Begeleider : mr. dr. R.P. Wijne
08
Herfst
“Het weerslagcriterium”
Een dwaalspoor in het tuchtrecht?
“Welke ongewenste gevolgen heeft het weerslagcriterium als
criterium voor de ontvankelijkheid van de klager met betrekking tot
klachten vallend onder de tweede tuchtnorm? Welke aanbevelingen
kunnen worden gedaan om de ongewenste gevolgen te voorkomen?”
D o o r : A . N . N e u m a n n S e m e s t e r 2 , 2 0 1 5
2
Inhoudsopgave
Inleiding 4
H1 Inleiding in het tuchtrecht 7
1.1 Inleiding 7
1.2 De Wet BIG 7
1.3 De individuele gezondheidszorg 8
1.4 Het tuchtrecht 9
1.4.1 De tuchtcolleges als rechter 9
1.4.2 De doelstelling van het tuchtrecht 9
1.4.3 De reikwijdte van het tuchtrecht 10
1.5 Formeel Tuchtrecht 11
1.5.1 Algemeen 11
1.5.2 Bevoegdheid Tuchtcolleges 12
1.5.3 De rol van het klaagschrift 12
1.5.4 De klager 13
1.5.6 Ne bis in idem 15
1.6 Materieel tuchtrecht 15
1.6.1 Algemeen 15
1.6.2 De tuchtnormen 16
1.6.3 De eerste tuchtnorm 17
1.6.4 De tweede tuchtnorm 18
1.6.5 Maatregelen 18
1.6.6 De klacht 19
1.7 Tussenconclusie 19
H2 Weerslagcriterium 20
2.1 Inleiding 20
2.2 Uitleg van het weerslagcriterium 20
2.3 Handelen als leidinggevende of bestuurder 21
2.3.1 algemeen 21
2.3.2 Reikwijdte weerslagcriterium met betrekking tot klachten over handelen
bestuurders of leidinggevende 23
2.4 Oncollegiaal handelen 24
2.4 Handelen in de privésfeer 26
3
H3 De gebreken van het weerslagcriterium 29
3.1 Inleiding 29
3.2 Het weerslagcriterium als ontvankelijkheidsvraag 29
3.3 Onvoldoende rechtsbescherming 29
3.4 Rechtsongelijkheid & rechtsonzekerheid 31
3.4.1 Met betrekking tot bestuurders/leidinggevenden 31
3.3.2 Met betrekking tot handelen in de privésfeer 32
3.5 Tussenconclusie 33
H4 Toewerken naar een functioneel weerslagcriterium 34
4.1 Inleiding 34
4.2 Weerslagcriterium als ontvankelijkheidscriterium 34
4.3 Rechtsbescherming 35
4.4 Rechtsongelijkheid door het weerslagcriterium 35
H5 Conclusie en Aanbevelingen 37
5.1 Conclusie 37 5.2 Aanbevelingen 39 Bronvermelding 40 Boeken 40 Tijdschriften 40 Overige publicaties 41 Jurisprudentie 41 Centraal Tuchtcollege 41 Regionale Tuchtcolleges 43 Kamerstukken 43 Websites 43 Nederlandse wetgeving 43
4
Inleiding
“De overheid treft maatregelen ter bevordering van de volksgezondheid”
artikel 22 van de Grondwet voor het Koninkrijk der Nederlanden
Het recht op gezondheidszorg is een onderwerp van alle tijden en sinds 14 oktober 1848 opgenomen in de Grondwet.1 Dat de gezondheidszorg en de organisatie daarvan geen
sinecure is blijkt wel uit door de overheid in 2014 begrootte uitgave van 77,8 miljard euro;2 volksgezondheid is een van de grootste kostenposten van de overheid. Los van
het financiële aspect gaat volksgezondheid ook over iets wezenlijks, namelijk over mensen, onder wie patiënten. Van de overheid wordt verlangd dat zij zich inzet ter bescherming van deze – doorgaans kwetsbare – groep. Om de kwaliteit van de individuele gezondheidszorg te waarborgen zijn mede de verscheidene tuchtcolleges voor de gezondheidszorg in het leven geroepen. 3 De Tuchtcolleges toetsen het handelen
van specifiek de BIG-‐geregistreerde medisch beroepsbeoefenaren en enkele andere beroepsgroepen aan het medisch tuchtrecht.4 Door en in opdracht van de overheid is
onderzoek verricht naar de werking van het tuchtrecht. Uit beide wetevaluaties van de werking van het medisch tuchtrecht blijkt dat ongeveer de helft van de ‘consumenten’ het tuchtrecht niet toegankelijk vindt.5 Daarbij is 41% van de consumenten van mening
dat de tuchtcolleges de medisch beroepsbeoefenaren de hand boven het hoofd houdt.6
Wordt dit tuchtrecht ook door de arts echt zo toegankelijk ervaren en is het wel wenselijk dat het tuchtrecht toegankelijker moet?
1 Stb. 1848, 60;
2 Kamerstukken II 2013/14 33 750, nr. 1, p.3;
3 Voor andere instanties: zie bijv. de Inspectie voor de Gezondheidszorg, het College Medisch Toezicht, 2 Kamerstukken II 2013/14 33 750, nr. 1, p.3;
3 Voor andere instanties: zie bijv. de Inspectie voor de Gezondheidszorg, het College Medisch Toezicht, 4 Zie artikel 47 lid 1 jo artikel 3 lid 1 Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg;
5 Cuperus-‐Bosma e.a. 2002, p. 160 & Sijmons e.a 2013, p.161; 6 Sijmons e.a 2013, p.161;
5 Of een klacht aan een tuchtcollege voorgelegd kan worden wordt bepaald aan de hand van de ontvankelijkheid van de klager en de inhoud van de klacht. De afgelopen vijf jaar werden tussen de 17% en de 20% van het totaal aantal klachten bij de Regionale Tuchtcolleges niet-‐ontvankelijk verklaard.7
1 Bron: Jaarverslagen Regionale Tuchtcolleges 2010-‐2015
Dalhuisen, gezondheidsrechtjurist, constateert dat ten aanzien van het
ontvankelijkheidsvraagstuk nauwelijks een consistente lijn te ontdekken is.8 Gezien het
aantal klachten dat per jaar niet-‐ontvankelijk wordt verklaard, zou gesteld kunnen worden dat het voor de hand ligt dat er een eenduidige lijn is.
De procedure van het tuchtrecht moet aansluiten bij haar doelstelling, de bewaking van de individuele gezondheidszorg.9 Het verschil tussen het niet-‐ontvankelijk verklaren van
een klacht of een klacht (kennelijk) ongegrond verklaren is wezenlijk. Wanneer een klacht niet-‐ontvankelijk is dan kan een andere klager later wel opnieuw klagen over hetzelfde handelen.10 Wanneer een klacht reeds inhoudelijk is beoordeeld dan blokkeert
de wet dat klager zijn klacht opnieuw aan een tuchtcollege kan voorleggen.11
Het verschil tussen de beoordeling van de ontvankelijkheid van de klager en de gegrondheid van de klacht verwezenlijkt zich in de grens tussen het materieel en het formeel tuchtrecht. Een onderscheid dat zich ook in andere rechtsgebieden voordoet.12
7 Barendrecht-‐Deelen e.a 2014, p.26; 8 Dalhuisen 2014, p.21;
9 Leenen 2014, p.606;
10 CTG 301 januari 2014, ECLI:NL:TGZCTG:2014:21;
11 Artikel 51 Wet beroepen op de individuele gezondheidszorg; 12 Zie o.a. Van Wijk e.a. 2008, p.26/27;
1.496 1.590 1.625 1.714 1.710 298 296 277 342 293 7 11 7 3 0 291 285 270 339 293 19,9% 18,6% 17,0% 20,0% 17,1% 15,0% 16,0% 17,0% 18,0% 19,0% 20,0% 21,0% 0 500 1.000 1.500 2.000 1 2 3 4 5
Niet-‐ontvankelijkheid Tuchtklachten
Totaal aantal klachten Totaal niet-‐ontvankelijk Niet ontvankelijkheid ter zitting Niet-‐ontvankelijk raadkamer Percentage niet-‐ontvankelijk
6
In de evaluatie van de Wet BIG van 2013 werd geconcludeerd dat juist onduidelijkheid bestaat over de vraag over wie en over wat geklaagd kan worden in het tuchtrecht.13 Een
onduidelijkheid waar overigens al in de Wetsevaluatie van 2002 en in de Memorie van toelichting op de Wet BIG op gewezen werd.14
Uit ervaring is gebleken dat veel onduidelijkheid bij partijen ontstaat door de toepassing van het weerslagcriterium als voorwaarde voor de toetsing van verscheidene klachten vallend onder de tweede tuchtnorm. Derhalve de vraag:
Welke ongewenste gevolgen heeft het weerslagcriterium als criterium voor de ontvankelijkheid van de klager met betrekking tot klachten vallend onder de tweede tuchtnorm? Welke aanbevelingen kunnen worden gedaan om de ongewenste gevolgen te voorkomen?
Deze scriptie is niet bedoeld om een oplossing te geven voor dit probleem. Moge mijn conclusie een aanzet zijn tot een gedachtenvorming over de formulering van een ontvankelijkheidscriterium.
Allereerst volgt in hoofdstuk 1 een inleiding in het tuchtrecht. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 het weerslagcriterium uiteen gezet. In hoofdstuk 3 wordt de gebreken die kleven aan het weerslagcriterium behandeld. In hoofdstuk 4 wordt onderzocht hoe deze gebreken opgelost kunnen worden. Om vervolgens in hoofdstuk 5 tot conclusies te komen en aanbevelingen te doen.
13 Sijmons e.a 2013, p.196;
7
H1 Inleiding in het tuchtrecht
1.1 Inleiding
Om duidelijkheid te krijgen over het tuchtrechtrechtelijk toetsingsproces is het
essentieel een – in ieder geval globaal – beeld te hebben van wat het tuchtrecht precies inhoudt.
1.2 De Wet BIG
De Nederlandse (wettelijke) tuchtrechtspraak is terug te leiden naar 1928. In dat jaar trad de Medische Tuchtwet15 in werking. In 1993 werd de medische tuchtwet
opgeheven, gelijktijdig trad de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (verder: Wet BIG) in werking. In de artikelen 47 e.v. Wet BIG zijn de tuchtnormen, maatregelen en procedure van medische tuchtrechtspraak ondergebracht.
Op grond van art. 3 lid 1 Wet BIG kunnen medisch beroepsbeoefenaren zich in het BIG-‐ register inschrijven mits zij voldoen aan de krachtens bij de Wet BIG gestelde
voorwaarden. Conform art. 3 lid 2 Wet BIG kunnen de medisch beroepsbeoefenaren afhankelijk van de voltooide beroepsopleiding en de per beroepsgroep gestelde voorwaarden zich onderscheidenlijk als arts, tandarts, apotheker,
gezondheidszorgpsycholoog, psychotherapeut, fysiotherapeut, verloskundige en/of verpleegkundige laten inschrijven. Ex art. 4 Wet BIG heeft de BIG-‐geregistreerde het recht de beroepstitel te voeren waaronder deze is ingeschreven in het BIG register.16
Daarnaast is het een BIG geregistreerde medisch beroepsbeoefenaar, in tegenstelling tot een niet BIG-‐geregistreerde, toegestaan om voorbehouden handelingen te verrichten die krachtens artikelen 36 en 37 Wet BIG aan zijn beroepsgroep zijn toegewezen.
Ook kan de minister van Volksgezondheid Welzijn en Sport (verder: VWS) ex art. 14 Wet BIG bepalen dat wanneer een organisatie van beroepsbeoefenaren die een bijzondere deskundigheid hebben verworven met betrekking tot de uitoefening van een deelgebied van hun beroep, en die organisatie een specialistenregister heeft en daaraan een titel is verbonden, dat die titel als wettelijk erkende specialistentitel kan wordt aangemerkt. De specialistentitel wordt ook bijgeschreven in het BIG-‐register. Naast de beroepsgroepen die in het BIG-‐register zijn ingeschreven kan op grond van art. 36a lid 1 Wet BIG een omschreven categorie van beroepsbeoefenaren bij algemene maatregel van bestuur
15 Stb. 1928, 222;
8 (verder: AMVB) worden aangewezen als zijnde bevoegd tot het verrichten van in die AMVB aangewezen voorbehouden handelingen.
1.3 De individuele gezondheidszorg
De term ‘individuele gezondheidszorg’ is het kernbegrip van de Wet BIG en speelt ook een cruciale rol in het tuchtrecht. De term is immers opgenomen in de titel van de Wet BIG. Wat onder de individuele gezondheidszorg moet worden verstaan is uiteengezet in art. 1 Wet BIG.
Artikel 1 Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg
1. In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden onder handelingen op het gebied van de individuele gezondheidszorg naast de in het tweede lid omschreven handelingen verstaan alle andere verrichtingen -‐ het onderzoeken en het geven van raad daaronder begrepen -‐, rechtstreeks betrekking hebbende op een persoon en ertoe strekkende diens gezondheid te bevorderen of te bewaken.
2. In deze wet en de daarop berustende bepalingen worden onder handelingen op het gebied van de geneeskunst verstaan:
a. alle verrichtingen -‐ het onderzoeken en het geven van raad daaronder begrepen -‐, rechtstreeks betrekking hebbende op een persoon en ertoe strekkende hem van een ziekte te genezen, hem voor het ontstaan van een ziekte te behoeden of zijn gezondheidstoestand te beoordelen, dan wel verloskundige bijstand te verlenen;
b. het bij een persoon afnemen van bloed of wegnemen van weefsel voor andere doeleinden dan die, bedoeld onder a;
c. het wegnemen van weefsel bij een overledene en het verrichten van sectie.
De individuele gezondheidszorg moet ruimer worden uitgelegd dan alleen de geneeskunst.17 Uit de rechtspraak blijkt dat onder handelingen op het gebied van de
individuele gezondheidszorg de ‘reguliere’ geneeskunst én de alternatieve geneeskunst kan worden verstaan. De alternatieve geneeskunst is dus ook aan het tuchtrecht
onderworpen, mits de medisch beroepsbeoefenaar wel BIG-‐geregistreerd is.18
17 Kamerstukken II, 1985-‐’86, 19 522, nr. 3, p. 85;
18 Leenen 2014, p. 456; CTG 5 juli 2011, GJ 2011/144 (orthomanuele therapie); RTG Groningen 2 maart 2015,
9
1.4 Het tuchtrecht
1.4.1 De tuchtcolleges als rechter
De Tuchtcolleges voor de Gezondheidszorg hebben de taak op grond van de wet BIG recht te spreken. Uit de formulering van art. 63 Wet BIG blijkt de ‘erkenning’ van de tuchtcolleges als een rechtsprekende instantie. Daarnaast dienen de leden van de Tuchtcolleges de ‘rechterlijke onpartijdigheid in acht te nemen.
“Een lid van een tuchtcollege, dat voor de behandeling van een zaak zitting heeft in dat college, kan zich verschonen en kan worden gewraakt, indien er te zijnen aanzien feiten of omstandigheden bestaan, waardoor de rechterlijke
onpartijdigheid schade zou kunnen lijden.”19
Ook wordt er in art. 65 lid 9 Wet BIG ook gesproken over “een behoorlijke uitoefening
van de rechtspraak”. Tot slot verwijst het Centraal Tuchtcollege ook naar zichzelf als
Nederlands “hoogste rechter die oordeelt over klachten tegen beroepsbeoefenaren in de
individuele gezondheidszorg.”20
5 Regionale Tuchtcolleges voor de Gezondheidszorg (verder: RTG) zijn belast met de rechtspraak in eerste instantie. Daarnaast is er 1 beroepscollege, het Centraal
Tuchtcollege voor de Gezondheidszorg (verder CTG).21 Dit college spreekt recht in
tweede en laatste aanleg.
1.4.2 De doelstelling van het tuchtrecht
In de Memorie van Toelichting op de Wet BIG werd in relatie tot het tuchtrecht overwogen dat: ‘’Een publiekrechtelijke tuchtrechtsgang slechts [is] bedoeld voor de handhaving van publieke belangen bij de beroepsuitoefening’’22 In andere woorden, het
tuchtrecht dient het algemeen belang. Het is een algemeen aanvaard idee dat het tuchtrecht als voornaamste doelstelling heeft het bewaken en bevorderen van de kwaliteit van de medische beroepsuitoefening.23 Het tuchtrecht heeft niet ten doel een
klager financiële genoegdoening te geven, de tuchtcolleges hebben deze wettelijke bevoegdheid ook niet. Het geven van emotionele genoegdoening is minder een doel van
19 Artikel 63 Wet op de Beroepen in de individuele gezondheidszorg;
20 http://www.tuchtcollegegezondheidszorg.nl/overdetuchtcolleges/centraaltuchtcollege/taakvanhetctg/, laatst
geraadpleegd op 17 mei 2015;
21 zie art. 53 Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg en artikel 2 Tuchtrechtbesluit BIG; 22 Kamerstukken II 1985/86, 19 522, nr. 3, p. 64;
10 het tuchtrecht, dit wordt soms wel bewerkstelligd.24 Een tuchtmaatregel wordt
uiteindelijk ter handhaving en bevordering van de kwaliteit van de individuele gezondheidszorg. In het licht hiervan is de rol van de klager in het tuchtrecht ook beperkt. Wel geldt dat het alleen de klager is die een klacht aanhangig kan maken, zonder klacht geen procedure.25
1.4.3 De reikwijdte van het tuchtrecht
Zij die als een van de in art. 3 Wet BIG genoemde beroepsgroepen staat ingeschreven in het BIG-‐register is op grond van art. 47 lid 1 Wet BIG onderworpen aan het tuchtrecht en de tuchtrechtspraak. Zoals reeds is benoemd zijn bepaalde categorieën medisch beroepsbeoefenaars die niet in art. 3 Wet BIG zijn opgenomen gerechtigd bepaalde voorbehouden handelingen te verrichten. Deze categorieën zijn daarbij (deels) aan het tuchtrecht onderworpen. Op grond van art. 36a lid 5 Wet BIG is bepaald dat art. 47 Wet BIG, inhoudende de tuchtnormen, van overeenkomstige toepassing is op de op grond van 36a lid 1 Wet BIG aangewezen categorie van beroepsbeoefenaren. Art. 36a lid 5 Wet BIG stelt echter wel de beperking dat de tuchtnormen alleen betrekking hebben op de aangewezen voorbehouden handelingen zoals die in die AMVB zijn opgenomen. Een voorbeeld van op grond van Art. 36a lid 1 Wet BIG aangewezen categorie
beroepsbeoefenaren is de physician assistant. Bij het Besluit physician assistent, een AMVB zoals bedoeld in art. 36a Wet BIG, is bepaald dat de physician assistent bevoegd is bepaalde voorbehouden handelingen te verrichten. Bij de beoordeling of het handelen onder de tuchtnorm valt moet vooropgesteld worden dat ten aanzien van de physician assistent een ander (beperkter) tuchtrechtelijk regime geldt dan ten aanzien van de BIG-‐ geregistreerde.26 Een tuchtcollege kan zich dus alleen uitspreken over de in het Besluit
physician assistent genoemde voorbehouden handelingen. In de eerste en tot nu toe enige gepubliceerde uitspraak over het handelen van een physician assistent verklaarde het Regionaal Tuchtcollege Amsterdam de klager niet-‐ontvankelijk omdat de klacht niet was gericht tegen een verrichte voorbehouden handeling.27
24Legemaate 2007, p.5;
25 Dit volgt uit artikel 65 Wet op de Beroepen in de individuele gezondheidszorg; 26 Dit volgt uit artikel 47 lid 5 Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg; 27 RTG Amsterdam 15 april 2014, ECLI:NL:TGZRAMS:2015:47;
11
1.4.4 Het karakter van het Tuchtrecht
De procedure bij een tuchtcollege wordt, mede in het licht van de doelstellingen, niet gezien als een daad van vervolging in de zin van art. 6 EVRM.28 Dit betekent evenwel niet
dat een deel van de in art. 6 EVRM vervatte beginselen niet gelden. De verweerder heeft geen wettelijk zwijgrecht en hoeft in een procedure geen cautie te krijgen.29 Een
medisch beroepsbeoefenaar heeft het recht zich te verdedigen tegen een klacht. Het recht op een eerlijk proces (fair trial) maakt dat ondanks de geheimhoudingsplicht in beginsel de toestemming voor het gebruik van het patiëntendossier voor een
tuchtrechtelijke procedure verondersteld wordt, wanneer een patiënt een klacht indient tegen zijn (voormalig) behandelaar. Expliciete toestemming is dus niet vereist. Onder de voorwaarden dat niet meer informatie wordt geopenbaard dan relevant en nodig is voor de tuchtrechter om tot een beoordeling te kunnen komen.30 Wordt de behandelaar door
de klager toch niet in de gelegenheid gesteld de informatie te gebruiken dan wordt de behandelaar benadeeld. “Het college acht dan dat [het] onvoldoende in staat zal zijn een gefundeerd oordeel betreffende de klachtonderdelen te geven.”31
1.5 Formeel Tuchtrecht
1.5.1 Algemeen
Of een klacht inhoudelijk beoordeeld wordt, is afhankelijk van de vraag of het
tuchtcollege bevoegd is kennis te nemen van de klacht en of de klager ontvankelijk is. Dat een klager ontvankelijk moet zijn volgt uit de vaker terugkomende zin: “Alvorens tot
een inhoudelijke beoordeling van de door klaagster ingediende klacht over te kunnen gaan dient te worden vastgesteld of klaagster in haar klacht kan worden ontvangen.”32 Deze
twee vragen zijn de vragen waar het formeel tuchtrecht op ziet. De bevoegdheid ziet met name op de vraag of en zoj a welk tuchtcollege bevoegd is. De ontvankelijkheidstoets is tweedelig. Ten eerste moet aan een set formele vereisten worden voldaan, het gaat daarbij met name om of in het klaagschrift een duidelijke klacht is geformuleerd en feiten zijn gesteld om de klacht te kunnen beoordelen.33 Ten tweede moet de klager
klachtgerechtigd zijn, dus een ‘soort’ klager zijn zoals die in art. 65 lid 1 a t/m d Wet BIG wordt genoemd. 28 CTG 19 juni 2007, GJ 2007/136; 29 CTG 11 december 2014, ECLI:NL:TGZCTG:2014:387; 30 CTG 6 september 2001, TvGR 2001, 63; 31 CTG 12 maart 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:87;
32 CTG 3 april 2014, ECLI:NL:TGZCTG:2014:117; zie ook: RTG Amsterdam 6 mei 2015, ECLI:NL:TGZRAMS:2015:47; RTG
Amsterdam 17 juni 2015, ECLI:NL:TGZRAMS:2015:58;
12
1.5.2 Bevoegdheid Tuchtcolleges
Uit de Wet BIG volgt dat beoordeeld moet worden of de tuchtcolleges bevoegd zijn. De bevoegdheid van de Tuchtcolleges slaat op de vraag of een tuchtcollege kennis mag nemen van de klacht en zo ja, welk tuchtcollege naar de klacht moet kijken. Art. 54 Wet BIG bepaalt dat in eerste aanleg het Tuchtcollege binnen welk ambtsgebied de te
berechten persoon zijn woonplaats heeft bevoegd is de zaak te behandelen. Wanneer de verweerder geen bekende woonplaats in Nederland heeft dan wordt in art. 3
Tuchtrechtbesluit BIG bepaald welk Tuchtcollege bevoegd is.
De bevoegdheid van de tuchtcolleges betreft ook de vraag of het handelen van BIG-‐ geregistreerde beroepsbeoefenaren binnen Nederland, wanneer zij in het buitenland woonachtig/werkzaam zijn, door een Nederlands tuchtcollege getoetst mag worden. Uit art. 3 lid 2 Tuchtrechtbesluit BIG volgt dat in dat geval het tuchtcollege binnen welk ambtsgebied het desbetreffende handelen of nalaten is geschied bevoegd is. Daarnaast is het de vraag of de tuchtcolleges ook bevoegd zijn om kennis te nemen van klachten van handelen dat in het buitenland heeft plaatsgevonden. In de Nepal-‐uitspraak besliste het Centraal Tuchtcollege dat, hoewel het handelen in Nepal plaats vond, nu de BIG-‐
geregistreerde beroepsbeoefenaar in Nederland woonachtig is, zij ook bevoegd is kennis te nemen van de klacht.34
1.5.3 De rol van het klaagschrift
De procedure bij de tuchtrechter begint, conform art. 65 lid 1 Wet BIG, met het indienen van een schriftelijke klacht, het klaagschrift. Zonder klaagschrift geen procedure.
Aan de inhoud van het klaagschrift worden formele eisen gesteld. Art. 65 lid 2 Wet BIG juncto art. 4 Tuchtrechtbesluit BIG bepaalt aan welke eisen het klaagschrift moet voldoen om in behandeling genomen te worden. Indien niet aan deze eisen wordt voldaan binnen een door het College vastgestelde datum, dan wordt eerst een notificatie gestuurd naar de klager, waarin deze de mogelijkheid krijgt de gebreken in het
klaagschrift aan te vullen. Indien niet aan dat verzoek wordt voldaan dan kan, conform art. 66 lid 4 Wet BIG, het klaagschrift in raadkamer worden afgedaan en volgt een niet-‐ ontvankelijkheid.
Allereerst moet de in het klaagschrift geformuleerde klacht gericht te zijn tegen een BIG-‐ geregistreerde of een andere beroepsgroep die op grond van de Wet BIG (deels) onder het tuchtrecht valt, zoals bijvoorbeeld de reeds genoemde physician assistent.35
Daarnaast moet conform art. 65 lid 5 Wet BIG het handelen of nalaten van de
34 CTG 19 oktober 2009, GJ 2010/131; 35 Zie paragraaf 1.4.3;
13 verweerder, waar de klacht op ziet, zich hebben afgespeeld binnen tien jaar
teruggerekend vanaf het moment van het indienen van het klaagschrift.
1.5.4 De klager
1.5.5.1 De wet BIG over de klager
De wet BIG vereist dat een klager een ‘soort’ klager is zoals deze in art. 65 lid 1 Wet BIG is genoemd. Indien een klager niet klaagt in de rol van de in art. 65 lid 1 Wet BIG genoemde klachtgerechtigden dan wordt de klager niet-‐ontvankelijk verklaard.
Artikel 65 Wet BIG:
1. “Een zaak wordt in eerste aanleg bij het bevoegde regionale tuchtcollege aanhangig gemaakt door een schriftelijke klacht van:
a. een rechtstreeks belanghebbende;
b. degene die aan degene over wie wordt geklaagd, een opdracht heeft verstrekt;
c. degene bij wie of het bestuur van een instelling waarbij degene over wie wordt geklaagd, werkzaam of voor het verlenen van individuele
gezondheidszorg ingeschreven is;
d. de hoofdinspecteur of de regionale inspecteur van het Staatstoezicht op de volksgezondheid, wie de aangelegenheid uit hoofde van de hem
toevertrouwde belangen aangaat.”
1.5.5.2 De rechtstreeks belanghebbende
De eerstgenoemde categorie die klachtgerechtigd is, is de rechtstreeks belanghebbende. Wat in het tuchtrechtelijk verband moet worden verstaan onder een rechtstreeks belanghebbende volgt niet uit de wet. Hoewel in de tuchtrechtelijke jurisprudentie het rechtstreeks belanghebbende begrip veelal terug komt, is een leerstuk nauwelijks te ontwaren. Door het ontbreken van handvatten is het onvermijdelijk dat tussen de tuchtcolleges diversiteit kan ontstaan over de vraag aan welke voorwaarden een klager moet voldoen om als rechtstreeks belanghebbende te kunnen worden aangemerkt.
1.5.5.3 De IGZ
In het jaarverslag van de tuchtcolleges 2014 wordt onderscheid gemaakt tussen de ingediende klachten door de Inspectie voor de Gezondheidszorg (verder: IGZ) en de overige klagers. Van het in totaal 1.575 in 2014 ingediende klachten waren er 32
14 klachten ingediend door de IGZ.36 Onder welke categorie de overige klagers vallen is niet
gespecifieerd. De IGZ lijkt een kleine speler in het tuchtrecht. 37 Daartegen over staat dat
de IGZ veelal ‘grote’ zaken aan de tuchtcolleges voorlegt zoals; tegen de cardiologen van het Ruwaard van Putten38, de arts die was veroordeeld wegens het medeplegen van een
poging tot moord op zijn voormalige vrouw39, de zaak Millecam40 of de Haagse
Borstendokter.41 De IGZ is als klager ten alle tijden bevoegd tot het indienen van een
tuchtklacht. De voorwaarde is wel, zoals dit ook in artikel 65 lid 1 sub d Wet BIG is opgenomen, dat de klacht een aangelegenheid betreft die hem uit hoofde van de hem toevertrouwende belangen aangaat.
1.5.5.5 De opdrachtgever
Naast de IGZ kunnen opdrachtgevers van medisch beroepsbeoefenaren ook een tuchtklacht indienen tegen een medisch beroepsoefenaar aan wie zij de opdracht hebben gegeven. Hieronder kan worden verstaan een werkverband tussen de
opdrachtgever en de medisch beroepsoefenaar. De wetgever overweegt hierover dat:
“Het [hier] gaat om degenen met wie degene over wie wordt geklaagd een werkrelatie hebben. Die relatie kan inhouden dat degene over wie wordt geklaagd bij het verrichten van zijn werkzaamheden verplicht is zich te gedragen overeenkomstig de aanwijzingen («opdracht») van een ander; voor zover het betreft (…) (paramedische)
beroepsbeoefenaren kan er ook zonder dat er sprake is van een hiërarchisch werkverband sprake zijn van een afhankelijkheid van de arts, c.q. tandarts in die zin dat aan de
behandeling door de paramedicus een schriftelijke verklaring («voorschrift») van die arts c.q. tandarts vooraf is gegaan.”42
Een concreet voorbeeld van een relatie van opdracht is wanneer een arts een
verpleegkundige een opdracht geeft of wanneer een arts een patiënt met een bepaald voorschrift naar een fysiotherapeut verwijst.
36 M.D. Barendrecht-‐Deelen e.a 2015, p.34;
37 zie o.a. voor IGZ zaken: CTG 19 maart 2015 ECLI:NL:TGZCTG:2015:96; CTG 13 januari 2015,
ECLI:NL:TGZCTG:2015:11; CTG 10 april 2014 ECLI:NL:TGZCTG:2014:129; CTG 12 februari 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:56; CTG 24 april 2014 ECLI:NL:TGZCTG:2014:154;
38 RTG Den Haag 28 oktober 2014, ECLI:NL:TGZRSGR:2014:99;
39 CTG 12 februari 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:56;
40 CTG 19 juni 2007, 2006/137;
41 CTG 23 juni 2011, ECLI:NL:TGZCTG:2011:YG1358;
15
1.5.5.6 Zorginstellingen als klager
Tot slot kunnen instellingsbestuurders van de instelling waarvoor de medisch
beroepsbeoefenaar werkzaam is een tuchtklacht indienen tegen hun BIG-‐geregistreerde medewerkers. Onder instellingen kunnen ziekenhuizen of zorgverzekeraars worden verstaan.43 De klachten kunnen bijvoorbeeld betrekking hebben op zorgfraude of het, in
het algemeen, niet goed beheren van patiëntendossiers.44
1.5.6 Ne bis in idem
Het tuchtrecht kent ook een ne bis in idem beginsel. Art. 51 bepaalt:
“Niemand kan andermaal ingevolge de bepalingen van dit hoofdstuk worden berecht ter zake van enig in artikel 47, eerste lid, bedoeld handelen of nalaten waaromtrent te zijnen aanzien een onherroepelijk geworden tuchtrechtelijke eindbeslissing is genomen.”45
Met een tuchtrechtelijke eindbeslissing wordt bedoeld dat een oordeel is gegeven op de vraag of gehandeld is in strijd met de tuchtnormen. Wanneer het tuchtcollege overweegt dat een klager niet als rechtstreeks belanghebbende kan worden aangemerkt, en niet-‐ ontvankelijk wordt verklaard, dan wordt dit ook als een eindbeslissing gezien.
Desalniettemin kan over dezelfde gedraging opnieuw geklaagd worden bij de tuchtcolleges, alleen niet door dezelfde klager. Overigens gaat het beginsel alleen op wanneer de eindbeslissing onherroepelijk is doordat de beslissing in hoogste aanleg is gedaan door het CTG of wanneer de beroepstermijn verstreken is.46 Wanneer als
eindbeslissing in eerste aanleg de klacht ongegrond is verklaard en de beroepstermijn is verstreken, of in hoger beroep is beslist dat de klacht ongegrond is, dan kan niemand anders meer klagen over de gewraakte gedraging.47 Of een klager niet-‐ontvankelijk
wordt verklaard of dat de klacht ongegrond is, is dus voor verweerder van wezenlijk belang.
1.6 Materieel tuchtrecht
1.6.1 Algemeen
Wanneer de klager ontvankelijk is bevonden dan kunnen de feiten inhoudelijk beoordeeld worden. De stap naar het materieel tuchtrecht wordt dan gemaakt. Het materieel tuchtrecht betreft de vraag of tuchtrechtelijke aansprakelijkheid aanwezig is
43 Kamerstukken II, vergaderjaar 1985/86, 19522, nr. 3, p. 126;
44 Kamerstukken II 1987/88, 19 522, nr. 7, p. 98;
45 Artikel 51 Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg 46 Kamerstukken II 1985-‐‘86, 19 522, nr. 3, p. 118;
16 en de vraag of het wel of niet geboden is een maatregel op te leggen.48 De feiten moeten
inhoudelijk beoordeeld worden om te onderzoeken of tuchtrechtelijke
aansprakelijkheid aanwezig is. De wetgever heeft de inhoudelijke toets van de feiten vervat in art. 47 lid 1 Wet BIG. De inhoudelijke toetst is onderverdeeld in twee normen, de zogenaamde eerste en tweede tuchtnorm. Deze zullen eerst uiteen gezet worden.
1.6.2 De tuchtnormen
De wetgever heeft twee tuchtnormen geformuleerd die als alternatieve voorwaarde gelden, waaraan de feiten door het college getoetst moeten worden. Wanneer aan één van de twee tuchtnormen is voldaan wordt gesproken van de aanwezigheid
tuchtrechtelijke aansprakelijkheid. De beide tuchtnormen zijn wel in globale termen geformuleerd. 49 De tuchtnormen moeten daarom ook worden gezien als algemene
normen die worden ingevuld door normen die zijn ontleend aan de wetenschap op het desbetreffende gebied van de individuele gezondheidszorg, van maatschappelijke zorgvuldigheidsnormen of van de gedragsregels of richtlijnen cq. standaarden die door worden gehanteerd door organisaties van de beroepsgroepen.50 De tuchtnormen richten
zich naast het handelen of nalaten op het gebied van de gezondheid verder alleen op de individuele verwijtbaarheid van de medisch beroepsbeoefenaar. De medisch
beroepsbeoefenaar is alleen verantwoordelijk voor zijn eigen handelen of nalaten. In het verlengde hiervan dient, om te kunnen spreken van tuchtrechtelijk verwijtbaar
handelen, het feitelijk handelen of nalaten wel aan de medisch beroepsbeoefenaar toegerekend kunnen worden51. Daarbij staat alleen het handelen zelf en niet het gevolg
van het handelen centraal staat.52 Dit betekent zelfs als een bepaald (ernstig) gevolg niet
intreedt, maar de arts wel verwijtbaar heeft gehandeld, dat dan toch sprake kan zijn dat de medisch beroepsbeoefenaar tuchtrechtelijk aansprakelijk is. Eventuele nadelige gevolgen van het handelen kunnen alleen invloed hebben op de hoogte van de op te leggen maatregel.
48 Van 2004;
49 Kamerstukken II 1985/86, 19 522, nr. 3, p. 70; 50 idem;
51 Zie voor collectieve verantwoordelijkheid dat leidt tot individuele verwijtbaarheid de uitspraak over de
cardiologenmaatschap van het Ruwaard van Putten: RTG Amsterdam 28 oktober 2014, ECLI:NL:TGZRSGR:2014:100;
52 RTG Den Haag 16 juli 2015, ECLI:NL:TGZRSGR:2015:75; RTG Den Haag 26 mei 2015, ECLI:NL:TGZRSGR:2015:63; RTG
17
1.6.3 De eerste tuchtnorm
De eerste tuchtnorm is geformuleerd in art. 47 lid 1 sub a Wet BIG. Deze tuchtnorm heeft betrekking op de behandelrelatie tussen de medisch beroepsbeoefenaar, de patiënt en de naaste betrekkingen van de patiënt.53
De eerste tuchtnorm ziet op:
“enig handelen of nalaten in strijd met de zorg die hij in die hoedanigheid behoort te betrachten ten opzichte van:
1. degene, met betrekking tot wiens gezondheidstoestand hij bijstand verleent of zijn bijstand is ingeroepen;
2. degene die, in nood verkerende, bijstand met betrekking tot zijn gezondheidstoestand behoeft;
3. de naaste betrekkingen van de onder 1° en 2° bedoelde personen;”54
Uit art. 47 lid 1 sub a Wet BIG valt op te maken dat de eerste tuchtnorm betrekking heeft op een tekortschieten in de zorgvuldigheid ten opzichte van de patiënt of diens naaste betrekkingen.55 Bij de eerste tuchtnorm wordt, in tegenstelling tot de tweede tuchtnorm,
de weerslag op de individuele gezondheidszorg door de tuchtrechter verondersteld, wanneer een medisch beroepsbeoefenaar heeft gehandeld binnen zijn behandelrelatie met de patiënt.
Tot slot kan tuchtrechtelijke aansprakelijkheid onder de eerste tuchtnorm alleen worden verondersteld als de medisch beroepsbeoefenaar ook in zijn hoedanigheid van medisch beroepsbeoefenaar heeft gehandeld. Het handelen dient het handelen van de medisch beroepsoefenaar in het kader van de individuele gezondheidszorg met betrekking tot de klager te zijn geweest. Overigens is een ontwikkeling gaande in de voorwaarden voor de toetsing van tuchtrechtelijke verwijtbaarheid, die aan de medisch beroepsbeoefenaar in het kader van het handelen vanuit zijn hoedanigheid worden gesteld.56
53 RTG Zwolle 12 juli 2015, ECLI:NL:TGZRZWO:2015:62;
54 Artikel 47 lid 1 sub a Wet Beroepen op de Individuele Gezondheidszorg; 55 CTG 25 april 2006, 2005/041, www.tuchtcollege-‐gezondheidszorg.nl; 56 Zie paragraaf 2.4;
18
1.6.4 De tweede tuchtnorm
De tweede tuchtnorm heeft een restcategoriefunctie ten opzichte van de eerste
tuchtnorm. Waar de eerste tuchtnorm ziet op de individuele behandelrelatie tussen de arts en de patiënt, ziet de tweede tuchtnorm dat juist niet. Bij de tweede tuchtnorm staat, zoals reeds is toegelicht, het algemeen belang in de individuele gezondheidszorg centraal. De tweede tuchtnorm ziet op handelen dat in strijd is met het algemeen belang, gelegen in een goede uitoefening van de individuele gezondheidszorg.57 Bijvoorbeeld
klachten door medisch beroepsbeoefenaren over collega’s vallen onder de tweede tuchtnorm.
De tweede tuchtnorm:
“enig ander dan onder a bedoeld handelen of nalaten in die
hoedanigheid in strijd met het belang van een goede uitoefening van individuele gezondheidszorg.”58
1.6.5 Maatregelen
Het middel dat de tuchtcolleges ter beschikking staat om de doelstelling van het tuchtrecht te bereiken is, waar nodig, het opleggen van een maatregel. Een
tuchtmaatregel wordt uiteindelijk opgelegd ter handhaving en bevordering van de kwaliteit van de individuele gezondheidszorg. In het licht hiervan is de rol van de klager in het tuchtrecht ook beperkt. De klager maakt de zaak aanhangig en levert de feiten aan. Indien een BIG-‐geregistreerde in strijd heeft gehandeld met van de tuchtnormen dan heeft de beklaagde tuchtrechtelijk verwijtbaar gehandeld en kan er een
tuchtmaatregel worden opgelegd. In het tuchtrecht wordt niet van ‘straffen’ gesproken maar van maatregelen. Immers het tuchtrecht is niet gericht op het straffen van de medisch beroepsbeoefenaar, maar is er op gericht middels het opleggen van een maatregel de kwaliteit van de individuele gezondheidszorg te waarborgen en te bevorderen. In art. 48 lid 1 sub a t/m f Wet BIG zijn de maatregelen genoemd die tuchtcolleges kunnen opleggen:
a. waarschuwing; b. berisping;
c. geldboete van ten hoogste € 4 500;
d. schorsing van de inschrijving in het register voor ten hoogste één jaar;
57 RTG Zwolle 9 december 2010, ECLI:NL:TGZRZZWO:2010:YG0746; 58 Artikel 47 lid 1 sub b Wet Beroepen op de Individuele Gezondheidszorg;
19 e. gedeeltelijke ontzegging van de bevoegdheid in het register ingeschreven
staande het betrokken beroep uit te oefenen; f. doorhaling van de inschrijving in het register;
Ten aanzien van de maatregel van doorhaling van de inschrijving in het register geldt dat ex art. 48 lid 3, een tuchtcollege kan beslissen dat de doorgehaalde medisch
beroepsbeoefenaar tevens het recht wordt ontzegd zich wederom in het BIG-‐register in te schrijven. Deze ‘extra’ maatregel wordt opgelegd wanneer de medisch
beroepsbeoefenaar zich reeds heeft uitgeschreven uit het BIG-‐register of wanneer de medisch beroepsbeoefenaar zich zal uitschrijven voordat de opgelegde maatregel onherroepelijk wordt. Een voorbeeld van een zaak waarin deze maatregel werd opgelegd was een zaak tegen een verpleegkundige die op meerdere terreinen onprofessioneel had gehandeld.59
1.6.6 De klacht
De klacht heeft een bijzondere betekenis in het tuchtrecht. Zoals reeds kort uiteen is gezet kan niet over ‘alles van iedereen’ geklaagd worden. De klacht moet aan een set van vereisten voldoen waar de tuchtcolleges op toezien. Niet voldoen aan de vereisten leidt volgens de heersende opvatting tot niet-‐ontvankelijkheid van de klager in zijn klacht.
Ten aanzien van de inhoudelijke vereisten moet onderscheid gemaakt worden tussen inhoudelijke eisen die worden gesteld aan de eerste tuchtnorm en de tweede tuchtnorm, het verschil tussen het handelen van de medisch beroepsbeoefenaar in het kader van een behandelrelatie (par. 2.3.1) en het handelen van de medisch beroepsbeoefenaar dat niet in het kader was van een behandelrelatie, maar wel weerslag heeft op een goede uitoefening van de individuele gezondheidszorg (par. 2.3.2).
1.7 Tussenconclusie
Het medisch tuchtrecht is ondergebracht in de Wet BIG. De tuchtcolleges zijn krachtens de wet belast met de tuchtrechtspraak. Op grond van de eerste en de tweede tuchtnorm wordt beoordeeld of BIG-‐geregistreerde beroepsbeoefenaren in strijd hebben
gehandeld met de beroepsnormen die gelden met betrekking tot de individuele
gezondheidszorg. Wanneer wordt gehandeld in strijd met de tuchtnormen dan kunnen
tuchtcolleges een maatregel treffen.
20
H2 Weerslagcriterium
2.1 Inleiding
Om de klacht inhoudelijk te kunnen beoordelen, is vereist dat de klager ontvankelijk is met betrekking tot bepaalde klachten die vallen onder de tweede tuchtnorm. Of een klager ontvankelijk is, wordt in het huidige tuchtrecht mede getoetst aan de hand van de vraag of voldaan wordt aan het weerslagcriterium. 60
2.2 Uitleg van het weerslagcriterium
Het weerslagcriterium is het criterium dat wordt toegepast om te toetsen of het
handelen of nalaten van een BIG-‐geregistreerde beroepsbeoefenaar voldoende weerslag heeft op de individuele gezondheidszorg.61 In 2011 vond dit criterium haar weg in de
tuchtrechtspraak toen de tuchtrechter een klacht met betrekking tot de tweede
tuchtnorm werd voorgelegd. Klager verweet de arts dat hij meineed had gepleegd omdat hij niet overeenkomstig de destijds actuele stand van de wetenschap had gerapporteerd. Het CTG overwoog: “Vooropgesteld wordt dat de tuchtnormen zoals neergelegd in art. 47 lid 1 van de wet BIG niet alleen betreffen handelen of nalaten in strijd met de zorg die men als beroepsbeoefenaar behoort te betrachten (de eerste tuchtnorm), maar ook enig ander handelen of nalaten in strijd met het belang van een goede uitoefening van
individuele gezondheidszorg (de tweede tuchtnorm). Naar het oordeel van het Centraal Tuchtcollege is het de bedoeling van de wetgever geweest dat ook dit laatste handelen tot een tuchtrechtelijke veroordeling zou kunnen leiden, mits het handelen van de BIG-‐ geregistreerde voldoende weerslag heeft op het belang van de individuele
gezondheidszorg.”62
De term weerslag is niet een geheel ‘nieuwe’ term. De wetgever overwoog al in de memorie van toelichting van de Wet BIG dat beroepsbeoefenaar die handelen buiten het kader van de individuele gezondheidszorg en daarmede in feite tevens buiten het kader van de Wet BIG, wel tuchtrechtelijke vervolgd kunnen worden. Mits een weerslag op het belang van de individuele gezondheidszorg aanwezig is. Daarbij is het in beginsel ook vereist dat de beklaagde heeft gehandeld in de hoedanigheid van de BIG-‐
geregistreerde.63
60 CTG 9 juli 2015, ECLI:NL:TGZCTG:2015:177;
61 CTG 9 juli 2015, GZR 2015-‐0259, ECLI:NL:TGZCTG:2015:181, m.nt. D.Y.A. van Meersbergen; 62 CTG 14 juli 2012, ECLI:NL:TGZCTG:2012:YG2135;
