S. van Berkum Onderzoekverslag 104 H. Rutten
DE LANDBOUW IN HONGARIJE EN POLEN
EEN ANALYSE VAN DE CONCURRENTIEPOSITIE OP SECTOR- EN PRODUKTNIVEAU December 1992y S I G N
:U < 5 > -
, O H .V. EX.NO : C
Ö U ^,
KLV;
,- , *Landbouw-Economisch Instituut (LEI-DLO)
Afdeling Algemeen Economisch Onderzoek en Statistiek
REFERAAT
DE LANDBOUW IN HONGARIJE EN POLEN: EEN ANALYSE VAN DE CONCURRENTIE-POSITIE OP SECTOR- EN PRODUKTNIVEAU
Berkum, S. van en H. Rutten
Den Haag, Landbouw-Economisch Instituut (LEI-DLO), 1992 Onderzoekverslag 104
ISBN 90-5242-185-4 155 p, tab., fig., bijl., Eng.sum.
Dit onderzoekverslag beschrijft en analyseert de situatie in de landbouwproduk-tiekolom in Hongarije en Polen voor en na de economische en politieke veranderin-gen zoals die in beide landen sinds 1989 bezig zijn zich te voltrekken. Na een historische schets van het landbouwbeleid worden de kenmerken van de landbouw in beide landen beschreven. Vervolgens worden de handelsrelaties en de karakte-ristieken van de plantaardige en dierlijke produktierichtingen behandeld, waarbij met name wordt ingegaan op de gevolgen van de economische hervormingen. De beschrijvingen vormen de basis voor de analyse van de concurrentiepositie van de Hongaarse en Poolse landbouw op sector- en produktniveau. Een beschouwing over de inhoud en betekenis van de eind 1991 afgesloten associatie-akkoorden met de EG vormt de afsluiting van deze studie.
Landbouw/Oost-Europa/Hongarije/Polen/EG/Hervormingen/Handel/Concurrentiepo-sitie/Associatieverdragen
CIP-GEGEVENS KONINKLIJKE BIBLIOTHEEK, DEN HAAG Berkum, S. van
De landbouw in Hongarije en Polen : een analyse van de concurrentiepositie op sector- en produktniveau / S. van Berkum en H. Rutten. - Den Haag : Landbouw-Economisch Instituut (LEI-DLO). - Fig., tab. - (Onderzoekverslag / Landbouw-Economisch Instituut (LEI-DLO) ; 104) Met samenvatting in het Engels.
ISBN 90-5242-185-4 NUGI 835
Trefw.: landbouw ; Hongarije / landbouw ; Polen.
INHOUD
Biz. WOORD VOORAF 7 SAMENVATTING 9 SUMMARY 12 1. INLEIDING 151.1 Achtergronden en doel van het onderzoek 15
1.2 Aanpak van het onderzoek 16 2. POLITIEK EN BELEID: EEN SCHETS VAN DE RECENTE
ONTWIK-KELINGEN 18 2.1 Inleiding 18
2.2 De evolutie van het landbouwbeleid in Hongarije 18 2.2.1 Invloed van het communisme op de landbouw 18 2.2.2 Eerste pogingen tot hervormingen in 1968 20
2.2.3 De problemen in de jaren zeventig 21 2.2.4 Aanleiding tot en inhoud van de
hervormin-gen aan het eind van de jaren tachtig 22 2.3 De evolutie van het landbouwbeleid in Polen 25
2.3.1 Ontwikkelingen in het beleid tot en met
de jaren zeventig 25 2.3.2 Aanpassingen en hervormingen in de jaren
tachtig 26 2.3.3 Belangrijke discussiepunten rond de
toe-komstige ontwikkeling van de Poolse
agra-rische sector 28 2.4 Een vergelijking tussen Hongarije en Polen 29
3. ALGEMENE KENMERKEN VAN DE LANDBOUW IN HONGARIJE EN
POLEN 31
3.1 Inleiding 31
3.2 De toestand van de landbouw i n Hongarije 31
3.3 De toestand van de landbouw in Polen 37
4. AGRARISCHE HANDEL 43 4.1 Inleiding 43 4.2 De agrarische handel van Oost-Europa 43
4.2.1 De handel van het hele blok 43 4.2.2 De handel van Hongarije 44 4.2.3 De handel van Polen 47 4.3 De agrarische handel tussen de EG en Oost-Europa 50
4.3.1 De handel tussen de EG en het hele blok 50 4.3.2 De handel tussen de EG en Hongarije 52 4.3.3 De handel tussen de EG en Polen 53
Biz. PRODUCTIE, PRIJZEN EN AFZET IN PLANTAARDIGE
PRODUKTIE-RICHTINGEN 56 5.1 Inleiding 56 5.2 De bedrijfskolom van de plantaardige produktie
in Hongarije 56 5.2.1 De toelevering: het gebruik van kunstmest
en het mechanisatieniveau 56 5.2.2 Kengetallen van de akkerbouwsector in
Hongarije 57 5.2.3 Kengetallen van de tuinbouwsector in
Hongarije 66 5.2.4 De verwerking en afzet van
landbouwpro-dukten 70 5.3 De bedrijfskolom van de plantaardige produktie
in Polen 72 5.3.1 De toelevering van inputs 72
5.3.1.1 Kunstmest en bestrij dingsmiddelen 72
5.3.1.2 Machines en tractoren 74 5.3.1.3 Zaaizaad en pootgoed 75 5.3.2 Kengetallen van de akkerbouwsector in Polen 76
5.3.3 Kengetallen van de tuinbouwsector in Polen 84
5.3.4 De verwerkende industrie 88 5.3.5 De organisatie van de handel 91
5.4 Afsluiting 92 PRODUKTIE, PRIJZEN EN AFZET IN DE DIERLIJKE
PRODUKTIE-RICHTINGEN 94 6.1 Inleiding 94 6.2 De dierlijke produktiekolom in Hongarije 94
6.2.1 De toelevering 94 6.2.2 Primaire produktie in de Hongaarse
rund-veehouderij 95 6.2.2.1 Melkveehouderij 95
6.2.2.2 De overige rundveehouderij 97 6.2.3 De intensieve veehouderij in Hongarije 97
6.2.3.1 Varkenshouderij 97 6.2.3.2 Pluimveehouderij 99 6.2.4 De schapenhouderij 100 6.2.5 Verwerkende"bedrij fstakken 100 6.2.5.1 Zuivelindustrie 100 6.2.5.2 Vleesindustrie 102 6.3 De bedrijfskolom van de dierlijke produktie
in Polen 104 6.3.1 Toelevering 104
6.3.2 Primaire produktie in de rundveehouderij 106
6.3.2.1 De veestapel 106 6.3.2.2 Melkveehouderij 107 6.3.2.3 Overige rundveehouderij 107
Biz. 6.3.3.1 Varkenshouderij 108 6.3.3.2 Pluimveehouderij 109 6.3.4 De schapenhouderij 109 6.3.5 Verwerkende bedrijfstakken 109 6.3.5.1 Zuivelindustrie 109 6.3.5.2 Vleesverwerkende industrie 112 6.4 Afsluiting 114 7. DE CONCURRENTIEPOSITIE VAN DE HONGAARSE EN POOLSE
LANDBOUW(PRODUKTIEKOLOM): ANALYSE OP SECTOR- EN
PRO-DUKTNIVEAU 115 7.1 Comparatieve voor- en nadelen volgens diverse
maatstaven 115 7.2 De concurrentiepositie van de Hongaarse
land-bouwsector 115 7.2.1 Inleiding 115
7.2.2 Domestic Resource Costs 116 7.2.3 Revealed Comparative Advantage 118
7.2.4 Protectiemaatstaven 119 7.3 De internationale concurrentiepositie van de
Poolse landbouwsector 120 7.3.1 Bescherming van primaire produkten 120
7.3.2 De concurrentiepositie van de verwerkende
industrieën 122 7.3.3 De stand van zaken in de toeleverende
industrie 124 7.3.4 Samenvatting 124 7.4 De comparatieve voor- en nadelen op produktniveau 125
7.5 Afsluiting 132 8. DE ASSOCIATIE-VERDRAGEN MET DE EG: INHOUD EN BETEKENIS
VOOR DE HONGAARSE EN POOLSE LANDBOUW 133
8.1 Algemene contouren 133 8.2 Eerder gemaakte handels- en
samenwerkingsafspra-ken van Hongarije en Polen met de EG 134 8.2.1 Afspraken tussen Hongarije en de EG 134 8.2.2 Afspraken tussen Polen en de EG 134 8.3 Agrarische handelsregelingen in het kader van
besprekingen over een associatie-verdrag 135
8.3.1 Loop van de besprekingen 135 8.3.2 De inhoud van de Akkoorden 136 8.4 Betekenis van de verdragen voor de Hongaarse en
Poolse landbouw 137 9. CONCLUSIES EN SLOTBESCHOUWINGEN 141
LITERATUUR 145 Bijlage 1 De handelsbalans van Hongarije en Polen met EG
SAMENVATTING
De structuur en de ontwikkeling van de landbouwproduktieko-lom In Hongarije en Polen zijn sterk beïnvloed door de communis-tische ideologie. Dat komt tot uiting in de eigendomsverhoudingen
(grond en kapitaal grotendeels in handen van de staat) en verre-gaande overheidsbemoeienis via directe sturing aan de hand van
(produktie-)plannen, prijsstellingen, vergunningen en verboden. De dominantie van de staat ging vaak samen met een grootschalige en geconcentreerde produktlewijze in zowel de primaire als in de toeleverende en verwerkende fase. De primaire landbouwstructuur in Polen - voor een belangrijk deel kleinschalig en in particu-liere handen - vormt hierop een uitzondering, maar toelevering, verwerking en distributie waren weer wel sterk geconcentreerd en grotendeels in overheidshanden.
Een belangrijk verschil tussen Hongarije en Polen is de evo-lutie van het landbouwbeleid geweest. In Hongarije werd veel min-der dan in Polen vastgehouden aan het socialistische planningsmo-del en eerder gekozen voor invoering van marktelementen in het bestaande systeem. Zo werden in de loop van de jaren vijftig, zestig en zeventig pogingen ondernomen om de prijsvorming van zo-wel eindprodukten als van inputs meer in overeenstemming te
bren-gen met de schaarsteverhoudinbren-gen op de markt. In Polen werd pas in het begin van de jaren tachtig het beleid aangepast in de richting van een markteconomie. De aanpassingen bleken in beide landen evenwel niet voldoende om produktie- en produktiviteits-groei blijvend te genereren. Pas na de ingrijpende politieke ver-anderingen aan het eind van de jaren tachtig werden drastische economische hervormingen afgekondigd. Voor de landbouwsector hielden die vooral prijsliberalisaties in en het terugtrekken van de overheid als producerende en interveniërende instantie. Daar-naast werd privatisering van grond en kapitaal een belangrijk on-derdeel van het streven naar verbetering van de efficiëntie in en de concurrentiepositie van de landbouwproduktiekolom in Hongarije en Polen.
Hongarije is traditioneel een netto-exporteur van landbouw-produkten. De Hongaarse agrarische export is nog steeds vooral gericht op de voormalige centraal geleide landen, maar dat is in de loop van de jaren tachtig wel minder geworden. Polen is ge-woonlijk een netto-importeur ofschoon in 1990 een positief saldo op de agrarische handelsbalans werd behaald. Voor Polen zijn de westerse landen en met name de EG steeds belangrijke handelspart-ners geweest. Groente en fruit, levende dieren en vlees/-Produk-ten zijn de belangrijkste Poolse exportprodukvlees/-Produk-ten naar de EG. Aan de invoerkant zijn de Poolse handelsbelangen met de convertibele zone groter dan die met de nonconvertibele: de Poolse agrarische Importen komen slechts voor een kwart uit de voormalige centraal geleide landen. De EG leverde eertijds ongeveer een kwart van de
WOORD VOORAF
De politieke en economische hervormingen in Oosteuropese landen hebben de betrekkingen van die landen met de EG sterk doen toenemen, zo ook op het gebied van de agrarische handel. Twee van de Oosteuropese landen waarvoor dat in het bijzonder geldt zijn Hongarije en Polen. De directies Industrie en Handel, en Interna» tionale Aangelegenheden en Marktordeningsvraagstukken van het Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij hebben om die reden het Landbouw-Economisch Instituut verzocht onderzoek te doen naar de concurrentiepositie van de landbouw en voedingsmid-delenindustrie in die twee landen. In februari 1992 is daarover verslag gedaan aan het MLNV in de vorm van een beknopte interne nota. Dit onderzoekverslag is een uitgebreidere rapportage over de concurrentiepositie dan die in de interne nota. Zo wordt er meer aandacht aan ontwikkelingen op het terrein van het landbouw-beleid gegeven en vindt een uitvoeriger beschrijving van de seg-menten van de produktiekolom plaats. Ook komen de eind 1991 afge-sloten associatie-akkoorden van de EG met Hongarije en Polen in dit rapport aan de orde.
Naast de auteurs hebben aan het onderzoek meegewerkt: mw. M. van Logtestijn, dhr. R. de Rijk, dhr. A. Oude Lansink (al-len studenten van de LUW), mw. K. Geertjes en dhr. H.J. Kelholt
(beide van de afdeling AEOS van LEI-DLO) en dhr. B. Kamphuis (af-deling Structuuronderzoek van LEI-DLO). Een woord van dank gaat uit naar de heren Geurten en Braakenburg (landbouwattachées te Wenen, respectievelijk Warschau), die de studiereizen naar Honga-rije en Polen mede hebben georganiseerd.
/"\ De directeur,
SAMENVATTING
De structuur en de ontwikkeling van de landbouwproduktieko-lom In Hongarije en Polen zijn sterk beïnvloed door de communis-tische ideologie. Dat komt tot uiting in de eigendomsverhoudingen
(grond en kapitaal grotendeels in handen van de staat) en verre-gaande overheidsbemoeienis via directe sturing aan de hand van
(produktie-)plannen, prijsstellingen, vergunningen en verboden. De dominantie van de staat ging vaak samen met een grootschalige en geconcentreerde produktlewijze in zowel de primaire als in de toeleverende en verwerkende fase. De primaire landbouwstructuur in Polen - voor een belangrijk deel kleinschalig en in particu-liere handen - vormt hierop een uitzondering, maar toelevering, verwerking en distributie waren weer wel sterk geconcentreerd en grotendeels in overheidshanden.
Een belangrijk verschil tussen Hongarije en Polen is de evo-lutie van het landbouwbeleid geweest. In Hongarije werd veel min-der dan in Polen vastgehouden aan het socialistische planningsmo-del en eerder gekozen voor invoering van marktelementen in het bestaande systeem. Zo werden in de loop van de jaren vijftig, zestig en zeventig pogingen ondernomen om de prijsvorming van zo-wel eindprodukten als van inputs meer in overeenstemming te
bren-gen met de schaarsteverhoudinbren-gen op de markt. In Polen werd pas in het begin van de jaren tachtig het beleid aangepast in de richting van een markteconomie. De aanpassingen bleken in beide landen evenwel niet voldoende om produktie- en produktiviteits-groei blijvend te genereren. Pas na de ingrijpende politieke ver-anderingen aan het eind van de jaren tachtig werden drastische economische hervormingen afgekondigd. Voor de landbouwsector hielden die vooral prijsliberalisaties in en het terugtrekken van de overheid als producerende en interveniërende instantie. Daar-naast werd privatisering van grond en kapitaal een belangrijk on-derdeel van het streven naar verbetering van de efficiëntie in en de concurrentiepositie van de landbouwproduktiekolom in Hongarije en Polen.
Hongarije is traditioneel een netto-exporteur van landbouw-produkten. De Hongaarse agrarische export is nog steeds vooral gericht op de voormalige centraal geleide landen, maar dat is in de loop van de jaren tachtig wel minder geworden. Polen is ge-woonlijk een netto-importeur ofschoon in 1990 een positief saldo op de agrarische handelsbalans werd behaald. Voor Polen zijn de westerse landen en met name de EG steeds belangrijke handelspart-ners geweest. Groente en fruit, levende dieren en vlees/-Produk-ten zijn de belangrijkste Poolse exportprodukvlees/-Produk-ten naar de EG. Aan de invoerkant zijn de Poolse handelsbelangen met de convertibele zone groter dan die met de nonconvertibele: de Poolse agrarische Importen komen slechts voor een kwart uit de voormalige centraal geleide landen. De EG leverde eertijds ongeveer een kwart van de
Poolse agrarische invoerbehoefte maar sinds de hervormingen is dat aandeel tot circa driekwart gestegen. Het Hongaarse export-pakket naar de EG bestaat voor een belangrijk deel uit vlees/
-Produkten en groente en fruit. De uitvoerwaarde is in de tweede helft van de jaren tachtig sterk toegenomen. De EG als handels-partner is voor Hongarije van geringer belang dan voor Polen.
Hoewel de internationale handel van beide landen in het ver-leden een aantal verschillende kenmerken had, hebben ze sinds de in 1989 in gang gezette economische en politieke veranderingen in de Oosteuropese landen en de Sovjet-Unie één ding gemeen: de toe-genomen oriëntatie op het Westen en met name op de nabij gelegen EG. In die handel speelt het concurrerende vermogen van de sector en van individuele produkten een grote rol. De in gang gezette economische hervormingen hebben in beide landen echter nog nauwe-lijks verbeteringen in dat vermogen opgeleverd.
In zowel Hongarije als in Polen namen de kosten van inputs meer toe dan de producentenprijzen. Vooralsnog lijkt hiermee in
de akkerbouw van beide landen een neerwaartse trend in gang gezet voor wat betreft het gebruik van inputs en van de fysieke op-brengsten per hectare. In Hongarije speelde naast de veranderin-gen in beleid ook droogte een rol bij de slechtere resultaten in 1990. De tuinbouwsector in beide landen lijkt minder nadelige ge-volgen van de economische liberalisatie te hebben ondervonden, waarschijnlijk doordat in de meeste geledingen van de produktie-kolom van oudsher het particulier initiatief domineerde en het wegvallen van overheidssteun feitelijk weinig betekende voor de
sector. Toch heeft ook deze sector afzetproblemen ondervonden, met name door het wegvallen van de markt in de Sovjet-Unie.
De dierlijke sector in Hongarije en Polen is met soortgelij-ke problemen als de plantaardige sector geconfronteerd. Door ver-minderde afzet en stagnerende export kreeg de Hongaarse
zuivel-sector te kampen met overschotten. Door middel van produktiebe-heersing wordt getracht de overschotten te beperken. De rundvee-stapel is onder druk van de slechte afzetontwikkelingen en de ge-dwongen produktiebeheersing al ingekrompen, maar door de toege-nomen slachtingen zijn ook de rundvleesprijzen onder druk gezet. Naast de ontmoedigende ontwikkelingen in de rundveehouderij heb-ben ook andere dierlijke sectoren veel te lijden van de economi-sche veranderingen: de netto-opbrengsten in zowel de varkenshou-derij als in de pluimveesector zijn verminderd ten gevolge van de sterker dan de opbrengstprijzen gestegen energie- en voerprijzen.
Ook in Polen zijn de netto-opbrengsten in de dierlijke pro-duktiekolom sterk achteruit gegaan door de toename van de input-prijzen en de afgenomen afzetmogelijkheden in zowel binnen- als buitenland. In Polen zijn de resultaten nogal abrupt verslechterd na de economische hervormingen. De veestapels zijn, met uitzonde-ring van de varkens, sinds 1989 fors gedaald. De melkproduktle was in 1991 ongeveer 10% lager dan in 1989. De varkenshouderij ontwikkelde zich sinds 1989 nog redelijk positief in verband met de relatief gunstige prijsontwikkeling (ten opzichte van rund- en
pluimveevlees), de consumentenpreferenties en de voerprijzen (van onder meer aardappelen).
De verwerking en afzet van agrarische produkten is in Honga-rije en Polen altijd in staatshanden geconcentreerd geweest. Of-schoon in de hervormingsplannen privatisering in deze fasen van de produktiekolom wordt nagestreefd is er op een enkele uitzonde-ring na nog weinig vooruitgang geboekt. Overnames van machines en gebouwen zijn onaantrekkelijk vanwege slechte economische pers-pectieven. De overlevingskansen voor de staatsindustrieën worden in veel gevallen ernstig beperkt door de verouderde produktiesys-temen, de geringe kwaliteit van het geproduceerde, importconcur-rent ie en de bescheiden afzetperspectieven.
In studies over de concurrentiepositie van de Hongaarse en Poolse landbouw blijkt de voedingsmiddelenindustrie een groot knelpunt te vormen in de concurrentiekracht van de landbouwpro-duktiekolom. Op een enkele uitzondering na (bijvoorbeeld de Hon-gaarse graanverwerkende industrie) wordt voor beide landen een zeer somber beeld geschetst van zowel de verwerkende als de voor de landbouw belangrijke toeleverende industrieën. Het internatio-nale concurrentievermogen lijkt nog het sterkst bij een aantal onverwerkte produkten. Hierbij lijkt Hongarije voor enkele fruit-soorten (met name appels), tarwe, varkens- en pluimveevlees en wellicht ook wijn over sterke kaarten te beschikken. Polen heeft ook voor een aantal tuinbouwprodukten (appels, aardbeien en cham-pignons) een redelijke concurrentiepositie, evenals voor (onbe-werkte) aardappelen en raapzaad. Dat de positie van de
onverwerk-te produkonverwerk-ten nog als besonverwerk-te moet worden ingeschat benadrukt nog eens de zwakte van de landbouwproduktiekolom als geheel: oplos-singen voor de efficiëntieproblemen in de toeleverende, verwer-kende en afzetfase van de produktiekolom zijn cruciaal voor de verbetering van de concurrentiepositie van de Hongaarse en Poolse
landbouw.
De op het agrarische handelsgebied al sterke banden van Hon-garije en Polen met de EG zijn verder aangehaald door de eind
1991 afgesloten associatie-akkoorden. De vergroting van de markt-toegang voor 0osteurope8e landbouwprodukten vormde een van de kernpunten van de onderhandelingen. Na moeizame onderhandelingen zijn er handelsakkoorden met een asymmetrisch karakter afgespro-ken, hetgeen wil zeggen dat de EG eerder en verdergaande conces-sies aan de Oosteuropese landen verleent dan omgekeerd. De con-cessies van de EG in de vorm van verlaging van invoertarieven en vergroting van het importquotum van een aantal produkten uit Hon-garije en Polen bieden deze landen echter weinig vooruitzichten op een toename van hun uitvoermogelijkneden. Desalniettemin zijn de Hongaren en Polen blij met het akkoord, niet in de laatste
plaats omdat de akkoorden naar hun mening op termijn moeten lei-den tot een volwaardig EG-lidmaatschap voor beide lanlei-den.
SUMMARY
The structure and the development of the agricultural
pro-duction chain in Hungary and Poland has been strongly influenced
by the communist ideology. This is expressed by the ownership
relations (most of the land and capital in hands of the state)
and government involvement through direct control via production
planst price setting, licences and prohibitions. The domination
of the state showed in large scale and concentrated production in
the primary phase, the input industry and the processing
indus-try. The primary agricultural structure in Poland - most of it
small scale and in private hands - is an exception to this
gen-eral picture, but input industry, processing and distribution
were concentrated and in state hands as well.
An important difference between Hungary and Poland has been
the evolution of agricultural policy. Hungary clung much less
than Poland to the socialist planning model and chose for
imple-menting market elements in the prevailing system. In the fifties,
sixties and seventies efforts were undertaken to relate prices to
scarcities on the market more than before. In Poland policy
adjustments to a market economy were undertaken only at the
beginning of the eighties. In both countries the adjustments
proved to be inadequate to generate sustainable growth of
produc-tion and productivity. Only after the political changes at the
end of the eighties drastic economic reforms were introduced. In
the agricultural sector the changes referred to price
liberalisation and withdrawal of the state as a producer and an
interventionist. Privatization of land and capital became also an
important item in increasing the efficiency and competitiveness
of the agricultural production chain in Hungary and Poland.
Hungary is a traditional net-exporter of agricultural
prod-ucts. The Hungarian agricultural export is still mainly oriented
towards the formerly centrally planned economies, but this has
become less during the eighties. Poland is usually an
net-Importer of agricultural products but in 1990 a positive
agricul-tural balance was reached. The western countries and especially
the EC are important markets for Poland. Fruit and vegetables,
live animals, meat/-products'are the most Important Polish
agri-cultural exports to the EC. At the import side the Polish trade
relations with the convertible currency zone are much more
intense than with the nonconvertible zone: only a quarter of the
Polish agricultural imports are from centrally planned economies.
Before 1989 the EC exported around a quarter of the Polish Import
needs to that country but this share has expanded to around 75Z
since the economic reforms. The Hungarian exports to the EC
con-sist of meat/-products and fruit and vegetables mainly. The
export value has strongly increased in the second halve of the
eighties. As a trading partner the EC is less important to
Hungary than to Poland.
Although the international trade of both countries had
dif-ferent features, since the start of the economic and political
reforms in 1989 they have one thing in common: the increasing
trade orientation to the West and especially to the nearby EC.
The competitiveness of the sector and of individual products play
san important role in this trade. However, the economic reforms
have not yet resulted in increased competitiveness of the
agri-cultural sector in both countries.
In Hungary and Poland input costs increased more than
pro-ducer prices. For the time being this seems to have caused a
downward trend in input use and yield in the crop sector of both
countries. Besides policy changes drought in Hungary Influenced
the bad results of 1990. Horticulture in both countries seems to
have suffered less from the economic liberalization, probably
because of the private dominance of old in most segments of the
production chain and reduction of government support did not much
influence the position of the sector. But even the horticulture
sector experienced sales problems, especially because of the
col-lapse of the former Soviet-Union market.
The animal sector in Hungary and Poland was confronted with
similar problems as the crop sector. Because of reduced sales and
stagnating exports the Hungarian dairy sector had to contend with
surpluses. Attempts are made to reduce the surpluses by means of
production control. The cow herds were cut down under pressure of
the poor sales and the forced production control, but the
increased slaughtering pressed beef prices downwards. Other
ani-mal sectors also suffer from the economic reforms: the net
results of the pig and poultry sector have been reduced because
of the increase in energy and feed prices.
In Poland the net results in the animal sector have also
deteriorated because of the increase in input prices and
decreased sales possibilities on internal and external markets.
In Poland, the results abruptly worsened after the economic
reforms. The herds have been cut down strongly since 1989, pigs
being the exception. Milk production was 10Z lower in 1991 than
in 1989. Pig breeding developed relatively positive because of
the positive price developments related to beef and poultry meat,
consumer preferences and the feed prices (among others of
pota-toes).
The processing and sales of agricultural products has always
been concentrated in state hands in both Hungary and Poland.
Although in reform plans these segments are to be privatized,
little has been achieved until now except some minor results.
Take over of machines and buildings is unattractive because of
poor economic perspectives. The chances of survival for state
industries are negatively influenced by obsolete production
sys-tems, low product quality, import competition and poor sales
per-spectives .
In studies into the competitiveness of the Hungarian and Polish agriculture, the food industry appears to be the bottleneck in the production chain. With the exception of some cases (e.g. the grain processing industry in Hungary) for both countries a gloomy picture is drawn of the agricultural process-ing and input industries. The international competitiveness appears to be the best in some unprocessed products. Hungary has apparently strong cards in some fruit products (apples mainly), wheat, pig and poultry meat, and probably wine. Poland has a rea-sonable competitive position in some horticultural products
(apples, strawberries and mushrooms), (unprocessed) potatoes and rapeseed. The strong position of the unprocessed products
stresses the weakness of the agricultural production chain as a whole. Solutions for efficiency problems in the input, processing and marketing phase of the production chain are crucial for the increase in competitiveness of the Hungarian and Polish agricul-ture.
The already strong ties in agricultural trade of Hungary and Poland with the EC have been further intensified by the associ-ation treaty concluded at the end of 1991. The expansion of mar-ket access for East European agricultural products was at the core of the negotiations. After laborious talks trade agreements with an asymmetric character have been fixed. This means that the EC gives earlier and more concessions to the East European coun-tries than in reverse. EC concessions of lowering the import tar-iffs and expanding the import quota of a number of products from Hungary and Poland give little perspective to increasing export possibilities. Nevertheless, the Hungarian and the Polish people are happy with the treaty, not in the last place because in their opinion the treaty will have to lead to EC membership for both countries.
1. INLEIDING
1.1 Achtergronden en doel van het onderzoek
De afgelopen jaren zijn er in de Oosteuropese landen grote
politieke en economische veranderingen opgetreden. De
verhoudin-gen tussen deze landen en de Westerse wereld zijn daardoor
radi-caal veranderd. Terwijl de relaties in het verleden werden
geken-merkt door scherpe ideologische tegenstellingen wordt nu
samen-werking en handel nagestreefd.
Ook op landbouwgebied zijn de handelsrelaties van de EG en
Nederland met Oost-Europa in een ander daglicht komen te staan.
In het kader van een associatie-akkoord zijn eind 1991 afspraken
gemaakt over ruimere toegang voor Poolse, Hongaarse en
Tsjechi-sche landbouwprodukten tot de EG. Omgekeerd zal de als gevolg van
een liberaler landbouw- en handelsbeleid verminderde bescherming
aan de grenzen van genoemde landen leiden tot meer mogelijkheden
voor export uit de Gemeenschap.
In dit rapport wordt verslag gedaan van de toestand van de
landbouw in Hongarije en Polen - de twee belangrijkste
Oosteuro-pese handelspartners van de EG - in het licht van de veranderende
omstandigheden waarin de sector zich ten gevolge van de politieke
en economische omwenteling bevindt. De beschrijving van de
struc-tuur en de ontwikkelingen in de landbouwsector is gericht op een
analyse van het concurrerende vermogen van de
landbouwproduktie-kolom als geheel en van individuele produkten. De economische
hervormingen in beide landen hebben tot doel de efficiëntie te
verbeteren en de produktie meer op de markt(vraag) aan te laten
sluiten. Het eindresultaat van deze hervormingen hangt
vanzelf-sprekend af van de weg die men bewandelt. De uitgangspositie is
evenwel van grote invloed daarop. In dit rapport wordt die
uit-gangspositie van de landbouwproduktiekolom in Hongarije en Polen
geanalyseerd om een beeld te krijgen van de sterke en zwakke
kan-ten ervan.
De opzet van het verslag is als volgt. In hoofdstuk 2 wordt
ingegaan op de evolutie van het landbouwbeleid welke sterk is
beïnvloed door de politieke ideologie van het communisme.
Vervol-gens worden in hoofdstuk 3 enkele algemene karakteristieken van
de landbouw besproken, zoals de structuur, plaats in de economie,
en produktie- en prijsontwikkelingen. De handelsrelaties van
bei-de lanbei-den staan centraal in hoofdstuk 4. In bei-de daarop volgenbei-de
twee hoofdstukken - één over de plantaardige en één over de
dier-lijke produkten - wordt dieper ingegaan op produktie- en
prijs-ontwikkelingen van afzonderlijke produkten. Daarbij wordt ook
aandacht besteed aan de toeleverde en verwerkende fase in de
pro-duktiekolom. Vervolgens wordt op basis van de inzichten omtrent
de toestand van de landbouw en aan de hand van een aantal
kwanti-tatieve indicatoren een inschatting gemaakt van het concurrerende
vermogen van de landbouwproduktiekolom en de individuele Produk-ten van beide landen. Het associatieverdrag van de EG met Honga-rije en Polen vormt het onderwerp van hoofdstuk 8 waarbij wordt ingegaan op de inhoud en de betekenis ervan, gezien in het licht van de bestaande handelsrelaties! de huidige concurrentiepositie van de Hongaarse en Poolse landbouw en de uitbreidingsmogelijkhe-den die door het verdrag woruitbreidingsmogelijkhe-den gebouitbreidingsmogelijkhe-den.
1.2 Aanpak van het onderzoek
Het onderzoek bestond formeel uit drie opeenvolgende stap-pen, te weten datacollectie (kwantitatieve en kwalitatieve infor-matie vergaren), systematiseren en verwerking van inforinfor-matie, en rapporteren.
De belangrijkste bronnen voor kwantitatieve informatie waren de USDA (Economie Research Service en Foreign Agricultural Servi-ce), de FAO (Production Yearbook, Trade Yearbook, Land Use en Supply Balance Sheets), EUROSTAT/EXMIS (EG-handel), nationale statistieken (het "CBS" en het "LEI" van Hongarije (KSH en AKI) en Polen (GUS)), en enkele andere internationale statistieken
(onder andere World Tables van de World Bank). Veel (los) cijfer-materiaal is gevonden in Agra Europe's uitgave 'East Europe & USSR - Agriculture and Food 1). Het cij fermateriaal uit deze bronnen is bij eengezet in spreadsheet-bestanden (Lotus 1-2-3), teneinde berekeningen uit te kunnen voeren. Deze spreadsheets zijn geënt op USDA/ERS-diskettes met "facts and figures" van de landbouw in Oosteuropa 2 ) . De databank die nu op het LEI aanwe-zig is, bevat evenwel aanzienlijk meer en - vooral voor Hongarije en Polen - recentere data. De belangrijkste statistische bewer-kingen van het materiaal bestonden uit de constructie van Balas-sa-indexen, indexen voor de relatieve exportoriëntatie, partiële-produktiviteitsvergelijkingen (zie hoofdstuk 7) en handelsbalan-sen met de EG (bijlage 1).
Een van de belangrijkste bronnen voor meer kwalitatief geo-riënteerde informatie is de eerder genoemde (maandelijkse) uitga-ve van Agra Europe. Dat bleek althans na raadpleging van de ratuur die is getraceerd met behulp van een aantal on-line lite-ratuurdatabanken: "MLVA" en "MLVP" van het Ministerie LN&V, "EVDA" van de Economische Voorlichtingsdienst, "Agralin" van Pu-doc (LUW), en een aantal internationale databanken (met name CAB). Alle voor het onderzoek relevante literatuurreferenties zijn ondergebracht in één (elektronische) kaartenbak (software:
1) Sinds het uiteenvallen van de Sovjet-Unie is "& USSR" uit de naam van dit maandblad geschrapt.
2) East European Agriculture - 1971-1987, USDA/ERS, 1989. De begeleidende publikatie is van M.J. Cochrane en M.J. Lam-bert, Agricultural performance in Eastern Europe, 1988,
Cardbox-Plus) en voorzien van eigen trefwoorden en veelal ook van een abstract 1). Naast de literatuur vormden de gesprekken die gevoerd zijn met vertegenwoordigers van overheid, bedrijfsleven en wetenschap in Hongarije en Polen een rijke bron van informa-tie.
1) Beide databanken (dit is de verzameling van spreadsheets en de elektronische kaartenbak) zijn overigens, op aanvraag, toegankelijk voor derden.
2. POLITIEK EN BELEID: EEN SCHETS VAN DE
RECENTE ONTWIKKELINGEN
2.1 Inleiding
Het overheidsbeleid is een van de factoren die in belangrij-ke mate de ontwikbelangrij-kelingen binnen de Oosteuropese landbouw be-paalt. In dit hoofdstuk staat het landbouwbeleid van Hongarije en Polen centraal, waarbij de aanpassingen en de hervormingen van dat beleid sinds de Tweede Wereldoorlog de rode draad vormen. In-gegaan wordt op de achtergronden, inhoud en afwikkeling van de hervormingen op het terrein van de landbouw. Tevens wordt de aan-dacht gericht op de meest recente ontwikkelingen in het landbouw-beleid en op visies over het toekomstige landbouw-beleid in beide landen.
2.2 De evolutie van het landbouwbeleid in Hongarije 2.2.1 Invloed van het communisme op de landbouw
Voor de Tweede Wereldoorlog was Hongarije een land van "lar-ge estates". Hongarije had dus "lar-geen traditie van een ei"lar-gen "lar- geërf-de boerenstand. Meteen na 1945 werd een landhervorming doorge-voerd, waarbij 400.000 nieuwe bedrijven werden gesticht. Na de politieke veranderingen in 1949, waarbij de communisten (Hongaar-se Socialistische Arbeiders Partij) aan de macht kwamen, werd ge-start met de collectivisering van de landbouw volgens het Sovjet-model. De collectivisatie werd onder politieke en economische druk afgedwongen, ging gepaard met veel tegenwerking van de boe-ren en mislukte dan ook grotendeels (Cs&ki in Longworth,
1989:104). In plaats van mee te werken aan de collectivisatie lieten boeren hun land onbewerkt en ontvluchtten ze hun dorpen. Ongeveer een kwart van de boeren trad toe tot de nieuwe staatsbe-drijven waarvan de oppervlakte deels door toeëigening van verla-ten gronden snel groeide (Berend, 1990:2).
In 1957 werd een nieuw landbouwbeleid geïntroduceerd, waar-bij het systeem zodanig werd aangepast dat de boeren een meer direct belang kregen bij verbetering van de produktieresultaten. Gedwongen aflevering van produktie werd afgeschaft en bij de vaststelling van de opbrengstprijzen werd meer dan voorheen geke-ken naar de hoogte van de produktiekosten. De Partij wees welis-waar de leidende rol in de ontwikkeling van de landbouw toe aan
de grootschalige coöperatieve en staatsbedrijven, maar dit bete-kende geenszins het einde van de nog overgebleven privé-boeren. Geleerd van de hardnekkige tegenstand van de particuliere boeren tegen gedwongen collectivisatie in het verleden, trachtte de Par-tij de boeren voor collectieve bedrijven te winnen door particu-liere en collectieve bedrijfsvoering met elkaar te combineren binnen een samenwerkingsverband. Zo werd bijvoorbeeld
gestimu-leerd dat privé-boeren gezamenlijk de in- en verkoop van inputs
en produktie regelden. De vorming van coöperatieve bedrijven werd
gezien als een lange-termijn proces waarbij de samenwerking
tus-sen privé-boeren (al of niet met bestaande coöperaties) als een
overgangsvorm werd beschouwd (hoewel geen consensus bestond
tus-sen "dogmatisch-socialistische" en "pragmatische" stromingen
bin-nen de Partij over het standpunt dat gezinsbedrijven een
inte-graal en complementair onderdeel vormden van de coöperatieve
be-drijven, zie Berend, 1990:94-99). In tegenstelling tot
voorspel-lingen van de dogmatici in de Partij bleek de flexibele
opstel-ling ten aanzien van de produktiestructuur niet gepaard te gaan
met een afname van de produktie. Csaki (1989:105) schrijft de
re-delijk voorspoedige ontwikkeling van de agrarische produktie
juist toe aan het feit dat van officiële zijde niet is geprobeerd
uniformiteit bij collectivisatie na te streven. De organisatie
van grootschalige produktie-eenheden werd veelal toegespitst op
de plaatselijke omstandigheden waarbij ruimte werd gegeven aan
privé-activiteiten in de akkerbouw en in nog sterkere mate in de
veehouderij. Andere principiële discussies ten aanzien van het
collectivisatiemodel werden gevoerd over mechanisering (door de
coöperatie zelf of in afzonderlijke mechanisatiestations), over
beloningssystemen (al dan niet geïndividualiseerd en met bonussen
gekoppeld aan de produktieresultaten) en over het opzetten van
industriële activiteiten, zoals verwerking van de produkten van
het land en reparatie van machines binnen collectieve boerderij
(Berend, 1990:99-107). Als uitkomst van die discussies werd meer
bewegingsvrijheid voor zowel de gezinsbedrijven als de
collectie-ve boerderijen toegestaan. Het gezinsbedrijf kreeg een nieuwe
economische rol toebedeeld, en voor de coöperaties werden
moge-lijkheden gecreëerd zelf te mechaniseren en beloningsmethoden toe
te passen die zorgden voor materiële prikkels. De flexibilisering
van het systeem maakte de collectieve bedrijven voor de boeren
aantrekkelijker en lieten ook ruimte voor particulieren
bezighe-den naast die in de coöperatie. Meer en meer werd de coöperatieve
vorm door de boeren geaccepteerd (Berend, 1990:105-106).
In het midden van de jaren zestig werd de collectivisatie
min of meer een feit. Het systeem bleef tolerant ten opzichte van
de kleine particuliere bedrijfjes en niet-agrarische activiteiten
op de boerderij. De produktie van de sector bleef groeien. Ook
ontstond een toename in verscheidenheid en kwaliteit van de
be-schikbare voedsel in de Hongaarse winkels, en een overschot dat
kon worden geëxporteerd (EIU Country Profile 1991:12). Maar
tege-lijkertijd kwam een aantal problemen van het systeem naar voren.
De prioriteiten in de planning bleven gericht op de groei van het
produktievolume. De collectieve boerderijen werden in ruime mate
voorzien van werkkapitaal en inputs, hetgeen inefficiëntie in de
hand werkte. Bovendien lagen de prijzen van veel
landbouwproduk-ten beneden de kostprijs en bleven de agrarische prijzen achter
bij de industriële prijzen. De geringe winstgevendheid van de
landbouw vormde een sterke rem op de investeringsmogelijkheden
van de coöperaties uit eigen middelen. Het systeem bood weinig
aanzetten en mogelijkheden tot het aanwenden van produktivlteits-en kwaliteitsverhogproduktivlteits-ende produktiemethodproduktivlteits-en.
2.2.2 Eerste pogingen tot hervormingen in 1968
Halverwege de jaren zestig werd duidelijk dat economische groei niet meer mogelijk was door meer produktiemiddelen in het produktieproces aan te wenden maar dat de groei moest voortkomen uit produktiviteitsstijging, dan wel kostenbesparing. Bovendien deden zich in de eerste helft van de jaren zestig acute
beta-lingsbalansproblemen voor: aflossingen en rente-betalingen op buitenlandse schulden aan niet-Comeconlanden overtroffen in de loop van 1962 de Hongaarse exportwaarde naar die landen. De in-dustriële export naar Westerse landen verliep zeer stroef als ge-volg van het geringe concurrentievermogen van de Hongaarse Pro-dukten. Buitenlandse handel werd steeds belangrijker voor de Hon-gaarse economie, maar om enerzijds de behoefte aan de voor het
industrialisatieproces zeer noodzakelijke importen van grondstof-fen te verminderen en anderzijds de kwaliteit van de exportpro-dukten te verbeteren zou de export- en produktiestructuur dras-tisch moeten worden veranderd. Zonder economische hervormingen van de planeconomie werd geen herstel van de economische groei verwacht (Berend, 1990:113-128). De hervormingen concentreerden zich op vermindering van het aantal "planindicatoren" en kenden een grotere rol toe aan de invloed van de prijzen. Daarnaast werd in de hervormingsplannen meer economische beslissingsmacht naar bedrijfsniveau gedelegeerd en meer nadruk gelegd op de netto-re-sultaten van economische activiteiten.
De hervormingsplannen die in januari 1968 werden afgekondigd hadden voor de agrarische sector veel gevolgen voor de prijzen. De producentenprijzen namen gemiddeld meer toe dan de lnputprlj-zen terwijl het prijsbeleid ook zorgde voor een vermindering van de "price gap" tussen de landbouw en de industrie (Berend,
1990:182). De veranderende prijsverhoudingen verbeterden de fi-nanciële posities van de agrarische bedrijven. Bovendien ontstond tussen de staat en het collectieve bedrijf een meer commerciële relatie voor wat betreft de aan- en verkoop van produktiemiddelen en produkten. Hiermee verdween grotendeels het paternalisme van de staat over de coöperatie waarvoor indirecte sturing via de prijzen in de plaats kwam. Daarnaast werden nog bestaande belem-meringen ten aanzien van het opzetten van voedselverwerkende ac-tiviteiten van de coöperatieve bedrijven opgeheven. Tevens werd een blijvend belangrijke rol toegekend aan de particuliere "plots" van werknemers op staats- of coöperatieve bedrijven, in tegenstelling tot de in de jaren vijftig heersende opvatting dat privé-bedrijven alleen in de overgangssituatie naar het collec-tieve bedrijf een rol speelden.
Alhoewel Hongarije het internationale tij ook mee heeft ge-had bleken de hervormingen al snel een succes, vooral doordat de versnelling van de economische groei voor een belangrijk deel tot
ook voor de agrarische sector, waar onder meer met behulp van
verdergaande mechanisatie en kunstmestgebruik voortdurend grotere oogsten werden gehaald. Ten aanzien van de prijsvorming werden in eerste instantie nauwelijks aanpassingen aangekondigd. Er werd veelal gewerkt met door de staat centraal vastgestelde prijzen voor landbouwprodukten waarbij de prijs veelvuldig beneden de kostprijs lag. Er werd een Ingewikkeld systeem van belastingen, heffingen en subsidies toegepast om een en ander te corrigeren. In het algemeen kwamen de vastgestelde prijzen niet overeen met de schaar8teverhoudingen en weken de binnenlandse prijzen en prijsverhoudingen sterk af van de internationale. Naast de prij-zen vormden ook de problemen van concentratie (gebrek aan onder-linge concurrentie) onderwerp van discussie en werden op deze punten plannen gemaakt om de in gang gezette hervormingen voort te zetten en te versterken (Berend, 1990:194-200).
Echter, onder invloed van ongunstige internationale ontwik-kelingen in het begin van de jaren zeventig kwam de Hongaarse
economie in grote moeilijkheden en waren conservatieve stromingen binnen de Partij in staat de verdere hervormingsplannen te ver-hinderen en een aantal reeds toegepaste veranderingen terug te schroeven. De oliecrisis veroorzaakte een zeer sterke stijging van de invoerprijzen van grondstoffen. Aangezien de Hongaarse economie sterk afhankelijk was van in te voeren grondstoffen ste-gen de tekorten op de handelsbalans zeer snel, liepen buitenland-se schulden op en zakte de economische groei in. Om de problemen aan te pakken werd teruggegrepen op de het oude model van centra-listische staatsbemoeienis. Maar de basisbeginselen van de her-vormingen van 1968 - het afschaffen van opgelegde planindicatoren en verbetering van de marktgerichtheid van de ondernemingen -bleven wel overeind (Berend, 1990:233).
2.2.3 De problemen in de jaren zeventig
In de jaren zeventig werden verdere hervormingen in de rich-ting van meer marktwerking bemoeilijkt door de internationale re-cessie. De Hongaarse economie ondervond veel hinder van de inter-nationale ontwikkelingen vanwege haar sterke afhankelijkheid van buitenlandse handel. De noodzaak om de inflatoire gevolgen van de grondstofprijsstijgingen te verzachten torpedeerde de pogingen tot prijshervormingen. De stijgende invoerprijzen werden bestre-den met het verlenen van subsidies op binnenlandse prijzen. Maar dit beleid verslechterde de financiële en de internationale con-currentiepositie van het land verder. Ingezien werd dat om de economische groei te herstellen het prijssysteem zodanig omge-vormd zou moeten worden dat invloeden van de markt in de prijs-vorming tot uitdrukking konden komen (Berend, 1990:234).
Ook in de landbouw werd het prijssysteem een obstakel voor verdere groei (Csâki, 1989:108). De produktie op de grootschalige boerderijen groeide weliswaar maar de produktiviteit groeide traag. De produktie steeg verder boven het zelfvoorzieningsniveau uit, maar de vraag op de buitenlandse markten naar Hongaarse
voedselprodukten schommelde meer dan In het verleden het geval was geweest. De noodzaak om de export naar zowel de
socialisti-sche als de niet-socialistisocialisti-sche landen minimaal op peil te houden vormde de achtergrond van het wederom opstarten van hervormingen die zich grotendeels concentreerden op het prijssysteem.
In 1979-80 werden prijsaanpassingen doorgevoerd met als doel de binnenlandse prijsverhoudingen (voor producent en consument) meer in overeenstemming te brengen met de wereldmarktprijzen. De agrarische prijzen bleven echter centraal vastgesteld en vrijwel ongewijzigd, hoewel de intentie werd uitgesproken de prijzen van tijd tot tijd aan de veranderende marktomstandigheden aan te pas-sen (Berend, 1990:261). De kosten van inputs stegen echter wel waardoor een scheve verhouding tussen produktiekosten en op-brengstprijzen ontstond. De prijsschaar ontwikkelde zich ten na-dele van de landbouw: tussen 1980 en 1985 stegen de prijzen voor agrarische output met circa 22Z, terwijl de prijzen van indus-triële inputs die werden aangekocht door de landbouw op de bin-nenlandse markt toenamen met ongeveer 32Z (Benet, 1990:310). Bo-vendien werden belastingen verhoogd en subsidies verlaagd. Aange-zien naast deze interne ontwikkelingen de Hongaarse exportprijzen van landbouwprodukten onder invloed van wereldmarktontwikkelingen ook onder druk stonden kreeg de sector in de loop van de jaren
tachtig met grote financiële beperkingen te maken. De noodzaak van verbetering van de efficiëntie diende zich in versterkte mate aan. Daarnaast belemmerde het gebrek aan "marketing" de afzet, met name op de voor Hongarije zo cruciale wereldmarkt.
2.2.4 Aanleiding tot en inhoud van de hervormingen aan het eind van de jaren tachtig
Er werd weinig vooruitgang geboekt met betrekking tot de economische problemen van begin jaren tachtig. De betalingsba-lanssituatie verbeterde weliswaar na een zeer zorgelijke periode in 1982-83 maar de economische groei bleef laag en de levensstan-daard daalde. De pogingen om de economische groei te verbeteren ging gepaard met een hoge mate van staatsbemoeienis op een groot aantal terreinen. In de periode 1979-1987 is vooral als gevolg van het algemene politieke klimaat de uitvoering van economische hervormingen vertraagd en nieuwe ontwikkelingen in het Hongaarse economische model verhinderd (Berend, 1990:276-277).
De stagnatie van de Hongaarse economie bracht het centralis-tische model echter steeds meer in diskrediet. Ontevredenheid ten aanzien van de economische gang van zaken resulteerden in het voorjaar van 1988 in de verwijdering van een aantal politieke kopstukken waaronder Partij-secretaris Janos Radar. Meer en meer kregen hervormingsgezinden die economische veranderingen aan po-litieke veranderingen koppelden, de overhand in de partijorganen. Het Centraal Comité deed een voorstel om te komen tot een meer-partijenstelsel. In de loop van 1989 werden via veranderingen in de personele sfeer van de partijleiding gepoogd de partij bijeen te houden. Onderhandelingen met negen oppositiegroepen of
partij-en partij-en epartij-en aantal aan de communistische partij gelieerde organisa-ties leidden tot een andere opzet van het kiezen van het Parle-ment. Voor de communisten werden geen plekken gereserveerd. Be-paald werd dat de president gekozen zal worden door het Parle-ment. Een volgende stap in de afbrokkeling van de communistische politieke macht (de partij was inmiddels omgedoopt in Hongaarse Socialistische Partij, HSP) werd gezet door het verbod, opgelegd door het Parlement, op partij cellen binnen de bedrijven. Het Par-lement nam een verklaring aan dat Hongarije voortaan een onafhan-kelijke en democratische republiek was waar geen enkele partij de staatsinstellingen kan beheersen. In de maanden tussen de
(naams-)veranderingen in oktober en de eerste vrije verkiezingen sinds de Tweede Wereldoorlog in maart 1990 nam het vertrouwen in en de geloofwaardigheid van de communistische partij verder af. Bij de verkiezingen wonnen de centrum-rechtse HOF (Hongaarse De-mocratische Front) die samen met de Independent Smallholders en de Christen-democraten een regering heeft gevormd met Jozsef An-tall aan het hoofd. De communisten behaalden slechts 8,5Z van de stemmen (Elü Country Profile 1991:5-7).
Het landbouwbeleid was steeds gericht op de groei van de produktie om aan de binnenlandse behoeften te voldoen. Afgemeten aan de ontwikkeling van de zelfvoorzieningsgraad van de belang-rijkste voedselprodukten is het beleid een succes geweest. Maar de ongunstige internationale ontwikkelingen (dalende prijzen, op-komend protectionisme) hebben de vinger gelegd op de zwakke plek-ken van het Hongaarse landbouwsysteem. De geringe aandacht voor kwaliteitsaspecten en efficiëntie speelde de concurrentiepositie van de Hongaarse agrarische export op de wereldmarkt in de jaren tachtig danig parten. Als oorzaken van de bij de marktontwikke-lingen achterblijvende reactie van de landbouwsector kunnen het prijssysteem (central price-fixing), de directe staatscontrole op buitenlandse handel (geen importconcurrentie, beperkte conver-teerbaarheid van de forint) en de zeer gecentraliseerde en inef-ficiënte voedselverwerkende industrie worden genoemd (Csâki en Varga, 1990:3-4).
Door de invloed van de marktontwikkelingen in de produktie en structuur van de sector door te laten werken zou verbetering van de concurrentiepositie kunnen worden gerealiseerd. In het verleden was dit al meerdere malen gepoogd (de Hongaarse economie werd allang niet meer door een centraal plan gestuurd) maar de maatregelen werden door halfslachtigheid gekenmerkt en waren niet gericht op de verandering van het systeem (Laczo, 1991:1-2). De politieke omwenteling opende nieuwe mogelijkheden voor ingrijpen-de economisch hervormingen. Bij ingrijpen-de discussies over beleidshervor-mingen lag de nadruk op (wettelijke regeling van) het eigendom van grond en kapitaal en op de rol en toepassing van het prijsme-chanisme (zie bijvoorbeeld Bisztray, 1989).
In de (nog steeds niet afgesloten) discussies over hoe de weg naar de markteconomie moet worden afgelegd zijn demonopolise-ren, decentraliseren en privatiseren de sleutelbegrippen. Eind 1989 sprak het Hongaarse Parlement zich uit voor liberalisering
van de landbouwmarkten en voor het doen ontstaan van een markt voor landbouwgrond. De landbouwprijzen - met uitzondering van de prijzen van tarwe voor menselijke consumptie en van melk - zouden zich vrij(er) moeten kunnen bewegen. Vervolgens werd een begro-ting goedgekeurd waarin werd voorzien in een forse verlaging van de landbouwsubsidies (zie ook hoofdstuk 3). Per 1 januari 1991 werden steunprogramma's en preferenties voor de agrarische sector verminderd of zelfs geheel afgeschaft. Kleine particuliere
boe-renbedrijven kregen echter op een aantal terreinen (kortlopende leningen) wel weer een voorkeursbehandeling. À1 met al beliep de financiële steun in 1991 aan de sector slechts 2,2Z van het BNP (ofwel 29 miljard Forint), terwijl dat in het midden van de jaren tachtig ongeveer 9Z van het BNP was (OECD, 1992, Restricted pa-per).
In juli 1991 publiceerde de overheid een beleidsplan voor de landbouw en de voedselindustrie (Ministry of Agriculture and Food, 1991). Als doelstellingen worden genoemd dat de sector in staat zal moeten zijn aan de binnenlandse behoeften te voldoen met lagere subsidies dan voorheen, concurrerend te produceren voor de export, en de agrarische beroepsbevolking van een rede-lijk inkomen te voorzien. Het programma is gebaseerd op privati-sering van de economie: het landbouwbeleid zal in de toekomst ge-richt zijn op de particuliere bedrijven. Collectieve boerderijen zullen worden omgezet in coöperaties waar de leden de grond en al het andere vermogen in bezit hebben. Het overgrote deel van de
staatsboerderijen (ongeveer 100 van de 126) zal worden geprivati-seerd. Ofschoon uit eerder onderzoek al bleek dat de animo onder de leden van collectieve boerderijen om zelfstandig te gaan boe-ren niet erg groot zal zijn, streeft de regering naar een struc-tuur van bedrijven met 20-50 ha grond. Voor granen en melk gelden minimumprijzen plus dat voor melk produktiequota worden ingesteld
(OECD, 1991, Restricted Paper).
In augustus 1991 werd een nieuwe wet over het grondbezit aangenomen. Deze wet verplicht alle staats- en collectieve boer-derijen hun werknemers of leden minimaal 1-1,5 ha grond aan te bieden; aanzienlijk meer dus dan tot die tijd de praktijk/regel-geving was. De bedrijven zijn ook verplicht grond openbaar te verkopen, maar de koper moet de grond vervolgens minstens 5 jaar voor agrarische doeleinden gebruiken. Er is ook een regeling in de wet opgenomen waarbij compensatie aan voormalige eigenaren wordt geboden vanwege de vermeend onwettige onteigeningen die in
1948 hebben plaatsgevonden. Onder de nieuwe wet valt ongeveer 3 miljoen hectare (2,6 miljoen van coöperatieve bedrijven en 0,4 miljoen ha van staatsbedrijven) ofwel de helft van voor agra-rische doeleinden benutte oppervlakte. Eind 1991 werd het aantal claims op grond geschat op meer dan 1 miljoen ha (OECD, 1992, Restricted paper).
2.3 De evolutie van het landbouwbeleid in Polen
2.3.1 Ontwikkelingen in het beleid tot en met de jaren zeventig De structuur van de Poolse landbouw verschilt sterk van die in de andere Oosteuropese landen. Ongeveer driekwart van de land-bouwgrond is in handen van privé-boeren. De bedrijven zijn over het algemeen klein. Nog steeds komt het overgrote deel (circa driekwart) van de produktie van de particuliere bedrijfjes (zie ook hoofdstuk 3 ) . In Polen is de collectivisatie van de sector, die in de vroege jaren vijftig in gang werd gezet, geen succes geweest. De kracht van de kerk, de relatieve zwakte van de commu-nistische partij en de sterke traditie van de particuliere land-bouw in Polen zijn de belangrijkste oorzaken geweest van het mis-lukken van de collectivisatie. Toch bleef het landbouwbeleid ge-richt op de stimulering van de collectivisatie en op tegenwerking van de particuliere bedrijfsvormen. Maatregelen zoals verplichte leveranties (tot 1971), discriminatie bij toewijziging van pro-duktiemiddelen en limitering van particulier grondbezit beperkten de speelruimte voor de particuliere boer (WOL, 1991:37). Maar aangezien de particuliere bedrijven van vitaal belang waren voor de voedselvoorziening van het land moest het communistische be-wind deze bedrijfsvorm tolereren.
Aan de ontwikkeling van de landbouw werd weinig prioriteit gegeven. Volgens het socialistische (Sovjet-)model werd in Polen de nadruk gelegd op de ontwikkeling van de zware industrie. Daar-bij werd slechts vier procent van de industriële capaciteit inge-zet voor de produktie van agrarische inputs zoals machines en kunstmest. De produktie van landbouwmachines was vooral gericht op de behoeften van de grootschalige coöperatieve en staatsbe-drijven. Ook andere inputs waren voor de particuliere landbouw moeilijk verkrijgbaar. Zowel toeleveringsbedrijven als de verwer-kende industrie waren in handen van staatsondernemingen of coöpe-raties. Boeren konden alleen in aanmerking komen voor de aankoop van produktiemiddelen bij een verkoopcoöperatie als zij hun Pro-dukten vla een contract leverden aan een inkoopcoöperatie (WOL, 1991:38). Hierdoor waren de particuliere boeren gedwongen een groot deel van hun oogsten aan de staat te verkopen tegen vastge-stelde, relatief lage prijzen die vaak nauwelijks enige relatie hadden met de werkelijk gemaakte kosten van de produktie.
Hoewel in principe vrij om eigen beslissingen te nemen over het gebruik van produktiemiddelen, werd de particuliere landbouw-sector dus indirect gestuurd door de overheid die alle beslissin-gen nam over de voorwaarden van produktie. De overheidsbeslissin-gen ten aanzien van de allocatie en het aanbod van de produktie-middelen, de relatieve en absolute prijzen, kredieten, subsidies en belastingen hadden vaak geen relatie met de marktsituatie. In het systeem van administratieve prijzen werd een vrijwel totale scheiding tussen de markt van de agrarische inputs, de landbouw-produkten en de voedingsmiddelen aangebracht; een scheiding die vervolgens weer door middel van subsidies "gecorrigeerd" werd.
Signalen van overschotten of tekorten in de ene sector werden niet doorgegeven aan andere sectoren. Bovendien bestond er geen verband tussen binnenlandse en internationale prijzen. Dit sys-teem had zijn weerslag op de ontwikkeling van de hele agrarische sector. Gebrek aan kapitaal en het overheidsbeleid dat was ge-richt op de industriële ontwikkeling van het land, belemmerden investeringen en technologische vooruitgang in de sector. Gevoegd bij de slechte infrastructuur van het platteland (zowel technisch als institutioneel) schetst dit een somber beeld van de toestand van de Poolse landbouw in de jaren zeventig.
2.3.2 Aanpassingen en hervormingen in de jaren tachtig In de Poolse geschiedenis vormen de jaren 1980-81 en 1989 mijlpalen in zowel algemeen politieke als ook in landbouwpolitie-ke zin. De slechte gang van zalandbouwpolitie-ken in de landbouwsector vormde een belangrijke oorzaak van de zwakte van de Poolse economie aan het eind van de jaren zeventig en beïnvloedde daardoor ook de poli-tieke en sociale stabiliteit van het land (Korbonski, 1990:265). De politieke en sociaal-economische onvrede kwam onder andere tot uitdrukking in de opkomst van de illegale vakbond Solidariteit. Teneinde de politieke macht in handen te houden werd in december 1981 de staat van beleg afgekondigd door de communistische rege-ring. De politieke veranderingen hadden ook belangrijke gevolgen voor het landbouwbeleid. Socialisatie van de sector werd offi-cieel losgelaten en de permanente bestaansgrond van de particu-liere landbouw werd erkend (Tomezak, 1990:279). Korbonski
(1990:273) schrijft de toegeeflijke houding van de communistische machthebbers ten aanzien van de particuliere landbouw toe aan de geringe betrokkenheid van de boeren bij de activiteiten van Soli-dariteit waarvoor ze werden beloond met verruiming van hun econo-mische speelruimte.
In principe werd de voorkeursbehandeling van de staatsbe-drijven ten opzichte van de particuliere bestaatsbe-drijven opgeheven. Beide bedrijfsvormen kregen op dezelfde gronden toegang tot in-puts, kredieten en andere, voor de produktie noodzakelijke (over-helde-) diensten. Het is moeilijk na te gaan in hoeverre dit be-ginsel van gelijke behandeling ook daadwerkelijk in de praktijk werd toegepast. Maar in het algemeen hebben de agrarische
produk-tie en produktiviteit zich tussen 1983 en 1986 gunstig ontwikkeld (hoewel goede weersomstandigheden ook hebben meegespeeld). Andere fundamentele veranderingen in bijvoorbeeld het prijssysteem en de structuur bleven echter uit.
De voortdurende verslechtering van de Poolse economie in de tweede helft van de jaren tachtig ondermijnde het reeds in de loop van de tijd sterk geslonken vertrouwen in de regering verder en versterkte de wens de centraal geleide planeconomie radicaal te hervormen. Tijdens de besprekingen tussen de oppositie en de regering (Ronde-Tafelconferentie) in het begin van 1989 werd be-sloten de op socialistische beginselen gebaseerde economie te transformeren naar een marktgeoriënteerde economie. Voor de
land-bouw en het landland-bouwbeleid betekende dat onder andere het volgen-de (Tomczak, 1991:207):
economische Instrumenten zoals vraag, aanbod en prijzen zor-gen voor evenwicht op de agrarische en voedselmarkt;
demonopollseren van marktlnstltuten en organisaties, ver-dwijnen van overheldsregulerlngen van de agrarische en voed-selmarkt ;
Introductie van nieuwe Interventiemaatregelen, zoals mini-mumprijzen, interventieleveranties en controle op produktie-middelen en prijzen.
Nadat op 1 augustus 1989 de (consumenten-)prijzen voor voe-dingsmiddelen werden vrijgegeven, lieten de gevolgen van de radi-cale systeemverandering niet lang op zich wachten. De voedsel-prijzen stegen zeer snel, terwijl de toename van de lonen en sa-larissen daarbij achterbleven. De daling van de koopkracht zorgde voor een forse binnenlandse vraaguitval terwijl de export door de sterke prijsstijgingen ook terugliep. De reductie van de over-heidssubsidies aan de voedingsindustrie in oktober had tot gevolg dat de prijsstijgingen nog verder toenamen. De hoge inflatie maakte het voor de boeren ook niet erg aantrekkelijk hun Produk-ten te gaan verkopen. Veel boeren schortProduk-ten daarom de verkoop van hun produkten op in afwachting van betere tijden.
Een probleem voor de boeren bleef dat er weliswaar sprake was van vrijere (dit is niet meer door de overheid vastgestelde) prijzen maar dat de monopolieposities in inputlevering en verwer-king en verkoop van landbouwprodukten bleven bestaan. Toeleveren-de of verwerkenToeleveren-de coöperaties die door Toeleveren-de daling van overheids-subsidies in financiële moeilijkheden raakten, trachtten hun pro-blemen te verhelpen via het vergroten van de marges: de verkoop-prijzen werden wel verhoogd maar aan de boeren werd minder (of minder meer) uitbetaald voor hun grondstoffen, plus dat prijzen voor Inputs (kunstmest, pesticiden, energie, etc.) ook meer toe-namen dan de opbrengstprijzen voor de boeren. De ruilvoet van agrarische produkten verslechterde, waardoor de (reële) inkomens in de sector daalden en de vraag naar agrarische inputs afnam
(Rembisz en Rosati, 1990:16-18).
De voortdurende prijsstijgingen die de afzet van voedselpro-dukten deed Inzakken en groeiende produktiekosten tot gevolg had, wekte veel ontevredenheid op in de sector. Die werd versterkt door de in januari 1990 afgekondigde maatregelen (het plan Balce-rowitz), gericht op de uitbreiding van de invloed van de markt-werking en beperking van de overheidsbemoeienis. Na heftige pro-testen (wegblokkades en bezetting van het Ministerie van Land-bouw) in de zomer van 1990 kwam de regering de boeren enigszins tegemoet. Toegezegd werd dat de particuliere landbouwsector de beschikking zou krijgen over (een beperkt bedrag aan) kredieten tegen relatief gunstige voorwaarden voor de aankoop van machines, grond of andere inputs. Ook werd overgegaan tot de oprichting van het Agentschap voor de Agrarische Markt. Dit orgaan moet de land-bouwoverschotten opkopen en vervolgens binnenlands afzetten dan wel exporteren met als doel de binnenlandse prijzen zoveel
