Een intern rechtsvergelijkend onderzoek naar de
Overschrijding van de
redelijke termijn
in het
bestuursrecht en privaatrecht
Diana Meuffels 20 maart 2015Universiteit van Amsterdam
Masterscriptie Staats-en Bestuursrecht Studentnummer: 5731127
Begeleider: dhr. prof. mr. B.J. van Ettekoven
Inhoudsopgave
Lijst van afkortingen 3
1. Inleiding 5
1.1. Het onderzoek 6
1.2. De opbouw 7
2. Het beginsel van de redelijke termijn in art. 6 EVRM 8
2.1. Algemene schets van het EVRM 8
2.2. Art. 6 EVRM: het recht op een eerlijk proces 9
2.3. Toepassingsbereik 10
2.4. Behandeling binnen een redelijke termijn 10
2.4.1. Periode 11
2.4.1.1. Beginpunt (dies a quo) 12
2.4.1.2. Eindpunt (dies ad quem) 12
2.4.2. Beoordelingscriteria 13
2.5. Rechtsgevolgen bij overschrijding van de redelijke termijn 16
2.6. Conclusie 19
3. De redelijke termijn in het Nederlandse bestuurs- en privaatrecht 20
3.1. Bestuursrecht 20
3.1.1. Wet- en regelgeving 20
3.1.2. Ontwikkeling in de rechtspraktijk 21
3.1.2.1. Vertraging door het bestuursorgaan 21
3.1.2.2. Vertraging door de rechter 22
3.2. Privaatrecht 24
3.2.1. Wet- en regelgeving 24
3.2.2. Partijautonomie versus lijdelijkheid van de rechter 26 3.2.3. Rechtsgevolgen bij overschrijding van de redelijke termijn 27
3.2.4. Ontwikkelingen 29
3.3. Conclusie 30
4. Rechtsvergelijking tussen het bestuursrecht en het privaatrecht 31 4.1. Toepassingsbereik van art. 6 EVRM in de Nederlandse rechtsorde 31
4.2. Aanvang en einde van de termijn 32
4.2.1. Bestuursrecht 32
4.2.2. Privaatrecht 34
4.3. De procedure tot verkrijging van (immateriële) schadevergoeding 36
4.3.1. Bestuursrecht 36
4.3.2. Privaatrecht 38
4.4. De redelijkheid van de termijn 43
4.4.1. Bestuursrecht 43
4.4.2. Privaatrecht 45
4.4.2.1. Voorstel voor richtlijnen 46
4.5. Compensatie voor overschrijding van de redelijke termijn 48
4.6. Conclusie 51
5. Conclusie 52
Literatuurlijst 57
Jurisprudentielijst 63
Lijst van afkortingen
AA Ars Aequi
aant. aantekening
AB AB Rechtspraak Bestuursrecht
ABRvS Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State A-G advocaat-generaal
art. artikel
Awb Algemene wet bestuursrecht BW Burgerlijk Wetboek
CBb College van Beroep voor het bedrijfsleven concl. Conclusie
CRvB Centrale Raad van Beroep diss. Dissertatie
e.a. et alii, en anderen
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens FJR Tijdschrift voor Familie- en Jeugdrecht
Gw Grondwet
Hof gerechtshof
HR Hoge Raad
HvJ EU Hof van Justitie van de Europese Unie JA Jurisprudentie Aansprakelijkheid JB Jurisprudentie Bestuursrecht JBplus Jurisprudentie Bestuursrecht Plus JBPR Jurisprudentie Burgerlijk Procesrecht JOM Jurisprudentie Omgevingsrecht
KEI programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak m.nt. met noot van
MvT Memorie van Toelichting
MvV Maandblad voor Vermogensrecht NJ Nederlandse Jurisprudentie NJB Nederlands Juristenblad
NJCM Nederlands Tijdschrift voor de Mensenrechten NTB Nederlands Tijdschrift voor Bestuursrecht NTER Nederlands Tijdschrift voor Europees Recht
nr. nummer(s)
o.a. onder andere
O&A Overheid & Aansprakelijkheid p. pagina(‘s)
par. paragraaf/paragrafen Rb. rechtbank
red. redactie
r.o. rechtsoverweging
Rv Wetboek van Burgerlijke Rechtsvordering RvdW Rechtspraak van de week
Stb. Staatsblad Stcrt. Staatscourant
T&C Tekst & Commentaar
TCR Tijdschrift voor Civiele Rechtspleging
TMA Tijdschrift voor Milieuaansprakelijkheid
Wns Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten Wob Wet openbaarheid van bestuur
Wro Wet ruimtelijke ordening
1. Inleiding
Sinds jaar en dag is de duur van gerechtelijke procedures een bron van ergernis voor rechtzoekenden.1 ‘Justice delayed is justice denied’, zo luidt een oud gezegde uit het Angelsaksische recht. Een excessief langdurende procedure kan als onrecht ervaren worden (‘to delay justice is injustice’).2 Het recht op behandeling van een rechtszaak binnen een redelijke termijn is dan ook opgenomen in art. 6 lid 1 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), als onderdeel van het recht op een eerlijk proces. Volgens vaste rechtspraak van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (voortaan: EHRM of kortweg: Hof) moeten verdragsstaten de benadeelden een effectief rechtsmiddel bieden om op te komen tegen een overschrijding van de redelijke termijn.3 Zo’n effectief rechtsmiddel kan bestaan uit een mogelijkheid tot versnelling van de procedure of uit het toekennen van een schadevergoeding achteraf voor de geleden ‘spanning en frustratie’ als gevolg van de langdurige procedure.4
De verplichting uit het EVRM om te voorzien in een effectief rechtsmiddel tegen overschrijding van de redelijke termijn is door de Nederlandse hoogste bestuursrechters uitgewerkt tot een heus leerstuk.5 In de loop der jaren hebben zij een verregaand
geüniformeerd systeem ontwikkeld waarmee, naar het zich laat aanzien, (grotendeels) wordt voldaan aan de eisen van het EHRM. Het civiele recht daarentegen bleef lange tijd achter bij de bestuursrechtelijke praktijk. Tot een veroordeling door het Hof in Straatsburg kwam het echter nog niet: door middel van een eenzijdige verklaring erkent Nederland in drie relatief recente civiele zaken reeds bij voorbaat dat het redelijke termijnvereiste is geschonden en biedt de klager(s) een schadevergoeding aan, zodat het Hof de zaak van de rol kan schrappen en zich verder niet hoeft uit te laten over de merites van de zaak.6 In de procedures van Voorhuis en Mol uit 2009 heeft Nederland weliswaar erkend dat de rechtzoekende geen effectief rechtsmiddel ter beschikking stond om te klagen over de langdurige procedure en
1 Van Rhee 2004, p. 1.
2 Van der Veer 2011, p. 1.; http://en.wikipedia.org/wiki/Justice_delayed_is_justice_denied 3 EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/97, NJ 2001/549 m.nt. E.A. Alkema, par. 156 (Kudla/Polen).
4 EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, AB 2006/294 m.nt. T. Barkhuysem en M.L. van Emmerik, par. 183-187
(Scordino/Italië (no 1)); Van Dijk 2009, p. 120; Lawson & Teuben 2004, p. 168.
5 Lindenbergh 2011, p. 101.
6EHRM 3 maart 2009, nr. 28692/06 (Voorhuis/Nederland); EHRM 16 juni 2009, nr. 10470/07 (Alfred
Mol/Nederland); EHRM 17 september 2013, nr. 13143/08 (Van Galen/Nederland); Collignon 2014, Stibbe blog. 5
heeft Nederland bovendien beloofd wetgeving voor te bereiden om daarin te voorzien, maar in de zaak Van Galen uit 2013 wordt daarover echter met geen woord meer gerept.7
Vooralsnog komt de Staat haar toezegging om wetgeving voor te bereiden niet na.8 Onlangs voelde de civiele rechter – net als voorheen de bestuursrechter – de noodzaak om zelf een effectief rechtsmiddel te creëren.9 In de zaak X/Gemeente De Bilt komt de Hoge Raad op 28 maart 2014 tot het oordeel dat voor verkrijging van een schadevergoeding voor overschrijding van de redelijke termijn een afzonderlijke procedure op grond van onrechtmatige daad tegen de Staat ingesteld moet worden. Voor deze procedure bij de (kanton)rechter mogen geen griffiekosten geheven worden. Hoe deze afzonderlijke procedure verder vorm moet krijgen, is echter vooralsnog grotendeels onduidelijk.
1.1. Het onderzoek
In deze masterscriptie heb ik een intern rechtsvergelijkend onderzoek verricht naar de verkrijging van (immateriële) schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn in het bestuursrecht en het privaatrecht. De uitspraak van de Hoge Raad van 28 maart 2014 is de directe aanleiding geweest voor dit onderzoek.10 Het bestuursrecht kent echter een meer vergevorderd systeem van rechtsbescherming tegen- en compensatie voor de
overschrijding van de redelijke termijn dan het civiele recht. Door het maken van een
vergelijking hoop ik dat inzichten verkregen uit het bestuursrecht tot inspiratie kunnen dienen voor de privaatrechtelijke procedure – en andersom. De Hoge Raad zelf heeft immers in de grensverleggende uitspraak van 28 maart 2014 expliciet verwezen naar het door de hoogste bestuursrechters opgezette systeem.11 Voor de kantonrechter die zich moet buigen over een verzoek tot schadevergoeding wegens schending van het redelijke termijnvereiste kan een blik op de procedure bij de bestuursrechter eveneens waardevol zijn. Op die manier hoop ik dat duidelijker wordt hoe de burgerlijke rechter invulling moet geven aan het
schadevergoedingsverzoek wegens overschrijding van de redelijke termijn in deze nieuwe afzonderlijke procedure.
1.2. De opbouw
7 EHRM 3 maart 2009, nr. 28692/06 (Voorhuis/Nederland); EHRM 16 juni 2009, nr. 10470/07 (Alfred
Mol/Nederland); EHRM 17 september 2013, nr. 13143/08 (Van Galen/Nederland).
8 HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:736, concl. A-G Van Oven par. 4.40. 9 Sluysmans 2014.
10 HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:736, AB 2014/190 m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik.
11 HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:736, r.o. 3.13, AB 2014/190 m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik.
6
Deze scriptie is als volgt opgebouwd. In het volgende, tweede hoofdstuk wordt het beginsel van de redelijke termijn zoals dat in de loop der jaren is ontwikkeld door het EHRM, toegelicht. Ik zal onder meer nader ingaan op het toepassingsbereik van de norm, het begin- en eindpunt van de redelijke termijn en de rechtsgevolgen bij overschrijding daarvan. Na de uiteenzetting van en toelichting op de Europeesrechtelijke norm is het zaak de situatie in Nederland nader te beschouwen. In het derde hoofdstuk zal daarom de ontwikkeling van het leerstuk van de redelijke termijn en de huidige stand van zaken in het nationale bestuursrecht en privaatrecht besproken worden. In het vierde hoofdstuk komt de interne rechtsvergelijking tussen het bestuursrecht enerzijds en het privaatrecht anderzijds diepgaander aan de orde. Net als bij de bespreking van de Europeesrechtelijke norm wordt specifiek aandacht besteed aan het toepassingsbereik van het leerstuk en de aanvang en het einde van de termijn. Daarnaast zal de procedure tot verkrijging van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn uitgebreid aan bod komen. Speciale aandacht gaat vervolgens uit naar de criteria voor de beoordeling van de redelijkheid van de termijn. Tot slot zal in het laatste, vijfde hoofdstuk een conclusie volgen van de voorgaande hoofdstukken en zullen de belangrijkste bevindingen in kaart worden gebracht. Tevens zal ik enkele aanbevelingen doen ter verbetering van de bestaande rechtspraktijk.
2. Het beginsel van de redelijke termijn in art. 6 EVRM
2.1. Algemene schets van het EVRM
Het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens beoogt de burgerlijke rechten en fundamentele vrijheden te beschermen van alle inwoners van de verdragsstaten. Het EVRM werkt automatisch door in de Nederlandse rechtsorde; dit wordt ook wel ‘interne werking’ genoemd en het betekent dat wetgever, bestuur en rechter gebonden zijn aan het verdrag.12 Uit de systematiek van art. 93 en 94 Gw volgt dat de ‘eenieder verbindende bepalingen’ uit het verdrag rechtstreekse werking hebben, zodat tevens iedere burger op die bepalingen een beroep kan doen.13 Eenieder verbindende bepalingen hebben voorrang op daarmee strijdig nationaal recht.14
Uit art. 1 EVRM blijkt dat primair de verdragsstaten zorg moeten dragen voor de
implementatie en bescherming van de rechten uit het verdrag.15 Staten mogen zelf weten hoe ze die rechten verzekeren.16 Zo is het bieden van extra bescherming toegestaan; het verdrag bevat minimumnormen.17 Het (internationale) toezicht op naleving van het EVRM komt toe aan het Europese Hof voor de Rechten van de Mens.18 Dit Hof, zetelend in Straatsburg, neemt een klacht op grond van art. 35 EVRM pas in behandeling nadat alle nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput; het EHRM heeft aldus een subsidiaire functie.19 In principe zijn staten op grond van art. 46 EVRM slechts gebonden aan uitspraken in zaken waar zij partij bij zijn, maar voor Nederland is de facto sprake van de zogenoemde erga omnes werking van uitspraken van het EHRM, omdat grote waarde wordt gehecht aan de interpretatie die het Hof geeft.20 De rechten
12 Barkhuysen 2004, p. 46; Barkhuysen, Van Emmerik & Rieter 2008, p. 15; Smits 2008, p. 25.
13 Van vrijwel alle rechten in het EVRM wordt aangenomen dat zij eenieder verbindend zijn, behalve art. 6 en
13 EVRM voor zover het gaat om de uitbreiding van de rechtsmacht van de rechter: Barkhuysen, Van Emmerik & Rieter 2008, p. 15; Barkhuysen 2004, p. 46; Knigge 1998, p. 9; Smits 2008, p. 25.
14 Barkhuysen 2004, p. 46-47; Smits 2008, p. 25.
15 Barkhuysen 2004, p. 45; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 28; Knigge 1998, p. 8.
16 Waarbij ze een zekere beoordelingsvrijheid hebben (margin of appreciation): Barkhuysen 2004, p. 40. Soms is
een effectief rechtsmiddel wel verplicht (art. 13 EVRM): Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 13; Van Emmerik 2008, p. 3; Vlemminx 2012, p. 20.
17 Alkema 2012, p. 617; Barkhuysen 2004, p. 30, 32, 47; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 13, 31;
Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 31: De Hoge Raad echter heeft bepaald dat de Nederlandse rechter niet zelf een ruimere betekenis mag toekennen aan het EVRM, dat is een taak van de wetgever (HR 10 augustus 2001, ECLI:NL:HR:2001:ZC3598, NJ 2002/278 m.nt. J. de Boer) (zie ook Barkhuysen 2004, p. 48).
18 Barkhuysen 2004, p. 26; Barkhuysen, Van Emmerik & Rieter 2008, p. 24; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p.
7.
19 Barkhuysen 2004, p. 45, 47; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 7 en 28; Barkhuysen, Van Emmerik & Rieter
2008, p. 25 en 29.
20 Barkhuysen 2004, p. 47; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 30.
8
van het verdrag worden door het Hof autonoom (van nationale rechtsstelsels onafhankelijk) uitgelegd, zodat de bescherming van de rechten praktisch en effectief is.21
2.2. Art. 6 EVRM: het recht op een eerlijk proces
Artikel 6 EVRM omvat het recht op een eerlijk proces. Het artikel waarborgt in lid 1 enkele fundamentele eisen en procedurele garanties: een eerlijke en openbare behandeling van de zaak, binnen een redelijke termijn, door een onpartijdige en onafhankelijke instantie die bij wet is ingesteld.22 De leden 2 en 3 van het artikel bevatten enkele specifieke waarborgen voor de strafrechtelijke procedure.23 Hoewel het niet letterlijk in de tekst van het artikel te vinden is, heeft het EHRM in het arrest Golder bepaald dat het recht op toegang tot de rechter eveneens valt onder de scope van art. 6 EVRM.24
Art. 6 EVRM richt zich tot de rechter; die moet het recht op een eerlijk proces effectueren.25 Het artikel heeft geen horizontale werking – dus burgers kunnen zich niet onderling op de garanties beroepen; art. 6 EVRM kan slechts worden ingeroepen tegen de overheid.26 Op de staat rust een positieve verplichting om de benodigde middelen ter beschikking te stellen om aan de verplichtingen van art. 6 EVRM te voldoen, zoals adequate wetgeving en voldoende rechters.27 Art. 6 EVRM is geen absoluut recht, beperkingen daarop zijn in beginsel mogelijk zolang de kern van het recht maar niet wordt aangetast.28 Sommige beperkingen liggen besloten in de tekst van het artikel, andere beperkingen liggen besloten in het recht zelf.29 Mede door de autonome uitleg die het Hof heeft gegeven aan de begrippen in het artikel en door het individuele klachtrecht, heeft art. 6 EVRM zich door de jaren heen ontpopt tot één van de belangrijkste rechten van het verdrag.30
21 Barkhuysen 2004, p. 38; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 28; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 20;
Knigge 1998, p. 10; Vlemminx 2012, p. 11, 15.
22 De Moor 1990, p. 5.
23 Art. 6 lid 2 en 3. Bestuursrechtelijke boete valt hier ook onder. De Moor 1990, p. 5-6; Barkhuysen & Van
Emmerik 2011, p. 44-45.
24 Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 46; Knigge 1998, p. 11; Smits 2008, p. 31. 25 Knigge 1998, p. 9; Smits 2008, p. 27; Van der Veer 2011, p. 28.
26 Smits 2008, p. 26.
27 Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 130; Van der Veer 2011, p. 28.
28 Zie o.a. EHRM 24 oktober 1979, nr. 6301/73, NJ 1980/114, par. 60 (Winterwerp/Nederland); EHRM 27
augustus 1991, nr. 12750/87 13780/88 14003/88, par. 59 (Philis/Griekenland); EHRM 19 december 1997, nr. 26737/95, par. 33 (Brualla Gomez de la Torre/Spanje); EHRM 21 november 2001, nr. 37112/97, par. 33 (Fogarty/Verenigd Koninkrijk); Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 132; Barkhuysen & Van Emmerik 2009, p. 26; Knigge 1998, p. 14.
29 Het EHRM noemt dit ‘implied limitations’: EHRM 21 februari 1975, nr. 4451/71, NJ 1975/462 m.nt. E.A.
Alkema, par. 37-38 (Golder/Verenigd Koninkrijk).
EHRM Barkhuysen 2004, p. 40-41; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 23; Knigge 1998, p. 14.
30 Barkhuysen 2004, p. 61; Knigge 1998, p. 10.
9
2.3. Toepassingsbereik
De waarborgen uit art. 6 EVRM zijn blijkens het eerste lid van toepassing bij het vaststellen van ‘civil rights and obligations’ en bij het bepalen van de gegrondheid van een ‘criminal
charge’.31 De kwalificatie van deze begrippen is bepalend voor de vraag of het artikel van toepassing is.32 De reikwijdte van art. 6 EVRM is door de verdragsautonome interpretatie van het Hof behoorlijk opgerekt.33 Onder burgerlijke rechten en verplichtingen verstaat het Hof namelijk niet alleen privaatrechtelijke geschillen, maar ook vrijwel alle bestuursrechtelijke geschillen34, waarbij het gaat om naar nationaal recht erkende of verdedigbare rechten en verplichtingen.35 Onder strafvervolging valt als gevolg van de autonome uitleg bijvoorbeeld ook de bestuurlijke boete en sommige tuchtrechtelijke sancties.36 De exacte reikwijdte van het eerste lid is echter niet volledig duidelijk. Het Hof weigert vooralsnog om een definitie te geven van de begrippen; de casuïstische jurisprudentie biedt in dezen maar tot op zekere hoogte uitkomst.37 Op de vraag wélke personen een beroep kunnen doen op art. 6 EVRM geeft art. 34 EVRM ondubbelzinnig antwoord: zowel (groepen) natuurlijke personen, als niet-gouvermentele organisaties (privaatrechtelijke rechtspersonen) komt het individueel
klachtrecht toe. Publiekrechtelijke rechtspersonen zijn dus uitgesloten.38 2.4. Behandeling binnen een redelijke termijn
Behandeling van een zaak binnen een redelijke termijn is een algemeen beginsel van
behoorlijke rechtsbedeling.39 Volgens het EHRM in het arrest Stögmüller is het doel van het
31 In dit onderzoek zal vooral aandacht uitgaan naar ‘civil right and obligations’. 32 De Moor 1990, p. 43.
33 EHRM 28 juni 1978, nr. 6232/73, par. 89-90, 95 (König/Duitsland); Barkhysen 2004, p. 61; Knigge 1998, p. 10; 34 Met uitzondering van: geschillen inzake de rechtspositie van ambtenaren die typisch publiek(e) (rechterlijke)
taken vervullen (EHRM 8 december 1999, nr. 28541/95, AB 2000/195 m.nt. L.F.M. Verhey, par. 60-66 (Pellegrin/Frankrijk); politieke rechten als het kiesrecht (EHRM 21 oktober 1997, nr. 24194/94, JB 1998/48 m.nt. AWH, par. 50-51 (Pierre-Bloch/Frankrijk); geschillen over de toelating en uitzetting van vreemdelingen (EHRM 5 oktober 2000, nr. 39652/98, par. 38 (Maaouia/Frankrijk); en procedures inzake de
(on)verschuldigdheid van belastingen (EHRM 12 juli 2011, nr. 44759/98, par. 29 (Ferranzini/Italië). Ook
wob-verzoeken vallen volgens de Afdeling niet onder de reikwijdte van art. 6 EVRM, omdat bij een wob-verzoek het algemeen belang bij openbaarmaking aan de orde is en niet enig burgerrechtelijk recht of enige
burgerrechtelijke verplichting (ABRvS 4 mei 2005, ECLI:NL:2005:RVS:AT5125, r.o. 2.11). Zie ook Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 131.
35 Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 130; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 42. 36 Van der Veer 2011, p. 26.
37 Smits 2008, p. 40; Witteman, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.2.3.1-C.2.3.2 (online, laatst bijgewerkt
1 augustus 2013).
38 Barkhuysen 2004, p. 34-35; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 45; Barkhuysen, Van Emmerik & Rieter
2008, p. 25, 29.
39 EHRM 21 december 2010, nr. 974/07, par. 33 (Wienholtz/Duitsland); Jansen 2000, p. 2; Meese, in: SDU
Commentaar EVRM, art. 6, par. C.7.1. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus 2013).
10
beginsel ‘to protect [all parties] against excessive procedural delay’s’.40 Deze functie is over de volle breedte van het recht gelijk, ongeacht of er nu een bestuurs-, civiel- of strafrechtelijke procedure wordt gevoerd.41 De ratio is dat er op enig moment een eind dient te komen aan iemands onzekerheid omtrent diens burgerlijkrechtelijke positie of diens strafrechtelijke verdenking.42 Het doel hiervan is tweeledig: het voorkomen van onredelijke lange procedures is in de eerste plaats van belang voor de betrokkene zelf, maar daarnaast in de tweede plaats voor de rechtszekerheid in het algemeen.43 De angst bestaat dat langdurige procedures de effectiviteit en geloofwaardigheid van de rechtspraak in gevaar (kunnen) brengen.44
Uiteindelijk gaat het volgens het Hof om het vinden van een evenwichtige balans tussen de kwaliteit van procesvoering en de snelheid van berechting.45
2.4.1. Periode
De norm van art. 6 lid 1 EVRM is vaag en laat veel open; deze wordt zodoende ingevuld door de rechtspraak van het Europese Hof.46 Het EHRM neemt bij de beoordeling van de redelijke termijn de gehele periode in beschouwing die de rechtsgang (eventueel in meerdere instanties) in beslag heeft genomen.47 Daarbij wordt zowel gekeken naar de procedure als geheel, als de fasen afzonderlijk van elkaar.48 Het Hof stelt allereerst het begin- en eindpunt vast om vervolgens te beoordelen of de lengte van de tussengelegen periode niet de redelijkheid heeft overschreden.49
2.4.1.1. Beginpunt (dies a quo)
40 EHRM 10 november 1969, nr. 1602/62, par. 5 (Stögmüller/Oostenrijk). 41 Smits 2008, p. 208; Van der Veer 2011, p. 23.
42 Jansen 2000, p. 21; Knigge 1998, p. 19; Smits 2008, p. 208.
43 Jansen 2000, p. 21, De Moor 1990, p. 46; Van der Veer 2011, p. 25.
44 Zie o.a. EHRM 10 juli 1984, nr. 8990/80, par. 38 (Guincho/Portugal); EHRM 24 oktober 1989, nr. 10073/82,
par. 58 (H./Frankrijk); Knigge 1998, p. 19; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.7.1. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus 2013).
45 EHRM 16 maart 2010, nr. 10317/03, par. 74 (Ümit Işik/Turkije); Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6,
par. C.7.1. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus 2013).
46 Den Hartog 1998, p. 9; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, par. C.7.2. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus
2013); Schreuder-Vlasblom 2009, p. 455.
47 EHRM 28 juni 1987, nr. 6232/73, par. 98 (König/Duitsland); EHRM 23 april 1987, nr. 9816/82, par. 50
(Poiss/Oostenrijk); Den Hartog 1998, p. 9; Jansen 2000, p. 47 en 52; Knigge 1998, p. 19; Smits 2008, p. 212, 220;
48 EHRM 29 mei 1986, nr. 9384/81, par. 90 (Deumeland/Duitsland): terwijl verschillende vertragingen op
zichzelf geen aanleiding geven voor een probleem, kunnen ze in samenhang bekeken bij elkaar opgeteld toch resulteren in een overschrijding van de redelijke termijn; EHRM 8 december 1983, nr. 7984/77, par. 37 (Pretto
e.a./Italië): een vertraging in een bepaalde fase van de procedure kan worden toegestaan onder de
voorwaarde dat de totale duur van de procedure niet buitensporig lang is; Den Hartog 1998, p. 9; Jansen 2000, p. 47 en 52; Knigge 1998, p. 19; Smits 2008, p. 212 en 220.
49 Edel 2007, p. 17; Knigge 1998, p. 20.
11
Bij het bepalen van het beginpunt wordt door het Hof onderscheid gemaakt tussen
strafrechtelijke procedures en procedures ter vaststelling van iemands burgerlijke rechten en verplichtingen. Volgens vaste rechtspraak begint de termijn bij ‘civil rights and obligations’ te lopen vanaf het moment waarop de gerechtelijke actie wordt ingesteld bij het bevoegde
gerecht.50 Soms ligt dat moment echter eerder51: zo heeft het Hof in het arrest König bepaald dat indien een aanvraag- of bezwaarprocedure bij een bestuursorgaan een noodzakelijke voorwaarde is voor het instellen van een gerechtelijke procedure, de te beoordelen periode tevens die verplichte voorafgaande bestuurlijke procedure omvat.52 De termijn voor strafrechtelijke procedures begint te lopen vanaf het moment van de ‘charge’.53 Uit de
jurisprudentie van het EHRM blijkt dat het moet gaan om ‘the official notification given to an
individual by the competent authority of an allegation that he has committed a criminal offence’ of om een andere handeling van de justitiële autoriteiten, indien de handeling van
overheidswege ‘likewise substantially affects the situation of the suspect’.54 2.4.1.2. Eindpunt (dies ad quem)
Voor het bepalen van het eindpunt van de periode waarin een zaak behandeld wordt, is het niet nodig om een onderscheid te maken tussen civiele- en strafrechtelijke procedures: de dies ad quem is het moment waarop een definitieve, onaantastbare uitspraak is verkregen, hetzij door het verstrijken van een beroepstermijn, hetzij door het verkrijgen van een beslissing in hoogste instantie.55 Een schikking of intrekking van de vordering betekent eveneens het einde van de termijn, net als de beslissing (mededeling) van het Openbaar Ministerie om af te zien van verdere vervolging.56 Het doel van de redelijke termijneis is dan immers bereikt: er is een einde gekomen aan de onzekerheid omtrent de rechtspositie van de betrokkene.57 Het EHRM beoordeelt de gehele procedure: de executie van een rechterlijke uitspraak wordt door het Hof
50 EHRM 23 april 1987, nr. 9616/81, par. 64 (Erkner en Hofauer/Oostenrijk): “in civil proceedings the
‘reasonable time’ referred to in Article 6 paragraph 1 normally begins to run from the moment the action was instituted before the ‘tribunal’”. Zie ook: EHRM 23 april 1987, nr. 9816/82, par. 50 (Poiss/Oostenrijk); Jansen 2000, p. 24; Knigge 1998, p. 19; Smits 2008; Van der Veer 2011, p. 56.
51 EHRM 21 februari 1975, , nr. 4451/71, NJ 1975/462 m.nt. E.A. Alkema, par. 32 (Golder/Verenigd Koninkrijk);
Jansen 2000, p. 25; Knigge 1998, p. 19; Van der Veer 2011, p. 56.
52 EHRM 28 juni 1987, nr. 6232/73, par. 95 (König/Duitsland), NJ 1980, 54; Jansen 2000, p. 26-28; Jansen 2001,
p. 51.
53 EHRM 27 juni 1968, nr. 1936/63, par. 18 (Neumeister/Oostenrijk); Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6,
par. C.7.2. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus 2013).
54 Jansen 2000, p. 36, 38, 41; Van der Veer 2011, p. 50-52. 55 Edel 2007, p. 25; Smits 2008, p. 219-220.
56 Jansen 2000, p. 56; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.7.3. (online, laatst bijgewerkt 1
augustus 2013); Smits 2008, p. 220; Van der Veer 2011, p. 54.
57 Jansen 2000, p. 42; Smits 2008, p. 219-220.
12
dan ook als een integraal onderdeel van de te berekenen periode beschouwd.58 Datzelfde geldt voor de schadestaatprocedure.59 De tijd tikt door totdat het in de procedure vastgestelde recht ‘actually becomes effective’.60 Wachten op een uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie telt daarentegen niet mee.61
2.4.2. Boordelingscriteria
Welke termijn voor afhandeling van een zaak nog als redelijk moet worden beschouwd, wordt ingevuld door de rechtspraak van het Hof.62 Deze is sterk casuïstisch van aard; zaken worden beoordeeld naar de concrete omstandigheden van het geval.63 Het voordeel daarvan is dat maatwerk kan worden geleverd, anderzijds kleeft daaraan het nadeel dat de uitkomst minder voorspelbaar wordt waardoor de rechtszekerheid in het geding kan komen.64 Bovendien is het Hof niet altijd even duidelijk en concreet. Algemene regels zijn moeilijk af te leiden en er bestaan in absolute zin geen tijdslimieten; evenmin heeft het Hof een maximum duur van redelijkheid bepaald.65 Verscheidene auteurs hebben dan ook terecht opgemerkt dat de
redelijke termijn niet bestaat.66 Desalniettemin heeft het Hof criteria genoemd die van belang zijn bij de beoordeling van de redelijkheid van de termijn.67 Het gaat achtereenvolgens om (1) de ingewikkeldheid van de zaak, (2) het (processuele) gedrag van partijen, (3) het gedrag van de autoriteiten en (4) de op het spel staande belangen.68 Deze vier factoren worden hieronder nader uitgewerkt.
Ingewikkeldheid van de zaak
58 EHRM 26 oktober 1986, nr. 11371/85, par. 44 (Martins Moreira/Portugal); EHRM 23 maart 1994, nr.
14940/89, NJ 1994/506 m.nt. E.A. Alkema, par. 3 (Silva Pontes/Portugal); EHRM 26 september 1996, nr. 15797/89, par. 24 (Di Pede/Italië); Jansen 2000, p. 48 en 55; Knigge 1998, p. 19-20; Smits 2008, p. 214;
59 Jansen 2000, p. 48 en 55; Knigge 1998, p. 19-20; Smits 2008, p. 214.
60 EHRM 21 april 1998, nr. 24550/94, JB 1998/169 m.nt. AWH, par. 36-38 (Estima Jorge/Portugal). 61 Jansen 2000, p. 47; Smits 2008, p. 213; De Afdeling volgt deze lijn: ABRvS (GK) 29 januari 2014,
ECLI:NL:RVS:2014:188, r.o. 4.7, AB 2014/115 m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik.
62 Den Hartog 1998, p. 9; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.7.2. (online, laatst bijgewerkt 1
augustus 2013); Schreuder-Vlasblom 2009, p. 455.
63 EHRM 27 juni 2000, nr. 30979/96, AB 2001/86 m.nt. L.F.M. Verhey, par. 43 (Frydlender/Frankrijk); Jansen
2000, p. 129; Knigge 1998, p. 20; Smits 2008, p. 221; Van der Veer 2011, p. 69.
64 Ettekoven red 2013, par. 4.1.
65 Knigge 1998, p. 20; Schreuders-Vlasblom 2009, p. 459; Smits 2008, p. 220. 66 Lawson & Teuben 2004, p. 161; Smits 2008, p. 220; Van der Veer 2011, p. 69.
67 Het zijn vaste criteria, zowel bij geschillen omtrent een ‘criminal charge’ of omtrent ‘civil rights and
obligations’, zie Jansen 2000, p. 130.
68 Edel 2007, p. 39; Knigge 1998, p. 20; Smits 2008, p. 221.
13
De ingewikkeldheid van de zaak kan slaan op de complexiteit van de feiten of de complexiteit van de juridische problematiek.69 Bij feiten kan bijvoorbeeld gedacht worden aan de omvang van het dossier of aan moeilijkheden met de bewijsvoering. Bij juridische complexiteit kan worden gedacht aan op handen zijnde wetswijzigingen, het afwachten van een uitspraak van een hogere rechter of processuele complicaties.70 Dit criterium – de ingewikkeldheid van de zaak – is echter hoogstzelden beslissend. Het Hof erkent weliswaar dat moeilijke en
ingewikkelde zaken langer (kunnen) duren, maar ziet dat op zichzelf niet als een rechtvaardiging voor een overschrijding van de redelijke termijn.71
Gedrag van de betrokkene72
Een klacht is uiteraard minder kansrijk als de klager zelf de vertraging heeft veroorzaakt.73 Art. 6 lid 1 EVRM vereist niet dat de betrokkene actief probeert het proces te versnellen, maar volgens het Hof rust op partijen (in civiele zaken) wel een zorgvuldigheidsplicht74:
“the person concerned is required only to show diligence in carrying out the procedural steps relating to him, to refrain from using delaying tactics and to avail himself of the scope afforded by domestic law for shortening the proceedings.”75
Desondanks kan het de betrokkene niet worden tegengeworpen dat hij ten volle gebruik heeft gemaakt van zijn processuele bevoegdheden, ook als dat een vertraging heeft opgeleverd, mits hij daarvan geen misbruik heeft gemaakt en de goede procesorde niet in het gedrang is
gekomen.76 Het gedrag van de betrokkene vormt een objectieve factor die niet kan worden toegerekend aan de verdragsstaat.77 Dit betekent echter niet dat rechters achterover kunnen leunen en niets hoeven te doen. Zelfs in rechtssystemen waar het beginsel van partijautonomie geldt en de rechter lijdelijk is, dient de rechter te waarborgen dat de rechtszaak binnen een
69 Jansen 2000, p. 131; Smits 2008, p. 222; Van der Veer 2011, p. 70-71.
70 EHRM 27 oktober 1994, nr. 12539/86, par. 55 (Katte Klitsche de la Grange/Italië); EHRM 25 maart 1999, nr.
31432/96, par. 39 (Papachelas/Griekenland);Smits 2008, p. 222; Van der Veer 2011, p. 70-71.
71 EHRM 3 december 2003, nr. 69700/01, par. 31 (Tierce/San Marino); Jansen 2000, p. 134-135; Smits 2008, p.
222; Van der Veer 2011, p. 71.
72 Gedragingen van partijen worden gelijkgesteld met die van hun raadsman: Smits 2008, p. 224; Van der Veer
2011, p. 71.
73 Jansen 2000, p. 135; Mole & Harby 2006, p. 26; Van der Veer 2011, p. 71. 74 Lawson & Teuben 2004, p. 63; Smit 2008, p. 223.
75 EHRM 7 juli 1989, nr. 11861/85, par. 34 (Union Alimentaria Sanders SA/Spanje).
76 EHRM 23 april 1987, nr. 9616/81,par. 68 (Erkner en Hofauer/Oostenrijk); EHRM 23 april 1987, nr. 9816/82,
par. 57 (Poiss/Oostenrijk); Mole & Harby 2006, p. 26; Smits 2008, p. 224; Van der Veer 2011, p. 72.
77 EHRM 23 april 1987, nr. 9816/82, par. 57 (Poiss/Oostenrijk); Edel 2007, p. 55; Mole & Harby 2006, p. 27.
14
redelijke termijn tot een eind komt. De rechter blijft verantwoordelijk voor de voortgang van de procedure.78
Gedrag van de relevante autoriteiten
De staat is verantwoordelijk voor al haar instanties, zowel voor rechterlijke autoriteiten als voor publieke instellingen.79 De houding en het gedrag van de betrokken overheidsinstanties zijn begrijpelijkerwijs een doorslaggevende factor in de beoordeling van de vraag of de redelijke termijn is overschreden.80 Alleen vertragingen die kunnen worden toegerekend aan de staat kunnen een schending van art. 6 EVRM opleveren.81 Het is aan staten om hun rechtssysteem zo in te richten dat zaken binnen een redelijke termijn worden beslist.82 Een beroep op overmacht vanwege overbelasting van de rechterlijke macht slaagt dan ook zelden tot nooit.83
De op het spel staande belangen (what’s at stake)
Over het algemeen kan gesteld worden dat strafrechtelijke procedures meer voortvarend behandeld moeten worden dan civiele procedures, met name als de verdachte in voorarrest zit.84 Maar ook sommige civiele procedures vragen om meer voortvarendheid van rechters en bestuur, zoals voogdijzaken85, arbeidsgeschillen86 of als er partijen met een zwakke
gezondheid87 bij het geschil betrokken zijn.88 Zoals Jansen het treffend noemt: als er basisnoties van onze maatschappij in het gedrang komen.89
2.5. Rechtsgevolgen bij overschrijding van de redelijke termijn
78 EHRM 2 september 2010, nr. 21558/03, par. 68 (Mincheva/Burgarije); EHRM 10 juli 1984, nr. 8990/80, par.
32 (Guincho/Portugal); Edel 2007, p. 55; Jansen 2000, p. 143.
79 EHRM 26 oktober 1988, 11371/85, par. 60 (Martins Moreira/Portugal); Mole & Harby 2006, p. 27. 80 Jansen 2000, p. 152; Van der Veer 2011, p. 74.
81 EHRM 6 mei 1981, nr. 7759/77, NJ 1987/827 m.nt. P. van Dijk, par. 49 (Buchholz/Duitsland); EHRM 22
oktober 1997, nr. 24628/94, par. 40 (Papageorgiou/Griekenland).
82 EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, AB 2006/294 m.nt. T. Barkhuysem en M.L. van Emmerik, par. 183
(Scordino/Italië (no 1)); EHRM 8 juni 2006, nr. 75529/01, RvdW 2006/825, par. 129 (Sürmeli/Duitsland).
83 EHRM 24 mei 1991, nr. 11891/85, par. 17 (Vocaturo/Italië); EHRM 27 februari 1992, nr. 12783/87, par. 17
(Cappello/Italië); Lawson & Teuben 2004, p. 165.
84 Mole & Harby 2006, p. 28. Zie anders: Jansen 2000, p. 151.
85 EHRM 23 september 1994, nr. 19823/92, par. 72 (Hokkanen/Finland).
86 EHRM 24 mei 1991, nr. 11891/85, par. 17 (Vocaturo/Italië); EHRM 28 juni 1990, nr. 11761/85, NJ 1995/491
m.nt. E.A. Alkema, par. 72 (Obermeier/Oostenrijk).
87 EHRM 31 maart 1992, nr. 18020/91, par. 47 (X/Frankrijk); EHRM 8 februari 1996, NJ 1997/286, par. 78-81 (A.
e.a./Denemarken).
88 Mole & Harby 2006, p. 29.
89 Jansen 2000, p. 152; Smits 2008, p. 228; Van der Veer 2011, p. 77.
15
Het Hof in Straatsburg kan enkel een schending vaststellen; het kan bijvoorbeeld geen wetten onverbindend verklaren of besluiten vernietigen.90 De uitspraak is declaratoir van aard en er geldt in principe een verplichting voor staten tot restitutio in integrum (herstel in de oude toestand).91 Indien rechtsherstel op nationaal niveau niet mogelijk is, kan het Hof op grond van art. 41 EVRM een billijke genoegdoening toekennen aan de benadeelde.92 De vaststelling van een schending wegens overschrijding van de redelijke termijn heeft overigens geen invloed op de uitkomst van het materiële geschil.93
In het baanbrekende arrest Kudla van 26 oktober 2000 heeft het EHRM bepaald dat verdragsstaten op grond van art. 13 EVRM moeten voorzien in een daadwerkelijk
rechtsmiddel (‘effective remedy’) waardoor het voor partijen mogelijk is om op nationaal niveau te klagen over een (mogelijke) schending van het redelijke-termijnvereiste.94 Als de klager geen gebruik maakt van dat nationale rechtsmiddel, wordt zijn klacht in Straatsburg niet-ontvankelijk verklaard wegens het niet-uitputten van de nationale rechtsmiddelen.95 De primaire verantwoordelijkheid voor de naleving van de redelijke termijneis ligt dus bij de nationale autoriteiten zelf.96 Deze uitspraak vormt een breuk met eerdere jurisprudentie van het Hof.97 Voorheen oordeelde het Hof dat een apart onderzoek naar een mogelijke schending van art. 13 naast art. 6 EVRM niet nodig was, omdat deze laatste als lex specialis gold ten opzichte van art. 13 EVRM.98 In het arrest Kudla komt het Hof terug op dat oordeel, mede wegens de enorme hoeveelheid klachten die het EHRM ontvangt over de overschrijding van de redelijke termijn, waardoor het Hof zelf de werkdruk bijna niet meer aan kan.99
90 Barkhuysen & Van Emmerik, p. 9; Van Emmerik 2008, p. 2; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par.
C.7.5. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus 2013).
91 Alkema 2012, p. 627; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 9; Van Emmerik 2008, p. 2.
92 Billijke genoegdoening kan bestaan uit (im)materiële schade en de (proces)kosten: Barkhuysen, Van Emmerik
& Rieter 2008, p. 63-67; Alkema 2012, p. 627; Barkhuysen & Van Emmerik 2006, p. 43; Barkhuysen & Van Emmerik 2011, p. 9; Van Emmerik 2008, p. 2; Van der Veer 2011, p. 88.
93 EHRM 10 november 2004, zaak 62361/00, par. 26 (Pizzati/Italië (no1)); Van Dijk 2009, p. 121; Smits 2008, p.
253.
94 EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/97, NJ 2001/549 m.nt. E.A. Alkema, par. 156 (Kudla/Polen). 95 Barkhuysen & Jansen 2003, p. 593.
96 Barkhuysen & Jansen 2003, p. 597; Mirgaux, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.2.3.1. (online, laatst
bijgewerkt 1 april 2013); Van der Veer 2011, p. 88.
97 EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/97, NJ 2001/549 m.nt. E.A. Alkema, par. 148 (Kudla/Polen); Van Dijk 2009,
p. 116; Mirgaux, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.2.3.1. (online, laatst bijgewerkt 1 april 2013); Smits 2008, p. 255-256.
98 EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/97, NJ 2001/549 m.nt. E.A. Alkema, par. 146 (Kudla/Polen); Van Dijk 2009,
p. 116; Lawson & Teuben 2004, p. 167; Mirgaux, in: SDU Commentaar EVRM, art. 13, par. C.2.3.1. (online, laatst bijgewerkt 1 april 2013); Smits 2008, p. 256.
99 EHRM 26 oktober 2000, nr. 30210/97, NJ 2001/549 m.nt. E.A. Alkema, par. 148 (Kudla/Polen); Barkhuysen &
Jansen 2003, p. 592; Lawson & Teuben 2004; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.7.6. (online,
16
Verdragsstaten hebben een zekere mate van vrijheid om te bepalen hoe zij aan de
verplichtingen van art. 13 EVRM voldoen.100 Uit jurisprudentie van het Hof blijkt dat het rechtsmiddel zowel juridisch, als in de praktijk effectief, adequaat en toegankelijk moet zijn.101 In geval van overschrijding van de redelijke termijn heeft het Hof in het arrest Scordino ‘guidelines’ gegeven wat een ‘effective remedy’ inhoudt.102 Een rechtsmiddel is effectief als de beweerde schending voorkomen, dan wel voortijdig gestopt kan worden, of als achteraf adequaat herstel geboden wordt door middel van een schadevergoeding.103 Hoewel de absolute voorkeur van het Hof uitgaat naar het voorkomen van excessief lange procedures, is een uitsluitend compensatoir rechtsmiddel dus eveneens effectief.104 De oorspronkelijke betekenis van Kudla – het bieden van een preventief rechtsmiddel – is aldus enigszins afgezwakt.105
De hoogte van de compenserende schadevergoeding moet redelijk en gepast zijn om als daadwerkelijk effectief rechtsmiddel gekwalificeerd te kunnen worden.106 In de zaak Pizatti heeft het Hof richtlijnen uitgevaardigd die de nationale rechter moeten helpen bij het
vaststellen van de hoogte van de schadevergoeding. Zo dient alle materiële schade die rechtstreeks het gevolg is van de schending van het redelijke termijnvereiste te worden vergoed.107 Daarnaast bestaat er volgens het Hof een sterk, maar weerlegbaar, vermoeden dat de betrokkene immateriële schade leidt door ‘anxiety, inconvenience and uncertainty’ als gevolg van de langdurende procedure. Immateriële schade wordt dus op voorhand
aangenomen, zelfs als er geen causaal verband bestaat tussen de materiële schade en de
laatst bijgewerkt 1 augustus 2013); Mirgaux, in: SDU Commentaar EVRM, art. 13, par. C.2.3.1. (online, laatst bijgewerkt 1 april 2013).
100 Van Dijk 2009, p. 117, 121; Lawson & Teuben 2004, p. 167.
101 EHRM 3 juli 2008, nr. 40383/04, par. 36 (Vidas/Kroatië); Van Dijk 2009, p. 120; Mirgaux, in: SDU
Commentaar EVRM, art. 13, par. A en C.5.1.1. (online, laatst bijgewerkt 1 april 2013).
102 EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, AB 2006/294 m.nt. T. Barkhuysem en M.L. van Emmerik, par. 182
(Scordino/Italië (no 1)); Van Dijk 2009, p. 117.
103 EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, AB 2006/294 m.nt. T. Barkhuysem en M.L. van Emmerik, par. 183-187
(Scordino/Italië (no 1)); Van Dijk 2009, p. 120; Lawson & Teuben 2004, p. 168.
104 EHRM 11 september 2002, nr. 57220/00, par. 17 (Mifsud/Frankrijk); EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, AB
2006/294 m.nt. T. Barkhuysem en M.L. van Emmerik, par. 183 (Scordino/Italië (no 1)); Barkhuysen & Jansen 2003, p. 595; Meese, in: SDU Commentaar EVRM, art. 6, par. C.7.6. (online, laatst bijgewerkt 1 augustus 2013); Schreuder-Vlasblom 2009, p. 465.
105 Smits 2008, p. 256. Zie voor kritiek op de beperkte uitleg van het arrest Kudla: Barkhuysen & Jansen 2003, p.
596-597.
106 Van Dijk 2009, p. 123.
107 EHRM 10 november 2004, zaak 62361/00, par. 25 (Pizzati/Italië (no I)); Van Dijk 2009, p. 126; Van der Veer
2011, p. 89.
17
overschrijding van de redelijke termijn.108 Specifiek voor immateriële schade heeft het Hof in Pizatti geoordeeld dat een bedrag van 1000 tot 1500 euro per jaar dat de procedure geduurd heeft, een billijke vergoeding is. Niet alleen de overschrijding komt dus voor vergoeding in aanmerking, maar ook de duur van de procedure als geheel. Daar komt nog eens 2000 euro bovenop als de zaak een aanzienlijk belang had, zoals arbeidszaken, pensioenzaken of bijzonder ernstige procedures in verband met iemands gezondheid of leven.109 De standaardvergoeding kan worden verlaagd indien:
- Veel (verschillende) instanties betrokken zijn geweest bij de procedure;
- De klager zelf maar bij een klein deel van de procedure betrokken is geweest (zoals een erfgenaam);
- De klager zelf (delen van) de vertraging heeft veroorzaakt; - Het belang gering of louter financieel is;
- De levensstandaard in de betrokken staat lager ligt;
- Op nationaal niveau reeds een schadevergoeding is toegekend;110
- Een aantal klagers gezamenlijk een procedure voert of afzonderlijk van elkaar een soortgelijke procedure voert (gedeelde smart is halve smart).111
Naar de maatstaven van het Hof zijn dit behoorlijk concrete richtlijnen. Ze zijn echter niet zo strikt als ze op het eerste gezicht wellicht lijken: bij het bepalen van de hoogte van de
immateriële schadevergoeding heeft de nationale rechter namelijk een ruime
beoordelingsvrijheid.112 Toekennen van een lager bedrag dan het Hof zou hebben gedaan mag, mits de vergoeding niet ‘manifestly unreasonable’ is.113 Waar die grens precies ligt, is enigszins onduidelijk, maar men gaat ervan uit dat een vergoeding van ten minste 50% van het bedrag dat het Hof zou hebben toegekend, door datzelfde Hof acceptabel wordt
gevonden.114 2.6. Conclusie
108 EHRM 17 juni 2008, nr. 72092/01, par. 127 (Komanicky/Slowakije); Van Dijk 2009, p. 127; Van der Veer
2011, p. 89-90.
109 EHRM 10 november 2004, nr. 62361/00, par. 26 (Pizzati/Italië (no I)). 110 EHRM 10 november 2004, nr. 62361/00, par. 26 (Pizzati/Italië (no I)).
111 EHRM 15 februari 2008, nr 27278/03, AB 2008/140 m.nt. T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, par. 32
(Arvanitaki-Roboti e.a./Griekenland).
112 EHRM 17 juli 2008, nr. 30523/07, par. 74 (Adamczuk/Polen); Van Dijk 2009, p. 123.
113 EHRM 29 maart 2006, nr. 36813/97, par. 214 (Scordino/ Italië); EHRM 29 maart 2006, nr. 62361/00, par. 104
(Riccardi Pizzati/ Italië (no II)).
114 Van Dijk 2009, p. 124-125.
18
Art. 6 EVRM behelst het recht op een eerlijk proces bij de rechter. Het artikel omvat enkele procedurele waarborgen, waaronder behandeling van de zaak binnen een redelijke termijn. Door de autonome uitleg van het Hof aan de begrippen uit art. 6 EVRM is het artikel
uitgegroeid tot een van de belangrijkste verdragsrechten. Het doel van de redelijke termijneis is dat er een einde moet komen aan de onzekerheid omtrent iemands rechtspositie. De termijn begint te lopen, kort samengevat, op het moment van instellen van de vordering bij
procedures tot vaststelling van iemands burgerlijke rechten en plichten – in strafrechtelijke procedures start de termijn op het moment van vervolging. De termijn eindigt wanneer er een definitieve, onaantastbare uitspraak is verkregen en het vonnis is geëxecuteerd. Bij de
beoordeling van de redelijkheid van de termijn moet volgens het Hof rekening worden gehouden met de volgende factoren: de complexiteit van de zaak, het gedrag van de
aanvrager, het gedrag van de gerechtelijke en administratieve autoriteiten van de staat, en wat er op het spel staat voor de aanvrager. De lidstaten zijn verplicht om op nationaal niveau een effectief rechtsmiddel te ontwerpen en in stand te houden waarmee kan worden geklaagd over een te langdurende procedure of waarmee achteraf een schadevergoeding kan worden
verkregen. De bescherming van de redelijke termijneis ligt aldus primair bij de verdragstaten zelf; het Hof te Straatsburg heeft in dezen een secundaire functie.
3. De redelijke termijn in het Nederlandse bestuurs- en privaatrecht
In het strafrecht heeft de redelijke termijn vanaf de jaren ’70 van de vorige eeuw een rol van betekenis gespeeld; in de andere rechtsgebieden kwam de invloed van art. 6 lid 1 EVRM pas later tot uiting.115 In dit hoofdstuk wordt ingegaan op de vraag wat het leerstuk van de redelijke termijn voor het Nederlandse bestuurs- en privaatrecht inhoudt, en hoe met een schending van het vereiste in de praktijk wordt omgegaan. Allereerst zal de redelijke termijn in het bestuursrecht aan de orde komen, vervolgens zal in de tweede paragraaf de redelijke termijn in het burgerlijk procesrecht behandeld worden.
3.1. Bestuursrecht 3.1.1. Wet- en regelgeving
In het bestuursrecht komen verschillende soorten (wettelijke) termijnen voor. Zo gelden voor de rechtzoekende bezwaar- en beroepstermijnen; het bestuursorgaan moet beslistermijnen in acht te nemen; en in diverse bijzondere wetten zijn maximale uitspraaktermijnen voor de rechter vastgelegd.116 Termijnen voor de rechtzoekende zijn fataal, terwijl voor het bestuursorgaan en de rechter de meeste termijnen van orde zijn, zoals de maximale uitspraaktermijnen van art. 8.2 lid 2 Wro en art. 25b lid 3 Tracéwet. Op schending van de uitspraaktermijnen door de rechter staat evenwel geen sanctie en overschrijding wordt dan ook volgens vaste rechtspraak niet gezien als een schending van het redelijke
termijnvereiste.117 In het bestuursrecht bestaat überhaupt geen algemene bepaling waaruit volgt dat geschillen binnen een redelijke termijn door de rechter beslecht dienen te worden.118 Op het tijdsverloop tussen sluiting van het gerechtelijk onderzoek en de uitspraak is wel een termijn gezet: art. 8:66 lid 1 Awb bepaalt dat de rechter binnen zes weken na sluiting van het onderzoek schriftelijk uitspraak moet doen.119 Tegen overschrijding van deze termijn bestaat echter evenmin een mogelijkheid voor de betrokkene om in het geweer te komen.120 Bij afwezigheid van een wettelijke afdoeningstermijn hanteert de Rechtspraak zelf zogenaamde
115 Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 136.
116 Grapperhaus 2006, p. VI en 1; Schreuders-Vlasblom 2009, p. 455; Ter Veen & Collignon 2011, par. 1.3. 117 ABRvS 18 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0893, AB 2004/3 m.nt. A.M.L. Jansen; ABRvS 14 maart 2007,
ECLI:NL:RVS:2007:BA0664, AB 2007/213 m.nt. A.M.L. Jansen; ABRvS 7 mei 2008, nr. 200706917; ABRvS 21 mei 2008, nr. 200706917; Grapperhaus 2006, p. 2; Schreuders-Vlasblom 2009, p. 461; Ter Veen & Collingnon 2011, par. 1.3. Zie voor overheidsaansprakelijkheid voor overschrijding van de wettelijke beslistermijn Den Hollander 2013.
118 Schreuders-Vlasblom 2009, p. 455.
119 Bij een mondelinge behandeling kan de rechtbank ter zitting onmiddellijk of tot een week na het sluiten van
het onderzoek uitspraak doen (art. 8:67 lid 1 Awb).
120 ABRvS 17 juli 2002, ECLI:NL:RVS:2002:AE5440; ABRvS 18 juni 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AG1659, AB 2003/368
m.nt. N. Verheij; ABRvS 18 juli 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0893, AB 2004/3 m.nt. A.L.M. Jansen; Grapperhaus 2006, p. 2; Schreuder-Vlasblom 2009, p. 468.
20
doorlooptijdnormen waarnaar rechters dienen te streven: voor de afhandelingsduur van reguliere bestuurszaken wordt 70% afdoening binnen 9 maanden aangehouden en 90% afdoening binnen één jaar.121
3.1.2. Ontwikkeling in de rechtspraktijk
Bij de bespreking van de ontwikkeling van de redelijke termijn in het bestuursrecht dient een onderscheid gemaakt te worden tussen punitieve- en niet-punitieve zaken. In zaken met betrekking tot een ‘criminal charge’ (punitieve zaken) redt het bestuursrecht zich al jaren prima en voldoet Nederland ook aan de eisen van het EVRM.122 Bij een overschrijding van de redelijke termijn, ongeacht de vraag of de vertraging is veroorzaakt door het bestuursorgaan of de rechter, is de bestuursrechter bereid om – net als de strafrechter – de vertraging te compenseren door middel van boetevermindering.123 In het geval van vertraging bij niet-punitieve geschillen dient een onderscheid te worden aangebracht tussen vertraging bij het bestuursorgaan enerzijds en vertraging bij de rechter anderzijds. Dit onderscheid heeft iets meer uitleg nodig en zal hieronder nader worden toegelicht.
3.1.2.1. Vertraging door het bestuursorgaan
Voor bestuurlijke traagheid in geschillen betreffende ‘civil rights and obligations’ kent het Nederlandse bestuursprocesrecht een effectief (preventief) rechtsmiddel.124 Op grond van art. 6:2 sub b Awb jo. art. 7:1 lid 1 sub e Awb kan de burger de besluitvorming bij het
bestuursorgaan versnellen: het niet-tijdig nemen van een besluit wordt gelijkgesteld met een besluit, zodat de belanghebbende rechtstreeks in beroep kan bij de rechter om te klagen over de traagheid en inactiviteit van het bestuursorgaan, zonder eerst bezwaar te hoeven maken.125 Op grond van art. 8:55b lid 3 Awb zal de rechter het onderzoek ter zitting van deze procedure versneld behandelen.126 Een extra stok achter de deur is de per 1 oktober 2009 inwerking getreden Wet dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen.127 Die wet regelt onder andere de
121 Schreuder-Vlasblom 2009, p. 458; De Rechtspraak Jaarverslag 2013, p. 52 en 56. 122 Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1580; Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 2.1.
123 Barkhuysen & Jansen 2002, p. 844; Barkhuysen & Jansen 2003, p. 599; El Hessaini & Taghi 2013, p. 298;
Jansen 2001, p. 57-58.
124 Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 137; Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1580; Barkhuysen & Van
Ettekoven 2009, par. 2.1; Schreuder-Vlasblom 2009, p. 466.
125 Van Buuren, in: T&C Algemene wet bestuursrecht, art. 6:2 Awb, par. 3.c (online laatst bijgewerkt op 1
november 2013); Jansen 2001, p. 55.
126 Borman, in: T&C Algemene wet bestuursrecht, art. 8:52 Awb, par. 2a (online, laatst bijgewerkt op 1
november 2013); De Poorter, in: T&C Algemene wet bestuursrecht, art. 8:55b lid 2 Awb, par. 3 (online, laatst bijgewerkt op 1 november 2013).
127 Zie ook Schreuder-Vlasblom 2009, p. 466.
21
oplegging van dwangsommen aan bestuursorganen die wettelijk voorgeschreven
beslistermijnen niet naleven, zodat de burger een effectief rechtsmiddel voorhanden heeft om een besluit bij een bestuursorgaan af te dwingen.128 Tot slot zijn diverse hoogste
bestuursrechters al jaren bereid om de immateriële schade te vergoeden die is veroorzaakt door wat ook wel genoemd wordt het ‘stilzitten’ van het bestuursorgaan.129
3.1.2.2. Vertraging door de rechter
In tegenstelling tot bestuurlijke traagheid ontbreekt in het bestuursprocesrecht een wettelijk rechtsmiddel waarmee rechterlijk talmen tegengegaan kan worden.130 Na het arrest Kudla van het EHRM uit 2000 heeft het overigens nog enige tijd geduurd voordat de Nederlandse
rechter in actie is gekomen om een effectief rechtsmiddel te creëren tegen overschrijding van de redelijke termijn door de rechter.131 Het is de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) die in 2004 in dezen het voortouw heeft genomen.132 In het arrest van 8 december 2004 acht de CRvB zichzelf bevoegd om de ‘eigen’ schending van het redelijke termijnvereiste vast te stellen. Voor vergoeding van de schade wordt echter verwezen naar de civiele rechter133. Dit laatste is de CRvB op kritiek komen te staan, omdat hiermee niet een daadwerkelijk effectief rechtsmiddel wordt gecreëerd.134 Er moet immers een nieuwe procedure tegen de Staat worden gestart met alle tijd en kosten van dien. Bovendien hanteerde de Hoge Raad een zeer strenge geconsolideerde norm voor aansprakelijkheid wegens onrechtmatige rechtspraak, waardoor het maar de vraag was of en zo ja, in hoeverre die procedure ook zou slagen.135 Het is vervolgens de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling of ABRvS) die in haar uitspraak van 4 juni 2008 een belangrijke stap voorwaarts zet in het verwezenlijken van effectieve rechtsbescherming.136 In navolging van de CRvB acht de Afdeling zichzelf bevoegd om te oordelen over een schadevergoedingsverzoek wegens
128 Stijnen 2010, p. 468; Ter Veen & Collignon 2011, par. 2.4.
129 Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 137; Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 2.1. 130 Schreuder-Vlasblom 2009, p. 468.
131 Van Emmerik 2008, p. 26; Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 1.
132 Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 137; Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1580; Barkhuysen & Van
Ettekoven 2009, par. 1 en 2.2.
133 CRvB 8 december 2004, ECLI:NL:CRVB:2004:AR7273, r.o. 6.7-6.9, AB 2005/73 m.nt. H.E. Bröring. 134 Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1580-1581; Van Ettekoven e.a. 2013: par. 4.1; Jansen 2001, p. 59. 135 HR 3 december 1971, ECLI:NL:HR:1971:AB6788, NJ 1972/137 m.nt. G.J. Scholten (Hotel Jan Luyken);
Barkhuysen & Van Emmerik 2006a, p. 137; Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1580; Barkhuysen & Jansen 2002, p. 844; Ter Veen & Collignon 2011, par. 1.4. De Hoge Raad heeft inmiddels de strikte lijn genuanceerd (dan wel nader ingevuld) in het arrest HR 28 maart 2014, ECLI:NL:HR:2014:763, r.o. 3.15, AB 2014/190 m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van Emmerik (X/Gemeente De Bilt), zie ook Hfd 4, par. 4.3.2.
136 ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121, AB 2008/229 m.nt. R.J.G.M. Riddershoven;Barkhuysen & Van
Emmerik 2008, p. 1580; Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 1. en 2.2.
22
overschrijding van de redelijke termijn door de rechter.137 Volgens de Afdeling kan aan de duur van de onderscheiden fases van de procedure het vermoeden worden ontleend dat de redelijke termijn is geschonden door de rechtbank. Om de weg naar de burgerlijke rechter te omzeilen, heropent de Afdeling de procedure op grond van verdragsconforme toepassing van art. 8:73 Awb om te beoordelen of het redelijke termijnvereiste is geschonden.138 Dit is opmerkelijk, want het artikel is naar de letterlijke tekst alleen van toepassing als het beroep gegrond wordt verklaard – wat in casu nu juist níet het geval was.139 De Staat wordt met verdragsconforme toepassing van art. 8:26 Awb verzocht deel te nemen in de nieuwe
procedure.140 Deze door de Afdeling uitgezette lijn wordt krap een maand later gevolgd door de CRvB en vervolgens ook door het College van Beroep voor het bedrijfsleven.141 Daarna volgen meerdere uitspraken die belangrijke criteria bieden voor de vraag of sprake is van overschrijding van de redelijke termijn.142 In tegenstelling tot het EHRM hanteren de hoogste Nederlandse bestuursrechters echter gefixeerde termijnen, waarbij ze lange tijd niet op één lijn zaten.143
Alhoewel de Afdeling in de literatuur geprezen wordt voor haar rechtsvormende werk, blijft niettemin de roep klinken, gericht tot de wetgever, om in een wettelijk rechtsmiddel te voorzien, te meer omdat de praktijk (nog altijd) afwijkt van de wettekst.144 Ondanks eerdere toezeggingen (in 2010 lag reeds het wetsvoorstel ‘Wet schadevergoeding bij overschrijding van de redelijke termijn’ ter consultatie klaar) heeft de Minister van Justitie in 2013 laten weten niet meer met een formeel wetsvoorstel te komen. Volgens de Minister beoogt de inwerkingtreding van de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding (Wns) bij
onrechtmatige besluiten op 1 juli 2013 (waarbij art. 8:73(a) Awb is komen te vervallen) niets te veranderen aan de bestendigde jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters: via
verdragsconforme toepassing van de met de Wns ingevoerde nieuwe titel 8.4. Awb kan immers tot hetzelfde resultaat worden gekomen als het geval was via de verdragsconforme
137 ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121, AB 2008/229 m.nt. R.J.G.M. Riddershoven.
138 ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121, r.o. 2.6.3, AB 2008/229 m.nt. R.J.G.M. Riddershoven; Ter
Veen & Collignon 2011, par. 1.4.
139 Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1581; Van Dijk 2009, p. 129; Lubach 2014, p. 136.
140 ABRvS 4 juni 2008, ECLI:NL:RVS:2008:BD3121, r.o. 2.6.3, AB 2008/229 m.nt. R.J.G.M. Riddershoven. 141 CRvB 11 juli 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BD7033, AB 2008/241 m.nt. R.J.G.M. Riddershoven; CBB 3 maart
2009, ECLI:NL:CBB:2009:BH6281, AB 2009/304 m.nt. I. Sewandono.
142 Barkhuysen 2011, p. 667; Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 2.2.
143 Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 3.3; Dijkshoorn 2010, p. 1346; Ter Veen & Collignon 2011, par. 1.2. 144 Barkhuysen & Van Emmerik 2008, p. 1581-1582; Barkhuysen & Van Ettekoven 2009, par. 6; Dijkshoorn 2010,
p. 1348; Van Emmerik 2008, p. 23; Ter Veen & Collignon 2011, par. 1.4.
23
toepassing van artikel 8:73 Awb.145 Nu de wetgever weigert om de kwestie formeel te regelen, voelt de bestuursrechter zich opnieuw geroepen om het leerstuk van de redelijke termijn verder uit te werken. Op 29 januari 2014 doet de Grote Kamer van de ABRvS – voor de eerste maal – een uitspraak: de gefixeerde termijnen die de bestuursrechters hanteren bij de beoordeling van de redelijke termijn worden over de gehele linie van het bestuursrecht
geharmoniseerd en geüniformeerd.146 Wederom een sterk staaltje rechtsvorming door de hoogste bestuursrechters die op deze manier bijdragen aan rechtseenheid en meer
rechtszekerheid voor alle procespartijen.147 Een mogelijkheid om de rechter te dwingen binnen een redelijke termijn tot een uitspraak te komen, ontbreekt echter nog altijd.148 3.2. Privaatrecht
3.2.1. Wet- en regelgeving
Sinds jaar en dag wordt er geklaagd over de lengte van de civiele procedure.149 Vanaf het begin van de 20e eeuw heeft de wetgever dan ook steeds meer aandacht gehad voor de vraag of, en zo ja, hoe de civiele procedure versneld kan worden.150 Het redelijke termijnvereiste uit het EVRM heeft daarbij een rol van betekenis gespeeld.151 Art. 6 EVRM is echter niet
gecodificeerd in het Nederlandse burgerlijk procesrecht.152 Bij de herziening van het Wetboek van Rechtsvordering in 2002, met onder andere de doelstelling een snellere en efficiëntere rechtsgang te bewerkstelligen, is evenwel een artikel toegevoegd dat uitdrukking geeft aan de Europeesrechtelijke norm.153 Art. 20 Rv legt zowel aan de rechter, als aan partijen de
verplichting op om onredelijke vertraging van de procedure te voorkomen. In afwijking van art. 6 EVRM, waarvan wordt aangenomen dat het geen horizontale werking heeft en dat zich vooral tot de rechter richt, is in art. 20 lid 2 Rv uitdrukkelijk opgenomen dat partijen zelf een
145 Stb. 2013, 162, par. 4; Van Ettekoven e.a. 2013, par. 4; Ter Veen & Collignon 2011, p. 2.1; Volgens Van
Ettekoven biedt Titel 8.4. Awb de bestuursrechter onvoldoende grondslag om een ‘effective remedy’ te bieden bij schending van de redelijke termijn (2013, par. 4.2).
146 ABRvS (GK) 29 januari 2014, ECLI:NL:RVS:2014:188, r.o. 4.3, AB 2014/115 m.nt. T. Barkhuysen en M.L. van
Emmerik; Beumer 2014, p. 111; Lubach 2014, p. 136.
147 Beumer 2014, p. 111; Zie eveneens Barkhuysen 2011, p. 667, die aangeeft dat zolang de wetgever niet
intervenieert er niet ontkomen kan worden om via informele en formele mechanismen meer onderling af te stemmen.
148 Ter Veen & Collignon 2011, p. 340.
149 Jansen 2000, p. 176; Lawson & Teuben 2004, p. 153; zie voor historisch overzicht: Jongbloed 2004, p.
141-170.
150 Jongbloed 2004, p. 145; Smits 2008, p. 230. 151 Crommelin 2007, p. 200.
152 Jansen 2000, p. 60; Smits 2008, p. 203; Van der Veer 2011, p. 36.
153 Kamerstukken II 1999/2000, 26855, 3, p. 5-8; Lawson & Teuben 2004, p. 153-154; Smits 2008, p. 203; Van
der Veer 2011, p. 14 en 36.
24
eigen verantwoordelijkheid hebben om een procedure binnen een redelijke termijn af te ronden; die verantwoordelijkheid geldt ook ten opzicht van elkaar.154 Desalniettemin is art. 20 Rv vooral een algemene opdracht van de wetgever aan de rechter om te waken tegen een onredelijke vertraging van het geschil.155 Door plaatsing in de afdeling ‘Algemene voorschriften voor procedures’ is art. 20 Rv van toepassing op zowel dagvaardings- als verzoekschriftprocedures, en niet alleen in eerste aanleg, maar ook in hoger beroep en
cassatie.156 De specifieke uitwerking van het artikel vindt plaats in tal van andere artikelen.157 Zo zijn er diverse bepalingen waaruit volgt dat de rechter termijnen moet stellen, zoals art. 133 lid 1 Rv voor het nemen van de conclusies. De termijnen worden ambtshalve door de rechter gehandhaafd en zijn peremptoir, wat wil zeggen dat als de termijn niet gehaald wordt, het recht om de proceshandeling te verrichten vervalt.158 Aan de rechter zelf wordt echter geen termijn gesteld.159 Smits noemt daarnaast nog twee andere versnellingsregels: de comparitie-na-antwoordregel, waaruit volgt dat de rechter uiterlijk twee weken nadat de gedaagde voor antwoord heeft geconcludeerd, bepaalt of hij een comparitie gelast (art. 131 Rv); en de concentratieregels, die erop gericht zijn dat partijen reeds vroeg in de procedure hun kaarten op tafel leggen.160 Die concentratieregels bestaan enerzijds uit een
substantiëringsplicht en een bewijsaandraagplicht161 (art. 111 lid 3 Rv en art. 128 lid 5 Rv), en anderzijds uit de verplichting van de gedaagde om zijn verweren te concentreren (art. 128 lid 3 Rv), zodat de gedaagde niet steeds de procedure kan rekken door telkens nieuwe verweren op te werpen.162 Van der Veer noemt nog een vierde categorie: de weigeringsregels. De rechter kan namelijk op grond van art. 130 lid 1 Rv ambtshalve een verandering of
vermeerdering van eis buiten beschouwing laten als dit in strijd is met de goede procesorde; de gedaagde is op dezelfde grond bevoegd om bezwaar te maken tegen een verandering of
154 Jansen 2000, p. 175; Lawson & Teuben 2004, p. 179; Meijknecht 2013, p. 45; Smits, in: SDU Commentaar
Burgerlijke Rechtsvordering, art. 20, par. C.1 (online, laatst bijgewerkt op 27 juli 2014); Van der Veer 2011, p.
15.
155 Jansen 2000, p. 61; Van der Veer 2011, p. 36.
156 Lawson & Teuben 2004, p. 173; Smits 2014, par. C.1; Van der Veer 2011, p. 36.
157 Ik pretendeer geen limitatieve opsomming van alle artikelen die iets met art. 20 Rv te maken hebben.
Lawson & Teuben 2004, p. 173; Smits, in: SDU Commentaar Burgerlijke Rechtsvordering, art. 20, par. C.2-C.3 (online, laatst bijgewerkt op 27 juli 2014); Van der Veer 2011, p. 45.
158 Jansen 2000, p. 60; Lawson & Teuben 2004, p. 174; Smits, in: SDU Commentaar Burgerlijke Rechtsvordering,
art. 20, par. C.5.1 (online, laatst bijgewerkt op 27 juli 2014).
159 In de landelijke procesreglementen worden wel termijnen aan de rechter gesteld. Van der Veer 2011, p. 46. 160 Smits 2008, p. 204; Jongbloed 2004, p. 169.
161 De substantiëringsplicht houdt in dat de bekende verweren van gedaagde en de gronden daarvoor in de
dagvaarding vermeld dienen te worden. De bewijsaandraagplicht houdt in dat de eiser zijn bewijsmiddelen en getuigen moet vermelden in de dagvaarding: Tjong Tjin Tai, in: GS Burgerlijke Rechtsvordering, art. 111 Rv, aant. 15 (online, laatst bijgewerkt op 1 juli 2010).
162 Smits 2008, p. 204-205.
25
vermeerdering van eis. Daarnaast heeft de rechter een weigeringsbevoegdheid bij het horen van partijen of getuigen (art. 88 lid 2, tweede zin, 179 lid 2, eerste zin, en 179 lid 3 tweede zin, Rv).163 In samenhang gelezen moeten deze (en allerlei andere) artikelen uit het Wetboek van Rechtsvordering, in combinatie met art. 20 Rv, waarborgen dat civiele procedures binnen een redelijke termijn worden beslecht. In de rechtspraktijk is men het overwegend met elkaar eens dat dit systeem op papier volstaat; de praktijk laat echter nogal eens te wensen over.164 Niet alleen de wetgever tracht al jaren een versnelling van de civielrechtelijke procedure te bewerkstelligen, ook rechters dragen hun steentje bij. De gerechten hebben gezamenlijk (landelijke) procesreglementen vastgesteld met als doel uniformiteit te bewerkstelligen in de wijze van procederen en het leveren van een bijdrage aan de verkorting van de
doorlooptijden.165 De reglementen zijn een aanvulling op- en een invulling van het wettelijke procesrecht en bevatten onder meer regels over de specifieke termijnen voor het verrichten van proceshandelingen en de uitstelmogelijkheden daarvan.166 Daarnaast kan gewezen worden op afwijkende reglementen van de (inmiddels afgeronde) pilots procesversnelling bij de rechtbanken te Arnhem en Den Haag en de hoven in Amsterdam en Den Bosch in het kader van het Project Civiele Procesinnovatie, welke eveneens een verkorting van de civiele procedure tot doel hadden.167
3.2.2. Partijautonomie versus lijdelijkheid van de rechter
De redelijke termijn speelt in het burgerlijk procesrecht een andere rol dan in een straf- of bestuursrechtelijke procedure.168 In een civielrechtelijke procedure staan partijen – in theorie – namelijk in een gelijkwaardige rechtsverhouding tegenover elkaar, ook als een van de partijen de overheid betreft.169 Deze verhouding maakt dat in het burgerlijk procesrecht van oudsher geldt dat de wil van partijen bepalend is en dat zij het proces beheersen. Dit wordt het beginsel van partijautonomie genoemd.170 Daartegenover staat de lijdelijke rechter die het
163 Van der Veer 2011, p. 40.
164 Lawson & Teuben 2004, p. 179; Smits 2008, p. 234-235; Smits, in: SDU Commentaar Burgerlijke
Rechtsvordering, art. 20, par. C.2 (online, laatst bijgewerkt op 27 juli 2014); Van der Veer 2011, p. 46; anders:
Snijders, Klaassen & Meijer 2007, p. 45.
165 Zie bijvoorbeeld het Landelijk procesreglement voor civiele dagvaardingzaken bij rechtbanken (LRr), p. 5;
Lawson & Teuben 2004, p. 173
166 Bijvoorbeeld LRr art. 2.7., art. 2.8. en art. 6.4.; Lawson & Teuben 2004, p. 173; Smits 2014, par. C.3. 167 Smits, in: SDU Commentaar Burgerlijke Rechtsvordering, art. 20, par. C.3 (online, laatst bijgewerkt op 27 juli
2014).
168 Smits 2008, p. 210.
169 Van der Veer 2011, p. 12 en 45.
170 Crommelin 2007, p. 26; Jansen 2000, p. 175; Smits 2008, p. 210 en 223; Van der Veer 2011, p. 12-13.
26
