Amsterdam Business School
Beïnvloedt de formele positie in de organisatie de rol van de
controller?
Naam: Mustapha Ait Tahra Student nummer: 6235859 Datum: 15 augustus 2014
Supervisor: dhr. dr. ir. S.P. (Sander) van Triest Tweede supervisor: mw. dr. ir. B.A.C. (Bianca) Groen MSc Accountancy & Control, specialization Control
2
Abstract
The changing role of the management accountant has been up for discussion in de last several years. One part of this role if often called the policeman, whereas the management accountant acts from a distance and is focused on the compliance of the business units. The other role is that of the business partner, where the management accountant acts as a member in a management team of a business unit. This role change comprises a lot of tension. In this thesis, I study this change from up-close. I used the institutional framework of Burns & Scapens (2000) to interpret the meanings of my study. Furthermore, I used the case study of Goretzki et al. (2013) as example for my research where I studied the legitimacy and role identity of the controllers within the changing environment of the police in the Netherlands. I conclude that the controllers are following the organization and have little to none saying in the role change. I used an interpretative study where I interviewed nine people, read a lot of internal documents and I was present at a lot of formal and informal gatherings.
3
Inhoudsopgave
1 Introductie ... 5
2 Literatuur review ... 7
2.1 De rol van de controller ... 7
2.2 Het institutionele framework ... 9
2.3 Legitimiteit... 13
2.4 Role identity ... 14
3 Achtergrond en onderzoeksmethode ... 16
3.1 Organisatie achtergrond ... 16
3.2 De formele hiërarchische positie van de controller ... 17
3.2.1 De decentrale controller ... 17
3.2.2 De centrale controller ... 18
3.3 De rol van de controller ... 18
3.3.1 De oude rol ... 18 3.3.2 De huidige rol ... 19 3.3.3 De toekomstige rol ... 19 3.4 Data verzameling ... 20 3.5 Data analyse ... 22 4 Bevindingen ... 23
4.1 Legitimatie van de controllerfunctie ... 23
4.2 Role identity van de controllerfunctie. ... 29
5 Conclusie ... 37
5.1 Discussie ... 37
5.2 Conclusie ... 37
5.3 Bijdrage onderzoek ... 38
4
6 Literatuur ... 40 Appendix B interviews ... 43 Appendix C onderwerpen data analyse ... 44
5
1 Introductie
In de wetenschappelijke literatuur wordt de veranderende rol van de controller (ook wel management accountant genoemd) uitgebreid besproken. De controller heeft zich de afgelopen decennia ontwikkeld van veredelde boekhouder tot een manager die veelvuldig wordt betrokken bij besluitvorming (Maas, 2005; Järvenpää, 2007; Yazdifar et al. 2008; Yazdifar & Tsamenyi, 2005).
Waar in het verleden de controller zich vooral bezighield met het maken van lijstjes en het bijhouden van informatie, is de huidige rol volgens Merchant en van der Stede (2007) onder te verdelen in drie functies. De eerste functie is de vertrouwensfunctie waarbij er van de controller wordt verwacht dat hij rapporteert aan het management en er verantwoordelijk voor is dat deze informatie juist en volledig is. De toezichthoudende functie wordt door Merchant en van der Stede beschreven als de functie die ervoor zorgt dat iedereen binnen de organisatie zich houdt aan de wet- en regelgeving. Ten slotte is er ook de adviserende functie, waarbij de controller actief het management adviseert op strategisch en operationeel niveau en grote invloed heeft op beslissingen. Deze functies zijn al sinds het einde van de tweede wereldoorlog (Simon 1954) en later (Jablonsky et al. 1993; Jablonsky en Keating, 1998) op een soort gelijke manier beschreven.
Volgens Maas (2005) is het echter de pas de laatste jaren zo dat de adviserende functie een steeds grotere rol is gaan spelen. Hierbij is de vraag gerezen hoe deze functie zich verhoudt tot de andere functies. De objectiviteit en onafhankelijkheid van de controller worden genoemd als belangrijke kernwaarden. Hierbij kan de vraag gesteld worden of veranderende rol van de controller een rol heeft gespeeld in recente boekhoudschandalen (bijv. Enron) waarin de rol van de controller ter discussie kan staan. Sathe (1982) onderkende dit ook waarbij er duidelijk naar voren komt dat er een spanningsveld is tussen de betrokkenheid en onafhankelijkheid. De verschillende functies vereisen volgens Sathe een verschillende aanpak en een andere manier van denken. In de adviserende functie wordt betrokkenheid en verbondenheid met het onderdeel verwacht. Dit kan indruisen tegen de andere twee functies waarbij de controller meer als luis in de pels dient te functioneren.
In deze scriptie onderzoek ik of de positionering van de controller invloed heeft op de rol invulling. Ik doe dit aan de hand van een casestudy bij de Nationale Politie (NP), waar de controller door een reorganisatie centraal is gepositioneerd om efficiënter, effectiever en kwaliteitsgerichter te werken. Het gevolg hiervan is dat controllers onder de
6
stafafdeling vallen. Voor de vorming van de NP was de controller onderdeel van het management team van de dienst of district (in het vervolg; het onderdeel) en viel hiërarchisch onder de commissaris die verantwoordelijk was voor het onderdeel. In de nieuwe organisatie valt de controller onder de stafafdeling en verandert de rol van de controller als management lid. Wat ook veranderd is, is dat de controller een team vormt met medecontrollers waarin gezamenlijk wordt opgetrokken om de functie voor de gehele eenheid te bekleden (Visie op Control 2014).
Uit bovenstaande is de volgende onderzoeksvraag geformuleerd: ‘’Beïnvloedt de formele positie in de organisatie de rol van de controller?’’.
Om dit te onderzoeken en de data te begrijpen en interpreteren is er gebruik gemaakt van de institutionele theorie. Deze theorie wordt niet gebruikt om een hypothese te testen maar zal meer worden gebruikt als leidraad om de interpretatie van de data te ondersteunen (Byrne & Pierce, 2007; Burns & Scapens, 2000).
Järvenpää (2007) definieert institutie als een gemeenschappelijke manier van denken of werken en de gewoonten van een groep. Hier horen ook routines en regels bij die horen binnen de groep. Deze institutie is constant aan verandering onderhevig. Het beslaat ook de onderwerpen die als vanzelfsprekend worden aangezien en die de actoren binnen de groep definiëren
Om deze verandering te onderzoeken is er een kwalitatief onderzoek uitgevoerd waarbij enkele controllers, lijn chefs en de eenheidscontroller zijn geïnterviewd. Tevens is er tijdens verschillende overleggen, bijeenkomsten en informele gesprekken geobserveerd hoe de actoren zich gedragen en uitten. Dit is gedaan door om de 2 dagen de bevindingen op te schrijven, zodat de data zo objectief mogelijk bleef. Het gevoel, ideeën en ervaringen zijn op een zo objectieve manier getracht te worden opgeschreven zodat deze ervaringen meegenomen konden worden in het onderzoek. Tot slot zijn er ook enkele documenten geanalyseerd waarin de rol, taken en verantwoordelijkheden van de controller worden beschreven. Deze zijn meestal op landelijk niveau geschreven en laten vaak ruimte voor interpretaties.
Het volgende hoofdstuk zal de theorie behandelen waarin de belangrijkste begrippen worden uiteengezet. Hoofdstuk drie zal de methode van onderzoek behandelen en de context worden geschetst. Hoofdstuk vier worden de bevindingen geanalyseerd en in het laatste hoofdstuk wordt de conclusie behandeld.
7
2 Literatuur review
In dit hoofdstuk zal de theorie waarop het onderzoek is gebaseerd uiteen worden gezet. Het begint met de theorie van de rol van controller en daar wordt een tweedelige categorisering in gemaakt welke volgens de literatuur recht doet aan de praktijk. Daarna zal het institutionele framework uiteen worden gezet, welke moet helpen bij het beter begrijpen van de veranderende processen die ten gevolgen van de centralisering van de controller plaatsvinden. Bij deze verandering zal de focus liggen op de legitimiteit en role-identity.
2.1 De rol van de controller
Dat de rol van de controller al heel lang wordt besproken is een feit. Over het algemeen worden er twee rollen onderscheiden terwijl de taken en werkactiviteiten legio zijn (Hartmann & Maas, 2010). Jablonsky et al. (1993) onderscheiden de rol van ‘’corporate policeman’’ en ‘’business advocate’’. Deze rol wordt door Maas en Matejka (2009) als tweeledig beschouwd. Allereerst heeft de controller een functionele rol (met een vertrouwensfunctie en toezichthoudende functie) waarin van de controller wordt verwacht integer, onafhankelijk en objectief te zijn. In deze rol wordt van de controller verwacht controlerende activiteiten te hebben. De rapportages van de controller moeten in dienst staan van de organisatie en ervoor zorgen dat de activiteiten van de onderdelen congruent zijn aan de doelstellingen van de organisatie. De tweede rol die wordt herkend is die met een lokale verantwoordelijkheid (adviserende functie). De controller moet als onderdeel van het management team (MT) informatie verschaffen om strategieën uit te zetten en om beslissingen te kunnen nemen. Hierbij wordt nauw samengewerkt met de leden van het management team en is de controller een directe sparringpartner en vertrouwenspersoon van de onderdeel chef.
De corporate policeman rol komt voort uit het belang van de totale organisatie en hoger management. De primaire verantwoordelijkheid bij deze rol is dat informatie tijdig, juist en volledig is. De andere verantwoordelijkheden zijn het controleren of de beslissingen die worden genomen op een lager niveau wel in het belang zijn van de organisatie en of er aan de regels, wetten en afspraken wordt gehouden. De focus ligt in deze rol vooral op de onafhankelijkheid van de controller (Hartmann en Maas, 2010).
8
Byrne & Pierce (2007) vinden dat de controller die zich richt op de organisatie en zich daarmee identificeren in een spanningsveld komt met de onderdelen. Dit spanningsveld kan ervoor zorgen dat de rapportages zich gaan richten op het organisatie belang en uiteindelijk effectiever zullen zijn voor de organisatie doelstellingen.
De business advocate rol focust zich voornamelijk op het assisteren van het management op een lager niveau (Hartmann en Maas, 2010). Jablonsky et al. (1993) stellen ook dat de controllers in deze rol het management helpen in het implementeren van de strategie en actief meedoen in het sturen van de operatien. De betrokkenheid van de controller is bij deze rol anders dan bij de corporate policeman rol. Nitzl & Hirsch (2013) stellen dat er een vertrouwensband is tussen de manager en de controller bij deze positionering. De onafhankelijkheid van de controller komt hierdoor onder spanning te staan wat kan leiden tot stress (Byrne & Pierce, 2007).
Volgens Nitzl & Hirsch (2013) heeft de controller een unieke relatie met de chef van het management team. Doordat de controller in het management team een grote invloed heeft op het besluitvorming, is deze relatie anders dan bij andere leden van het MT. In bilaterale gesprekken wordt er gesproken over motieven en belangen die tijdens een managementoverleg niet worden benoemd. Het is volgens Nitzl & Hirsch (2013) van belang dat er vertrouwen is in de kunde van de controller en een langdurige en intensieve samenwerking versterkt dit vertrouwen.
In het verleden werden controllers gezien als veredelde boekhouders die slechts rapporteerden zonder enige betrokkenheid bij de operatien (Maas en Matejka, 2009). In de loop van de tijd werd er meer van de controller verwacht zoals het helpen van het maken van beslissingen en het laten zien van betrokkenheid bij het onderdeel. Na de Sarbanes-Oxley periode is er echter weer een ommekeer gemaakt in de rol en is de controller weer ouderwets gaan rapporteren (Sinnet, 2007). Maas (2005) stelt dat de controller als lid van het management team juist nog steeds groeiende is door de technologische ontwikkelingen. Deze ontwikkelingen hebben ervoor gezorgd dat de corporate policeman rol is ondervangen door systemen en processen. Dit geeft dus aan dat de rol van de controller verandert in de loop van de tijd doordat er andere inzichten ontstaan.
Vanuit vorige studies is het niet duidelijk wat het er gebeurt als een organisatie zich meer gaat focussen op de corporate policeman rol van de controllers. Er zijn weinig studies die de nadruk op de controlerende taak van de controller expliciet testen en welk effect dat heeft op de rol als management lid (Maas en Matejka, 2009).
9
Volgens Maas en Matejka (2009) is er al vaak een discussie geweest over het spanningsveld tussen de controlerende taak van de controller en de rol als lid van het management team. Er wordt beargumenteerd dat de twee rollen moeilijk te combineren zijn doordat de organisatie belangen en die van het onderdeel incongruent kunnen zijn, lijn chefs en organisatiemanagers verschillende ideeën hebben over het belang van de taken van de controller en omdat er onvoldoende tijd is om aan alle verwachtingen te voldoen. De alternatieve kijk hierop zegt echter dat de twee rollen elkaar kunnen complementeren. Zo wordt er gesteld dat ‘’sterke’’ controllers dit spanningsveld kunnen overkomen en door dicht betrokken te zijn bij beslissingen en de controlerende taak beter kunnen uitvoeren (Sathe, 1982). . Hiermee wordt bedoeld dat de controller in de controlerende taak serieuzer wordt genomen als hij ook wordt betrokken in het beslissingsproces en ook over meer informatie beschikt dan een controller die slechts een controlerende taak heeft (Maas en Matejka, 2009). Zo moeten er bepaalde karakter eigenschappen worden gesteld aan de ‘’sterke’’ controller zoals een sterk ontwikkeld moraal en het vermogen om ethische kwesties te begrijpen en doorzien.
2.2 Het institutionele framework
Burns & Scapens (2000) hebben een institutionele framework ontwikkeld als kader om onderzoeksresultaten op het gebied van verandering in management accounting te kunnen interpreteren. Er is geen universele definitie van een institutie maar een veel gebruikte is deze definitie:
‘’A way of thought or action of some prevalence and permanence, which is embedded in the habits of a group or the customs of a people’’ 1
Dit houdt in dat institutie gezien kan worden als samenhang van menselijke activiteiten door het produceren en reproduceren van gewoonten in de manier van denken en werkzaamheden (Burns & Scapens, 2000). Deze twee zaken worden ook wel routines genoemd omdat manier van denken vaak iets individualistisch is en routines in een organisatie gelden voor een groep of groepen mensen. Deze routines zijn patronen die de denkwijze en werkzaamheden van groepen vertegenwoordigen.
Naast de routines zijn er ook regels waaraan een groep zich aan dient te houden. Deze regels zijn er om de werkzaamheden van een groep te coördineren en er voor te
10
zorgen dat de werkzaamheden in het belang zijn van de organisatie (Scapens, 1994; Goretzki et al. 2013). Indien een groep zich houdt aan de regels en de werkzaamheden uitvoert, komt er een moment dat het vanzelfsprekendheden zijn. Op dat moment is het gedrag van de groep een routine geworden. Er kan dus gesproken worden van routines als vanzelfsprekendheden, dit proces wordt institutionalization genoemd (Burns & Scapens, 2000).
Dit proces vindt plaats bij een verandering in de organisatie. Door de verandering, komen er nieuwe regels en komen er regels te vervallen. Door de regels te implementeren en de werkzaamheden die daarbij horen over een langere periode te herhalen worden het routines. Het kan echter ook andersom. Er kunnen routines zijn ontstaan die afwijken van de regels of nooit echt zijn vastgelegd. Het zou dan zo kunnen zijn dat deze routines worden vastgelegd in een procedure om diverse redenen zoals het behoudt van kennis, het tegengaan van nog meer afwijkende routines of om nieuw personeel op te leiden. Hieruit blijkt dat de relatie tussen regels en routines twee kanten op kan gaan (Burns & Scapens, 2000; Scapens, 1994).
Burns & Scapens (2000) leggen in hun framework de relatie tussen regels en routines enerzijds en institutie en werkzaamheden anderzijds. Hiervoor gebruiken zij een aangepaste definitie voor een institutie. Deze definitie luidt als volg:
‘’The shared taken-for-granted assumptions which identify categories of human actors and their appropiate activities ands relationships’’
Hiermee wordt bedoeld dat instituties aannames zijn die als vanzelfsprekend worden gezien en die de werkzaamheden van de actoren vormen2. Dus zijn instituties de structuren welke relaties en werkzaamheden binnen een groep definiëren. Vanuit deze conclusie maakt Burns & Scapens (2000) de vergelijking van werkzaamheden en instituties met spreken en taal. Om effectief te communiceren en begrepen te worden, zullen de woorden die uitgesproken worden binnen een afgesproken taal zijn die door de groep wordt herkend en begrepen. De vergelijking is dus dat de werkzaamheden die verricht
2 Burns & Scapens (2000) gaan wat dieper in op de uitleg hiervan en geven aan dat de basis hiervan in de
sociale wetenschappen ligt. De structuration theory wordt veelvuldig aangehaald. Hier doe ik dat niet omdat deze theorie volgens hen niet behulpzaam is voor een veranderingsproces en het buiten de reikwijdte van mijn thesis valt.
11
worden begrepen kunnen worden als ze vallen binnen de aannames die vanzelfsprekend zijn binnen de groep. Zij gaan verder in de vergelijking door te stellen dat taal verandert in de loop der jaren doordat een groep andere woorden bedenkt en andere betekenissen geeft aan woorden. Zo ook de institutie die altijd verandert doordat de institutie altijd wordt gedefinieerd door het gedrag van de groep.
Van belang om te vermelden is dat het proces van institutionalization (het proces waarin gedragingen de norm worden) niet altijd parallel loopt. Sommige gedragingen kunnen een korte levensduur hebben doordat ze niet breed gedragen worden binnen een groep. Hoe langer bepaalde gedragingen binnen een groep bestaan hoe groter de kans is dat dit de norm wordt voor de komende jaren. Gedragingen die relatief nieuw zijn of niet breed gedragen worden, zijn nog niet goed bestand tegen weerstand en hebben minder kans om invloed te hebben op de werkzaamheden (Barley & Tolbert, 1997).
Figuur 1 toont de framework dat is ontwikkeld door Burns & Scapens (2000). Zij halen herhaaldelijk aan dat het framework niet is bedoeld voor het testen van hypotheses maar is ontwikkeld om veranderingen in management accounting te beschrijven en verklaren middels interpretatieve case studies.
De bovenste lijn in het figuur is het institutionele gebied en de onderste zijn de werkzaamheden. Alhoewel het in het figuur lijkt alsof deze twee synchroon in de tijd lopen hoeft dat niet altijd zo te zijn. Over het algemeen is het zo dat werkzaamheden sneller veranderen dan de institutie. De lijnen symboliseren ook een dynamische verandering in de loop van de tijd. In het midden zitten de routines en regels die als link tussen de werkzaamheden en institutie dienen. Ook de routines en regels zijn dynamisch en onderhevig aan verandering(Burns & Scapens, 2000).
12
Figuur 1
Het eerste proces (pijl A) is het vertalen van de institutie naar routine en regels. Over het algemeen zullen de routines de institutie principes bevatten en nieuwe regels scheppen. Die nieuwe regels zullen weer leiden naar nieuwe (of aanpassing van bestaande) routines. Het tweede proces (pijl B) is het vertalen van deze routines en regels naar werkzaamheden. Binnen dit proces kan er weerstand ontstaan als nieuwe regels en routines ingaan tegen de waarden en normen die de actoren hebben en deze actoren voldoende macht hebben om dit proces tegen te gaan.
Het derde proces (pijl C) geeft aan dat als gedragingen en werkzaamheden regelmatig herhaald worden, dit kan leiden tot een heroverweging van de bestaande routines. Het laatste proces (pijl D) is de institutionalization van regels en routines welke zijn voortgekomen uit de gedragingen van de actoren. Deze regels en routines worden vanzelfsprekendheden in de nieuwe situatie. Na dit laatste proces wordt dit allemaal vastgelegd in procedures en afspraken en begint het proces weer van vooraf aan. Dit is dus een continue proces3.
3 De onderbroken lijn van pijlen A en D zijn zo getekend omdat zij abstracter zijn dan regels en routines.
Verder zijn de herhalingen van de lijnen B en C repeterend omdat zij periodes voorstellen en A en D meer continue processen zijn. Verder zijn de horizontale lijnen tussen de boxen zo omdat er ook discrete
13
Het framework laat dus zien dat gedragingen, denkwijzen en omgangsvormen de norm worden na een bepaalde periode en iedereen deze als vanzelfsprekend gaat zien. Er wordt op een gegeven moment niet meer gevraagd waarom er bepaalde werkzaamheden gedaan worden, maar men voert ze uit omdat iedereen denkt dat het zo hoort. Hoe breder het gedragen en geaccepteerd wordt, hoe groter de kans dat het werkzaamheden beïnvloedt en weerstand kan verwachten bij verandering (Burns & Scapens, 2000).
2.3 Legitimiteit
Om de werkzaamheden van de controllers te laten herkennen door de organisatie en aan te laten aansluiten op de organisatie doelstellingen is moet de rol van de controller legitiem zijn. Goretzki et al. (2013) geven aan dat vanuit de institutionele theorie, de controllers die verandering teweeg willen brengen hard moet werken aan de legitimatie van de nieuwe rol. Zij beschrijven legitimiteit als facilitator van institutionele stabiliteit en verandering.
Goretzki et al. (2013) geven in hun casestudy het voorbeeld van de nieuwe CFO die allerlei activiteiten uitvoert om de legitimiteit te vergroten. De CFO vond dat de controllers meer betrokken moesten zijn bij de organisatie. Om die betrokkenheid te vergroten heeft hij een nieuw ERP systeem geïntroduceerd en ervoor gezorgd dat de controllers dit systeem beheersen en verder in de organisatie uitleren. Hierdoor is er contact ontstaan met de rest van de organisatie en moesten de controller zich verdiepen in de verschillende bedrijfsprocessen. Een andere activiteit die hij heeft uitgevoerd is het decentraliseren van de controllers. Eerst zaten alle controllers bij elkaar op het hoofdkantoor en was er behalve het rapporteren over resultaten geen contact met alle andere onderdelen van de organisatie. Door de decentralisatie is de controller heel veel in contact gekomen met de werkvloer. Doordat de controller een bekend gezicht werd, werd hij beschouwd als iemand die bij het onderdeel hoort. Deze (en andere) activiteiten zorgden er voor dat de controller geaccepteerd werd in de organisatie. De andere onderdelen zagen door het veelvuldig contact en de kwaliteiten van de controllers, dat de controllers een substantiële bijdrage konden leveren aan de organisatie.
Legitimiteit is de manier waarop de buitenwereld (de rest van de organisatie) kijkt naar de rol die de controller bekleed. Controllers moeten dus de rest van de organisatie veranderingen kunnen zijn binnen de routines en regels. Dit alles valt terug op de structuration theory, waarvan ik al eerder heb vermeld dat die buiten de reikwijdte van deze thesis valt.
14
overtuigen om de nieuwe rol te accepteren en het als legitiem aanzien (Goretzki et al. 2013).
2.4 Role identity
Alhoewel legitimiteit belangrijk is om een rol geaccepteerd (en als norm wordt gezien) te krijgen, suggereren Goretzki et al. (2013) dat er een link is tussen de rol en de identiteit van de controller. Deze identiteit wordt beschreven als de stabiele en langdurige samenstellingen van waarden, normen, motieven en ervaringen die een controller als individu definiëren binnen de organisatie. Zij geven aan dat indien de rol verandert, de identiteit mogelijk ook verandert. Hier heeft de controller zelf invloed op (door zich te willen aanpassen aan de nieuwe rol) en kan ook worden beïnvloed door de organisatie.
In het voorbeeld dat is gegeven in de vorige paragraaf wordt er ook gewerkt aan de role identity. De CFO had een duidelijk idee uit eerdere werkervaringen en scholing over hoe een controller zou moeten functioneren. Hij vond dat de controller een business partner moest zijn. De eigenschappen die hij daaraan verbond zijn sterk zijn in je vak, sensitief zijn richting de organisatie en communicatief vaardig. In de oude situatie waren de laatste twee eigenschappen niet of nauwelijks nodig. De controllers waren simpel gezegd rapporteurs. Om deze verandering teweeg te brengen en de manier waarop controllers naar zichzelf kijken te veranderen heeft hij weer verschillende activiteiten uitgevoerd. Hij is begonnen met het regelmatig tot in den treure toe herhalen van zijn verwachtingen bij de controllers. Dit deed hij zowel bij de controllers als bij de andere onderdelen. Zo probeerde hij het beeld van de controller te beïnvloeden. Verder zorgde hij ervoor dat de controllers werden geïnfecteerd met zijn gedachte goed en enthousiasme. Dit deed hij door bijvoorbeeld elke maandag ochtend een interessant artikel te geven aan de controllers waarbij hij nog eens de belangrijkste zaken uit heeft gearceerd. De activiteit die het meest teweeg heeft gebracht is het sturen van de controllers naar een opleiding waarbij een bevlogen docent het idee van business partner bij de controllers moest inbrengen. Dit was zeer succesvol. Zo succesvol dat de organisatie een samenwerkingsverband is aangegaan met de onderwijsinstelling en een interne opleiding heeft gecreëerd voor nieuwe controllers. Als deze activiteiten hebben er voor gezorgd dat de controllers enthousiast werden voor de nieuwe rol en die graag in de praktijk uitvoerden.
Waar legitimiteit zich focust op het overtuigen van de rest van de organisatie om de nieuwe rol te accepteren, focust role identity zich op de controllers zelf en hoe zij hun eigen rol invulling geven (Goretzki et al. 2013)
15
In de volgende secties zal er een beschrijving gegeven worden van de achtergrond van de NP. Er zal worden gekeken naar de rol van de controllers in het verleden, op dit moment en de gewenste rol. De data uit de interviews en andere bronnen zullen gepresenteerd worden om vervolgens af te sluiten met een conclusie.
16
3 Achtergrond en onderzoeksmethode
3.1 Organisatie achtergrond
In 2010 heeft het kabinet Rutte I besloten tot de vorming van de Nationale Politie (NP) welke formeel in werking is getreden op 1 januari 2012. De vorming van de NP is vooral gedaan om efficiënter, effectiever en kwaliteitsgericht te werken. De enorme bezuinigingsronde waar het kabinet voor stond zal ook een rol hebben gespeeld (de NP moet zorgen voor eens structurele bezuiniging van circa €220 miljoen), maar wordt niet zodanig gecommuniceerd door de bewindsvoerders. Voor 2012 bestond de Nederlandse Politie uit 26 korpsen (25 regio korpsen en één landelijk korps) met elk een eigen verantwoordelijkheid richting het lokale bestuur. De komst van de NP heeft hier een eind aan gemaakt. De 26 korpsen zijn samengevoegd in één korps en de regio’s zijn zodanig samengevoegd dat er nog maar tien regionale eenheden zijn. De huidige korpschef heeft een directe verantwoordelijkheid naar de Minister van Veiligheid en Justitie toe. Hiermee is de verantwoordelijkheid van de openbare orde en veiligheid weg gehaald bij de lokale besturen (Rijksbegroting ministerie Veiligheid & Justitie 2012).
Het veranderen van de verantwoordingsstructuren heeft effect gehad op de verantwoordelijkheden op diverse processen van de bedrijfsvoering. De personele reorganisatie voor leidinggevenden is ingericht op basis van de nieuwe structuur. In het kielzog hiervan is control ingericht. De reorganisatie van control is dus volgend aan de reorganisatie van de leidinggevende structuur (Inrichtingsplan NP 2012).
Zoals gezegd is het gevolg van deze verandering, dat de positionering van de controllers binnen de stafafdeling valt. Voor de vorming van de NP was de controller onderdeel van het management team van de districtschef en viel hiërarchisch onder de commissaris die verantwoordelijk was voor het district. In de nieuwe organisatie valt de afdeling P&C, waar alle controllers onderdeel van uitmaken, onder de stafafdeling (dat houdt in: onder de districtschef die voormalig korpschef was) en verliest de controller zijn rol als management lid. Hiermee maakt de controller een zelfde beweging als van het executieve personeel. Het executieve personeel is de term die binnen de politie wordt gebruikt om geüniformeerd personeel aan te duiden in tegenstelling tot administratief technisch personeel (AT-H). Ook daar wordt de positionering meer gecentraliseerd. Wat veranderd is dat de controller een team vormt met medecontrollers waar gezamenlijk wordt opgetrokken om de functie voor de gehele regio uit te voeren.
17
3.2 De formele hiërarchische positie van de controller 3.2.1 De decentrale controller
De decentrale controller valt hiërarchisch onder de onderdeel chef. In deze positie wordt de controller direct aangestuurd door zijn leidinggevende die tevens leidinggevende is van het management team. Als decentrale controller wordt er van je verwacht ten minste het grootste gedeelte van de tijd voor het onderdeel bezig te zijn. De rapportages zijn specifiek voor het onderdeel en zijn ter ondersteuning van de leidinggevenden. Tevens wordt er verwacht een actieve bijdrage te leveren in het management team door constant de aandacht te leggen op afwijkingen ten opzichte van de doelstellingen. Deze doelstellingen kunnen (met uitzondering van beheersmatige doelstellingen) afwijken van andere onderdelen binnen de eenheid.
Figuur 2 toont de oude structuur waarbij elk onderdeel een eigen controller had. Deze controller valt direct onder de lijn chef en wordt ook door deze lijn chef beoordeeld. Alle werkzaamheden van de controller zijn er in principe op gericht om het onderdeel te helpen.
18
3.2.2 De centrale controller
In de centrale positie valt de controller niet meer onder de onderdeel chef, maar wordt hij onder gebracht in afdeling control welke onder de staf valt (zie ook figuur 3). De controllers worden dan gecoördineerd door een eenheidscontroller Het is van belang om op te merken dat op deze nieuwe positie de relatie met de lijn chef veranderd, immers de controller wordt niet meer beoordeeld door deze chef. De centrale controller is meer met de eenheid bezig dan met de verschillende onderdelen. De doelstellingen van de onderdelen worden voor zover mogelijk
Figuur 3 Organogram in de nieuwe inrichting.
3.3 De rol van de controller 3.3.1 De oude rol
De werkzaamheden van de controller in de oude situatie als lid van een management team bestond uit vele aspecten. Uit interne documenten blijkt dat er enkele werkzaamheden zijn die 80% van het werk besloegen en daarmee dus substantieel het werk van de controller waren. Dit werk bestond uit:
het begroten van uitgaven en toezicht houden daarop.
Het maken van jaardoelstellingen en daar maandelijks over rapporteren.
Het meedenken over strategische en tactische beslissingen
19
Het verzorgen van rapportages uit diverse systemen ten behoeve van de operationele sturing.
Deze activiteiten bevonden zich allemaal op locatie waar de onderdeel chef aanwezig is. Uiteraard werden er ook externe afspraken gepland maar ook hier geldt dat de meeste tijd van de controller op zijn afdeling werd gedaan. De controllers werken over het algemeen tijdens kantoortijden. Tijdens dit tijdstip is (hoewel de politie een 24 uur organisatie is) het meeste personeel aanwezig. Vooral de leidinggevenden zijn op kantoortijden vaker aanwezig dan niet.
De communicatie met de managementteamleden vond plaats over de gehele dag. Eén keer per week is er een managementteam overleg waarbij er besluitvorming plaats kan vinden. Verder was het gebruikelijk om bij elkaar naar binnen te lopen en onder het genot van een kop koffie zakelijke en niet zakelijke onderwerpen te bespreken. Ook is er vaak een vaste groep managementteamleden dat gezamenlijk at in de kantine waarbij veel informele gesprekken plaats vonden en grappen en grollen werden gemaakt. Deze grappen zijn in het kader van het onderzoek interessant omdat het vaak wat zegt over de beleving van de actoren.
3.3.2 De huidige rol
Op het moment van schrijven van dit onderzoek is de reorganisatie nog in volle gang. Dit houdt in dat de controllers worden geconfronteerd met dubbele verwachtingen. Allereerst wordt er van ze verwacht dat ze de oude werkzaamheden blijven doen en de onderdeel chef blijven voorzien van producten en advies. Hiernaast wordt er ook van ze verwacht dat ze groeien naar de nieuwe inrichting inclusief de werkzaamheden die hierbij horen. Een eenheidscontroller/kwartiermaker is aangesteld om de nieuwe organisatie op te bouwen. Juist tijdens deze periode is het onderzoeken vanuit het framework van Burns & Scapens zeer interessant, omdat alles wat gewoon was en vertrouwd wordt uitgedaagd.
3.3.3 De toekomstige rol
In deze rol is het de bedoeling dat de controllers enkele dagen bij elkaar komen te zitten op het hoofdbureau en daar werken aan regionale en landelijke producten. Dit zijn vaak monitoringssets en rapportages. Het is niet de bedoeling dat de controller aanblijft bij zijn vorige onderdeel. Dus vervult hij niet meer dezelfde taken als voorheen, maar blijft wel het
20
eerste contactpersoon voor het onderdeel. Afhankelijk van het onderwerp waarover hij bevraagd wordt zal hij informatie verschaffen of vragen aan de medecontrollers om te voorzien in deze informatie. De verschillende processen zijn namelijk doormiddel van een portefeuilleverdeling bij de controllers weggezet om zo efficiënter te kunnen werken. Een voorbeeld is het uitdraaien van het ziekteverzuim. Waar voorheen elke controller dit afzonderlijk deed voor zijn onderdeel, kan met hetzelfde gemak voor de gehele eenheid de rapportages worden uitgedraaid. Een andere belangrijk punt is dat de controller geen onderdeel meer uitmaakt van het MT (Visie op control, 2014).
3.4 Data verzameling
Om een antwoord te kunnen vinden op de onderzoeksvraag is er eerst begonnen met het lezen van relevante stukken waar de rol van de controller in voorkomt. Het inrichtingsplan en onderdeelsrealisatieplan waren de eerste documenten die als kapstok dienden maar vooral op hoofdlijnen zijn beschreven. Aan de hand hiervan is het document ‘’Visie op Control 2014’’ geschreven dat de missie en visie van control over een langere periode beschrijft.
Hierna zijn er negen interviews afgelegd in de periode 9 juni 2014 tot 20 juni 2014. Van deze negen interviews waren er vier met controllers en vijf met leidinggevenden die intensief met controllers werken. Zowel leidinggevenden die hiërarchisch boven de controller staan als gelijke leidinggevenden zijn geïnterviewd. Al deze interviews waren mondeling en in een persoonlijk gesprek in een half open structuur. Alle interviews zijn opgenomen op een digitale recorder. Eén gesprek met een leidinggevende werd tot drie keer toe verstoord, omdat de leidinggevende op dat moment de chef van dienst was.4 De interviews duurden gemiddeld drie kwartier. Van tevoren is er een vragenlijst aan de deelnemers gestuurd met de mededeling dat de vragen niet letterlijk gesteld gaan worden, maar de vragen wel een goed overzicht geven van de onderwerpen die worden besproken (zie Appendix A). Deze vragen zijn opgesteld aan de hand van vooronderzoek en literatuur onderzoek. Aan de hand van de antwoorden zijn er vervolgvragen gesteld om te vragen naar de factoren en achtergronden van de antwoorden. In bijna alle gevallen is het interview op dezelfde dag uitgeschreven.
4 De chef van dienst leidt verdachten voor als hulp officier van justitie en is het eerste aanspreekpunt en
contact persoon bij gebeurtenissen waarbij er samengewerkt moet worden met andere instanties zoals de brandweer of gemeente.
21
Bij acht van de negen interviews, werd er na het interview samen met de geïnterviewde nog even nagepraat over het ging. In deze gesprekken zijn vele punten belicht die niet in het interview naar voren zijn gekomen. Hiervan is direct na het gesprek uitgebreid notities van gemaakt. Opvallend is dat door het gesprek na het interview er openhartiger wordt gesproken over het onderwerp, de collega’s en de organisatie als geheel.
Er is bij de interviews begonnen met een uitleg naar de aard en relevantie van het onderzoek om daarna te vragen een beschrijving te geven naar relevante werkervaring als controller of met controllers. Bij leidinggevenden is er gevraagd op welke momenten zij contact hebben met de controller en hoe zij dat ervaren. Alle geïnterviewde werden bevraagd over hun perspectief op de veranderende rol van de controller, hun voorkeur op de rol en positie van de controller en wat kenmerken zijn voor een goede controller. Verder zijn de interviews de diepte ingegaan op de effecten van de veranderingen en de wenselijkheid daarvan. Tot slot werd er gevraagd of men denkt invloed te kunnen uitoefenen op het proces.
Voor het visiestuk ‘’Visie op Control 2014’’ zijn er 10 interviews gehouden met leidinggevenden. Aan de schrijvers van dit document is er gevraagd of deze interviews nog voorhanden zijn en deze gebruikt konden worden voor dit onderzoek. De interviews waren in een presentatie opgestuurd en zijn vooral op de hoofdlijnen uitgewerkt. De belangrijkste punten die daar uit komen zijn dat Control niet voldoende zichtbaar is in de organisatie, Control te ver zit van de operatien en dat van control wordt verwacht gevraagd en ongevraagd advies te geven aan leidinggevenden.
Verder zijn er twee wekelijkse overleggen en vier bijeenkomsten5 bijgewoond waarbij er is genotuleerd en de gesprekken, gevoelens en situaties zijn beschreven. Hierdoor is het mogelijk de achtergrond van het veranderingsproces te kunnen interpreteren. Na het analyseren van de interviews zijn er een aantal gesprekken geweest met de eenheidscontroller waar de bevindingen en ideeën zijn besproken. Hieruit zijn een aantal vervolg acties gekomen zoals het maken van een veranderplan en themabijeenkomst om te rol van de controller binnen de eenheid beter weg te zetten.
5 De bijeenkomsten zijn georganiseerd om de reorganisatie en oprichting van de afdeling control te bepreken.
Hierbij is ging het vooral over hoe er wordt gedacht over de gewenste rol en hoe dat als groep uitgedragen kan worden.
22
3.5 Data analyse
De data is geanalyseerd door per regel tekst een code toe te voegen.6 De categorieën die zijn gebruikt voor dit onderzoek komen uit de theorie maar deels ook door het beluisteren van de interviews waarbij er onderwerpen voorbij kwamen die vaak terugkwamen in verschillende gesprekken. Hierna is regelmatig door al de data heen gegaan om te analyseren hoe de data antwoord kan geven op de onderzoeksvraag. Tijdens dit proces is er ook vaak terug gegrepen de literatuur en wordt er heen en weer gegaan om het geheel te overzien. Dit proces wordt ook wel abductie genoemd (Baarda et al. 2005)
6 De codes zijn van A tot met K geweest en de gebruikte categorieën zijn legitimiteit en role identity. Een
23
4 Bevindingen
In dit hoofdstuk worden de bevinden van het onderzoek gepresenteerd. In deze bevindingen zal er worden gerefereerd aan het onderzoek van Goretzki et al. (2013), omdat er een vergelijkbare situatie is. Ook in dat onderzoek (bij het bedrijf SANITA) ondergingen de controllers een verandering en werd er gekeken naar welke processen bijdragen aan legitimiteit en role identity en wat de bronnen daarvoor zijn.
Deze onderwerpen zijn verbonden aan elkaar. Aan de hand van de posities en rollen die zijn beschreven kijken we naar hoe de organisatie daar naar kijkt (legitimiteit) en hoe de controllers er zelf naar kijken en invullen (role identity).
4.1 Legitimatie van de controllerfunctie
In het onderzoek van Goretzki et al. worden duidelijk processen beschreven waarbij er werd getracht de controllers meer legitimiteit te geven. Zo werden de controllers de organisatie ingestuurd om presentaties te geven en de meerwaarde te laten zien. Zij werden vanuit een centrale positie steeds meer gedecentraliseerd. De decentrale positie is de positie waarbij de controller rechtstreeks onder de lijn chef valt. Binnen deze positie is de controller een onderdeel van het MT en is er dagelijks contact met de leidinggevende van het onderdeel.
Hieronder wordt aangegeven dat er van een controller wordt verwacht een binding te hebben met het onderdeel. De leidinggevenden hebben in de interviews duidelijk gemaakt graag van advies te worden voorzien, maar wel als de controller weet waar hij het over heeft. P4 denkt dat die legitimatie wordt gewaarborgd door de controller dicht bij het onderdeel te houden en betrokken bij de processen die er spelen.
‘’..onbegrijpelijk dat jullie op afstand komen te zitten Ik vind dat niet wenselijk. Ik vind dat je ook onderdeel van de dima [dienst management] moet zijn. Want je moet ook de feeling hebben met datgene wat er speelt en feeling met datgene waar de resultaten op geënt zijn..’’[P4 Leidinggevende]
Deze leidinggevende is het oneens met de wijze waarop de centralisering wordt vorm gegeven. Verder in het interview geeft hij aan te verwachten veel minder contact met de controller te hebben en als dat contact er als is zich vooral zal voordoen in de vorm van e-mails met lange lijsten. Deze formalisatie wordt gezien als een negatieve ontwikkeling. Dit
24
is tegengesteld aan het onderzoek van Goretzki et al. (2013) waarbij de controller juist wordt aangemoedigd om dicht op onderdelen te zitten en dagelijks met de mensen op de werkvloer te praten. Deze ontwikkeling ziet hij niet zitten en benadrukt wederom de importantie van de betrokkenheid.
Nee, maar je moet die betrokkenheid vasthouden dus je moet gewoon ergens bij horen en zo moet je het ook voelen. Zoals het nu is. [P4 leidinggevende]
In gesprek met P3 kwam een duidelijke statement dat de decentrale positie het meest gewenst is. De argumenten die worden aangehaald zijn vooral de betrokkenheid met het onderdeel. De controller ziet zichzelf graag als onderdeel van een team waarbij de controller de mogelijkheid krijgt om de processen van het onderdeel van nabij te ervaren en daar tot op detail niveau verstand van te hebben.
Het zijn niet even simpele balansjes of simpele cijfers. Er zit vaak een heel verhaal achter een heel proces. Lastige materie, bepaalde onderwerpen zijn ook gerelateerd aan elkaar, er zitten directe verbanden, causale verbanden tussen……... Dus daarom vind ik dat je dicht tegen de organisatie aan moet zitten en anderzijds dat het toch ook een hiërarchische organisatie is en dat het ook wel een, als je dus zo op een district zit waar ook de resultaten zijn wat ook een hecht team is, dat als je daar onderdeel vanuit maakt dat je dan meer gedaan krijgt dan als het iemand van buitenaf is. Dus als ik een inrichtingsplan zou moeten schrijven zou ik de controllers decentraal wegzetten. [P3 controller]
Deze controller geeft duidelijk aan dat als hij deel uit maakt van het onderdeel hij meer gedaan krijgt. Dit is een duidelijke uiting van de legitimiteit van de controllersfunctie. In de decentrale positie sluiten dus de denkwijzen op elkaar aan en wordt is de controller vooral als business partner actief. Op deze manier wordt de controller als onderdeel van het team gezien en heeft hij daardoor draagkracht binnen het MT.
De onderstaande controller ziet de centralisatie niet zitten. De controller verwacht dat de werkzaamheden oppervlakkig zullen worden en de positionering van control niet voldoende is. Het is bijvoorbeeld zo dat control niet meer vertegenwoordigd is in het regionale MT.
Tja, die centralisatie, die zal er wel moeten komen. Zo staat het in het inrichtingsplan. Ja, maar buiten dat gaat het lastig. Het komt dus door onze geringe positie. Het is ook historisch zo bepaald. In andere eenheden zaten ze al onder een staf. Dan gaat dat natuurlijk makkelijker. Dat is moeizaam. Enerzijds door de personen die daarop zitten en
25
die te weinig body en draagvlak hebben binnen deze organisatie om die verandering door te voeren. Misschien ook wel niet altijd even serieus genomen worden. [P3 controller]
De controller twijfelt aan de legitimiteit van de controllers. Dit geeft hij duidelijk aan door te zeggen dat hij twijfelt of de controllers wel serieus genomen worden indien zij worden gecentraliseerd. De controller legt zich neer bij de centralisatie, maar ziet zichzelf niet graag op die positie. Hieruit blijkt dat de controllers in tegenstelling tot wat er bij SANITA gebeurde, geen actieve rol oppakken, maar lijdzaam de verandering ondergaan.
Bij de centrale positie valt de controller onder de staf en heeft de controller geen hiërarchische verantwoording naar de operatien toe. De controller maakt deel uit van een team controllers waarbij de controllers fysiek bij elkaar zitten en er wordt samengewerkt aan regionale en landelijke producten. Dit was de oude situatie bij SANITA waar er oneerbiedig gesproken werd over de 4e etage waar alle controllers bij elkaar zaten. Onderstaande leidinggevende denkt dat dit de juiste manier is om control in te richten en geeft daarbij een voorbeeld.
Ik heb het zelf meegemaakt met runners toen ik chef CIE was. Dat is precies hetzelfde. Elke dienst hoofd had twee runners [dit zijn informanten]. Dus die moesten informatie inbrengen in hun district. Twee op een heel district dat is niks. En dat is toen anders gegaan. Toen zijn die runners allemaal gecentraliseerd bij zoals nu bij de controllers gaande. Ik was als hoofd verantwoordelijk en dan maakte ik een service level agreement met het diensthoofd. Want ik merkte dat als je niet ging vastleggen wat de verwachtingen waren van mijn mensen die voor een ander gedecentraliseerd gingen werken, het compleet bij me weg liep. Ik kreeg klachten, ik kreeg over verwachtingen, het was allemaal niet goed. Ik had zoiets van ik heb ook iets van jou nodig. En zij vroegen zich af; hoezo, jullie moeten voor mij werken? Toen kwamen de SLA’s. Daarna had ik geen last meer want toen was het gewoon helder [P9 Leidinggevende]
De leidinggevende verwacht dat door de centralisatie er duidelijke afspraken gemaakt kunnen worden over de werkzaamheden van de controllers. Doordat deze afspraken worden gemaakt, ontstaat de legitimatie van de controller. Het komt neer op het gelijk stellen van de verwachtingen over en weer. Wat deze afspraken dan exact behelzen en hoe deze moeten worden uitgevoerd kwam uit het interview niet duidelijk naar voren.
De NP is een hiërarchische organisatie waarin men graag structuur inbrengt in allerlei lagen. Dat is ook vaak nodig (denk aan calamiteiten waarbij er snel een beslissing genomen
26
moet worden), maar in de bedrijfsvoering werkt het niet altijd even efficiënt. De structuur vertaalt zich in een eenheid van werken (politie mensen vinden zaken als één uniform, één logo en één uitstraling erg belangrijk). Dit zorgt voor duidelijkheid en samenhang. De samenhang en band bij politie mensen komt voort uit de gevaarzetting in de buitenwereld waar politiemensen zich vaak in bevinden en alleen op elkaar zijn aangewezen. Uit de volgende quote blijkt dat er aan gehecht wordt.
Dat wij in dit land eenduidig gaan werken vind ik een goede zaak. Dat levert ook direct trapsgewijs richting onze operationele controllers ook eenduidigheid op. Ze weten dat geeft houvast [P5 controller]
Vanuit dit startpunt is de huidige rol vanuit de organisatie steeds meer uniform aan het worden maar blijft de oude rol behouden zolang de personele reorganisatie nog niet voltooid is. De verandering van decentrale controller naar centrale control heeft formeel nog niet plaatsgevonden. Op 2 januari 2015 zal de personele reorganisatie een feit zijn en zal de centralisatie formeel zijn afgerond. In de tussentijd is er wel naar een vorm van centralisatie toegewerkt. Op dit moment is de controller dus met twee rollen tegelijk bezig. Formeel valt de controller nog steeds onder de leidinggevende zoals in de oude rol. Er worden echter allerlei pogingen vanuit de organisatie gedaan om steeds meer naar de gewenste rol te veranderen.
De eerste opdracht die ik kreeg was; zorg ervoor dat we op dag één (1 januari 2013) in staat zijn om cijfers te rapporteren aan het land volgens de nieuwe landelijke geldende definities. Dus dat had toen vooral mijn focus het eerste half jaar. De opdracht van de kwartier maker is ook organiseer een centraal control orgaan wat onder de staf hangt. ….. Dus wat we hebben gedaan is het control overleg geïntensiveerd. Dat was eerst 1 x p.m. en daarna 1 x p 2 weken. [P2 controller]
Dus ik heb wel geprobeerd om het groepsproces wat te versterken. Dus om controllers ook weer samen te laten denken bij onderwerpen en ze ook mee te laten bouwen aan eenheid brede dingen en in portefeuilles te werken. Dat soort bewegingen. Dan merk ik dat ik daar energie van krijg nu. Ik zie wel wat het doet en dat er in de groep dingen aan het gebeuren zijn. [P2 controller]
Vanuit control is er dus in opdracht van de organisatie gewerkt om de centralisatie te realiseren en de nieuwe rol van de controller vorm te geven. Toen dit werd gedaan is er een notitie gemaakt voor het regionale MT (Dit is het MT waarbij alle onderdelen van de stad vertegenwoordigd zijn) waarin het verzoek stond aan de leidinggevenden om de controllers
27
voor een x aantal uur per week af te staan om te kunnen bouwen aan de gewenste rol. Deze notitie is na herhaaldelijk verzoek nooit besproken in het regionale MT. Dit is erg relevant voor de legitimiteit. Indien zij control erg belangrijk vonden, hadden zij het geagendeerd en besproken. De leidinggevenden hielden vast aan de oude rol. Dit kwam ook tot uiting toen er een controller vertrok naar een andere organisatie en de leidinggevenden onderling regelden dat een andere controller die werkzaamheden overnam. Hierin werd de afdeling control overgeslagen wat heeft geleid tot een gesprek met de betreffende leidinggevenden. Wat uit dat gesprek kwam is nooit helemaal duidelijk geworden. Vooralsnog is de legitimatie van de afdeling control bij de leidinggevenden nauwelijks aanwezig.
. De oude diensthoofden zullen het liefst dingen houden zoals ze waren. Dat is dat weer mijn uitdaging van hoe kan ik het verkopen wat we centraal aan het bouwen zijn en daar dan ook de controllers in mee te krijgen maar ook de controllers in te zetten als communicatie lijn naar het diensthoofd terwijl dat niet voldoende is want dat moet ik ook zelf aangaan. [P2 Controller]
De gewenste rol vanuit de organisatie is dat de controller uniforme, betrouwbare producten levert. De onderstaande quoten geven aan zoals al eerder is vermeld dat er een behoefte is aan heldere afspraken. In andere interviews is dit vertaald naar rapportages die tijdig, volledig en betrouwbaar zijn.
Ik heb het zelf meegemaakt met runners toen ik chef CIE was. Dat is precies hetzelfde. Elke dienst hoofd had twee runners. Dus die moesten informatie inbrengen in hun district. Twee op een heel district dat is niks. En dat is toen anders gegaan. Toen zijn die runners allemaal gecentraliseerd bij zoals nu bij de controllers gaande. Ik was als hoofd verantwoordelijk en dan maakte ik een service level agreement met het diensthoofd. Want ik merkte dat als je niet ging vastleggen wat de verwachtingen waren van mijn mensen die voor een ander gedecentraliseerd gingen werken, het compleet bij me weg liep. Ik kreeg klachten, ik kreeg over verwachtingen, het was allemaal niet goed. Ik had zoiets van; ik heb ook iets van jou nodig. En zij vroegen zich af; hoezo, jullie moeten voor mij werken? Toen kwamen de SLA’s. Daarna had ik geen last meer want toen was het gewoon helder [P9 Leidinggevende]
Daar moeten ze meer van loskomen en meer werken aan gezamenlijk producten. Dat is een hele spannende. Het is sowieso al spannend om een aantal dagen per week centraal te gaan zitten. De verantwoordingslijn veranderde, althans die kant gingen we alvast op. Weten dat
28
je niet meer 1 vaste plek heb in de organisatie waar je elke dag naar toe gaat. [P1 leidinggevende]
Alhoewel Maas (2005) onafhankelijkheid een kerneigenschap van de controller noemt, is dit bij de leidinggevenden niet zo prominent aanwezig. Bij het vragen hiernaar tijdens de interviews, werd elke keer weer de vergelijking gemaakt met alle andere medewerkers. Er werd veel meer de nadruk gelegd op de samenwerking met andere afdelingen om meer draagkracht en legitimiteit te hebben.
Ja, ik weet niet of control dat alleen onafhankelijk genoeg voor zou moeten zijn. In mijn beleving als je kijkt naar bureau beleid, die heeft er ook alle belangen bij dat ook op politiek veld dingen worden teruggegeven. Dus ik zie daarin veel meer binnen de staf het samenkomen van bepaalde processen waarin control signaleert van; wij doen de dingen niet die men van ons vraagt waarbij beleid kan zeggen ja maar in hoeverre is dat nou wel of niet handig of verstandig om te doen. We zitten met een burgemeester. Wat vindt die daarvan? We hebben afspraken met de minister gemaakt, in hoeverre krijgen we dat niet linksom dan wel rechtsom terug. Om het niet alleen een control ding te zijn moet je juist deze zaken bij de staf op tafel krijgen zodat de mensen die er allemaal raakvlakken mee hebben er allemaal over na kunnen denken en we allemaal met één standpunt naar buiten kunnen treden. In ieder geval de eenheidsleiding ons standpunt meekunnen geven. En ook bijvoorbeeld de informatie organisatie betrekken waar het gaat om de performance in de buitenwereld. Dus om met het hele plaatje dat terug te geven aan de eenheidsleiding en dan te zeggen om deze reden zou ik je dit wel adviseren om wel of niet te doen. Dus alleen als je zaken tegen komt waarbij je denkt ‘’dit moeten we niet doen’’ en de eenheid vind dat je het wel moet doen dan is het handiger om draagvlak te creëren. [P1 leidinggevende]
Dus de gewenste rol vanuit de organisatie is om veel meer de samenwerking aan te gaan met andere afdelingen, maar om nog steeds de rapporterende rol te behouden. Frappant is dat de corporate policeman rol niet wordt verwacht vanuit de interviews met de leidinggevenden. Dit komt overeen met de bevindingen van Hopper (1980) die heeft gevonden dat zowel managers als controllers zichzelf graag als business partner zien in tegenstelling tot wat hij noemt de boekhouders rol.
Er wordt bij het gebrek aan legitimiteit gewezen naar factoren waar niet direct invloed op uit te oefenen is. Zo is de Eenheid Amsterdam, in vergelijking met andere eenheden capacitair minder bedeelt. Dit heeft te maken met oude structuur. Waar in de
29
meeste eenheden er altijd sprake was van een centrale controllergroep en decentrale controllers, is het voor de Eenheid Amsterdam redelijk nieuw.
Wat mij opvalt, is de ongelijke verdeling tussen de eenheden. Sowieso in waardering maar ook in capaciteit. Je ziet bijvoorbeeld dat Rotterdam en Den Haag zwaarder bezet zijn dan wij in het inrichtingsplan. Dus daar zou ik al het gesprek over aangaan. Die discussie speelt ook landelijk dus daar zijn we mee bezig. Om meer bottom-up te redeneren van welke taken zien wij ons doen, wat hebben we daarvoor nodig, welke schaal hoort daarbij en hoeveel mensen zeg maar. Dus van onderuit opbouwen. [P2 controller]
Historisch gezien blijkt dus dat de controllersfunctie binnen Amsterdam nooit dezelfde legitimiteit heeft genoten als in de andere eenheden. Van oudsher is er geen duidelijke visie en duidelijke verwachtingen voor de controllers geweest. Het gebrek aan een type hoofdcontroller als de CFO bij SANITA kan daar ook aan hebben bijgedragen.
Hierboven is er gesproken over de legitimiteit van de controller en hoe die wordt gezien vanuit de organisatie en vanuit de controllers zelf. In de volgende paragraaf wordt er verder gekeken naar de role identity.
4.2 Role identity van de controllerfunctie.
De oude rol van de controller was die van business partner. In de decentrale positie zat de controller tegen de leidinggevende aan en was onderdeel van het MT. Alsnog werd deze rol op diverse wijze bekleed zoals uit onderstaande quote blijkt.
…moet je nagaan wat een verschil je dan hebt he, ik ben daarvoor met een andere controller in aanraking gekomen dat was […..]. Maar dat was een heel ander persoon en die vulde zijn rol heel anders in. Die man zag ik meer als de financiële man. Dat is heel raar. Die bemoeide zich niet met doelstellingen en met operationele cijfers of wat dan ook. [P4 leidinggevende]
Hieruit blijkt dat de controllers onderling de rol anders uitvoerden. Zo legde de ene controller meer de nadruk op de financiën terwijl er bij een andere controller veel meer met operationele cijfers (over de veiligheid op straat) werd gewerkt. Uit het interview bleek ook dat het laatste het meest gewaardeerd werd omdat de controller dan een gesprekpartner is waarmee gespard kon worden. De financiële kant werd veel meer gezien
30
als de corporate policeman die de lijsten bijhoudt en je op de vingers tikt als je boven je budget uitkwam. Hieruit blijkt dat de leidinggevende wel geloven dat de controllers een bijdrage kunnen leveren door dicht bij de operatien te staan. De controller zou dus in tegenstelling tot wat bij SANITA gebeurde niet veel activiteiten hoeven te ontplooien om deze invulling te geven aan de functie.
Dat de rol van de controller meestal een zelf ingevulde rol was bleek uit de interviews met de controllers. De controllers geloven ook niet dat zij binnen een keurslijf kunnen vallen, maar passen zich aan aan de situatie en spitsen daar hun werkzaamheden op. Uit onderstaande quoten blijkt dat de controller voor een groot deel zelf uitvinden welke werkzaamheden het best bij hun passen.
Het is denk ik ook je eigen weg vinden als controller. Ik denk ook niet dat wij een blauwdruk hebben van onze functie control. Eigenlijk ben je een hoeder …… [P5 controller] Ik vond het in het begin vooral ook lastig omdat je uit een situatie komt waarin dingen heel lang hetzelfde zijn geweest organisatorisch. Dus controllers hebben al jaren bij 1 diensthoofd gewerkt en ze hebben op een bepaalde manier de vrijheid altijd ervaren en ook gekregen; doe vooral waar je diensthoofd behoefte aan heeft en zoek daar je toegevoegde waarde. Dus in die zin was het niet heel integraal. [P2 controller]
In het interview met P4 bleek dat het heeft ook te maken met de karaktereigenschappen van de controller. In de praktijk wordt er bemerkt dat er veel verschil kan zijn tussen controllers in karaktereigenschappen en die bepalen voor een groot deel de rol die de controller pakt. Als we dit vergelijken met SANITA dan zien we daar dat de CFO heel hard heeft gewerkt aan een uniforme invulling van de functie door de controllers de opleiding te laten doen waarin de business partner erg werd gepromoot. Ook daarin werden de karaktereigenschappen genoemd waarbij vooral het sociaal vaardig zijn en sensibiliteit voor hem erg van belang waren. Dit had je namelijk nodig om het contact te maken met de organisatie en de rol als samenwerkend partner te pakken.
In de huidige rol is er een grote diversiteit tussen de controllers. Er zijn controllers die nog in de weerstand zitten en er zijn ook controllers die de overgang naar de gewenste rol hebben geaccepteerd. Onderstaande leidinggevende denkt dat de controllers de weerstand vooral hebben uit een bepaalde loyaliteit naar de vorige leidinggevende toe.
31
Ik zie dat ook wel gebeuren dat controllers heel erg met hun DC één worden, ik denk dat daarom ook die centrale beweging een goede is die daaraan kan meedragen. Als je hebt over bepaalde portefeuilles dan maak je een controller verantwoordelijk voor alle districten voor bepaalde portefeuilles [P1 leidinggevende]
Men weet dat het eraan zit te komen dus ze hebben de tijd om gehad om eraan te wennen. Ik weet bijvoorbeeld dat […] zei, ja maar dan raak ik mijn netwerk kwijt en hoe moet dat dan. [P2 controller]
De controller hierboven geeft aan te vrezen om zijn netwerk kwijt te raken. Hoewel dit in eerste instantie wat zegt over de rol invulling wordt er verwacht dat er in een later stadium ook ten koste zal gaan van de legitimiteit. Hierin zie je dat de controllers in deze organisatie een afwachtende invulling geven aan de rol.
De oplossing die wordt aangeboden vanuit control is om in plaats van een onderdeel, veel meer op een proces gaan zitten. Zo wordt het proces verder uitdiept en kan de controller het zich eigen maken. De controller gaat zo ook weer andere mensen ontmoeten in de hele eenheid en wordt het netwerk van de controller groter. Dit is een duidelijk geval waarin control een proactieve houding aanneemt zoals de controllers bij SANITA hebben gedaan. Het vervolg is echter weer afwachtend. Hoe de controller dit allemaal moet gaan regelen en gaat waken dat er geen gaten vallen in de sturing is nog niet helemaal duidelijk. Hieronder staat aangegeven dat het nog steeds een zoektocht is op welke wijze het het best kan worden toegepast.
Zo vast heb ik hem niet staan als ik heel eerlijk ben. Ik merk dat ik het nu wel goed vind. We hebben nu 2 uitzendkrachten erbij en die zijn volledig centraal beschikbaar. Dus hoe gaan we dat vorm geven en of het nog wel gaat dat nog wel werken op die manier. [P2 controller]
Dit is een hele duidelijke keuze voor een afwachtende rol invulling waarbij er wordt verwacht vanuit de hiërarchie invulling te worden gegeven aan de functie van de controller. Door de vacaturestop is ervoor gekozen om één van de controllers aan te stellen in een tijdelijke tewerkstelling als eenheidscontroller. Dit zorgde in het begin meteen voor spanningen want het proces was niet duidelijk en iedereen werd er door verrast. Tevens zaten een aantal controllers ook te wachten op de plek. Deze rigoureuze verandering zorgde ervoor dat een aantal controllers faliekant tegen alles waren wat werd bedacht. Je kunt dus zeggen dat er een valse start is geweest. Dit een zoveelste factor bij de andere punten die de materie complex maken. Er waren ook veel gefundeerde argumenten om
32
weerstand te hebben tegen de verandering. Velen zagen daar de meerwaarde niet van in en zijn bang de oude routines te verliezen en vinden dat zij hun taak niet goed kunnen vervullen. Hieronder enkele quoten die de weerstand weergeven en aangeven hoe er wordt aangekeken tegenover de huidige rol.
En ik zie het niet zitten op een kamer op het HB. Dat zie ik alleen maar voor de functionele relatie en als er echt een informatie bron is, en als er geen informatie bron is, want zoals je weet zijn we niet meer vertegenwoordigd in het RMT. [P5 controller]
..maar dan ben ik nog steeds niet eens met de visie op control binnen de NP waar we het net hiervoor over hadden. Control op afstand. Om een voorbeeld te noemen. We hebben nu programma management zitten op de kabelweg, ver van de operatie. Wordt toch binnen de wandelgangen wat denigrerend over gesproken en zo. Bijvoorbeeld over hoe er wordt gestuurd op top600. De persoonsgerichte aanpak is een voorbeeld die ik steeds geef. De persoonsgerichte aanpak sta ik achter maar dan wordt er gekozen om het centraal aan te sturen vanuit …de kabelweg. Die gaan dan lijstjes opsturen uit systemen van subjecten waar districten zich mee bezig moeten houden. Die hebben daar zoekslagen voor en dan komen ze richting het district en dan zeggen ze; hé, district 4, hé district 5 jullie moeten met deze subjecten aan de gang en daar dossiers voor opbouwen. Maar dat zijn helemaal geen subjecten die op dat moment bezig zijn. Maar dat is vanuit hun werkelijkheid vanuit een ivoren toren van afstand die bepaald dat ze dat moeten gaan doen en dat sluit niet aan bij de werkelijkheid. Wordt het er buiten veiliger van? Ik denk het niet. … Die hebben gewoon een eigen laadje waar ze mee aan de slag gaan met het dossier. De werkelijkheid vanuit de ivoren toren is ver van de operatie af. Daar ben ik wel een beetje bang voor dat het met control ook gebeurd. En die werkelijkheid is zo complex dus is het belangrijk dat je dan ook buiten blijft. En er wordt wel gezegd ja maar je zit niet continu centraal, maar ik denk dat juist de kracht van control dicht op je district zitten en dat je gewoon door het gebouw kan lopen dat je dan de mensen spreekt bij de koffie tafel en dat je daar de meeste informatie weghaalt en dat je niet elke keer een afspraak hoeft te maken om langs te kunnen. [P3 controller]
De weerstand komt dus voort uit het idee dat de controller denkt de rol van business partner niet goed te kunnen vervullen. Het slechts gebruik maken van de systemen is, denken zij, niet voldoende om een meerwaarde te kunnen leveren aan de organisatie. Daar is volgens P3 ook informatie van buiten voor nodig. Hij verwacht dus dat met de nieuwe situatie zijn rol niet goed kan worden uitgevoerd. In de toekomst kan dat zoals in het voorbeeld wordt genoemd ook rampzalig zijn voor de legitimiteit. Het laatste voorbeeld is
33
een goed beargumenteerde quote waarin vanuit ervaringen en argumenten benoemd wordt waar de weerstand vandaan komt. Er wordt gedacht aan de hoofddoelstelling van de politie (het veiliger maken op straat) en daarvan uit wordt er beredeneerd wat de organisatie daarvoor nodig denkt te hebben. De krachten die spelen bij het kort zitten op de werkomgeving worden goed beschreven.
De vorming van een duidelijk rol van de controller wordt bemoeilijkt doordat de controllers nog onder de lijn chef vallen. De kwartiermaker heeft geen zeggenschap over de capaciteit van de controllers. Hieronder wordt gezocht naar het samenbrengen van de legitimiteit van control en de role identity die control zou moeten aanmeten.
Ik kan jullie niet opdragen om bijvoorbeeld een aantal dagen aan een onderwerp te besteden. Ik ben heel erg afhankelijk van de bereidwilligheid van iedereen dus dat is iets wat kan veranderen. Dus dan komen er opdrachten. Het is de vraag of dat functioneel is maar we moeten een heldere structuur gaan vinden met elkaar. De relatie met het diensthoofd moeten we actiever aangaan als staf. Zodat we die behoefte als afdeling eenduidig kunnen maken voor de hele eenheid. Zo kan het RMT hier collectief achter staan. Dus is het niet alleen een verantwoordelijkheid van control. [P2 controller]
Voor mij is het altijd moeilijk geweest van wat ik moet verwachten van controller. Zowel bij jou als je voorganger hadden jullie eerst een andere chef met bestaande producten en bestaande werkwijzen. Voor mij was het dan allemaal nieuw in het werkproces en dat maakt het moeilijk om even te zoeken van, en wat betekend de controller in deze situatie [P9 Leidinggevende]
Het is een zoektocht naar de juiste rol binnen de organisatie. Dit hoor je op verschillende manieren terug in de interviews en bij overleggen. Zo willen een aantal controllers graag werkzaamheden opgelegd krijgen terwijl er anderen zijn die hier graag over meedenken. De politie wereld is heel erg naar buitengericht7. Dat maakt dat men het gewend is om los te laten en andere zaken op te pakken. Een voorbeeld dat een aantal keer is gegeven is het opheffen van de bonnenquota door de Minister van V&J in 2010. Dit was een sterk sturingsmiddel voor de politie en vele chefs betreuren de beslissing van de minister. Dit is echter zoals het in een hiërarchische organisatie hoort snel losgelaten en de focus is op
7 D.w.z. de actualiteiten bepalen voor een groot deel de werkzaamheden van de politie. Hierdoor is het werk
