, 2014).
Politici en hun medewerkers denken hierom goed na over de framing die ze gebruiken wanneer
er over een onderwerp wordt gesproken. De framing kan leiden tot meer of minder aandacht
voor een probleem, het mobiliseren van specifieke groepen of personen en richting geven aan
een oplossing. Welk frame de overhand krijgt heeft dus veel invloed op de manier waarop er
vervolgens met een onderwerp wordt omgegaan (Pralle, 2009).
De beleidsstroom is onmisbaar in agendavorming omdat problemen zonder oplossing bijna niet
besproken worden in de politieke arena. Wanneer een probleem zo lastig is dat er geen haalbare
beleidsalternatieven voor bestaan durven weinig politici zich er aan te wagen, waardoor er niet
verder wordt gegaan met het vraagstuk (Kingdon, 2014).
22
2.2.3 Politieke stroom
De politieke stroom is erg invloedrijk bij agendavorming. Het politieke landschap bepaalt de
bespreekbaarheid van een onderwerp en de beleidsalternatieven die voorkeur hebben. Er zijn
verschillende gebeurtenissen die schommelingen in de politieke stroom kunnen veroorzaken.
Dit kunnen veranderingen in de publieke opinie, de komst van verkiezingen,
verkiezingsuitslagen, georganiseerde politieke- of maatschappelijke krachten of de wisseling
van personeel zijn (Kingdon, 2014).
2.2.4 Publieke opinie
Downs identificeerde al in 1972 de publieke opinie en de media als drijvende krachten achter
het stijgen of dalen van aandacht voor problemen. Wanneer er veel publieke interesse is in het
oplossen van een probleem helpt dat om een onderwerp op de agenda te krijgen. Mocht dan
later blijken dat oplossingen bijvoorbeeld duur en ingewikkeld zijn neemt de publieke aandacht
af en zakt het probleem op de politieke lijst van prioriteiten. Wanneer burgers het idee hebben
dat ze grote offers moeten brengen om tot een oplossing te komen verliest een oplossing vaak
ook publieke steun. Daarbij komt dat burgers vaak minder aandacht geven aan een probleem
wanneer ze het idee hebben dat de overheid iets heeft opgelost, onafhankelijk van of dat ook
daadwerkelijk zo is (Downs, 1972). Hier tegenover staat dat wanneer het idee heerst dat het
onmogelijk is om iets op te lossen, er ook weinig publieke aandacht voor bestaat. Hiermee
komen we terug op het eerder genoemde punt dat problemen zonder oplossingen niet snel op
de politieke agenda komen. Pralle (2009) voegt hieraan toe dat economische gebeurtenissen
grote invloed hebben op het milieubeleid. Economische problemen zorgen er vaak voor dat
milieuproblematiek zakt op de prioriteitenlijst. Guber (2003) heeft geconcludeerd dat in de
Verenigde Staten de bereidheid van burgers om economische offers te brengen ten belangen
van het milieu zakt zodra ze het idee hebben dat de economie er slecht voor staat. Omdat politici
gevoelig zijn voor de publieke stemming krijgen economische problemen door de publieke
aandacht in de politiek vaak prioriteit boven problemen gerelateerd aan het milieu (Pralle,
2009).
Het politieke landschap biedt ook aanleiding voor het framen van problemen en
beleidsalternatieven. Het politieke landschap maakt dan ook deel uit van de institutionele
structuur.
2.2.5 Beleidsraam
Zoals aan het begin van deze paragraaf is aangegeven ontstaat agendavorming pas wanneer de
drie bovengenoemde stromen samenkomen. Dit wordt een policy window of beleidsraam
23
genoemd. Het ontstaan van een beleidsraam gebeurt niet altijd vanuit een natuurlijke beweging.
Wanneer twee stromen naar elkaar toe bewegen maar één stroom achterblijft kan de derde
stroom beïnvloed worden door een actor met een belang in de zaak. Deze persoon werkt bewust
naar agenda- en beleidsvorming en wordt een policy entrepreneur genoemd (Kingdon, 2014).
Een policy entrepreneur is een actor die belang heeft bij het ontstaan van ander beleid. Deze
actor is volgens Kingdon iemand die verstand heeft van het probleem en de
beleidsalternatieven. Ook moet hij of zij de mogelijkheid hebben het probleem aan te kaarten.
Een goed voorbeeld is een politicus die affiniteit heeft met een bepaald onderwerp (Kingdon,
2014).
2.2.6 Belangenbehartiging en lobby
Kingdon (2014) stelt dat ook belangengroepen invloed kunnen uitoefenen op het beleidsproces.
Dit vindt voornamelijk plaats op twee momenten, tijdens agendavorming en het beoordelen van
beleidsalternatieven. Belangengroepen werken vaak om de politieke agenda te beïnvloeden, om
hun onderwerp besproken te krijgen maar nog vaker om een onderwerp van de agenda te houden
(Kingdon, 2014). Wanneer een onderwerp besproken wordt binnen de beleidsarena werken
belangengroepen eraan om beleidsalternatieven voor te stellen en hun geprefereerde alternatief
tot uitvoering te laten komen. Belangenbehartigers beïnvloeden de kennis die beleidsmakers
hebben over de publieke opinie of bieden inzichten over de invloed van beleidsalternatieven op
bepaalde doelgroepen (Pralle, 2009).
Daarnaast hoeft beïnvloeding van beleidsafwegingen niet altijd te komen van lobbyisten of
georganiseerde belangengroepen zoals vakbonden, ook academici, consultants en andere
onderzoekers treden op als actoren in de beleidsarena. Dit gebeurt zowel wanneer dergelijke
actoren zich bewust mengen in de beleidsdiscussie of wanneer ze door ambtenaren en politici
worden aangehaald tijdens politieke discussies. Ondanks dat uit interviews vaak blijkt dat
lobbyactiviteiten beleidsvorming beïnvloeden blijft het lastig om invloed te meten. Politieke
keuzes zijn niet simpelweg te herleiden naar belangenbehartigers omdat meerdere factoren van
invloed zijn op de totstandkoming van beleid (Kingdon, 2014).
Gebaseerd op de zojuist besproken literatuur is de mogelijkheid dat een vraagstuk niet op de
agenda is gekomen óf wel op de agenda is gekomen, maar niet is verwerkt tot beleid afhankelijk
van een aantal factoren. Deze factoren zijn de manier waarop er over een probleem wordt
gedacht en hoeveel aandacht een probleem krijgt, welke oplossingsmogelijkheden er bestaan
voor het probleem, hoe het politieke landschap er uitziet en hoe problemen worden geframed
en tot slot wie er betrokken is bij het probleem.
24
2.3 Verwachtingen
De besproken literatuur schetst een aantal hindernissen die informatie, vraagstukken of
oplossingen moeten nemen om tot een beleidsoplossing te komen. Eerst is er de institutionele
structuur. De context die bestaat uit formele en informele instituties welke vraagstukken filtert.
Dit kan ertoe leiden dat informatie niet op de juiste plaatsen terecht komt, bijvoorbeeld door
slechte samenwerking, waardoor er een blinde vlek ontstaat. Óf giet het vraagstuk in de vorm
die past bij de institutionele structuur. Wanneer informatie of een vraagstuk door de
institutionele structuur sijpelt en bij beleidsmakers terecht komt wordt er vanuit de
probleemstroom, beleidsstroom en politieke stroom naar gekeken. Of de stromen samen komen
waardoor een beleidsraam ontstaat is afhankelijk van factoren zoals framing, timing en
oplossingsmogelijkheid. Deze worden allen beïnvloed door de institutionele context. Een
betrokken persoon die de rol van policy entrepreneur vervult kan meehelpen aan het creëren
van een beleidsraam terwijl belangengroepen er juist baat bij kunnen hebben deze dicht te
houden.
Wanneer geconstateerd wordt dat bepaalde informatie niet is verwerkt tot beleid betekent dat
de informatie óf binnen de institutionele context is blijven hangen waardoor het niet de
beleidsarena heeft betreden, óf is vastgelopen binnen het beleidsproces waardoor er geen
beleidsraam is ontstaan. Voor dit onderzoek zijn dan ook twee verwachtingen geformuleerd,
namelijk:
A: Een probleem of vraagstuk komt in de institutionele structuur en blijft daar hangen.
Resulterende in een 0 oplossing, oftewel, er wordt geen beleid gemaakt.
B: Een probleem of vraagstuk sijpelt door de institutionele structuur en komt terecht in het
beleidsproces. Daaruit resulteert óf de keuze om geen beleid te maken óf een beleidsalternatief.
Deze verwachtingen zijn hieronder weergegeven in een raamwerk gebaseerd op de theorie van
Diaz-Kope, Miller-Stevens & Morris (2015) en Kingdon (2014) waarbij een vraagstuk de arena
binnenkomt via de institutionele structuur. Wanneer het vraagstuk ondanks de formele- en
informele instituties het beleidsproces betreedt moet het de probleemstroom, beleidsstroom,
politieke stroom, publieke opinie en belangenbehartiging doorlopen. De institutionele context
beïnvloed altijd het beleidsproces daarom zijn beiden van invloed op de uitkomst, namelijk het
wel of niet vormen van nieuw beleid. Echter wordt er in dit onderzoek vanuit gegaan dat óf de
institutionele structuur óf het beleidsproces een doorslaggevende invloed heeft op de uitkomst.
Namelijk omdat er een blinde vlek kan ontstaan binnen de institutioneel structuur waardoor een
25
vraagstuk het beleidsproces niet betreedt of wanneer er binnen het beleidsproces geen
beleidsraam ontstaat. In dit onderzoek wordt getracht te achterhalen hoe het proces rondom de
plannen binnen de ‘Circular Economy Package’ is verlopen en of de institutionele structuur óf
het beleidsproces de voornaamste bijdrage heeft geleverd in de uitkomst.
Afbeelding 1: Raamwerk gebaseerd op de theorie van Diaz-Kope, Miller-Stevens en Morris (2015), aangevuld met theorie van Breeman, Giest en Rimkuté (2017) en Kingdon (2014).
26
3 Relevantie
Tijdens het uitvoeren van onderzoek is het van groot belang om een bijdrage te kunnen leveren
aan de wetenschappelijke kennis op een onderwerp. Daarnaast wordt het in de bestuurskunde
als zeer waardevol gezien om ook een maatschappelijke relevantie te vervullen. In deze
paragraaf zullen de maatschappelijke- en wetenschappelijke relevantie van dit onderzoek
worden toegelicht.
3.1 Maatschappelijke relevantie
Voor het publiek is het nuttig om transparanter inzicht te hebben in beleidsvormingsprocessen
en de rollen die daarbinnen vervuld worden. Volgens onderzoek van het Sociaal en Cultureel
Planbureau was in 2017 63% van de Nederlanders en 58% van alle Europeanen het eens met
de stelling ‘Ik begrijp hoe de Europese Unie werkt’ (Sociaal en Cultureel Planbureau, 2018).
Hier bestaat nog veel groeimogelijkheid. Het bieden van meer informatie over de beleidsarena
kan bijdragen aan transparantie en aan het begrip van het proces en de casus.
3.2 Wetenschappelijke relevantie
Wetenschappelijk is nog niet voldoende onderzoek gedaan naar samenwerking. Diaz-Kope,
Miller-Stevens en Morris concluderen in hun onderzoek (2015) dat er nog veel vragen bestaan
over dit complexe onderwerp en suggereren dat er meer onderzoek wordt gedaan naar
samenwerkingsprocessen binnen verschillende institutionele structuren (Diaz-Kope,
Miller-Stevens, & Morris, 2015).
Daarnaast stellen Sluban & Mikac et al. (2018) dat het waardevol is om de positie van
stakeholders binnen de Europese beleidsarena in kaart te brengen. Het doel hiervan is om beter
te begrijpen welke belangen door organisaties en actoren worden behartigd en op welke manier
het beleidsproces wordt beïnvloed. Dergelijke inzichten kunnen uiteindelijk leiden tot een
transparanter beleidsproces (Sluban, Mikac, Krajl Novak, Battiston, & Mozetic, 2018).
Pralle (2009) concludeert dat er significante mate van zorgen bestaat onder burgers met
betrekking tot klimaatverandering. Om bij te dragen aan het tegengaan van klimaat- en
milieuproblematiek is het belangrijk voor policy entrepreneurs om te weten hoe ze die
bestaande zorgen kunnen gebruiken om aandacht op het onderwerp gericht te kunnen houden.
Naast de adviezen die zij zelf heeft geformuleerd adviseert Pralle dat er meer onderzoek nodig
is om te ontdekken wat de beste strategieën zijn om burgers en beleidsmakers te betrekken om
de prioriteit van milieuproblemen in de beleidsarena te vergroten (Pralle, 2009). Door tijdens
27
dit onderzoek te achterhalen welke factoren bijdragen aan het wel- of niet verkrijgen van
aandacht voor milieuproblematiek in de beleidsarena wordt er in dit onderzoek getracht hier
een bijdrage aan te leveren.
28
4 Methoden
Het onderzoek naar de totstandkoming van ‘The European Stategy for Plastics in a Circular
Economy’ en de ‘Interface Between Chemical, Product and Waste Legislation’ is uitgevoerd
aan de hand van process tracing. Process tracing is een methode die gebruikt kan worden om
causale verbanden te achterhalen in small-n studies (Moumoutzis & Zartaloudis, 2015).
Moumoutzis en Zartaloudis (2015) hebben drie momenten binnen het beleidsproces
omschreven waar process tracing onderzoek op gericht zou moeten zijn. Dit zijn de gebruikte
probleemdefinitie, de overwogen beleidsalternatieven en de manier waarop de
beleidsalternatieven zijn beoordeeld (Moumoutzis & Zartaloudis, 2015).
Dit betekent dat er eerst achterhaald moet worden hoe beleidsmakers en andere actoren het
probleem gedefinieerd hebben. Dit is van belang omdat verschillende definities verschillende
oplossingen impliceren. Daarna wordt er gekeken naar de oplossingsalternatieven die
beleidsmakers hebben overwogen en welke factoren hierop van invloed waren. Uiteindelijk
wordt er aandacht besteed aan de manier waarop de alternatieven tegen elkaar zijn afgewogen.
Welke voor- en nadelen zijn aan bod gekomen en waar werden de waardenoordelen op
gebaseerd? (Moumoutzis & Zartaloudis, 2015). Om deze drie belangrijke punten binnen het
proces waar te nemen zal gebruik worden gemaakt van de eerder besproken theorie van
Kingdon. De probleemdefinitie wordt ondergebracht bij de probleemstroom, de overwogen
beleidsalternatieven wordt ondergebracht bij de probleemstroom en de manier waarop
alternatieven zijn beoordeeld wordt ondergebracht bij de politieke stroom. Daarnaast wordt er
in dit onderzoek naar aanleiding van het literatuuronderzoek ook gekeken naar de institutionele
context en belangenbehartiging. Deze aandachtspunten zullen later in dit hoofdstuk verder
worden geoperationaliseerd.
Om deze informatie te achterhalen is er deskresearch uitgevoerd aan de hand van officiële
documenten zoals wetsvoorstellen, bekendmakingen en vergadertranscripten. Daarbij zijn
persberichten en andere relevante publicaties geanalyseerd. Tot slot is de deskresearch
aangevuld met diepte-interviews met betrokken actoren.
29
4.1 Conceptualisatie en operationalisatie
4.1.1 Conceptualisatie
In dit onderzoek wordt onder Europese Commissie verstaan de leden en/of medewerkers van
de Europese Commissie. Onder European Chemicals Agency wordt verstaan medewerkers van
de European Chemicals Agency.
4.1.2 Operationalisatie
Gezien de casus die in dit onderzoek ter bespreking staat zijn de punten institutionele structuur
en belangenbehartiging aan de drie focuspunten van Moumoutzis en Zartaloudis (2015)
toegevoegd. Dit is relevant omdat er een kans bestaat dat er een blinde vlek bestond rondom
het chemicaliën vraagstuk. Mocht het zo zijn dat een blinde vlek de reden was voor ontstaan
van de parallelle beleidsplannen dan zal dit (deels) te herleiden zijn op de samenwerking tussen
de Europese Commissie en de European Chemicals Agency.
Hieronder zal aan de hand van de literatuur inhoud worden gegeven aan de zojuist omschreven
focuspunten voor het onderzoek.
De afhankelijke variabele van dit onderzoek is de beleidsuitkomst; namelijk de parallelle
uitvoering van de twee beleidsplannen welke tot tegenstrijdigheid leidt. De totstandkoming van
het beleid is afhankelijk van verschillende onafhankelijke variabelen. Deze zijn gebaseerd op
literatuuronderzoek en worden in onderstaande tabel toegelicht.
Onafhankelijke
variabelen
Operationalisatie
Indicatoren
Institutionele
structuur
Samenwerking en
rolverdeling
- Taken en bevoegdheden van
instituties en agentschappen
- Risk assessor vs risk manager
Probleemdefinitie
Probleemstroom
zoals omschreven
door Kingdon
- Indicatoren
- Focussing event
- Feedback
- Overeenstemming over het
probleem
Beleidsalternatieven Beleidsstroom zoals
omschreven door
Kingdon
- Framing
- Technische haalbaarheid
- Politieke aanvaardbaarheid
30
- Beschikbaar budget
Beoordeling
beleidsalternatieven
Politieke stroom
zoals omschreven
door Kingdon
- Publieke opinie
- Politieke situatie
- Economische belangen
Belangenbehartiging
en lobby
Betrokkenheid van
externe partijen bij
het beleidsproces
- Moment waarop
belangenbehartiging werd beoefend
- Doel van de belangenbehartiging
- Betrokken actoren
Omdat er verschillende gevaarlijke chemicaliën, en zelfs specifieker hormoonontregelende
chemicaliën, voorkomen in plastics maakt dit het complex om de processen en discussies rond
alle stoffen te volgen. Daarom is er voor de uitvoerbaarheid van dit onderzoek voor gekozen
het proces rondom de ftalaat DEHP (Bis(2-ethylhexyl)ftalaat) te volgen. De reden hiervoor is
dat het een chemische stof is waar veel discussie om bestaat en waar veel informatie over te
vinden is.
4.2 Onderzoeksstrategie
Stap 1: Deskresearch
De eerste stap in het onderzoek was een documentanalyse. Tijdens de documentanalyse zijn
zowel officiële documenten, publicaties en verslagen van de Europese Commissie en European
Chemicals Agency bestudeerd. Dit is aangevuld met relevante publicaties door andere
organisaties of uit de media.
Stap 2: Respondenten werven
Gebaseerd op de deskresearch zijn er personen met specifieke functies geselecteerd welke zijn
benaderd voor een interview. Het doel van de interviews was om diepgang te verkrijgen achter
de gevonden informatie.
Stap 3: Manier van interviews afnemen
De interviews zijn kwalitatief van aard zijn. Het doel van de interviews was om zo veel mogelijk
informatie te verkrijgen. De interviews hebben een semi-gestructureerde opzet. Voor
vergelijkbaarheid tussen respondenten zijn er vaste vragen gesteld maar er is ook ruimte
bewaard om door te vragen en andere onderwerpen aan te snijden.
31
Stap 4: Manier van analyseren
De interviews zijn (met goedkeuring van de respondent) opgenomen. De opnames zijn
woordelijk getranscribeerd. De transcripten zijn per onderwerp in een tabel gecodeerd.
4.3 Validiteit
Deze casus heeft een kleine groep personen die inzicht kunnen geven in het proces. Om toch te
streven naar een betrouwbaar onderzoek is er gebruik gemaakt van triangulatie. Gebeurtenissen
en stellingen zijn getest aan verschillende bronnen zoals meerdere documenten en
respondenten.
Het onderzoek is zo legitiem mogelijk uitgevoerd door een onderzoeksmethode voor process
tracing toe te passen die eerder door gepubliceerde academici is gebruikt. Alle stappen zijn
gedocumenteerd waardoor keuzes en bevindingen herleidbaar en reproduceerbaar zijn.
Tot slot wordt er niet gepretendeerd theorie te testen maar is het doel van het onderzoek om bij
te dragen aan het ontrafelen van het complexe proces van samenwerking, beïnvloeding en
besluitvorming.
4.4 Uitvoering van het onderzoek
4.4.1 Documentanalyse
De documentanalyse heeft plaatsgevonden door te zoeken op de officiële websites van de
Europese Commissie en het Europees Agentschap voor Chemicaliën (ECHA). De zoektermen
‘DEHP’, ‘phthalates’, ‘Interface between Chemicals, Product and Waste’ en ‘European
Strategy for Plastics in a Circular Economy’ zijn hierbij gebruikt. Alle documenten die aan de
zoekopdrachten voldoen en zijn gepubliceerd na 2010 zijn in de documentanalyse opgenomen.
Hiervoor is ook een ongepubliceerd document opgevraagd, voor welke toegang is verkregen.
Daarnaast is er ook met deze zoektermen op het internet gezocht om andere publicaties over
het onderwerp op te nemen in de analyse. De systematische analyse is onderverdeeld is stukken
gepubliceerd door de Europese Unie, stukken gepubliceerd door ECHA en andere relevante
artikelen. Zie bijlage 1.
De informatie uit de stukken is gebaseerd op Moumoutzis en Zartaloudis (2015) als volgt
onderverdeeld. De factoren samenwerking en actoren zijn gebaseerd op de gebruikte literatuur
toegevoegd.
32
Samenwerking
- Betrokken instituties
- Informatie over
uitwisselingen
Probleemdefinitie
Beleidsalternatieven
Beoordeling beleidsalternatieven
Actoren
- Betrokken partijen
- Policy entrepreneur
- Belangenbehartiging
4.4.2 Interviews
In het zoeken naar respondenten voor dit onderzoek is ervoor gekozen om personen met
verschillende achtergronden te benaderen. De wens was om respondenten te spreken die vanuit
de Europese Unie, ECHA, NGO’s en de wetenschap betrokken waren bij dit proces om op die
manier een zo compleet mogelijk beeld te vormen van de casus.
Om dit te bereiken zijn er algemene aanvragen via officiële contactroutes van de Europese
Commissie en European Chemicals Agency ingediend. Van beiden kwam een afwijzend
antwoord. Daarnaast zijn er individuen benaderd via e-mail, telefoon en/of LinkedIn. In geval
van geen reactie is er eenmalig een herinnering verstuurd. De resultaten van de benaderingen
zijn hieronder weergegeven.
Benaderde potentiele respondent
Reactie
Journalist
Interview afgenomen
Advocaat voor klimaat NGO
Geen reactie
Universitair docent milieurecht
Leiden Advocacy Project on Plastic
Interview afgenomen
Expert in regelgeving voor risicobeheersing
van chemische stoffen. Met ervaring binnen de
EU en VN o.a. onderhandelingen op
milieugebied.
33
European public affairs, international relations
and communications
Geen reactie
Senior
Scientific
Officer
at
European
Chemicals Agency
Geen interesse
Circular Economy Expert, betrokken bij de
European Strategy for Plastics in a Circular
Economy
Interview afgenomen
Plastics Strategy coordination
European Commission- DG Environment
Geen reactie
Senior Parliamentary and Policy Assistant at
European Parliament
Geen reactie
EU Affairs Assistant at European Chemical
Regions Network
Geen reactie
Policy Advisor on European and International
Environmental Affairs, Austrian Presidency of
the Council of the EU
Geen reactie
Advocaat voor klimaat NGO
Interview afgenomen
Europees parlementslid en lid
Commissie
milieubeheer,
volksgezondheid
en
voedselveiligheid
Geen reactie
Policy Coordinator Chemicals in particular
REACH and CLP
Geen reactie
Medewerker Europees parlementslid gericht op
milieuzaken
Interview afgenomen
Uiteindelijk zijn er vijf respondenten met verschillende achtergronden gesproken. Door
gesprekken te voeren met personen die de casus vanuit verschillende invalshoeken benaderen
is er geprobeerd een zo compleet mogelijk beeld van de situatie te vormen.
34
Naam respondent
Functie respondent
Ginger Hervey
Politiek journalist in Brussel
Alice Bernard
Advocaat voor groene NGO in Brussel
Esther Kentin
Universitair docent rechtsgeleerdheid (milieurecht) en
Leiden Advocacy on Plastic
Arthur ten Wolde
Expert circulaire economie. Belangenbehartiger van
groene MKB in Brussel
Reinhard den Toom
Medewerker Europees
Parlementslid
gericht
op
milieuzaken
De gesprekken, welke deels op locatie en deels via Skype hebben plaatsgevonden, zijn
getranscribeerd. De informatie uit de transcripten zijn vervolgens per onderwerp in een tabel
gecodeerd. De interviewvragen, transcripten en codeertabel zijn als bijlagen aan dit document
toegevoegd.
35
5 Bevindingen: Institutionele structuur
Gebaseerd op het literatuuronderzoek zijn er twee verwachtingen geformuleerd. In dit
hoofdstuk zullen de bevindingen met betrekking tot de eerste verwachting worden besproken.
Heeft de institutionele structuur geleid tot een blinde vlek waardoor beleidsmakers zich niet
bewust waren van de tegenstrijdige uitkomst van de beleidsplannen?
Tijdens het onderzoek kwamen er twee voornaamste institutionele factoren naar boven. Dit zijn
de verkokerde beleidsuitvoering en de onderlinge samenwerking tussen Europese instituties.
5.1 Samenwerking
Wanneer wordt gekeken naar de samenwerking tussen de Europese Commissie en de European
Chemicals Agency is er sprake van een agency based samenwerking zoals omschreven door
Diaz-Kope, Miller-Stevens en Morris (2015). Dit kan complexiteit met zich meebrengen
wegens de verplichte onderlinge samenwerking, strenge regels en overlappende bevoegdheden
(Diaz-Kope, Miller-Stevens, & Morris, 2015). Uit de documentanalyse blijkt dat er veel
verschillende instituties betrokken zijn bij het uitfaseren van DEHP uit de recycle kringloop.
Lidstaat Denemarken heeft in 2011 bij ECHA aangekaart dat zij DEHP als gevaarlijke stof zien
en het gebruik in producten welke bedoeld zijn voor binnenshuis willen terugdringen tot minder
dan 0,1% van het gewicht van het materiaal (Europese Unie, 2014).
De risk assessor RAC heeft op 15 juni 2012 het advies uitgegeven dat de voorgestelde
beperking niet gerechtvaardigd is, omdat op dat moment niet aangetoond kon worden dat de
blootstelling aan ftalaten risico’s inhield. Volgens het RAC werd de blootstelling aan ftalaten
al beperkt door bestaande regelgevingseisen welke als voldoende werden geschat (Europese
Unie, 2017). Ook het sociaaleconomisch analyse comité (SEAC) kon geen gronden vinden om
de voorgestelde beperking in te voeren. Deze bevindingen heeft ECHA op 19 december 2012
aan de Commissie overhandigd (Europese Unie, 2017).
Tijdens het literatuuronderzoek is er gesproken over de rolverdeling tussen risk managers en
risk assesors. In deze casus is de European Chemicals Agency (ECHA) de risk assessor en de
Europese Commissie de risk manager. ECHA brengt advies uit en de Commissie kiest wat ze
met die informatie doen. Uit de interviews blijkt dat het advies van ECHA vaak wordt
overgenomen. De reden die hiervoor wordt aangedragen is dat het wegens de technische
complexiteit verstandig is het advies van de experts over te nemen. Toch zijn er respondenten
wie twijfelen aan de intentie achter het overnemen van het ECHA advies. Zo wordt er gesteld
36
dat het technisch ingewikkeld houden van een onderwerp een politieke keuze kan zijn om de
status quo in stand te houden.
“Het probleem is dat ze alles als rekensom weg willen zetten. ECHA brengt een advies uit waarin ze alles heel droog doorrekenen en de Commissie neemt dit direct over met het argument dat het allemaal
heel technisch en ingewikkeld is en dat ECHA er verstand van heeft. Terwijl het uiteindelijk gewoon politieke keuzes zijn.” - (den Toom, 2019)
Daarnaast werd aangedragen dat de Commissie veel invloed heeft bij chemicaliën gerelateerde
vraagstukken. Chemische stoffen worden ingedeeld onder de REACH wetgeving. REACH kent
vier categorieën die reiken van ‘substance of low concern’ tot ‘substance of very high concern’.
Omdat chemische stoffen worden ingedeeld onder één van de vier categorieën hoeft er niet voor
iedere stof een nieuwe wet te worden gemaakt. Dit betekent dat de voorstellen niet door het
Europees parlement goedgekeurd hoeven te worden. In feite beslist de Commissie, door middel
van een comité, hierover.
“One thing about the EU process is that the Commission is really powerful. [...] And they are also the ones who do all the chemical stuff because they don’t pass a new law for every chemical. They all get filed under REACH so it doesn’t have to be dealt with by all three institutions, it just has to be dealt
with by the Commission and ECHA. There is a committee within the Commission that brings one person from each country and they can categorize the substances.” - (Hervey, Interview
scriptieonderzoek, 2019)
Toch betekent dit niet dat beslissingen van de Commissie onomkeerbaar zijn. Zo kunnen
Europarlementariërs bezwaar maken of kan ervoor worden gekozen om een rechtszaak te
beginnen. De European Court of Justice kan beslissingen van Europese instituties onwettig
verklaren, zoals onlangs nog met een chemische stof is gebeurd. Volgens Den Toom draagt dit
eraan bij dat er druk ontstaat om de huidige werkwijze van de Commissie aan te passen. Dit
zou er in de toekomst voor kunnen zorgen dat de werkwijze wordt aangepast waardoor er een
verschuiving kan ontstaan binnen de institutionele structuur.
“Toevallig is er vandaag een uitspraak gedaan door de Court of Justice over het gebruik van chroom in bijvoorbeeld verf. Dit is schadelijk voor mensen die met dergelijke producten werken. De autorisatie
die in eerste instantie door de Commissie is verleend is onwettelijk verklaard. Het bleek dat de alternatieven niet goed genoeg zijn meegenomen. Er komt dus langzaam meer druk op de Commissie
om hun werkwijze aan te passen.” - (den Toom, 2019)
