FACULTEIT DER MAATSCHAPPIJ- EN GEDRAGSWETENSCHAPPEN
Graduate School of Social Sciences
UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
Een stap terug of opzij?
Hoe de voorwaardenscheppende staat zich verhoudt tot
energiecoöperaties en ‘actieve burgers’ bij lokale
verduurzaming.
Jasper Rooijers
Studentnummer: 10001276
27/6/2014
MASTERSCRIPTIE TER AFRONDING MASTER POLITICOLOGIE: BESTUUR EN BELEID BEGELEIDER EN EERSTE LEZER: DR. R. SANCHEZ SALGADO
2
Inhoudsopgave
Hoofdstuk 1: Inleiding... 3 1.1. Probleemstelling... 5 1.2. Onderzoeksoverwegingen. ... 6 1.3. Indeling... 8Hoofdstuk 2: De relatie tussen overheid, energiecoöperatie, burgerinitiatief en discours. ... 9
2.1. Een overheid in relatie tot haar burgers. ... 9
2.2. De derde generatie burgerparticipatie. ...10
2.3. De energiecoöperatie. ...11
2.4. De relatie tussen overheid en burgerinitiatief. ...12
2.5. Discours en interpretatie. ...15
2.6. Discours, ‘de overheid’ en energie-initiatieven. ...16
2.7. Methodologie ...17
Hoofdstuk 3: De overheid en de ‘doe-democratie’. ...20
3.1. Het ‘doe-democratie’-discours...20
3.2. Bestuursstijl: Overheidsparticipatie. ...23
3.3. De overheidsparticipatie en het burgerinitiatief. ...25
Hoofdstuk 4: Het discours van energiecoöperaties. ...28
4.1. Het energiecoöperatie-discours. ...28
4.2. Overeenkomsten en verschillen tussen de discoursen. ...31
4.3. De coöperatie en de overheid. ...32
Hoofdstuk 5: De rol van discoursen in de beleidsrelatie. ...35
5.1 De beleidsrelatie tussen gemeente en initiatief. ...35
5.2. De impact van discours. ...39
5.3. Van doe-democratie naar probleemnetwerk-democratie. ...41
5.4. Beleidsadvies: Het bereiken van het probleemnetwerk. ...43
Hoofdstuk 6: Conclusie. ...46
6.1. Discussie ...48
Referenties ...50
Appendix ...54
1. Lijst van geïnterviewde personen ...54
2. Interviewschema. ...54
3
Hoofdstuk 1: Inleiding.
In september 2013 kondigde de regering Rutte tijdens de troonrede de participatiesamenleving af. Koning Willem-Alexander stelde in de troonrede dat de huidige verzorgingsstaat niet langer kon overleven. Hij nam het woord ‘participatiesamenleving’ in de mond. “Mensen willen hun eigen keuzes maken, hun leven inrichten en voor elkaar kunnen zorgen” (Rijksoverheid, 20131). Er is crisis in Nederland, en de overheid
trekt zich terug van de klassieke zorgtaken. Ook trekt de rijksoverheid haar handen af van andere taken, zoals duurzaamheid en de zorgsector.
Daar waar de overheid zich terugtrekt, ontstaat er ruimte voor andere actoren om het gat op te vullen. Dit gat wordt onder andere opgevuld door burgers door middel van het burgerinitiatief, een vorm van politieke participatie. Burgerinitiatieven zijn projecten van burgers, waarbij zij zelf het initiatief in handen houden. Dit staat tegengesteld tot burgerparticipatie, waarbij de overheid het initiatief behoudt en burger uitnodigt om te participeren dan wel in te spreken. Burgerinitiatieven bestaan al sinds jaar en dag, maar pas sinds de laatste jaren is het een belangrijk thema geworden binnen de academische en beleidsliteratuur, omdat beleidsmakers zich richten tot de burgerinitiatieven in het maken van beleid en zich actief afvragen hoe ermee om te gaan (Bakker et al, 2011: 1).
Tegelijkertijd wordt energie, één van de hoofdbehoeftes van een gemiddeld huishouden, steeds duurder. Fossiele brandstoffen raken op, waardoor de prijs van energie fors stijgt. De toekomst ligt bij schone en duurzame energie (Rijksoverheid, 2014). Bij de politieke participatie met betrekking tot duurzaamheid is een interessante ontwikkeling waar te nemen, namelijk dat ook hier het burgerinitiatief in omgang toeneemt. Burgers besluiten zich in kleine groepen te collectiviseren en zelfstandig actie te ondernemen om duurzaamheid op kleine schaal te bewerkstelligen. Vaak gebeurt dit in wijkverband of op gemeenteniveau. Zij collectiviseren zich in een zogenaamde energiecoöperatie, een organisatievorm waarbij de wijkbewoners worden betrokken als belanghebbenden. Deze coöperaties, binnen deze scriptie tevens aangeduid als ‘energie-initiatieven’, worden gestart door initiatiefnemers, een groep ‘actieve’ burgers die actie willen ondernemen (Van der Heijden, 2011: 17).
Deze initiatiefnemers noemen als oorzaak voor hun handelen vaak de versnelling van de energietransitie. Zij bedoelen hiermee dat er sneller moet worden overgegaan op duurzame energie. De overheid trekt zich echter steeds meer terug uit het beleidsveld, waardoor er een gat lijkt te ontstaan tussen het beleid en de maatschappelijke wil. Dat er een leemte ontstaat in de beleidsactiviteiten van de overheid is een punt. Burgerinitiatieven kunnen deze leemte opvullen, maar de overheid zal altijd betrokken blijven, doordat zij middelen heeft om de burgerinitiatieven te steunen en tevens de randvoorwaarden schept.
Een verklaring bij deze tegenstelling zou kunnen worden gezocht bij discours. Zo zou het kunnen zijn dat initiatiefnemer en overheid een ander discours voeren, waardoor er spanning ontstaat. Is deze spanning de oorzaak van deze ontbrekende inzet van de overheid in duurzaamheid? Zo zou verschil in discours bijvoorbeeld kunnen leiden tot verschillende koersen. De overheid kan bijvoorbeeld een meer verzelfstandigde koers nastreven, terwijl de initiatiefnemers juist meer inzet willen. Kan er wanneer
4
discoursen verschillen wel succesvol en aanvaardbaar beleid worden gemaakt? Een overeenkomend discours kan de sleutel zijn tot een goede relatie tussen actoren en daardoor goed bestuur.
Op academisch vlak kan dit onderzoek nuttige inzichten scheppen. Er is veel onderzoek gedaan naar burgerinitiatieven, maar geen enkele onderzoeker heeft zich gewaagd aan een discoursanalyse. De onderzoekers nemen de koers van de overheid aan als gegeven, namelijk ‘faciliteren’ (cf. Bakker et al, 2012). Er is echter geen concreet onderzoek gedaan naar dit concept, wat tevens op te vatten is als een discours. Dit onderzoek zal proberen om de waarde van dit ‘faciliteren’-discours, of indien empirisch onderzoek het uitwijst, een ander discours uiteen te zetten voor beide actoren.
Er is een breed academisch debat over het burgerinitiatief gaande, evenals een verscheidene benamingen hiervoor. Zo kan er worden gesproken over het burgerinitiatief (Bakkers et al, 2011), het particulier initiatief (Hoogenboom, 2011), burgerproductie (Van der Heijden, 2011) of de derde generatie burgerparticipatie (Kilic, 2008). Tevens bestaan er aan burgerinitiatief gelinieerde concepten, zoals joined-up
governance (Bevir, 2010), coproductie, de doe-democratie, informal governance (Lelieveldt, 2004) of zelfbestuur,
die het academisch debat verder compliceren. Verder komt er een kernconcept in deze scriptie aan de orde, namelijk discours. Discours kan worden gedefinieerd als ideeën, concepten en categorieën die bijdragen aan interpretatie van sociale fenomenen, welke zich uitdrukken in handelen (Hajer, 2005: 300). In 2011 is er een themanummer van het wetenschappelijk tijdschrift Beleid en Maatschappij (vol. 38, nr. 4) over burgerinitiatieven verschenen, waaraan academici van verschillende Nederlandse universiteiten hebben bijgedragen. Zij gaan in op de vraag wat burgerinitiatief is, wat het moet zijn en waar het heen moet met het burgerinitiatief. Deze uitgave trachtte dit debat op te helderen en te verdiepen. De uitgave ging in op de rol van de overheid bij burgerinitiatieven, maar er werd niet ingegaan op het perspectief van de burgerinitiatieven op deze rol van de overheid. Tevens werd de rol van de overheid beschouwd als uitgangspunt, omdat er vanuit wordt gegaan dat de overheid een faciliterende rol neemt.
Voor het energie-initiatief bestaat er relatief weinig empirisch onderzoek. Er is veel onderzoek gedaan naar andere vormen van burgerinitiatief, zoals het bewonersinitiatief (Tonkens en Verhoeven, 2011), maar relatief weinig naar het energie-initiatief. Een onderzoek wat het energie-initiatief wel raakt is verricht door Van der Heijden (2011). Hij gaat in op motivaties en de mechaniek van een energie-initiatief in Amersfoort. Van discoursonderzoek naar deze vorm van burgerinitiatief is nog geen sprake; hier zal dit onderzoek trachten te innoveren.
Deze masterscriptie probeert de relatie tussen overheid en burger te verkennen door de interpretaties van deze relatie door de actoren te onderzoeken. Het gekozen middel hiertoe is een discoursanalyse naar de dominante discoursen van energie-initiatieven en de overheid met betrekking tot die relatie. Het doel van het onderzoek is te kijken of verschillende dan wel overeenkomende discoursen een rol speelt bij het maken en implementeren van beleid. Een onderzoek naar het discours van de overheid en niet-statelijke actoren, zoals ‘actieve burgers’ kan van waarde zijn. Op maatschappelijk vlak is een onderzoek naar deze vorm van burgerparticipatie van waarde, omdat de terugtrekkende overheid ruimte laat voor andere niet-statelijke actoren. Tevens wordt er door de initiatiefnemers een energieprobleem aan de kaak gesteld. Het
5
systeem kan niet lang in deze vorm blijven bestaan. Er is een alternatieve stroom op gang aan het komen, namelijk dit energie-initiatief. Het burgerinitiatief neemt, naar mijn mening, het algemeen belang beter in acht dan het bedrijfsleven, vanwege het maatschappelijke karakter. Een burgerinitiatief wordt gekenmerkt door het handelen binnen het algemeen belang (Oude-Vrielink & Verhoeven, 2011). Indien er een gat ontstaat in de beleidsactiviteiten van de overheid, dan moeten kundige handen deze taken overnemen. ‘Actieve burgers’ zijn hiervoor geschikt, maar de vorm van deze nieuwe relatie, waarbij de overheid niet meer het initiatief neemt, moet duidelijk zijn.
Door de focus op discours zal het onderzoek van interpretatieve aard zijn, iets wat nog niet veel is gedaan om relatie tussen overheid en burger te duiden. Ook is de concrete koers, en de uitdrukking wat de participatiesamenleving eigenlijk betekent, nog niet concreet onderzocht. De uitkomst van dit onderzoek, een antwoord op de vraag of de participatiesamenleving met of zonder overheid zal gebeuren, is tevens van maatschappelijke en academische waarde.
Een handleiding hoe er moet worden omgegaan met burgers en burgerinitiatieven bestaat niet. Het dichtstbij komt de brochure ‘Help! Een burgerinitiatief’ van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (BZK). Een van de vragen wordt gesteld is hoe relatie zich moet ontwikkelen (Van der Heijden, et al, 2007: 80-81). Om op deze vraag een antwoord te kunnen geven, zal er aan het einde een beleidsadvies worden geschetst. Dit beleidsadvies zal, indien nodig, aanbevelingen doen ten opzichte van de beleidsstructuur.
1.1. Probleemstelling.
In deze masterscriptie zal onderzoek worden gedaan naar de relatie tussen deze energie-initiatieven en de overheid. De overheid en het burgerinitiatief hebben verschillende rollen voor elkaar in gedachten. Zo stelt de overheid de participatiesamenleving aan de orde, terwijl de burgerinitiatiefnemer juist niet wil dat de overheid zich terugtrekt. Deze tegenstelling kan een situatie creëren waarin het beleid niet effectief is. Is er bijvoorbeeld sprake van twee tegengestelde dominante discoursen?
Deze tegenstelling is te onderzoeken door het discours te achterhalen voor actoren. Het discours van overheid en burger is waar te nemen door te kijken naar wat de actoren over elkaar zeggen en schrijven. Tekst geeft een interpretatie weer van hun visie op een situatie. Het discours van een actor wordt bepaald door onder andere zijn achtergrond, ideologie, cultuur en identiteit (Hajer, 2005). Een actor bekijkt de wereld door een eigen perspectief. Dit eigen perspectief is tevens waar te nemen in geschreven tekst. Onder deze aanname kan voor de actoren discours worden achterhaald uit de teksten die zij publiceren, dan wel uitspreken. Als een ambtenaar of burgerinitiatiefnemer meer informatie wil over burgerinitiatieven of de opinie van de rijksoverheid op burgerinitiatieven, dan stuit deze op een zee van overheidspublicaties waarmee hij zich kan informeren. In deze masterscriptie zal worden onderzocht of er een redeneringspatroon bestaat binnen deze teksten. Hetzelfde zal voor de initiatiefnemers worden uitgevoerd waar de interviews de basis voor vormen.
6
Het koppelen van de twee gedeelten van de probleemstelling: ‘De relatie tussen overheid en burgerinitiatief’ en ‘discours’ leidt tot de volgende onderzoeksvraag:
“In hoeverre komt er een dominant discours rond de bestuurlijke verhouding tussen Nederlandse overheid en energiecoöperatie bij de actoren naar voren en in hoeverre is dit discours van belang op het beleid?”.
De onderzoeksvraag richt zich op de relatie tussen de overheid en de burgerinitiatieven waarin zij beleidspartners van elkaar zijn. Is er een discourspatroon te herkennen in de informatie waar de gemiddelde beleidsambtenaar bij kan en komt dit patroon overeen met dat van de initiatiefnemers, over wie de publicaties gaan? Spreekt de geïnformeerde ambtenaar dezelfde taal als de initiatiefnemer van een energie-initiatief? Deze onderzoekvraag wordt opgesplitst in meerdere deelvragen. Ten eerste, in hoeverre interpreteert de overheid de verhouding tussen overheid en burgerinitiatief middels hun discours? Ten tweede, in hoeverre bestaat er een discours bij energie-initiatieven en komt dit vervolgens overeen met het discours van de overheid? En ten slotte, in hoeverre wordt het discours geuit in beleidsactiviteiten door de actoren in hun beleidsrelatie en in hoeverre kan deze beleidsrelatie worden verbeterd?
Voorafgaand aan de deelvragen zal de informatie over burgerinitiatieven helder uiteen worden gezet middels een theoretisch kader. Tevens biedt dit de mogelijkheid om mogelijke discoursuitkomsten te kunnen achterhalen, door te kijken naar eerder onderzoek. Dit is ter afbakeningen van de talloze mogelijkheden van het formuleren van gevonden discoursen. De eerste twee vragen zijn empirische vragen, waarbij deze discoursen voor de rijksoverheid, lagere overheden en energie-initiatieven zullen worden onderzocht en vergeleken. De laatste vraag is een verklarende vraag die ingaat op de rol van discours binnen deze relatie en de impact hiervan op bestuur en beleid.
Deze vragen richten zich tot een discoursonderzoek naar de relatie tussen burgerinitiatief en overheid. Het spreken van dezelfde taal kan van belang zijn in het maken van beleid. Indien de actoren andere interpretaties hebben van hoe het beleid zou moeten zijn en het beleid blijkt niet te werken, dan zou dat betekenen dat het spreken van dezelfde taal van nut is voor het maken van succesvol beleid. Een andere mogelijkheid is dat discours van geen enkel belang is voor het maken van beleid, in welk geval beleidsmakers zich geen zorgen hoeven te maken dat verschillen in discours worden opgelost in beleid. Op basis van de bevindingen zullen er enkele beleidsadviezen worden gegeven ten opzichte van de beleidsverhouding.
1.2. Onderzoeksoverwegingen.
In deze masterscriptie zal een discoursonderzoek worden uitgevoerd naar de relatie tussen het burgerinitiatief en overheid. In dit onderzoek worden er hierom twee afzonderlijke groepen actoren behandeld, namelijk de overheid (onderverdeeld in lokale en rijksoverheid) en het energie-burgerinitiatief. De actoren zullen worden onderworpen aan een discoursonderzoek om het dominante discours van de
7
actoren met betrekking tot de beleidsrelatie te achterhalen. Deze discoursen zullen vervolgens worden vergeleken.
Het discoursonderzoek kent twee groepen waarvoor data moet worden verzameld. Voor de burgerinitiatieven zal er worden gericht op het analyseren van een zestal semigestructureerde interviews (Bryman, 2008: 437-438) van een viertal initiatieven om een goede sample te vergaren voor het discoursonderzoek. De interviews hebben als voordeel dat de initiatieven diep kunnen worden onderzocht. Het nadeel van de interviews is dat de generaliseerbaarheid afneemt doordat er een beperkt aantal interviews wordt afgenomen. Het interviewschema is te raadplegen in de appendix.
Daarnaast wordt de overheid onderzocht. Hierbij wordt er gericht op de overheidskennis die een ambtenaar tot zijn beschikking heeft om zijn mening te vormen over het burgerinitiatief. Er zijn verschillende onderzoeken uitgevoerd en gepubliceerd op website van de rijksoverheid, waaronder de handleiding: Help! Een burgerinitiatief (Van der Heijden, 2007). Tevens zullen er documenten en standpunten van de lokale gemeenten worden onderzocht, bijvoorbeeld middels de website van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), die veel onderzoek en publicaties bevat over burgerinitiatieven op gemeenteniveau. Al deze documenten zijn de basis voor het vormen van een standpunt over burgerinitiatieven. In deze scriptie zal worden getracht om een discourspatroon te ontdekken in deze documenten voor de verschillende groepen. Een lijst met documenten is te raadplegen in de appendix.
Het uitvoeren van discoursanalyse op deze cases kent een aantal voordelen. Allereerst biedt discoursanalyse een mogelijkheid om een verklaring te kunnen geven waarom de overheid een bepaalde koers met betrekking tot burgerinitiatieven en burgerparticipatie heeft gekozen (Hajer en Versteeg, 2005: 176). Deze koers kan ook vergeleken worden met het discours van burgerinitiatieven om te controleren of het gevoerde discours mogelijk botst of juist overeenkomt met wat de burgerinitiatieven acceptabel vinden. Dit kan op zijn beurt implicaties hebben voor de effectiviteit van beleid.
De documenten en interviews van de overheid en de initiatieven zijn geselecteerd naar ‘purposeful’- en ‘convenience sampling’ (Bryman, 2008: 183). De data is voornamelijk verkregen door desktop-research en interviews. Eveneens wordt er gebruik gemaakt van data van lokale overheden, zoals de ervaringen van lokale gemeenten die gepubliceerd zijn op de website van de VNG. De burgerinitiatiefnemers zijn vooral betrokken bij de lokale gemeenten; zij zijn immers het eerste aanspreekpunt. Deze zullen daarom worden betrokken in het discoursonderzoek door het VNG en eventueel individuele gemeenten mee te nemen als actor.
De rijksoverheid lijkt echter de overkoepelende koers uit te zetten en de handelingsgrenzen te bepalen voor deze gemeenten (Van der Heijden, 2007). Ook voor deze actor zal daarom een discoursonderzoek worden uitgevoerd. De vergaarde data zal worden gecodeerd, door middel van de zinsneden te plaatsen onder de in het theoretisch kader vastgestelde discoursmogelijkheden. Dit volgt de methode van analytic
8
1.3. Indeling.
In het volgende hoofdstuk zal de academische literatuur betreffende de relatie tussen overheid en burger worden geschetst en geordend. Tevens dient dit hoofdstuk als theoretische afbakening voor de scriptie en zullen verschillende belangrijke concepten, zoals burgerinitiatief, burgerproductie en discours theoretisch uiteen worden gezet. Ten slotte biedt dit hoofdstuk de uitgangspunten voor de verschillende discourspatronen.
Het derde, vierde en vijfde hoofdstuk vormen de empirische hoofdstukken van het onderzoek. In het derde en vierde hoofdstuk zullen de onderzoeksresultaten van de discoursanalyse voor beide (groepen) actoren worden gepresenteerd en er zal op de tweede deelvraag antwoord worden gegeven. Hierbij richt het derde hoofdstuk zich op ‘de overheid’ en het vierde hoofdstuk op de energie-initiatieven.
Het vijfde hoofdstuk gaat in op de vraag of de discoursen van de actoren overeenkomen, dan wel verschillen. Tevens zal antwoord worden gegeven op de derde deelvraag; in hoeverre discours van belang is voor beleid. Dit hoofdstuk zal afsluiten met een beleidsadvies. Hierna volgt een conclusie waarin antwoord zal worden gegeven op de onderzoeksvraag.
9
Hoofdstuk 2: De relatie tussen overheid, energiecoöperatie, burgerinitiatief en discours.
In dit tweede hoofdstuk zal er worden ingegaan op het theoretisch verband tussen de concepten: ‘Overheid, energiecoöperatie, burger(initiatief) en discours’. Om een goed discoursonderzoek uit te kunnen voeren moet er duidelijk zijn welke discoursen er gevoerd zijn in het verleden, hoe discours werkt en welke opties er tegenwoordig mogelijk zijn. Hiertoe zal er worden ingegaan op de vraag hoe de relatie tussen overheid en burger sinds de jaren ’60 zijn geëvolueerd tot het huidige burgerinitiatief door de academische literatuur hierover uiteen te zetten. Vervolgens zal er worden ingegaan op een vorm van het burgerinitiatief, namelijk een energiecoöperatie, een joint-venture van burgers om te verduurzamen. Tevens zal de theorie en methodologie achter discours en de rol hiervan op de relatie tussen overheid en burger worden uiteengezet.Overheid en burger hebben altijd met elkaar te maken. De burger kiest de beleidsmakers en de beleidsmaker voorziet de burger van bestaanszekerheid (Bovens et al, 2007: 42). Deze relatie komt naar voren in het ‘verzorgingsstaat’-discours, waarbij de overheid zich sterk maakt voor haar burgers en de taak van sociaal vangnet op zich neemt. De verzorgingsstaat kende echter sinds de jaren 1970 verschillende problemen, zoals uitvoeringsproblemen, tegenvallende resultaten en te complexe overheid (ibid: 43). Dit leidde er mede toe dat overheid onder de neoliberale hervormingen in de volgende periode moest inslinken. Deze situatie vroeg tevens om bestuurlijke vernieuwing, waarbij de bestuursopvatting werd veranderd van ‘government’ naar ‘governance’ (ibid: 44-45).
2.1. Een overheid in relatie tot haar burgers.
Het bleek niet mogelijk om de huidige verzorgingsstaat te handhaven. Dit leidde tot een nieuwe vorm van bestuur en nieuw dominant discours onder invloed van het neoliberalisme, een vorm van governance waarbij de overheid zich gaat vergelijken met het bedrijfsleven en de organisatiestructuur overneemt (Bevir, 2010: 66-67). Dit nieuwe discours is opgebouwd uit marktdenken, privatiseren, New Public
Management (NPM) en het slinken van de overheid. New Public Management in Nederland was een van de
uitgangspunten van de neoliberale hervormingen onder kabinet Lubbers en kan daardoor als discours worden gezien (De Beer et al, 2009: 58). Overheden werken in NPM via marktlogica en technieken uit de private sector; door ‘managerial en budgetary practices’ toe te passen binnen het beleidsvormingsproces. De uitkomst van dit discours is het denken in termen van efficiëntie, fragmentatie, output-oriëntatie, concurrentie en klant-producent-relatie. De focus gaat, in plaats van regulering en formalisatie bij het eerdere ‘government’ naar het meten output en efficiëntie (Bevir, 2010: 71; O’Flynn, 2007: 354).
Het beperken van de overheid betekende tevens een lossere houding wat betreft het betrekken van andere partijen bij het beleid, ook voor burgers. De burger kreeg een nieuwe vorm van politieke participatie naast het kiezen van haar bestuurders, namelijk inspraakrecht. Ze kregen direct invloed op het beleid doordat zij mochten inspreken over plannen. Dit past in het bestuursmodel dat intrad als opvolger van de verzorgingsstaat, de neoliberale staat (Bevir, 2010: 70-72; Coenen et al, 2001: 315-316; Bovens et al, 2007: 158). Dit vormt de eerste generatie van burgerparticipatie.
10
In de jaren ‘90 ontwikkelde deze burgerparticipatie zich naar een meer interactieve vorm onder druk van bestuurlijke vernieuwingen, zoals ‘New Public Service’ (NPS)-discours. NPS distantieerde zich van NPM, omdat het probeerde publieke waarden en het betrekken van stakeholders bij beleid, toe te passen. Dit contrasteert met de marktlogica van NPM (Stoker, 2006: 42). NPS wilde af van sturende overheid en burgers die worden gezien als klanten en stelt een overheid die ‘dienstbaar is aan burgers’ aan de orde (Denhardt & Denhardt, 2000: 555). Denhardt & Denhardt stellen dat dit moet gebeuren door een nieuw ethos: ‘Dienen’, in plaats van ‘sturen’ onder NPM (ibid: 553). Onder invloed van dit discours veranderde de houding van de overheid. Het bestuur in Nederland moest dichter bij de burger worden gebracht, daartoe werden onder andere taken en bevoegdheden overgeheveld naar lagere overheden en werden de overheidsdiensten aangepast aan de werk- en leefpatronen van de burger (Bovens et al, 2007: 45-46). Dit ging tevens gepaard met het evolueren van burgerparticipatie naar de tweede generatie van burgerparticipatie, namelijk het introduceren van interactieve beleidsvorming. Burgers mogen binnen de interactieve beleidsvorming meepraten in het beleid in plaats van dat zij worden bestuurd. Een theoretisch model wat spreekt voor deze vorm van participatie is Arnstein’s participatieladder (1969) of Fung’s democratische kubus (2006: 67). Bij deze modellen worden verschillende vormen van interactieve burgerparticipatie belicht. Voorbeelden hiervan zijn partnerschappen, waarbij de overheid samenwerkt met burgers, gedelegeerde bevoegdheden, waarbij macht wordt gedelegeerd met legitimiteit; of burgerbestuur, waarbij de burger direct betrokken is bij het maken van beleid en de primaat heeft (Arnstein, 1969: 216, 221-223). Deze vorm van participatie past meer bij dit nieuwe discours van de NPS-overheid.
2.2. De derde generatie burgerparticipatie.
Sinds een decennium is een nieuwe vorm van burgerparticipatie aan het opleven, namelijk het burgerinitiatief. Bij deze nieuwe vorm van burgerparticipatie verschuift het initiatief naar andere partijen in het beleidsvormingsproces, namelijk burgers, zowel in groepen als individueel. In tegenstelling tot eerdere vormen zijn de plannen van de burger waarbij de overheid wordt gevraagd alleen te participeren (Van der Heijden, 2007: 17). Deze nieuwe generatie van burgerparticipatie, het burgerinitiatief, wordt ook wel de derde generatie genoemd.
Het burgerinitiatief roept volgens Oude-Vrielink en Verhoeven twee associaties op (2011). Enerzijds wordt het uitgevoerd door burgers in tegenstelling tot overheid, waarmee de verhouding tot het publieke domein wordt bedoeld. Burgers oefenen invloed uit binnen het publieke domein, maar blijven gezagsuitoefening door anderen accepteren. Anderzijds associeert het zich met die burgers die initiatief nemen, iets bedenken en in actie komen waar anderen dat niet waren. Burgerinitiatieven worden gekenmerkt door een maatschappelijk karakter en door het feit dat deze het collectief belang dienen (Van der Heijden, 2007: 17).
Het burgerinitiatief is echter niet nieuw. Het bestond al vele jaren onder andere namen, zoals particulier initiatief, maatschappelijk initiatief of zelfbestuur. Het particulier initiatief wordt geschetst als een brede waaier aan organisaties die zonder overheidshulp zelf door burgers waren opgezet (Hoogenboom, 2011:
11
389). Het moet ook niet worden verward met het ‘formele burgerinitiatief’, de procedure waarbij 40.000 handtekeningen vereist zijn om een punt op de politieke agenda van de Tweede Kamer te kunnen zetten (Binnenlands Bestuur, 2009).
Het burgerinitiatief wordt door verschillende auteurs gezien als iets nieuws, zoals Van der Heijden (2007). Zij stellen bijvoorbeeld dat de nieuwe vorm van burgerparticipatie laagdrempelig en kleinschalig is dan andere vormen van particulier initiatief in Nederland (ibid.). Hoogenboom stelt echter dat het niets nieuws is, omdat de verhouding tussen overheid en burger, vrijwel gelijk is aan die bij het particulier initiatief (2011: 389-390). Wel is de afgelopen jaren de betrokkenheid van de overheid toegenomen en werd het burgerinitiatief een actief begrip binnen beleid.
Het burgerinitiatief kan vele verschillende vormen aannemen. Het kan kleinschalig zijn, zoals het opknappen van een speeltuin in Amsterdam door Turkse bewoners (Oude-Vrielink & Verhoeven, 2011), het verduurzamen van een gebied (Van der Heijden, 2011) of het regelen van veiligheid in de wijk (Degrauwe, 2008). Een andere term voor het burgerinitiatief op wijkniveau is het bewonersinitiatief (Tonkens & Verhoeven, 2011). Het bewonersinitiatief is een adaptatie van de Gemeente Amsterdam om de wijkaanpak te kunnen verbeteren. Bewoners werden gestimuleerd om zelf initiatief te nemen, met succes tot gevolg. Het burgerinitiatief is veelzijdig, maar allen delen de kenmerken van het burgerinitiatief dat ze een maatschappelijk karakter hebben en het collectieve belang dienen.
2.3. De energiecoöperatie.
Een specifieke vorm van het burgerinitiatief die de hoofdrol speelt in deze masterscriptie is het zogenaamde energie-initiatief, of de passende organisatievorm: ‘energiecoöperatie’. Deze specifieke vorm van burgerinitiatief is een synthese tussen het energieprobleem en burgerproductie (Van der Heijden, 2011). Ook Hajer beschrijft deze vorm van het burgerinitiatief (2011: 42). Burgers zien een probleem, namelijk een gebrek aan duurzaamheid in de samenleving, die zij zelf willen oplossen. Dit doen ze door op kleine schaal hun omgeving te verbeteren. Dit gebeurt vaak bottom-up en door middel van op kleine schaal te collectiviseren, bijvoorbeeld op wijk- of gemeenteniveau. Vaak richten zij hiervoor een zogenaamde energiecoöperatie op, een besloten organisatievorm voor wijkbewoners (NHEC, 2011; Hajer, 2011: 42-43). Een voorbeeld is de vereniging ‘Duurzaam Soesterkwartier’ te Amersfoort (Duurzaamsoesterkwartier.nl), waar verschillende bewoners gezamenlijk energiebesparende maatregelen in de wijk inkopen, zoals zonnepanelen en een eigen windmolen om de wijk van energie te voorzien (ibid: 14). Er zijn veel verschillende mogelijkheden denkbaar. Van opwekking van zonne- en windenergie, tot het isoleren van woningen in de wijk. Andere voorbeelden, zoals gekozen cases Calorie, Duurzaam Garenkokerskwartier, Energiek Velsen en de Energiecoöperatie Dordrecht (ECD) zullen in hoofdstuk vier worden besproken.
De motieven voor het starten van een energiecoöperatie zijn verschillend. Het overeenkomende aspect is dat zij ieder een probleem ervaren met betrekking tot het duurzaamheidsbeleid. Voor sommige is het totaal te weinig, voor anderen gaat het niet snel genoeg. Er bestaat een ‘institutionele leemte’ in het beleid, waar de burgers proberen te innoveren. Met institutionele leemte wordt het gat tussen beleid en
12
uitwerking in de praktijk bedoeld. Er ligt weliswaar beleid, maar dit is niet compatibel met de wensen uit de praktijk (Hajer, 2003: 175-176). Binnen de energie-initiatieven wordt met betrekking tot deze laatste kritiek de energietransitie, het overgaan naar duurzame energie genoemd. De fossiele brandstoffen raken op en kernenergie is geen optie. Duurzame energie is daarom de enige uitweg.
Burgerinitiatieven zoals het energie-initiatief, kunnen om verschillende redenen toenadering zoeken bij overheden. Om een burgerinitiatief te starten moeten er aan voorwaarden worden voldaan. Zo moet er om een coöperatie te starten een startkapitaal bestaan en moeten de partners bij elkaar worden gebracht. De overheid kan hieraan bijdragen door het initiatief te steunen. Ook kan de overheid om advies worden gevraagd over wet- en regelgeving rond duurzaamheid. Deze vraag komt vaak terug bij projecten waarbij coöperaties zonnepanelen willen plaatsen op gemeenschappelijke daken.
Een interessant element van het burgerinitiatief is dat het project van de burgers is en tastbaar blijft. Dit komt mede doordat de initiatieven bottom-up zijn (Kooiman, 2000: 140-141). Gezamenlijk kunnen ze de wereld veranderen, maar het blijft moeilijk om dit zelfstandig te kunnen doen. Alle bovenstaande auteurs hebben gemeen dat zij het burgerinitiatief koppelen aan de overheid. Het burgerinitiatief blijft nota bene een vorm van burgerparticipatie, omdat de overheid in de realiteit nog niet is weg te denken.
2.4. De relatie tussen overheid en burgerinitiatief.
Er kan op basis van het bovengenoemde worden geconstateerd dat wanneer het discours veranderd, de vorm van burgerparticipatie mee veranderd. Is dit sinds het opkomen van het burgerinitiatief en het toespitsen van beleid hierop ook het geval? Er is in ieder geval een verandering gaande. Zo spreken Bakker et al (2012) van een toegenomen faciliterende rol voor overheden. Zij stellen dat initiatieven altijd met overheid te maken hebben. De overheid kan nog niet worden weggedacht bij het burgerinitiatief. Het ontbreekt de initiatieven vaak aan verschillende factoren om zonder de overheid te kunnen opereren. Bij de bewonersinitiatieven van Tonkens en Verhoeven (2011) is het de overheid die burgers oproept om te gaan initiëren. Er zit ook een praktische kant aan deze relatie. Zo kunnen beginnende initiatieven vaak niet zonder financiële steun of informatie. Ook hebben de initiatieven, zoals het energie-initiatief te maken met regelgeving. De overheid kan de initiatieven geld en informatie bieden, waardoor deze al vaak als actor betrokken wordt.
Wanneer het discours dus verandert, verandert de vorm van burgerparticipatie mee. Is de toegenomen faciliterende rol hiervan een uitwerking? Onder het verzorgingsstaat-discours moest de burger worden betrokken en moest deze zich gaan inzetten voor publieke waarden. Onder het neoliberale discours wordt de burger gezien als volwaardig deelnemer van de markteconomie. Onder het NPS-discours wordt de burger gezien als rechtmatig eiser van sociale rechten. De overheid probeerde bij de bovenstaande discoursen burgerschap te stimuleren door respectievelijk beleid te maken, beleid af te schaffen en stimulering (Hoogenboom, 2011: 393-394).
Hoe kijkt dit nieuwe discours aan tegen de burger? De overheid lijkt met uitspraken zoals de participatiesamenleving te pleiten voor een nieuwe koers, namelijk overheidsparticipatie. De overheid
13
treedt hierbij een stap terug en laat het initiatief voor andere partijen, zoals het burgerinitiatief. Er wordt gepleit voor een activeringsbeleid; burgers moeten worden gestimuleerd om iets te doen zonder de overheid. Dit nieuwe discours kan worden benoemd als een activeringsdiscours. Onder dit discours moet beleid ertoe bijdragen dat burgers hun eigen verantwoordelijkheid nemen bij sociale kwesties, in principe zonder tussenkomst van overheden (Dekker et al, 2007). Hoogenboom stelt dat de burger dit activeringsbeleid in stand houdt. Dit komt door de neiging van initiatieven om naar de overheid te kijken voor ondersteuning (2011: 395). Dit nieuwe discours komt onder andere naar voren in concepten, zoals de Doe-democratie, waarbij die eigen verantwoordelijkheid sterk naar voren komt.
De overheid heeft hierbij een neiging tot ondersteuning, welke terugkomt in de beleidsactiviteiten. Deze activiteiten neigen vooral naar het faciliteren van burgerinitiatieven (Bakker et al, 2012). Bakkers et al onderzochten hoe de lokale overheden in Nederland omgaan met burgerinitiatieven. Gemeenten lijken op twee wijzen te faciliteren. Dit gebeurt enerzijds door het structureren van het netwerk en door procesbewaking (2012: 411). Hiermee stimuleren zij initiatieven en mobiliseren zij meer participanten voor de initiatieven. De procesbewaking draagt bij aan de kans tot slagen van het initiatief. Activiteiten die vallen onder netwerk-structurering zijn bijvoorbeeld subsidiering of regelaanpassing ter bevorderding van het initiatief. Procesbewaking omvat onder andere trainingen, informatieverstrekking en het vergroten toegang tot expertise. Bakker et al constateren dat de nadruk ligt bij de eerste activiteiten (ibid: 411). Er worden echter ook ander beleidsactiviteiten waargenomen door onderzoekers. Zo ondervindt bijvoorbeeld Van der Heijden (2011: 20-22). Hij stelt dat er bij de derde generatie van burgerparticipatie de overheid en burger zich gezamenlijk hard maken om
problemen op te lossen. Er is sprake van een zogenaamde W-beweging (figuur 11), waarbij burgers eerst zelf een probleem
proberen op te lossen. Indien dit niet lukt, dan gaan zij samen met de overheid verder om dit probleem op te lossen.
Van der Heijden beschrijft een proces waarbij de overheid samenwerkt met burgers om een probleem op te lossen. Aan
de hand van een casus, de Wagenwerkplaats, zet hij dit uiteen. Hij schetst hierbij een diepere betrokkenheid dan alleen faciliteren en ondersteunen (ibid: 23-25). Bij deze omschrijving past het concept: ‘coproductie’. Bij dit concept is er sprake van een partnerschap tussen overheid en initiatiefnemer, waarbij de overheid en burger op gelijke voet staan in het beleidsvormingsproces. Samen werken de partijen aan het produceren van diensten of goederen in belang van de maatschappij (Whitaker, 1980: 245-246). Overheden en bedrijven verdelen de risico’s en delen de winst. Dit denkpatroon linieert zich aan joined-up governance. Overheden nodigen binnen dit systeem partijen uit om deel te nemen binnen het beleidsnetwerk. Hierdoor zouden problemen effectiever moeten kunnen worden aangepakt (Bevir, 2010: 215-216).
1 Ontleend aan: Van der Heijden, J. (2011). Productie door de burger. Delft: Uitgeverij Eburon.
14
Een derde vorm van die relatie tussen overheid en burger wordt geschetst door Vermeij en Steenbekkers (2011). Zij stellen een casus aan de orde waarbij overheid en burger elkaar vrij laten en zelfstandig gaan opereren. Zij spreken van zelfbestuur, waarbij het burgerinitiatief zelfstandig wil blijven opereren en overheid hierdoor op afstand blijft. Vermeij en Steenbekkers (2011) geven hiervan een sprekend voorbeeld met betrekking tot bewonersinitiatieven in de gemeente Peel en Maas:
“De gemeente Peel en Maas wil dan ook niet meer spreken over participatie, want dat woord ‘drukt nog steeds uit dat de overheid of maatschappelijke organisatie iets wil en aan de burger vraagt: “Wil je meedenken?” Terwijl wij zeggen: “Het gebeurt daar bij de burgers en wij blijven daar vanaf.” Pas als burgers zeggen: “We kunnen daarbij wat steun gebruiken van overheid of maatschappelijke organisaties”, dan gaan we daarin participeren, maar niet eerder’.” (Vermeij en Steenbekkers, 2011: 484).
De overheid stelt niet meer de regels vast, maar laat dit over aan de maatschappij. Soms geeft de overheid wel randvoorwaarden aan deze samenwerking. Dit wordt ‘geconditioneerde zelfregulering’ genoemd (Bovens et al, 2007: 355-356). De gemeente Peel en Maas laat burgers zelfstandig opereren in het burgerinitiatief. Dit is echter lastig, omdat vele gemeenten blijken tegen te stribbelen en moeite blijken hebben om dit in te passen binnen het beleid (Van der Heijden, 2010: 31). Er worden veel verschillende rollen die veel van elkaar verschillen door overheden uitgedragen. De uitgangspunten van deze drie rollen: ‘faciliteren, coproductie en loslaten’ worden schematisch weergegeven in tabel 1.
Tabel 1: Beleidsrollen voor de overheid
Coproduceren Faciliteren Loslaten
Relatie overheid-burger
-Partners in het oplossen van problemen
-Overheid als aanjager van burgers voor het nemen van eigen verantwoordelijkheid -Overheidsparticipatie
-Burgers zelfstandig hun gang laten gaan
Rol van
burgerinitiatieven en beleid
-Samen beleid maken -Projecten zijn van burgers en overheid
-Projecten zijn van burgers, waarbij de overheid zo veel mogelijk moet ondersteunen
-Projecten zijn van burgers en het moet in diens handen blijven
Kenmerken van de rol - Neiging tot samenwerking. - Actieve houding van overheid in het burgerinitiatief - Gedeelde risico’s, gedeeld belang - Burgers gelijk aan overheid
- Ondersteuning en informatieverstrekking - Advisering in plaats van actie
- Netwerken tussen initiatieven - Procesbewaking
- Burgers gelijk aan overheid
- Zelfstandigheid voor het initiatief - Participeren op aanvraag. - Burgers gescheiden van overheid - Ruimte geven
15
Wat voor discours past er bij deze rollen? Deze drie rollen worden tegelijkertijd in Nederland uitgevoerd. Deze rollen zouden terug kunnen komen als discourspatroon of als dominant discours in de publicaties over burgerparticipatie en burgerinitiatief die de overheid publiceert. Als er een dominant discours zou bestaan, dan zou er logischerwijs een patroon moeten bestaan in deze publicaties die overeenkomen met een discours. Vanwege de veelzijdigheid van de rollen kan er worden gevraagd of er wel een eenzijdig discours bestaat bij ‘de overheid’.
De overheid staat tussen aanhalingstekens, omdat er tevens moet worden ingegaan op de vraag wat ‘de overheid’ binnen deze scriptie precies inhoudt. De relatie tussen ‘overheid’ en burgerinitiatief bestaat niet, want voor burgerinitiatieven zijn er verschillende vormen van overheid waarmee zij te maken hebben. Allereerst hebben burgerinitiatieven vanwege het lokale karakter hoofdzakelijk te maken met gemeenten. Deze vormen het kader waarin de burgerinitiatieven zich bewegen.
Tevens hebben burgerinitiatieven ook te maken met de rijksoverheid, vanwege het nationale karakter van het thema waarover de energie-initiatieven zich zorgen maken. Duurzaamheidsbeleid wordt zowel bepaald door gemeenten, maar ook door de rijksoverheid, door bijvoorbeeld belasting te heffen op zonnepanelen of grond aan te wijzen of te verkopen voor windmolens. Dit argument kan door worden getrokken naar de betreffende Provincie, want ook zij spelen een rol.
2.5. Discours en interpretatie.
Om onderzoek te kunnen doen naar de vraag of er een eenzijdig discours bestaat bij de overheid, moet er eerst uiteen worden gezet wat discours eigenlijk inhoudt. Hiervoor zal in deze paragraaf een korte zijstap worden gemaakt. Discours is een concept en methode binnen de sociaal-constructivistische theorie (Hajer & Versteeg, 2005: 175). Het hoofdargument achter discours is dat taal invloed heeft op de manier waarop mensen de wereld interpreteren. Taal kan niet worden opgevat als waarheid, maar is een interpretatie van wat mensen zien als waarheid (Carver, 2005: 50). Concepten, zoals duurzaamheid zijn constant onder invloed van verschillende betekenisgeving, interpretatie en toepassing. Dit komt, omdat mensen verschillend naar zaken kijken; mede vanuit een ander discours (ibid: 176).
Discours kan worden gedefinieerd als ideeën, concepten en categorieën die bijdragen aan interpretatie van sociale fenomenen, welke zich uitdrukken in handelen (Hajer, 2005: 300). Discours refereert naar de structuur van een argumentatie en discoursanalyse zoekt naar patronen, concepten of ideeën die deze structuur belichten. Deze uitingen kunnen dus worden opgevat als expressie van betekenisgeving aan een sociaal fenomeen. In deze scriptie zullen deze uitingen in tekst worden aangeduid met de term ‘noemer’ (Hajer, 2006: 67-68). Wanneer een groep mensen een overeenkomend discours gebruikt dan is er sprake van een discourscoalitie (ibid: 302). Tevens kunnen discoursen worden benoemd naar grootte door de concepten hoofd- en deeldiscoursen. Hajer stelt echter dat het lastig is om discours te kunnen ontleden, omdat actoren vaak met meerdere (deel)discoursen een fenomeen duiden. Discoursen zijn volgens Hajer verborgen in taal en moeten door een analist worden ontdekt (ibid: 301).
16
Discours kan worden ontdekt door te kijken naar verhaallijnen in tekst. Mensen vertellen altijd in de verhalen vorm, waardoor zij nadruk leggen en metaforen gebruiken voor de zaken die zij belangrijk vinden. Deze worden gebruikt naar mate deze passen in hun identiteit. Discours kan op twee manieren invloed uitoefenen op macht en politiek. Hajer gebruikt hiervoor twee termen, namelijk discoursstructurering en discoursinstitutionalisering. Met structurering bedoelt Hajer dat een discours dominant is in de manier hoe een actor betekenis geeft aan sociale fenomenen in het algemeen. Een voorbeeld binnen dit onderzoek kan zijn dat de overheid zowel naar economie als burgerschap met een neoliberale bril kijkt. De tweede term is institutionalisering. Dit vindt plaats wanneer discours zich doordringt in de institutionele setting van een organisatie. Hajer vat deze termen samen:
“If many people use it to conceptualize the world we may speak of discourse structuration. If it solidifies into institutions and organizational practices we may call this discourse institutionalization. If both criteria are fulfilled we argue that a particular discourse is dominant.” (2005: 303).
Discours heeft als kracht dat het toestaat om mechanismen te ontdekken en antwoord te kunnen geven op de hoe-vragen. Ook kan discoursonderzoek het belang van taal in beleid belichten (Hajer & Versteeg, 2005: 176).
2.6. Discours, ‘de overheid’ en energie-initiatieven.
Er zijn eerder in dit hoofdstuk twee eerdere discoursen behandeld, namelijk NPM en NPS. Deze twee visies zijn te beschouwen als verschillende discoursen die de overheid uitgedragen heeft in de afgelopen decennia. Er kan worden gesproken over dominante discoursen, omdat de overheid zowel dacht in de discoursstructuur, bijvoorbeeld NPM of NPS en dit doorvoerde in de institutionalisering in burgerparticipatiebeleid, zoals inspraakrecht en interactieve beleidsvorming. Volgens de definitie van Hajer zouden dit dominante discoursen zijn.
De overheid distantieert zich echter de laatste jaren van deze discoursen, door termen als overheidsparticipatie en participatiesamenleving in de mond te nemen. Wanneer dit wordt gekoppeld aan een de nieuwe vorm van burgerparticipatie, dan heeft de situatie er alle schijn van dat een nieuw discours bestaat bij ‘de overheid’.
De uitwerking van het discours zijn de rollen die overheid kan nemen, namelijk de faciliterende of coproducerende rol of juist alle afwezigheid van een overheid. Bakker et al (2012) doet de suggestie reizen dat de overheid zich tegenwoordig bezighoudt met het activeringsdiscours. Dit activeringsdiscours bestaat uit het faciliteren van initiatieven, waarbij de overheid zichzelf klein probeert te houden. Er bestaat een vermoeden dat de overheid zichzelf nog niet kan wegdenken in deze relatie. Zelfbestuur lijkt hierom bij de overheid mogelijk beperkt aanwezig. Een combinatie tussen activering en coproductie lijkt het meest aannemelijk, omdat de overheid zich bezighoudt met beide praktijken.
17
De onduidelijkheid over welke koers de overheid voert is een reden tot het schrijven van de masterscriptie. De andere reden is dat initiatiefnemers het niet eens zijn met deze koers. Ze klagen steen en been dat deze meer zou moeten doen. In hoeverre past dit klagen bij hun discours en eventueel zelfs het botsen van de discoursen. Er zijn drie mogelijkheden denkbaar. De eerste mogelijkheid is dat de burgerinitiatiefnemer zich vasthoudt aan een verhouding van coproductie. De initiatiefnemer wil zijn initiatief kans tot slagen geven, en doet dit door zichzelf te liniëren aan de overheid voor ondersteuning. Er wordt dus gepleit voor een vorm van publiek-private samenwerking. De tweede mogelijkheid is dat initiatiefnemers zich afzetten van de overheid en beleid anders willen aanpakken. Een voorbeeld binnen het energie-initiatief is dat zij zich storen aan de duurzaamheidsaanpak van de lokale overheid en deze taak anders willen uitvoeren, maar altijd met de overheid te maken zullen hebben. De derde optie is dat zij zich compleet distantiëren van de overheid in vorm een van zelfbestuur.
Vooronderzoek wijst uit dat burgerinitiatiefnemers vaak ook ondernemende types mensen zijn. Zij zouden op den duur het burgerinitiatief kunnen beschouwen als iets van hen, een soort van onderneming, waar zij zelf de baas over zijn. De tweede en derde optie liggen vrij dicht bij elkaar, doordat zij op zelfde visie (distantie van de overheid) gebaseerd zijn. Voor het burgerinitiatief bestaat het vermoeden dat zij enige zelfstandigheid zal nastreven, maar zich er tevens bewust van is dat zij niet zonder overheid kan. Ze staat dan wel op gelijke voet met de overheid, maar zal zich dus niet kunnen vinden in het ondergeschikte karakter van het activeringsdiscours.
2.7. Methodologie
Om uitspraken te kunnen doen over het discours van de actoren moet een discoursanalyse worden uitgevoerd. Er zijn twee groepen actoren waarvoor het discours moet worden achterhaald, namelijk ‘de overheid’ en de energie-initiatieven. De aanpak voor het achterhalen van het discours van de overheid is een document-analyse met een achterliggende gedachte. Wat als een gemiddeld beleidsambtenaar zich wil informeren over burgerinitiatieven en de koers van de rijksoverheid hierin? Deze zal logischerwijs zich informeren met overheidspublicaties, zoals verschillende rapporten, beleidsnota’s, white papers, onderzoeksrapporten van onderzoekorganen, zoals de WRR of SCP. Zit er in die documenten een dominant discours verborgen, of krijgt de ambtenaar een breed scala aan informatie? Bestaat er bij deze documenten patroon waar de eerdere genoemde beleidsrollen bij passen?
Er moet onderscheid worden gemaakt tussen de rijksoverheid en lagere overheden. De burgerinitiatieven komen voornamelijk in aanraking met de lagere overheden vanwege het regionale karakter van burgerinitiatieven. Een voor alle gemeenten sterke generaliseerbare uitspraak is binnen deze scriptie niet mogelijk, omdat de data en setting van de masterscriptie dit niet toelaat. Deze instanties blijven echter van belang en moeten worden meegenomen. Er is gebruik gemaakt van verschillende publicaties van lagere overheden, zoals gemeenten (vertegenwoordigd door het VNG, die deze documenten verzameld op haar website). Ook deze documenten zullen worden meegenomen in het discoursonderzoek.
Tevens moet er een discoursanalyse worden uitgevoerd voor de energie-initiatieven. Hiervoor zijn vier casussen geselecteerd, namelijk de energiecoöperaties: ‘Calorie, Het Duurzaam Garenkokerskwartier,
18
Energiek Velsen en de ECD. Deze vier cases zijn geselecteerd via een doelbewust sample (Bryman, 2008: 183). Voor de selectie is er namelijk gebruik gemaakt van een most-different-systems-design (MSDS) (Landman, 2008: 46). Bij MSDS wordt er getracht om via verschillende cases te trianguleren om op deze wijze een uitspraak te kunnen doen over cases met dezelfde kenmerken binnen de triangulatie. De geselecteerde energiecoöperaties zijn verschillend van elkaar.
Calorie is een energiecoöperaties in Castricum, die door burgers is opgericht. Zij zijn verder ontwikkeld dan de meeste coöperaties en zijn op het moment bezig om te professionaliseren (Calorie, 2014). Voor deze casus zullen twee betrokkenen worden benaderd, namelijk oprichter dr. J. van der Heijden en algemeen directeur dhr. M. den Hollander.
Het Duurzaam Garenkokerskwartier is een initiatief in Haarlem gebaseerd vanuit een historisch pand, Het Seinwezen. Dit pand geeft de basis voor de energiecoöperatie en haar binding met de wijk (Duurzaam Garenkokerskwartier, 2014). Dit initiatief is nog niet zo vergevorderd als Calorie en heeft nog geen aangewezen directeur. Voor dit initiatief zijn er twee oprichters benaderd, namelijk dhr. A. Brasser en dhr. B. Schoenmaeckers.
Het derde initiatief, Energiek Velsen uit Velsen, is een coöperatie waarbij de relatie met de gemeente wat moeizamer verloopt. Calorie en Het Duurzaam Garenkokerskwartier hebben een vrij goede relatie naar eigen zeggen. Energiek Velsen voert wel dezelfde activiteiten uit als de andere energiecoöperaties (Energiek Velsen, 2014). Voor deze is er gesproken met een van de oprichters, dhr. D. de Rees.
Ten slotte is er gesproken met een initiatief waar de overheid vrij sterk bij betrokken is, namelijk de ECD. Deze coöperatie is een samenwerkingsverband tussen HVC (een afvalverwerkingsbedrijf uit de regio) en de gemeente Dordrecht (ECD, 2014). Bij deze coöperatie is de burger in mindere mate betrokken, maar de activiteiten die de coöperatie uitvoert zijn te vergelijken met de activiteiten van de andere cases. Hiertoe leek het interessant om de gevonden discours van de initiatieven af te kunnen zetten tegen deze coöperatie. Namens deze coöperatie is er gesproken met dhr. E. van den Berg.
Voor deze actoren zal er een discoursanalyse worden uitgevoerd. Er zal worden gekeken naar de uitspraken de actoren om te kijken of er een bepaald discourspatroon in te herkennen valt. Hierbij zal er worden gekeken of er bij de actoren een eenzijdig discours naar voren komt. Uiteraard moet het voormogelijk worden gehouden dat er discourspatronen naar voren komen die wijzen naar een nieuw discours bij één of beide partijen, welke niet is weergegeven in het theoretisch gedeelte. Mogelijk bestaat er zelfs een nieuw dominant discours dat niet in de eerder bepaalde noemers kan worden gevat. Indien dit het geval blijkt, dan zal deze worden belicht in de volgende hoofdstukken. Ook bestaat de mogelijkheid dat er geen dominant discours bestaat, maar concurrentie tussen meerdere discourscoalities. Indien deze situatie wordt aangetroffen, dan zal dit debat worden geschetst.
Wanneer de discoursen zijn ontdekt, dan zullen deze worden vergeleken en worden afgezet tegen beleid. Bestaat er een beleidsprobleem, of kan er worden gesteld dat de relatie tussen overheid en energie-initiatief goed is? Komt mogelijk doordat discours overeenkomt of verschilt? Deze vragen en meer zullen in de volgende hoofdstukken worden behandeld.
19
De relatie wordt door de initiatiefnemers enigszins als negatief ervaren. Het beleid wat de overheid voert zou dus kunnen worden verbeterd. Naar aanleiding van de onderzoeksresultaten zal er in hoofdstuk vijf een beleidsanalyse en een beleidsadvies ten opzichte van de structuur worden opgesteld. Hierbij zal de vraag worden gesteld of beleid anders moet en hoe dit anders kan. Dit zal gebeuren aan de hand van Hoppe’s Governance of Problems (2011). Er zal een probleemanalyse worden gemaakt, waarna er volgens verschillende stijlen een beleidsadvies kan worden gegeven. Dit zal voornamelijk gebeuren door het deconstrueren van de discoursen en de argumentative style van Hoppe te combineren (2011: 190-191). Hieruit volgt een nieuw discours, wat leidt tot een andere opvatting over hoe het probleem moet worden aangepakt, welke actoren hierbij betrokken zijn, en tevens in welke mate zij dit zijn (ibid: 17). Hoppe noemt dit: ‘Puzzling, Powering en Participation’ (ibid.).
In dit hoofdstuk is zowel het theoretisch verband tussen burger(initiatief), de overheid en discours uiteengezet. Tevens is de vraag hoe dit wordt onderzocht in het onderzoek methodologisch uiteengezet. Op basis van dit theoretisch en methodologisch kader is een discoursanalyse uitgevoerd, waarvan de resultaten en implicaties in volgende hoofdstukken zullen worden geschetst. In hoofdstuk drie staat ‘de overheid’ en de vraag of er een eenzijdig discours bestaat centraal. In hoofdstuk vier zal hetzelfde worden gedaan voor de energie-initiatieven. Hoofdstuk vijf ten slotte zal ingaan op de feitelijke beleidsrelatie om te kijken in hoeverre discoursen terugkomen in handelen.
20
Hoofdstuk 3: De overheid en de ‘doe-democratie’.
De relatie tussen overheid en burger is de afgelopen jaren veel veranderd en daardoor ook in de academische wereld veel besproken. Het concept ‘burgerparticipatie’ is van inspraak geëvolueerd tot initiatief, met een nieuwe rolverdeling in het maken van beleid tot het gevolg. De overheid wordt gedwongen om te participeren en zij neemt deze rol hartelijk aan. Dit is te zien aan de uitspraken die de overheid de afgelopen jaren heeft gedaan met betrekking tot de burger. In het theoretisch kader is geconstateerd dat er mogelijk een nieuw discours bestaat bij de overheid, omdat de drie terugkomende beleidsrollen: ‘coproductie, faciliteren en zelfbestuur’ niet passen onder eerder NPM- of NPS-discours. Zij spreekt over een participatiesamenleving, eigen verantwoording en maatschappelijke betrokkenheid (Rijksoverheid, 2013). Deze taal schemert door in allerlei beleidsstukken. Zo ook de troonrede waarin de deze gedachtestroom voor het eerst ‘de participatiesamenleving’ wordt genoemd.
Komt dit nieuwe discours terug in meerdere beleidsstukken en eventueel zelfs op meerdere beleidsniveaus? Om antwoord te geven op het gedeelte van de hoofdvraag of er een dominant discours bestaat bij de overheid, moet deze worden onderzocht. Er zal in dit hoofdstuk worden gekeken of het discours de discoursstructuur doordrongen heeft om zo een uitspraak te kunnen doen of deze dominant is. Voor dit onderzoek is er gebruik gemaakt van vele documenten van het Ministerie van BZK, de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid, de Raad voor het Openbaar Bestuur, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en verschillende individuele gemeenten. De resultaten van de discoursanalyse zullen in dit hoofdstuk worden uiteengezet. Er zal worden gekeken of er een patroon bestaat bij de documenten en in hoeverre dit discourspatroon past bij de eerdere drie beleidsrollen.
3.1. Het ‘doe-democratie’-discours.
Er is binnen de geanalyseerde documenten van de verschillende overheidsorganisaties een discourspatroon te herkennen. Er bestaat een discours waarbij de burger meer kracht moet tonen en waarbij burgers een grotere rol in het beleid zouden moeten hebben. Dit discours wordt door de overheid benoemd als ‘de doe-democratie’. Dit discours is sturend aan het beleidsgedrag van de overheid, uitgedrukt in beleidsactiviteiten als faciliteren, stimuleren en coproduceren en koppelt dit aan maatschappelijke waarden, zoals burgerbetrokkenheid, vermaatschappelijking en eigen verantwoordelijkheid (ROB, 2012: 9).
De keuze om dit discours het ‘doe-democratie’-discours te noemen is genomen, omdat de rijksoverheid zelf deze naam geeft aan deze gedachtegang. De term doe-democratie komt bij de rijksoverheid voor het eerst terug in een brief aan Tweede Kamer (2013), waarin het kabinetsstandpunt wordt betuigd. Een bijlage bij deze brief was een document waarin dit standpunt nader wordt toegelicht: “De doe-democratie, kabinetsnota ter stimulering van een vitale samenleving” (2013). Burgers zouden echter meer verantwoordelijkheid niet willen en de doe-democratie zou afdoen aan de kracht van de overheid. De regering stelt in verdediging van het discours, dat de burger ondanks al deze tegengeluiden toch haar verantwoordelijkheid neemt en dat die ontwikkeling op gang komt in de samenleving (Ministerie van BZK, 2013: 3).
21
Dit patroon komt terug in vrijwel alle documenten die zijn geanalyseerd, weliswaar onder verschillende namen. Zo spreekt de rijksoverheid een halfjaar na het omschrijven van de doe-democratie, in de troonrede over de ‘participatiesamenleving’, die vrijwel dezelfde boodschap bevat. Ook andere termen, zoals: ‘actief burgerschap, burgerkracht, energieke samenleving, doe-het-samen-maatschappij of samenredzaamheid’ zijn gelinieerd aan dit discours. Allen duiden naar de wil van de overheid om zelf taken af te stoten en de burger meer te betrekken bij deze taken, dan wel de taken geheel over te dragen aan de samenleving. Deze wil wordt vertaald naar het ‘doe-democratie’-discours.
De achterliggende gedachte, ook wel te omschrijven als het discours, blijft echter gelijk: Burgers moeten eigen verantwoordelijkheid nemen om hun deel bij te kunnen dragen aan de samenleving. Dit patroon wordt gekenmerkt door verschillende uitspraken en komt bijvoorbeeld terug in het document van de Raad voor het Openbaar Bestuur: Loslaten in Vertrouwen (2012):
“Aan pleidooien voor burgers die meer taken van de overheid moeten overnemen ligt doorgaans het impliciete oordeel ten grondslag dat burgers zich nu nog te weinig betrokken tonen of onvoldoende hun verantwoordelijkheid nemen” (2012: 9).
De ROB stelt dat er waarde moet worden gehecht aan het overhevelen van taken van de overheid naar de samenleving. Het is van maatschappelijke waarde om de maatschappij zo sterk mogelijk te betrekken bij het beleid. Deze uitspraak veronderstelt dat burgers echter nog niet genoeg betrokken zijn bij het beleid onder de huidige vormen van burgerparticipatie. Onder dit discourspatroon moeten burgers gaan ‘meedoen’.
Bij het analyseren van de mechanismen van het ‘doe-democratie’-discours is geconcludeerd dat drie teksten de hoofdlijn van het discours schetsten en mogelijk bepalen, gezien vele overige documenten naar deze drie verwijzen. Dit zijn de documenten: ‘Vertrouwen in Burgers’, van de WRR (2012), ‘Loslaten in Vertrouwen’, van de ROB (2012), en ‘Help! Een burgerinitiatief’, uitgegeven door het Ministerie van BZK (2007). Deze drie documenten bespreken in ongeveer gelijke vorm de rol van burgers in beleid, waarbij het uitgangspunt is dat burgers een grotere rol moeten gaan spelen in het beleid. De overheid zou de burger meer ruimte moeten geven en de kracht van de burger zou moeten worden gebruikt. De drie documenten gebruiken ongeveer dezelfde argumenten, welke te vertalen zijn naar vier deeldiscoursen, namelijk: ‘Maatschappelijke betrokkenheid, eigen verantwoordelijkheid, ruimte geven en loslaten’. Het eerste element is ‘maatschappelijke betrokkenheid’. De burger moet zich meer bezig gaan houden met het algemeen belang en dient mee te denken met vraagstukken in de complexe samenleving (WRR, 2012: 174). De WRR betoogt dat in de complexe samenleving van tegenwoordig de overheid niet de enige probleemoplossende actor dient de zijn.
Nauw verbonden met het eerste element is eigen verantwoordelijkheid. Dit tweede element stelt dat waar burgers zich maatschappelijke betrokken zouden moeten voelen, zij zich ook moeten gaan inzetten voor de publieke zaak (ROB, 2012: 47). Volgens de ROB gaat maatschappelijke betrokkenheid gepaard met eigenaars- en zeggenschap. De ROB stelt dat dit onderdeel is van een ‘vitale samenleving’, een
22
samenleving waarin de overheid niet meer het initiatief neemt en burgers deze taak overnemen. Dit vereist een andere rolopvatting, waarbij burgers verantwoordelijkheid nemen en zich inzetten voor de publieke zaak:
“Vervolgens betoogt de Raad dat ruimte geven aan de vitale samenleving een andere overheid vereist die zich een nieuwe rolopvatting toe-eigent en van zijn medewerkers een nieuwe professionaliteit vraagt. Dit leidt uiteindelijk tot een paradigmashift, waarbij de inzet van de overheid niet leidend is, maar de initiatieven die vanuit de samenleving komen” (ROB, 2012: 59).
De ROB stelt dat de burger de gelegenheid moet krijgen om die eigen verantwoordelijkheid te kunnen nemen. Beleidsmakers moeten daartoe ‘ruimte bieden’ (WRR, 2012: 226). Dit laatste element hangt samen met het vertrouwen in burgers. Er heerst bij de overheid volgens de ROB nog een scepsis dat burgers geschikt zijn voor het uitvoeren van publieke taken:
“Kunnen mensen taken overnemen van de overheid? Zijn ze daarvoor voldoende toegerust? … Het antwoord op deze vraag blijkt minder eenduidig dan het antwoord op de vraag naar het willen: ja, vele mensen zijn in staat om publieke taken op zich te nemen, maar dat geldt niet voor iedereen en niet voor iedere taak” (2012:43).
Binnen dit ‘doe-democratie’-discours moet er ruimte worden geboden door de overheid om burgers ‘mee te kunnen doen’. Dit ‘ruimte bieden’ moet geschieden in vertrouwen dat burgers geschikt zijn om mee te doen. De overheid moet burgers zien als partners en deze stimuleren om mee te doen. De WRR noemt dit ‘ruimte geven’ (WRR, 2012: 177), het ROB gaat verder en noemt dit ‘loslaten’ (2012). Tevens moeten burgers serieus worden genomen, zodat zij op deze manier invulling kunnen geven aan de publieke zaken die bij hun aan het hart liggen.
Een uitwerking van de combinatie de elementen van het ‘doe-democratie’-discours met betrekking op beleid is wat de ROB ‘vermaatschappelijking’ noemt. Met het vermaatschappelijken van het beleid wordt het overlaten van beleidsmaken aan burgers en maatschappelijke organisaties bedoeld. De ROB ziet mogelijkheid voor de samenleving om taken van de overheid over te nemen, zolang dit publieke taken betreft (ibid: 16). De boodschap die de ROB geeft aan het kabinet in het document geeft is dat zij de vitale samenleving moet herontdekken en toe moet naar een nieuwe rolopvatting van de overheid. Deze nieuwe rolopvatting moet passen in dat ‘doe-democratie’-discours, waarbij andere partijen, zoals de samenleving taken zouden moeten overnemen van de overheid (2012:43).
De ROB merkt in de vorige zinsnede op dat het antwoord op de vraag of mensen het ‘kunnen’ moeilijk is. Om burgers mee te kunnen laten doen moet de overheid de randvoorwaarden scheppen, zodat ze dit ook daadwerkelijk kunnen. Hier ligt dan ook de nieuwe rol voor de overheid onder het discours. Deze probeert om als voorwaardenscheppende staat burgers in beweging te krijgen voor de publieke zaak (2012: 61). Deze rolopvatting zou het mogelijk maken om de vitale samenleving tot bloei te laten komen.
23
3.2. Bestuursstijl: Overheidsparticipatie.
Het discours heeft invloed op de bestuursrol die de overheid inneemt en heeft daarmee ook invloed op de governance-stijl. De overheid streeft namelijk via het ‘doe-democratie’-discours een voorwaardenscheppende staat na, waarbij een andere vorm van governance hoort dan bij een regisserende staat. De volgende vraag is in hoeverre de bestuursrollen die terugkomen in de literatuur te passen zijn onder dit discours. Indien de rollen vis-à-vis passen met de eerder ontdekte elementen van het discours, dan zou dit mogelijk een plausibel discours kunnen zijn.
Het ‘doe-democratie’-discours laat het discours ruimte voor overheidsverkleining, omdat de rolverdeling verandert. De uitwerking van deze punten in de bestuursstijl zijn te herleiden aan de documenten van de ROB en het Ministerie van BZK. De ROB schetst hierbij het algemene systeem voor de mate van de betrekking van de overheid bij burgerproductie, de overheidsparticipatietrap (ROB, 2012: 67, weergegeven in figuur 2). Het document van het Ministerie van BZK geeft een concretisering van het discours voor het handelen van ambtenaren in de omgang met burgerinitiatieven.
De overheidsparticipatietrap geeft verschillende niveaus van overheidsbetrokkenheid aan in een netwerksamenleving. De hoger de trede, des te meer betrokkenheid van de overheid bij het beleid. De onderste trede is wanneer de overheid een taak helemaal loslaat en andere partijen dit laat uitvoeren. Een trede betrokkenheid omhoog is wanneer overheid alleen faciliteert bij het initiatief van een andere partij. Nog trede omhoog is wanneer overheid andere partijen stimuleert om het initiatief te nemen. De volgende trede is dat de overheid wel andere partijen toelaat bij een taak, maar wel de regie in handen wil houden. De laatste en hoogste trede is voor de overheid om een taak te reguleren en zelfstandig een taak uitvoert (ibid: 67-68).
De overheidsparticipatietrap staat in tegenstelling tot de ladder van burgerparticipatie (Arnstein, 1968), waar de burger participeert bij de overheid. Het gevoerde ‘doe-democratie’-discours staat dit model echter niet meer toe. De overheidsparticipatietrap is hiervan de antithese, omdat de rollen zijn omgedraaid. De ROB stelt bij deze overheidsparticipatietrap dat de laatste twee trappen zware middelen zijn, maar ze niet weg te denken zelf onder dit discours. Daarom er moet worden getracht zo laag mogelijk op de trap te blijven, maar worden de hogere treden ook beschreven (ibid: 68).
Figuur 2: De overheidsparticipatietrap.
Loslaten
Faciliteren
Stimuleren
Regisseren
Reguleren
24
De twee laagste treden horen vooral bij het nieuwe discours, omdat het stelt dat burgerinitiatieven in eerste instantie moeten worden losgelaten. Indien ze niet zelfstandig zijn, dan is een kleine rol voor de overheid gerechtvaardigd. De hogere treden passen echter beter bij een NPS-discours, omdat de overheid hierbij initieert. Deze treden worden door de ROB echter als onwenselijk gezien. Deze breuk getuigt van een nieuw discours.
Deze uitwerking naar beleid is gebaseerd op het ‘doe-democratie’-discours. In hoeverre past bijvoorbeeld deze uitwerking bij de eerder gestelde beleidsrollen in het theoretisch kader? De drie beleidsrollen kunnen worden ingepast in het discours. Zo komen de verschillende beleidsrollen overeen met de treden van de overheidsparticipatietrap.
De zelfbestuur-rol past bij het ‘loslaten’-element van het discours. De kenmerken bij deze rol was het loslaten van burgers en deze zelfstandigheid geven. De initiatieven zijn hierbij van burgers en de overheid moet zich zo veel mogelijk afzijdig houden van het initiatief. Dit komt overeen met de elementen van het discours, omdat dit een beleidsuitwerking van de elementen ‘loslaten’ en ‘ruimte geven’ betreft.
De faciliterende rol komt overeen met de tweede trede. Hierbij assisteert de overheid andere partijen in het realiseren van het initiatief. Faciliteren is echter moeilijk woord, omdat de betekenis hiervan verschillend kan worden geïnterpreteerd. Faciliteren kan bijvoorbeeld bestaan uit het verbreden van netwerken of het bieden van kennis, maar ook subsidiering kan een onderdeel zijn.
Vanuit de voorwaardenscheppende staat kan faciliteren worden opgevat als het scheppen van de voorwaarden voor het burgerinitiatief. De ROB stelt dat faciliteren moet ‘empoweren’, het in staat stellen van burgers om die eigen verantwoordelijkheid te kunnen nemen (ibid: 63). Van der Heijden stelt dat voorwaarden scheppen, ook wel faciliteren, twee zijden heeft. Enerzijds moet ervoor worden gezorgd dat de voorwaarden gerealiseerd zijn, anderzijds moet er ook gebruik worden gemaakt van deze voorwaarden (Van der Heijden, 2014). Hiermee kan faciliteren direct worden verbonden aan de derde trede, stimuleren. Een duidelijke scheiding tussen faciliteren en stimuleren binnen de voorwaardenscheppende lijkt hierdoor moeilijk te duiden.
Maar ook de coproducerende rol komt terug op de trap, namelijk in de vierde trede. De overheid neemt hierbij een horizontale partnerrol in. Zij is binnen coproductie niet ondergeschikt, maar partner binnen een netwerk. Doch neemt binnen de definitie van de ROB de overheid een leidende rol aan. Een tussenpositie, zoals bij coproductie komt niet terug in de definitie (ibid: 69). Een leidende positie wordt zelfs negatief geïnterpreteerd door het ROB, wanneer zij praat over de laatste trede ‘reguleren’:
“Bovenaan de trap staat het zwaarste instrument wat de overheid kan inzetten, namelijk regulering door wet- en regelgeving. … Het instrumentarium van reguleren benadrukt dat de overheid daar waar het onder meer gaat over vraagstukken van orde en veiligheid altijd in een verticale verhouding tot haar burgers staat. Het pleidooi van de Raad in dit advies en eerder in Vertrouwen op democratie dat de overheid beter moet anticiperen op horizontale verhoudingen in de publieke ruimte…” (ibid: 69).
