Bob Keller
Doktoraal scriptie december 1992
Sociologie
Universiteit van Amsterdam
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
Inleiding en probleemstellingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4
HOOFDSTUK 1: Schets van de arbeidsverhoudingen en CAO-ontwikkelingen in Nederland na de Tweede Wereldoorlog 7 1.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2 Periode-indeling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
1.2. l De centraal geleide loonpolitiek 1945-1963 . . . . . . . . . . . . . 8
1.2.2 De vrije geleide loonpolitiek 1963-1970 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10
1.2.3 De vrije loonpolitiek met overheidsinterventie 1970-1982 . . . . . . . 11
1.2.4 De terugtredende overheid 1982-nu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
1.3 Samenvattende opmerkingen . . . . . . . . . . . . . . . 15
HOOFDSTUK 2: De CAO en het Nederlandse Arbeidsrecht. . . . . 16
2.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.2 Totstandkoming van CAO's . . . . . . . . . . . . . . . . 16
2.3 Kwantitatieve bevindingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18
2.4 De inhoud van CAO'
s . . .
192.4.l Soorten en typen CAO's: . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
2.4.2 CAO-bepalingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
2.5 Handhaving van de CAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.5.1 De Wet CAO . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22
2.5.2 De Wet op het Algemeen Verbindend Verklaren . . . . . . . 24
HOOFDSTUK 3: De specifieke cao . . . . 3.1 Inleiding . . . . 3.2 Ontstaansgeschiedenis; motieven en cijfers . . . . 3.3 Onderwerpen . . . . 3.3.1 de VUT CAO . . . . 3.3.2 Sociaal fonds CAO . . . . 3.3.3 Opleidings & Ontwikkelings fonds cao . . . . 3.3.4 Overige specifieke CAO's . . . . 3.4 Avv . . . . 3.5 Samenvattende opmerkingen . . . . HOOFDSTUK 4: De Grafische industrie en de Bouwnijverheid; twee sectoren in de
praktijk nader bezien.
32 32 32 35 36 38 40 42 42 43 45 4.1 Inleiding . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 4.2 De Grafische industrie . . . . . . . . . . . 45 4.2.1 Algemene kenmerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46
4.2.2 De CAO-structuur en specifieke CAO-bepalingen . . . . . . . . . . . 47
4.3 De Bouwnijverheid . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.3.1 Algemene kenmerken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.3.2 CAO-overleg en resultaten . . . . . . . . . . . . . . 52
4.3.3 Huidige regelingen met betrekking tot specifieke cao's in de bouwnijverheid. . . 55
4.4 Samenvattende opmerkingen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
HOOFDSTUK 5: Conclusies en afronding 57 5.1 Concrete conclusies . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
5. 2 Afronding 59 Noten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Literatuur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66
Inleiding en probleemstellingen
Specifieke cao's vormen sinds ongeveer vijftien jaar, gelijk met de decentralisatietendensen, een bekend verschijnsel in het Nederlandse bestel van arbeidsverhoudingen. In deze scriptie zal ik dit verschijnsel nader bekijken en de mogelijke samenhang met de on-Nederlandse decentralisatie van de arbeidsverhoudingen onderzoeken.
De arbeidsverhoudingen tussen werkgevers en werknemers en de overheid worden sinds mensenheugenis gekenmerkt worden door een mate van gespannenheid. In deze 'arbeids-marktarena' met tegenstrijdige belangen en veelal ongelijke machtsverhoudingen wordt continu onderhandeld en overleg gevoerd over de arbeidsvoorwaarden om tot een optimale samenwerking te komen en niet zelden ontstaan er conflicten tijdens dit proces waarvan ontslag en staking de meest extreme uitingen zijn. De collectieve arbeidsovereenkomst bevat hedentendage voor grote groepen werkgevers en werknemers het gesloten compromis dat de partijen voor een af gesproken termijn aan elkaar bindt.
In Nederland vormde de oprichting van grote vakcentrales aan het begin van deze eeuw de basis en was een staking in de sigarenindustrie met een overwinning voor de bonden vlak voor de Eerste Wereldoorlog in 19131
de aanzet tot een toename van collectief onderhandelen op een centraler niveau. De collectieve arbeidsovereenkomst (CAO), die hier in grote getale het gevolg van was, werd al snel voor zeer veel ondernemingen afgesloten. Bedrijfstakcao's met landelijke geldingskracht bestonden in 1918 aanvankelijk slechts voor de drukkerijen en de tab.aksindustrie en iets later voor enkele bedrijfstakken, die voornamelijk voor de binnen-landse markt produceerden. Aanvankelijk werden er namelijk voornamelijk ondernemingscao's afgesloten.
De Wet CAO uit 1927 en de Wet Algemeen Verbindend Verklaren (AVV) uit 1937 hebben de cao definitief de formeel regelgevende kracht gegeven zoals wij die vandaag de dag kennen.
De cao is in de loop der tijden, naast primaire arbeidsvoorwaarden met betrekking tot lonen, werktijden en functieomschrijving, de direct materiële arbeidsvoorwaarden, steeds meer bijkomstige bepalingen gaan inhouden. Deze zogenaamde secundaire (indirect materiële arbeidsvoorwaarden zoals bijvoorbeeld scholingsregelingen) en zelfs tertiaire arbeidsvoor-waarden (los van het werk staande arbeidsvoorarbeidsvoor-waarden zoals bijvoorbeeld anti-discriminatie bepalingen) hebben er toe geleid dat de huidige algemene cao in veel gevallen een handboek is voor het hele doen en laten van zowel werkgever als werknemer binnen de onderneming en/of bedrijf stak.2
Tijdens mijn werkzaamheden als stagiair bij de Stichting Teleac te Utrecht in de zomer van 1991, waar ik een beschrijvend verslag moest maken van de markt voor beroeps- en be-drijfsgerichte cursussen en de eventuele mogelijkheden voor Teleac op deze markt, werd ik gewezen op het fenomeen scholingsafspraken in af te sluiten cao's. Deze toenemende ontwik-keling intrigeerde mij en met mijn stagebegeleider, de heer dr. Luuk Wijrnans, werkzaam bij de sectie arbeidssociologie had ik het over de mogelijkheid hier mijn scriptie aan te wijden. Ik werd verwezen naar de heer dr. Ton Korver, eveneens arbeidssocioloog, die deze problematiek nog beter zou beheersen. In samenspraak met hem ben ik op het onderwerp specifieke en/of aanvullende cao's, het uiteindelijke onderwerp van mijn scriptie, gekomen.
Bij de Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden (DCA) te Den Haag, die namens de minister van Sociale Zaken alle cao's voor wettelijke goedkeuring beoordeelt en registreert, wordt, naast de nog jaarlijkse toename van algemene cao's, sinds 1974 tevens een gestaag groeiend aantal specifieke cao's geconstateerd.
Specifieke cao's zijn in de regel cao's met bepalingen, die één of enkele specifieke onder-werp(en) regelen naast de algemene cao, die zij in die zin aanvullen. Deze onderwerpen be-vinden zich vooral op het secundaire vlak van de arbeidsverhoudingen. De grootste categorie specifieke cao's bestaat echter uit VUT-regelingen, die men sinds de opkomst eind zeventiger Jaren vanwege de kosten voor de werknemers tot de primaire arbeidsvoorwaarden kan rekenen.
Als aankomend arbeidssocioloog meen ik dat een dergelijk fenomeen, waarover in Nederland nog weinig is geschreven en bekend is, een interessant object voor nader onderzoek vormt. In deze scriptie wil ik derhalve antwoord geven op mijns inziens voor arbeidssocio-logen en aanverwante wetenschappers relevante vragen, geformuleerd naast de volgende probleemstellingen:
1- Specifieke cao's bestaan uit bepalingen met betrekking tot één of enkele onderwerpen, die de algemene cao aanvullen. Op welke gebieden liggen deze cao's; op het vlak van de primaire of secundaire arbeidsvoorwaarden?
*
Op welke onderwerpen richten specifieke cao's zich?*
Hoeveel specifieke cao's word~n er afgesloten?*
Zijn specifieke cao's direct aan de algemene cao gekoppeld?2- Specifieke cao's verschillen in vorm niet van algemene cao's en zijn aan dezelfde regels en wetsbepalingen gebonden.
Is het mogelijk dat specifieke cao-bepalingen rret zo goed in de algemene cao kunnen worden opgenomen?
*
Waarom worden specifieke cao's afgesloten? Wat zijn de voordelen en/of nadelen? Wat voor invloed hebben specifieke cao's en vindt naleving correct plaats?Ik zal deze vragen beantwoorden door het verschijnsel "specifieke cao's" nauwkeurig te beschrijven. De opzet van deze scriptie is beschrijvend en interpretatief van aard.
In hoofdstuk 1 zullen de arbeidsverhoudingen zoals die in Nederland na de Tweede Wereld-oorlog gevormd zijn in grote lijnen besproken worden, waarbij de ontwikkelingen op cao-gebied een centrale rol hebben.
Hoofdstuk 2 gaat nader in op de cao als verschijnseL Waarom wordt een cao af gesloten, door wie en hoe vaak? Hierbij zal ik kijken naar aantallen en totstandkoming. Wat wordt er doorgaans in een cao afgesloten? Naast een antwoord op deze vragen worden de twee wetten besproken, die de cao zijn kracht dienen te verlenen; de Wet CAO en de Wet A VV. Werken deze wetten? De laatste wet werd enige jaren geleden ter discussie gesteld en zal in het kader van die discussie extra aandacht krijgen.
De meeste vragen met betrekking tot het onderwerp van deze scriptie zullen in hoofdstuk 3 beantwoord worden, waarna ik in hoofdstuk 4 ter illustratie twee verschillende bedrijfstak-ken heb gekozen, waarbij de voorgaande problematiek een perspectief zal krijgen.
In het concluderende hoofdstuk zullen de bovenstaande vragen puntsgewijs besproken en beantwoord worden en zal ik enige vragen formuleren, die tijdens het schrijven van deze scriptie opkwamen en voor eventueel vervolgonderzoek in aanmerking komen.
Hoofdstuk 5 zal eveneens een afrondende beschouwing bevatten, waarin ik de functie van de specifieke cao in het gehele stelsel van de Nederlandse arbeidsverhoudingen wil bezien. Valt de opkomst van dergelijke cao's nader te verklaren als we kijken naar de veranderingen in dit stelsel. Is, met andere woorden, terugkijkend naar de ontwikkelingen op het gebied van de arbeidsverhoudingen, er een logische verklaring te vinden voor de opkomst van specifieke cao's, de praktische redenen buiten beschouwing gelaten? Is de tegelijkertijd optredende decentralisatie van de arbeidsverhoudingen mogelijk oorzaak of wellicht gevolg van deze ontwikkeling?
Ik hoop in deze scriptie op heldere wijze antwoord te geven op de gestelde vragen. Bob Keller, december 1992
HOOFDSTUK 1: Schets van de arbeidsverhoudingen en
CAO-ontwikke-lingen in Nederland na de Tweede Wereldoorlog
1.1 Inleiding
Dit eerste hoofdstuk zal een indruk geven van de arbeidsverhoudingen in Nederland van de laatste 45 jaar opdat er een beter begrip van de volgende hoofdstukken zal zijn. Met deze gedachte in het achterhoofd zal ik vooral aandacht besteden aan onderwerpen en gebeur-tenissen, die de collectieve arbeidsovereenkomst aangaan en niet uitgebreid op de rechten en plichten van werkgever en werknemer (het arbeidsrecht) ingaan omdat dat buiten het oogmerk van deze studie ligt.
De cao's van vlak na de oorlog waren onderling uitermate verschillend van inhoud al was er een duidelijke kern van onderwerpen aan te wijzen. Deze kern is tot op de dag van vandaag min of meer ongewijzigd en luidt als volgt:
- werkingssfeer en definities • loon en jeugd- of leeftljdloon - normale arbeidsduur en overwerk
- doorbetaalde vakantie en vrijaf op feestdagen - kort verzuim en bijzonder verlof
- ontslagbepalingen - geschillenregeling
In de loop der tijd is deze kern uitgebreid met tal van onderwerpen. De belangrijkste ontwikkelingen zullen hieronder worden behandeld.
1.2 Periode-indeling
De cao-ontwikkeling van na de oorlog is ruwweg op te delen in vier periodes, die voor het gemak met de volgende namen zijn getooid3:
- de centraal geleide loonpolitiek 1945-1963 - de vrije geleide loonpolitiek 1963-1970
- de vrije loonpolitiek met overheidsinterventie 1970-1982 - de terugtredende overheid 1982-nu
1.2.1 De centraal geleide loonpolitiek 1945-1963
Na de Tweede Wereldoorlog voerde de overheid een politiek van strenge centraal geregelde loonbeheersing om het land zo snel mogelijk weer op te bouwen en het produktie-apparaat te vernieuwen zodat Nederland een respectabele concurrentiepositie in zou kunnen nemen.
In oktober 1945 werd het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (B.B.A.-1945) van kracht, dat grote invloed zou krijgen op de gevoerde loonpolitiek. Er was volgens dit wetsin-strument (aanvankeiijk een noodmaatregel, maar pas in 197û vervangen door de Wet op de Loonvorming, zie paragraaf 1.2.3) uitdrukkelijke goedkeuring van de overheid vereist voor elke invoering of wijziging van lonen en/of andere arbeidsvoorwaarden van werknemers, enkele uitzonderingen daargelaten.4
De uitvoerende instantie, die hier toezicht op hield en bepalingen algemeen verbindend kon verklaren werd het in de oorlog door de Duitsers ontbonden College van Rijksbemiddelaars (C.v.R.), dat in die zin de voorloper van de Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden was. Dit College moest advies inwinnen bij de door de werkgevers en werknemers ingestelde Stichting van de Arbeid voordat er belangrijke besluiten werden genomen of adviezen werden gegeven. De looncommissie van de Stichting (één van de vele adviescommissies) keurde een overeengekomen cao, de routine-gevallen uitgezonderd, door een hoorzitting met de partijen te houden opdat ontoelaatbare loonsverhogingen geen doorgang zouden vinden. Deze hoorzitting fungeerde in enkele gevallen ook als onafhankelijk intermediair tussen de partijen indien er nog bemiddeling over een punt moest worden gevonden. De samenwerking tussen beide instellingen was goed en zorgde er voor, dat voor alle bedrijfstakken een gelijke loons-verhoging plaatsvond. Uniforme loonrondes en gelijke arbeidsvoorwaarden werden doorge-voerd en doordat de regering algemeen verbindend verklaring (avv) van de overeengekomen bedrijfstakcao's gewenst achtte, kon men spreken van een sterk gecentraliseerd loonstelsel.
De oprichting van de Sociaal-Economische Raad (SER) in 1950, het adviescollege van de regering, betekende voor de Stichting van de Arbeid een forse inkrimping van haar adviseren-de bevoegdheadviseren-den. Alleen adviseren-de technische problemen bij adviseren-de uitvoering van loonmaatregelen zouden nog onder haar ~evoegdheid vallen. In de informele sfeer bleef de Stichting echter door haar uitstraling lange tijd haar adviserende functie houden. De SER, met vertegenwoordi-gers van werkgevers, werknemers en de Kroon (volgens een verdeelsleutel van 3*15=45 leden) is nog altijd één der belangrijkste adviesorganen op het gebied van de arbeidsverhou-dingen in het algemeen en heeft grote invloed op besluiten van de regering vooral als werkgevers en werknemers het samen ééns zijn. De SER formuleerde in 1956, kort na de her-stelperiode, de doelstellingen van de Nederlandse economische politiek, die algemene erkenning kregen5:
1. de produktiefactoren zo volledig mogelijk benutten en vooral de werkgelegenheid handhaven, zodat het nationale inkomen zo hoog mogelijk zal zijn;
2. het evenwicht op de betalingsbalans bewaren;
3. een gestage groei van het inkomen per hoofd van de bevolking; 4. een aanvaardbare verdeling van het nationale inkomen;
5. het prijsniveau stabiel houden om een eerlijke inkomensverdeling en een goede concurren-tiepositie op de wereldmarkt te handhaven en tot zuinigheid aan te moedigen.
Na 1959, toen de P.v.d.A niet langer deel uitmaakte van de regering en de liberale V.V.D. haar plaats innam naast de confessionele partijen, kreeg het College van Rijksbemiddelaars veel minder vrijheid van de regering, die decentralisatie van de loonvorming nastreefde. Binnen de bedrijfstakken zou autonoom overleg moeten gaan plaatsvinden met als gevolg dat er grotere loonverschillen tussen bedrijfstakken (en ondernemingen) ontstonden.
De anders gevoerde, gedifferentieerde loonpolitiek maakte dat de arbeidsproduktiviteit van een onderneming of bedrijfstak het criterium voor goedkeuring van een cao werd. Uniforme loonrondes kwamen niet meer voor en zo werd het verschijnsel van de zwarte lonen, dat een direct gevolg van de loonbeheersing was, ingedamd. De gelederen binnen de sociale partners werden roeriger, na een lange periode van consensus op centraal topniveau. Vooral de confessionele bonden wilden de ver doorgevoerde centrale nivelleringspolitiek keren en in 1959 namen achtereenvolgens de SER en de regering deze gedachte over. Omdat de toenma-lige minister van Economische Zaken echter meende dat de prijzen stabiel moesten blijven en de lonen onder controle moesten worden gehouden om zwakkere sectoren (zoals bijvoor-beeld de dienstensector, die de produktiviteit, indien meetbaar, niet onbegrensd op kan voeren) te beschermen werd de decentralisatie van de besluitvorming aanvankelijk nog afgeremd.
Grote ontwikkelingen op het gebied van de inhoud van de cao deden zich in de periode na de tweede wereldoorlog nog niet voor. De meeste cao's hielden zich qua inhoud aan bepa-lingen betreffende de kernonderwerpen met als zwaartepunt de basisbeloningen. Alleen in de nijverheid werden cao's-vaak uitgebreider afgesproken. Hier werden bijvoorbeeld extra toe-lagen geregeld en was er een pensioenregeling. Bovendien bevatten deze cao's specifieke bepalingen over staking en uitsluiting.
Regionale loonsverschillen deden zich voor door de zogenaamde "gemeenteklassen-indeling", waardoor men in de 'dure' stad voor hetzelfde werk meer betaald kreeg dan op het platteland.
1.2.2 De vrije geleide loonpolitiek 1963-1970
De schaarste van de factor arbeid bracht met zich mee dat in 1963 het B.B.A.-1945 moest worden gewijzigd omdat het uitvoerende systeem niet kon voorkomen, dat het Besluit door het uitbetalen van zwarte lonen op grote schaal werd ontdoken. De werkgevers met hun liberale opvattingen bij collectieve onderhandelingen kregen in de persoon van de Stichting van de Arbeid de verantwoordelijkheid van de loonvorming. De Stichting, die hiermee een flinke verantwoordelijkheid (terug)kreeg, kon nu de cao's goedkeuren en daarbij gebruik
maken van de diensten van het in juli 1964 ingestelde Loonbureau, dat voorts voor het
College van Rijksbemiddelaars, wiens macht door deze maatregel werd beknot, en de minister van Sociale Zaken en Volksgezondheid onderzoek uitvoerde met betrekking tot de loonont-wikkelingen en het te volgen beleid.
De Stichting keurde in de praktijk vrijwel alle cao's goed, omdat zij haar aangesloten leden niet voor de voeten wilde stoten, waardoor een loonexplosie volgde, die opgevangen kon worden door een goede economische situatie van hoogconjunctuur. De loonsverhogingen vlogen echter de pan uit (in 1964 met 16%!) en de vraag in hoeverre er nog sprake was van een geleide loonpolitiek werd steeds groter.
Het gezag van de regering werd uiteindelijk aangetast door de goedkeuring van een cao bij Philips met de metaalbonden door het College van Rijksbemiddelaars (nadat de werkgevers-afvaardiging in de Stichting goedkeuring had geweigerd). Deze cao was één van de eerste meerjarige cao's, waarin clausules en verhogingen met betrekking tot de lonen waren ingebouwd. Op die manier was een raming van de loonkosten voor een langere termijn beter en efficiënter te maken voor het betreffende bedrijf. Philips kon de automatische loonsverho-gingen als groot bedrijf makkelijk opvangen, maar trendvolging door anderen, wat uiteindelijk op grote schaal gebeurde, kon gevaren opleveren voor de landelijke economie. De nog niet geheel attente regering Cals (1965) met PvdA in plaats van VVD en CHU (regering Marijnen), had hiermee in feite een precedent geschapen voor volledig vrije loonvorming.
Door na herhaald advies van de SER in 1966 de bevoegdheid tot het goedkeuring van cao's weer terug te geven aan het College v. R. probeerde de regering haar gezag te herstellen waarna er een maximaal toelaatbare grens voor de loonsverhoging werd ingesteld van 6 tot 7%. De ontwikkelingen werden uiteindelijk door doortastend optreden van de regering afge-remd tot internationaal gezien redelijke proporties. In 1967 volgde echter een advies van de Stichting van de Arbeid, die zich eerder om politieke redenen uit het centraal geleide loon-systeem had teruggetrokken en nu tot een stelsel wilde komen met grote beperkingen van de overheidsinvloed waardoor een vrijere loonpolitiek mogelijk werd. Dit advies werd overge-nomen en resulteerde in 1970 in de Wet op de Loonvorming, de Loonwet.
Een belangrijke ontwikkeling in deze periode is de samenvoeging van cao's, die op grote schaal plaatsvond. Regionale cao's werden tot één landelijke cao teruggebracht en kleine branches werden samengevoegd in één grote bedrijfstak. Deze ontwikkeling bevorderde de
differentiatie van cao's niet bepaald, vooral door de centraal gevormde gezagstructuur waarin de cao-besluiten werden genomen.
Toeslagen van verschillende aard werden vaker in cao's opgenomen en de invoering van de 45-urige werkweek met de vrije zaterdag neemt haar intrede. Verder verandert de inhoud in het algemeen weinig.
1.2.3 De vrije loonpolitiek met overheidsinterventie 1970-1982
De Wet op de Loonvorming uit 1970 verving het B.B.P."., voorzover dat de lonen en
andere arbeidsvoorwaarden betrof. Goedkeuring voor een afgesloten cao is vanaf dan niet meer vereist van overheidswege (aanmelding volstaat) en hiermee is het werkgevers en werknemers dus volledig vrij om lonen en arbeidsvoorwaarden onderling te regelen. Deze situatie werd in de praktijk regelmatig aangetast door een clausule in dezelfde wet met de aan de minister van SZW gegeven bevoegdheid om "onder bepaalde omstandigheden" in te grijpen in de loonvorming. De minister had zo de mogelijkheid de geldende arbeidsvoorwaar-den en lonen gedurende een periode van 18 maanarbeidsvoorwaar-den 'bevriezen' indien dit naar zijn oordeel van groot nationaal economisch belang was. Individuele werkgevers, die zich hieraan niet hielden waren strafbaar.
Al in 1970 kondigde de minister een Loonmatigingsbesluit af om een loonexplosie, die het gevolg was van de fl 400 loongolf van september 19706, het hoofd te bieden. Dit
Loonmati-gingsbesluit, dat de eerste helft van 1971 betrof, vormde niet bepaald een eerste bemoedigen-de stap van bemoedigen-de Loonwet, maar hierna brak een periobemoedigen-de aan van grote collectieve onbemoedigen-derhanbemoedigen-de- onderhande-lingsvrijheid totdat de 'oliecrisis' van 1973 roet in het eten gooide. De regering kondigde de zogenaamde 'Machtigingswet' af, die haar een omvangrijk pakket aan bevoegdheden verleende om in te grijpen in arbeidsovereenkomsten. Zo zou aan eventuele paniekgevolgen van deze crisis het hoofd moeten worden geboden. Deze bleven gelukkig uit en de Machti-gingswet verdween in 1975 geruisloos van het toneel. In 1976 werd de geleide loonpolitiek opnieuw ingevoerd door een Loonmatigingsbesluit, dat een loonsverbetering van fl 30,= bruto per maand voorschreef. De periode 1977-1980 was echter weer vrij van overheidsingrijpen totdat economische schrikberichten en een oplopende werkloosheid de regering in 1980 noopten tot de afkondiging van een loonpauze van twee maanden. Dit 'Loonpauzebesluit 1980' met beperkende loonmaatregelen werd opgevolgd door het Loonmatigingsbesluit 1970, dat in gewijzigde en beperkte vorm ook nog in 1981 en 1982 gold. De "Centrale aanbevelin-gen inzake aspecten van een werkgeleaanbevelin-genheidsbeleid" van de Stichting van de Arbeid van 24 november 1982 vormden de afsluiting van een periode van loonmaatregelen. Hierover meer in de volgende paragraaf.
De vele loonmaatregelen hebben een meer gedecentraliseerde vorm van collectief onderhan-delen met gedifferentieerde arbeidsvoorwaardenontwikkeling niet gestimuleerd. Het mini-mumkarakter van de cao zoals dat voor 1940 bestond keerde daarentegen terug, hetgeen
inhield, dat een bedrijfstak.cao de mogelijkheid bood om per onderneming in voor de werknemers gunstiger zin van de cao af te wijken.
Op 1 januari 1976 werd de Federatie Nederlandse Vakvereniging (FNV) opgericht, de vakvereniging, die voortkwam uit enkele grote vakcentrales. De fusie van het Nederlands Verbond van Vakverenigingen (NVV) met het Nederlands Katholiek Vakverbond (NKV)(het Christelijk Nationaal Vakverbond (CNV) haakte tijdens de fusie-onderhandelingen af) kwam voort uit de noodzaak tot blokvorming en samenwerking voornamelijk bij onderhandelingen op bedïijfstakniveau. Bovendien speelden financiële voordelen een belangrijk motief voor samenvoeging. Langzamerhand besloten de afzonderlijke bonden van beide vakcentrales ook tot fusering, met als belangrijkste resultaat de fusie van beide industriebonden in 1971.
Deze gebeurtenissen en de oprichting van de Vakcentrale voor Middelbaar en Hoger Personeel leidden eveneens tot een verdere centralisatie van de beleidsvorming.
De democratiseringsgolf in de zeventiger jaren en de algemene sociale bewustwordingspro-. cessen uitten zich door een toenemende belangstelling voor secundaire en tertiaire arbeids-voorwaarden. Zo werd in 1971 de Wet op de Ondernemingsraden (WOR) ingesteld, die de medezeggenschap van de werknemer in ondernemingen regelt. Er is ook een toename van aandacht voor vakbondswerk in ondernemingen te constateren. Daarnaast hebben fusies en reorganisaties en het verlies aan werkgelegenheid hun uitwerking op de cao's van die jaren. Nieuwe functieclassificaties door bijvoorbeeld het samenvoegen van banen worden als gevolg hiervan in de cao's opgenomen.
Vooral in de periode 1965-1975 zijn er veel inhoudelijke veranderingen te constateren in de gemiddelde cao. Regionale beloningsverschillen als gevolg van de Gemeenteklasseninde-ling verdwenen voorgoed uit de cao maar in veel cao's kwamen daar afzonderlijke bepalin-gen, die de beloning van administratief en niet-administratief personeel regelden, voor in de plaats. Ook voor produktie- en kantoorpersoneel werden aparte loonbepalingen opgesteld. Deze twee ontwikkelingen waren deels een logisch gevolg van de integratie van cao's voor handarbeiders en beambten, die plaatsvond. Binnen de grotere algemene cao, die hierdoor ont-stond, werd op deze manier de scheiding gehandhaafd.
Seniorenregelingen, die een kortere arbeidsduur, extra vakantiedagen en minder ploegenar-beid voorschreven, werden in een groot aantal cao's opgenomen en eind jaren 70 werden in rap tempo VUT-regelingen afgesproken, veelal in aparte, specifieke cao's.
Werkgeversbijdragen werden in toenemende mate vastgelegd in cao-bepalingen. Deze bijdragen golden de financiering van paritaire (de cao-partijen vertegenwoordigende) organen, informatieverschaffing van cao's en activiteiten van werknemersorganisaties ('het vak-bondstientje'). Aparte cao-bepalingen of zelfs cao's werden ook afgesproken op het gebied van scholing en opleiding en de sociale omstandigheden in de bedrijfstak. Hiertoe werden
fondsen met een (eveneens paritair) bestuur opgericht, die de inkomende gelden volgens cao-afspraken moesten beheren.
De toenemende regeling van zogenaamde 'immateriële zaken' in cao's, te weten bedrijven-werk, arbeidsomstandigheden en sociaal beleid, had veel te maken met het streven van rege-ringswege om dergelijke bepalingen op den duur wettelijk vast te leggen. De afgesloten cao-bepalingen vormden een voorbeeldfunctie. Bovendien boden de onderhandelingen hierover de sociale partners enige gespreksruimte tussen de krappe mogelijkheden voor
loononderhan-delingen in de periode van de loonmatigingsbesluiten.
1.2.4 De terugtredende overheid 1982-nu
Het akkoord uit 1982 van de Stichting van de Arbeid met de Centrale Aanbevelingen inzake aspecten van de werkgelegenheid betekende een keerpunt in het stelsel van de loononderhandelingen.
Overheidsingrijpen is sindsdien achterwege gebleven, hoewel de minister nog wel de bevoegdheid heeft om in te grijpen.7 De decentralisatie van het arbeidsvoorwaardenoverleg
heeft eveneens doorgezet. Deze decentralisatie hield in, dat de uiteindelijke invulling van de bedrijfstakcao op veel punten aan de ondernemingen, die onder deze bedrijfstakcao's vallen werd overgelaten, waardoor de uitkomsten van het collectief overleg een meer gedifferentieerd beeld toonden.
Het Stichtingsakkoord bestond onder meer uit aanbevelingen om het rendement te verbeteren en de werkgelegenheid op termijn structureel te verbeteren. Herverdeling van werkgelegenheid door arbeidsduurverkorting, deeltijdarbeid en bestrijding van de jeugdwerkloosheid zonder dat dit tot hogere kosten voor het financieel zwakke bedrijfsleven zou leiden, vormde het centrale punt van dit akkoord. In latere Stichtingsakkoorden werden ook aanbevelingen gedaan om de werkloosheid onder etnische minderheden te verminderen en om tot een intensivering van de scholingsactiviteiten te komen.
De differentiatie van cao-afspraken, die mogelijk was geworden door de grotere vrijheid, die de cao-partijen hadden gekregen bij de cao-onderhandelingen, uitte zich op tal van terreinen. Zowel de contractloonontwikkeling als de arbeidsduurverkorting gaan per bedrijfstak verschillen vertonen, waar die voor 1982 vrijwel gelijk waren. Differentiatie tussen onderne-mingen binnen een bepaalde bedrijfstak ontstaat vooral op het gebied van de afspraken over de arbeidsduur. Met name tussen ondernemingen met een eigen cao in een bepaalde be-drijfstak ontstaan nu ook grote verschillen in de invulling van primaire arbeidsvoorwaarden, waar voorheen bijvoorbeeld alleen andere secundaire arbeidsvoorwaarden golden.
De formele aanmelding van afgesloten cao's bij de nieuw opgerichte Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden (DCA), die namens het ministerie werkt, is voortaan in principe voldoende voor de geldigheid van de cao.
Vanuit het Gemeenschappelijk Beleidskader (GBK) hebben overheid en sociale partners in december 1989 een overeenkomst vastgesteld, die op de cao-onderhandelingen van 1990 en daarna grote invloed heeft gehad. Volgens deze overeenkomst zullen de betrokken partijen hun inspanningen bij de onderhandelingen ten gunste van verdere voortzetting en intensivering van het tot dan toe gevoerde sociaal-economisch beieid benutten.8 Dit beleid kenmerkt zich
door het bevorderen van evenwichtige inkomensverhoudingen, het zorgdragen voor een goed toegeruste beroepsbevolking, het laten delen van werknemers in de collectieve sector en uitke-ringsgerechtigden in de welvaartsstijging en het op peil houden van de concurrentiepositie van het bedrijfsleven. Beheersing van de groei van de lonen is van groot belang om de doel-stellingen te kunnen realiseren. Aandacht in het GBK wordt vooral gevraagd voor groepen op de arbeidsmarkt, die in een slechte positie verkeren. Deze aandacht en doelstellingen zijn in veel cao's vertaald in concrete bepalingen in de vorm van scholings- en werkgelegen-heidsplannen en bijvoorbeeld kinderopvangregelingen. Minder concreet maar getuigend van goede wil zijn afspraken over het gaan verrichten van onderzoek en het maken van een behoefteninventarisatie. In een onderzoek van de DCA naar 161 cao's uit de marktsector9
werd in 30% van de cao's een regeling aangetroffen met betrekking tot langdurig werklozen, 25% m.b.t. jongeren, 17% van de cao's bevatte een bepaling, die een regeling voor vrouwen trof en in 13% van de gevallen werden etnische minderheden expliciet tot de doelgroep van de bepaling gerekend.
Enige opmerkingen over de veranderende inhoud van de cao's uit deze periode laten zich als volgt samenvatten:
Als gevolg van het Stichtingsakkoord en latere Stichtingsakkoorden kan men een toename van bepalingen aantreffen, die de herverdeling van arbeid betreffen en de werkloosheid moeten beteugelen. Vooral de hieruit voortvloeiende VUT-regelingen zullen later in deze scriptie aan de orde komen. Hiernaast worden steeds meer zaken in de cao geregeld, die weinig met de kern van arbeidsvoorwaarden te maken hebben. Enkele van de immateriële arbeidsvoorwaarden, ook wel 'goede doelen' genoemd zijn de eerder genoemde bepalingen over anti-discriminatie en gelijke behandeling, bepaalde aspecten met betrekking tot scholing, de zorg voor de kwaliteit van arbeid, de zorg en de kwaliteit van het milieu (helaas nog weinig concrete stappen bekend) en zo voorts.
1.3 Samenvattende opmerkingen
De overheid heeft in de afgelopen 45 jaar wisselend over de periodes grote invloed op de Nederlandse Arbeidsverhoudingen gehad. De economische barometer had een behoorlijke uitwerking op de mate van overheidsingrijpen. Dit overheidsingrijpen kenmerkte zich door de oprichting van vele adviescolleges en uitvoerende en toezicht houdende instanties met afvaardigingen van de overheid, zoals het College van Rijksbemiddelaars, Stichting van de Aïbeid en de SER.
De loonvorming werd zeer lang gecontroleerd. Tot 1982 werden er diverse loonmaatregelen afgekondigd. Het Nationaal Belang, economische recessies en algemeen sociaal beleid hielden een gedifferentieerd loonstelsel tegen. Pas na het Stichtingsakkoord van 1982, dat op termijn een rendementsverhoging van het Nederlands bedrijf voorzag door de werkgelegenheid te verbeteren en daarom meer vrijheid voor de sociale partners bij het cao-overleg bepleitte, kwam een vrijere loonpolitiek tot stand met grotere loonsverschillen.
De kern van de cao-bepalingen is altijd min of meer hetzelfde gebleven, maar in de loop der tijd aangevuld met vele nieuwe bepalingen. Vooral in de zeventiger en tachtiger jaren zijn er in steeds meer cao's bepalingen met betrekking tot immateriële arbeidsvoorwaarden opgenomen. De regering stimuleert dergelijke afspraken en ligt niet dwars bij avv-aanvragen omdat het de cao-afspraken op deze gebieden in veel gevallen als voorloper ziet voor wettelijk vastgelegde maatschappelijke afspraken.
De opkomst van specifieke cao's valt aan het eind van de zeventiger jaren te constateren en zet door in de tachtiger jaren. Deze ontwikkeling zal in de volgende hoofdstukken nader worden toegelicht.
HOOFDSTUK 2: De CAO en het Nederlandse Arbeidsrecht
2.1 InleidingDe collectieve onderhandelingen tussen werknemers en werkgevers monden in de regel uit in een overeenkomst, die' bijna altijd collectieve arbeidsovereenkomst wordt genoemd. De eer-ste echte CAO volgens de huidige regels werd in 1894 afgesloten in de bouwsector in Amsterdam. Als ik het over de huidige regels heb dan bedoel ik een CAO, die beantwoordt aan de definitie uit de in 1927 opgestelde Wet op de collectieve arbeidsovereenkomst, die als volgt luidt:
'een overeenkomst aangegaan door één of meer werkgevers of volledige rechtsbevoegd-heid bezittende verenigingen van werkgevers enerzijds en één of meer volledige
rechtsbevoegdheid bezittende verenigingen van arbeiders anderzijds, waarbij
voorname-lijk of uitsluitend worden geregeld arbeidsvoorwaarden bij arbeidsovereenkomsten in acht te nemen'(art.1 WCAO).
Tegenwoordig wordt ee_n cao zonder arbeidsvoorwaarden ook cao genoemd als de geregelde onderwerpen maar een zekere verwantschap met het onderhandelingsterrein vertonen, al bestaat daar bij sommige juristen de nodige twijfel over (zie 2.5.2). Bij specifieke cao's, waarover meer in het volgende hoofdstuk, kan soms zelfs gesproken worden over een cao zonder arbeidsvoorwaarden. In dit hoofdstuk wil ik de algemene wetten en regels omtrent cao's bespreken alsmede een indruk geven hoe het fenomeen cao in Nederland in kwantitatief en kwalitatief opzicht een rol speelt. Ik zal nader ingaan op de totstandkoming van cao, de hoofdrolspelers tijdens de onderhandelingen en tevens zal ik de belangen van de cao voor de betrokken partijen onderstrepen.
In verband met de juridische reikwijdte van een cao zal het instrument van de algemeen verbindend verklaring (avv) tenslotte uitvoerig besproken worden.
2.2 Totstandkoming van CAO's
De erkenning van de cao in 1907 als een regeling van een hogere orde dan een individuele arbeidsovereenkomst betekende dat bepalingen uit de individuele arbeidsovereenkomst, die strijdig waren met de cao, nietig verklaard konden worden, mits zij door de werknemers als bezwaarlijk werden gekenmerkt.
De cao is een overeenkomst, die grote gevolgen voor de betrokken partijen met zich meebrengt en daarom alle aandacht vraagt bij de totstandkoming.
Zoals uit de definitie al duidelijk was zijn de partijen, die deel kunnen nemen aan het cao-overleg individuele werkgevers of werkgeversorganisaties en werknemersorganisaties. Zij, hun leden en eventuele nieuwe leden, zijn gebonden aan de cao. Men kan de werking van een cao niet ontvluchten door tussentijds opzeggen van het lidmaatschap van een organisatie. De duur van een cao wordt door de partijen zelf afgesproken en bedraagt gewoonlijk 1 jaar met een wettelijk maximum van 5 jaar, dit om in de pas te blijven met de economische ontwikke-lingen.
De totstandkoming van een cao moet schriftelijk gebeuren en de tekst moet worden overge-legd bij de Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden (DCA) in Den Haag, waarna hij na kennisgeving van ontvangst door de DCA aan de betrokken partijen in werking kan treden. Over de juridische gevolgen zal ik het in een volgende paragraaf uitgebreid hebben.
De collectieve arbeidsovereenkomst is naast de individuele arbeidsovereenkomst een zeer grote rol gaan spelen. De ontwikkeling en acceptatie van de macht van de vakverenigingen c.q. de werknemersorganisaties hebben er mede toe bijgedragen, dat collectief overleg steeds vaker en op gelijkwaardiger wijze wordt gevoerd. Bakels10 noemt tevens een aantal
maat-schappelijke aspecten van het collectief overleg, dat de behoefte aan dit overleg verklaart. In eerste instantie moet worden gewezen op de vorm van medezeggenschap, die werknemers via de bonden op het beleid van de onderneming en/of bedrijfstak krijgen. De bond maakt de arbeiders sterker door de extra deskundigheid in bijvoorbeeld het onderhandelingsproces; de onafhankelijke positie ten opzichte van het bedrijf, waardoor zonder angst voor represailles kan worden onderhandeld en de mogelijkheid om met georganiseerde pressiemiddelen te dreigen.
Voorts noemt Bakels het feit dat, naast de vaststelling van de basislonen van de verschillen-de functies, tal van algemene arbeidsvoorwaarverschillen-den per cao worverschillen-den geregeld die zo een voor-beeldfunctie krijgen en een belangrijk aandeel in de algemene rechtsontwikkeling hebben. Primaire arbeidsvoorwaarden en zaken op aanverwante gebieden worden in toenemende mate collectief geregeld met als gevolg acceptatie op grote schaal en mogelijke wettelijke regelgeving op termijn. Voorbeelden hiervan zijn wetgeving op het gebied van de kinderbij-slagen, de vakantie en het ontslagrecht.
Met name voor grote ondernemingen, waar onderhandelingen op individueel niveau praktisch nogal tijdrovend en lastig kunnen zijn, vormen de collectieve onderhandelingen met terzake kundig vakbondspersoneel natuurlijk een uitkomst. Bovendien zijn zij door het afsluiten van een voor de bedrijfstak geldende algemene cao gewaarborgd tegen harde concurrentie en is de kans op conflicten gedurende de looptijd van de cao geminimaliseerd door de aan de meeste cao's gebonden 'vredesplicht'(zie paragraaf 2.4.2).
2.3 Kwantitatieve bevindingen
De eerste cao's, die omstreeks 1900 werden afgesloten waren voornamelijk ondememingsca-o's. In 1911 waren er ongeveer 85 cao's van kracht, die zo'n 23.000 werknemers verdeeld over 1100 ondernemingen bonden. Na stakingen in 1913 in de sigarenindustrie waarbij door de vakbond een collectief contract werd afgedwongen heeft de cao-ontwikkeling een grote vlucht genomen. Na de tweede wereldoorlog worden er steeds meer bedrijfstakcao's in plaats van ondernemingscao's afgesloten. Deze ontwikkeling valt deels toe te schrijven aan de vermindeïing van het aantal vakbonden en hun vernndering van beroeps- in bedtijf swerkne-mersbonden, waardoor voor verschillende beroepsgroepen tegelijkertijd arbeidscontracten werden af gesloten.
In de industrie worden van oudsher de meeste cao's afgesloten (absoluut 421 contracten voor ca. 65% van de werknemers) Transport-, opslag- en communicatiebedrijven (130, 75%) gevolgd door de dienstensector (121, 62%, exclusief overheidspersoneel) blijven echter niet ver achter. De Bouwnijverheid scoort met het absolute aantal van 15 cao's laag maar dat is goed voor 68% van de werknemers. In de openbare nutsbedrijven worden daarentegen nauwelijks cao's afgesloten (40, 30% ).
In 1990 vielen van de 4.6 miljoen werknemers (6.2 miljoen minus 0.7 miljoen zelfstandigen en 0.9 miljoen overheidspersoneel) 3.3 miljoen (dat is 72%) onder een cao. De trendvolging van de overheid laat ik hier buiten beschouwing maar deze constatering duidt wel op de invloed van de cao.
Ultimo juni 1991 bedroeg het aantal bij de DCA bekende collectieve arbeidsovereenkom-sten, loonregelingen en verordeningen 1095, waarvan 906 'algemene contracten' en 189 zogenaamde 'specifieke' contracten. Tabel 1 toont de ontwikkeling van de hoeveelheid algemene contracten (met bijbehorend aantal werknemers) en de hoeveelheid specifieke contracten van 1974 tot 1990.11
Duidelijk is af te lezen, dat er weliswaar veel meer ondememingscao's worden afgesloten, maar dat de 199 bedrijfstakcao's een veel groter bereik hebben. Het kan namelijk voorkomen dat er een ondernemingscao voor 10 werknemers wordt af gesloten terwijl een bedrijfstakcao gemiddeld vele duizenden aangaat.
Een interessant gegevèn, waar deze studie zich op toespitst, is de ontwikkeling van de specifieke contracten (cao's). Het verschil tussen specifieke bedrijfstakcao's (149) en specifie-ke ondernemingscao's (40) is enorm. De onderwerpen, die in specifiespecifie-ke cao's worden geregeld zijn dikwijls van dien aard, dat ze alleen in een bedrijfstakcao of grote onderne-mingscao worden af gesloten.
Het aantal ondememingscao's neemt nog steeds toe terwijl de bedrijfstakcao's in aantal stagneren. Deze ontwikkeling, voornamelijk het gevolg van de decentralisatie van de
arbeids-Algemene contracten Specifieke contracten Algemene contracten +
specifieke contracten jaar bedrijfstakken ondernemingen totaal bedrijfs- onderne- totaal bedrijfs- onderne- totaal
takken min gen takken m1ngen
aantal werkne- aantal werkne- aantal werkne- aantal aantal aantal aan tal aantal aantal contr. mers contr. mers contr. mers contr. contr. contr. contr. contr. contr.
1974 192 1.940.945 441 327.006 633 2.267 951 2 2 194 441 635 1975 184 2.010.865 450 344.311 634 2.355.176 6 6 190 450 640 1976 184 2.117.506 462 348 259 646 2.465 765 6 6 190 162 652 1977 126 2 161.883 479 371 .264 664 2.533.14 7 12 12 198 479 677 1978 132 2.311 934 510 383.869 702 2 695 803 16 16 208 510 718 1979 185 2.326.735 533 406.562 718 2.733.298 49 8 57 234 541 775 1980 185 2.349.795 543 41 2.259 728 2.762.055 66 8 74 2S1 551 802 1981 184 2 407 .065 560 416.276 }44 2.823 341 80 9 89 264 569 833 1982 18C: 2373.241 607 414.127 787 2.787.548 90 8 98 270 615 885 1983 190 2.395.212 593 406.686 783 2.801.898 108 8 116 298 601 899 1984 192 2.419 000 607 410.600 799 2 829.600 113 18 131 305 625 930 1985 1 oo - L 2.351 .700 627 420.600 819 2.772.300 120 18 138 312 645 957 1986 1 S1 2 284.800 590 422.8JO 781 2 707.700 131 27 1 58 322 617 939 1987 197 2.516 500 606 433.800 803 2.950.300 138 30 1 68 335 636 971 1988 200 2.568.600 649 544.300 849 3.112.900 147 31 1 78 347 680 1027 1989 198 2.687 .•oo 694 565.500 892 3 252.900 150 35 185 348 729 1077 1990 199 2.742 000 704 603.100 903 3.345.100 149 40 1 89 348 744 1092
Tabel 1) Bron: DCA
verhoudingen, waardoor raamcao's die op bedrijfstakniveau (2.4.1) zijn afgesloten nader worden ingevuld in een ondernemingscao, heeft gevolgen voor de avv, waarover meer in
2.5.2"
2.4 De inhoud van CAO's
In deze paragraaf zal ik allereerst een overzicht geven van de soorten en typen cao's, die er zijn. Daarna zal ik de inhoudelijke kant van cao's onder de loep nemen.
2.4.1 Soorten en typen CAO's:
Fase12 onderscheidt cao's op grond van drie criteria:
1- produktie-eenheid als criterium 2- territoriale criterium
3- personeelscategorieën als criterium.
Op grond van het eerste criterium kan men een ondernemings- en een bedrijfstakcao
Andersom is ook mogelijk. Binnen een onderneming kan een uitgebreid scala aan functies worden uitgeoefend, die onder verschillende bedrijfstakcao's vallen.
Het tweede criterium maakt een indeling in landelijke-, regionale- en plaatselijke cao's
mogelijk. De meeste cao's gelden voor het hele land en alleen ondernemingscao's zou men een plaatselijke werking kunnen toedichten want plaatselijke bedrijfstakcao' s zijn uitgestorven. Cao's met een regionale functie zijn summier, maar kunnen een regio betreffen met specifieke werkzaamheden (Rijnmondgebied).
Het derde criterium tenslotte brengt een scheiding aan tussen cao's met een
functionele-tegenover cao's met een algemene werkingssfeer. Cao's met een functionele werkingssfeer zijn geldig voor een deel van het personeel terwijl cao's met een algemene werkingssfeer voor het hele personeel werkzaam zijn.
Men kan ook minimum-, standaard- en raam-cao's onderscheiden, waarbij meer gekeken wordt naar de aard van de cao-bepalingen.
Zoals de naam al zegt spreekt men van een minimum-cao als de omschreven arbeidsvoor-waarden slechts het laagste niveau aangeven, waarvan in de praktijk naar boven afgeweken mag worden.
Dit in tegenstelling tot de standaard-cao, die de gebonden partijen arbeidsvoorwaarden voorschrijft, waarvan niet afgeweken mag worden. Hiermee worden afwijkingen naar boven bedoeld want afwijkingen onder de vastgestelde cao-bepalingen zijn wettelijk verboden. Standaard-cao's bevatten een omschrijving van de arbeidsvoorwaarden voor alle functiegroe-pen van de betreffende doelgroep.
Raamcao's kunnen min of meer als tussenvorm worden beschouwd. Deze vorm wordt ook wel minimum-plus-cao genoemd omdat er naast een minimum niveau ook een maximum niveau wordt vastgesteld. Er onstaat op die manier een ruimte, waartussen de gebonden partij-en met de arbeidsvoorwaardpartij-en kunnpartij-en manoeuvrerpartij-en.
In 1988 viel 64% van de bedrijfstakcao-werknemers onder een minimum-cao, 18% onder een raam-cao en 10% onder een standaard-cao. Van de rest (7%) kon het karakter niet worden vastgesteld.
Bij ondernemingscao's verschilt deze verhouding. Hier heeft maar liefst 51 % het karakter van een standaard-cao, 7% raam-cao eh 4% minimum-cao. 38% (!) is van onbepaalde aard.
2.4.2 CAO-bepalingen
Voor de algemeen verbindend verklaring en de nawerking van de cao is het belangrijk de verschillende cao-bepalingen naar karakter te onderscheiden. In navolging van Koning13 en Bakels,4 zal ik de meest gangbare indeling van cao-bepalingen bespreken zoals die door
Kamphuisen in 1956 is opgetekend. Onderstaande figuur werd hierbij door hem ter verduide-lijking gemaakt en is door Bakels iets aangepast.
obligatoire bepalingen
wcrkgeversven:niging ---~ \verknernersvcrcniging
Figuur 1: cao-bepalingen volgens Kamphuisen.
Kamphuisen gaat uit van de tweedeling obligatoire en normatieve bepalingen.
Obligatoire bepalingen in de cao binden de contracterende partijen of groepen van partijen aan elkaar.
Normatieve bepalingen binden:
a) de partijen bij individuele arbeidsovereenkomsten, horizontale bepalingen bij Kamphuisen. b) de leden van de éne vereniging aan de éne kant ten opzichte van de wederpartij van die vereniging aan de andere kant, de zogenaamde diagonale bepalingen.
De normatieve horizontale bepalingen vormen het belangrijkste deel van de cao voor de individuele georganiseer~e werknemer. Deze bepalingen schrijven concrete arbeidsvoorwaar-den voor (normeren) waar werkgevers zich bij arbeidsovereenkomsten automatisch en dwin-gend in juridische zin aan dienen te houden. Voorbeelden hiervan zijn loonafspraken, vakantieregelingen en opzeggingstermijnen.
De obligatoire bepalingen worden opgesteld om de collectieve betrekkingen tussen de partijen te reguleren. De vredesplichtclausule is een veelvoorkomende obligatoire bepaling. Deze bepaling moet de rust bewaren door te voorkomen dat de partijen gedurende de cao-looptijd pressiemiddelen tegen elkaar gebruiken. Bakels meent, dat deze clausule ook een diagonale bepaling kan worden genoemd. Er ontstaat immers ook een binding tussen de individuele werkgevers ten opzichte van de vakbonden (zie figuur). Als het een onderne-mingscao in plaats van een bedrijfstakcao betreft is alleen sprake van een obligatoire binding.
Dit voorbeeld geeft aan, dat de indeling van Kamphuisen discutabel wordt als aan de preciese definitie van bepalingen wordt gesleuteld.
Onderhandelingsclausules, waarin de cao-partijen zich verplichten tot nieuwe onderhande-lingsrondes, worden ook obligatoire bepalingen genoemd.
Diagonale bepalingen Zijn (naast de vredesplicht in sommige gevallen) onder meer: - Clausules, die werkgevers verplichten tot het verschaffen van vakbondsfaciliteiten in het bedrijf,
- Fonds- en bijdrageregelingen, die de werkgever verplichten tot het afdragen van een vastgestelde bijdrage aan een fonds, dat de bedrijfstak ten goede komt (zie hoofdstuk 3), - Clausules die een uitbreiding van de bevoegdheden van de O.R. regelen.
Al deze bepalingen en clausules zijn geldig gedurende de afgesproken looptijd van de cao, maar de normatieve bepalingen blijven in principe van kracht als de cao is af gelopen.
Met name de horizontale bepalingen gelden in feite als een bekrachtiging van de bepalingen van een individuele arbeidsovereenkomst tussen werkgever en werknemer, die derhalve na het verstrijken van de cao-termijn dienen te blijven gelden, de zogenaamde nawerking van de cao. De overige bepalingen verliezen hun geldigheid bij het aflopen van de cao. Obligatoire bepalingen gelden alleen als de partijen zich in de cao hebben verplicht tot nieuwe cao-onder-handelingen. Koning,5 is echter van mening, dat, behoudens enige specifiek termijngebonden
bepalingen (bijvoorbeeld prijscompensatieclausules of collectieve loonsverbeteringen in een bepaalde periode), de andere bepalingen ook hun kracht moeten houden omdat de cao eigenlijk alleen de functie zou moeten hebben van een periodieke bekrachtiging van een duurzame relatie tussen werkgever en werknemer. Een groot aantal bepalingen van de "collectieve" arbeidsovereenkomst draagt zo in principe het karakter van een kaderregeling, die in de individuele arbeidsovereenkomst nader wordt ingevuld.
2.5 Handhaving van de CAO
De cao zou natuurlijk van weinig nut zijn als de gemaakte afspraken geen rechtsgeldigheid zouden hebben of door de betrokken partijen niet serieus worden genomen. In de volgende paragrafen bespreek ik de Wet CAO en de Wet AVV, die samen het juridisch kader van de cao vormen en zo de naleving en handhaving van de cao bepalen.
2.5.1 De Wet CAO
Krachtens het algemene overeenkomstenrecht ontstaat er een binding tussen de partijen bij een cao. Men is zich dus in eerste instantie verplicht te houden aan de regels van dit recht en heeft als betrokken partij bij niet nakomen van de cao of nalatigheid van de andere partij de mogelijkheid zich te beroepen op dit recht en de gangbare procedure bij de rechter aan te
spannen. De leden van de partijen (c.q. de individuele werkgevers en werknemers) zijn onderling eveneens gebonden volgens de Wet cao als er tevens een individuele arbeids-overeenkomst geldt.
Bovendien zijn er verplichtende bindingen voor de leden (in het bijzonder de werkgevers) ten opzichte van derden, dat wil zeggen opgerichte fondsen en bedrijfstakorganen als vakraad, commissie en vertrouwensinstantie. Deze organen zijn in de regel door de cao-partijen opgericht (paritair) met het doel toezicht te houden op een juiste toepassing en naleving van de cao.
Een individueel arbeidscontract tussen een cao-gebonden werknemer en een niet gebonden werkgever mag inhoudelijk niet minder zijn dan het in een bedrijfstak-cao overeengekomene. De cao geldt immers als een regeling van een hogere orde. Andersom kan een niet gebonden werknemer in dienst van een gebonden werkgever geen beroep doen op in de cao overeenge-komen betere arbeidsvoorwaarden. Er geldt in dit geval contractsvrijheid voor de werkgever, die niet aangetast kan worden door een cao. Omdat de gemiddelde gebonden werkgever echter geen idee heeft wie wel en wie niet aangesloten is bij een werknemersvereniging, partij bij de cao, zal er in de praktijk een algemene toepassing van de cao-arbeidsvoorwaarden plaatsvinden. De niet-gebonden werknemer heeft daarentegen niet het recht aanspraak te maken op gunstige regelingen van bijvoorbeeld een door de partijen opgericht fonds. Bij avv, waarover in de volgende paragraaf meer, veranderen deze regels.
De Wet cao vult de algemene contractsregels uit het Burgerlijk Wetboek in feite slechts aan met het volgende:
- Ex-leden van cao-partijen worden eveneens aan de werking van de cao onderworpen en kunnen door opzegging van hun lidmaatschap tijdens de lopende cao hieraan niet ontsnappen. - De voorwaarden waaronder de cao geldt. De eerder genoemde definitie en een aantal formele gedragsregels bij de totstandkoming en handhaving in acht te nemen. Belangrijk is artikel 8 uit deze wet, waardoor de cao-partijen worden verplicht hun leden aan te sporen tot naleving van de cao. Dit handhavingsmechanisme wil zodoende tot een actieve houding van de partijen en leden aanzetten. In de praktijk wordt deze taak meestal ter harte genomen door bij cao opgerichte bedrijfstakorganen en dergelijke instanties.
- Schade door niet nakoming van de cao-bepalingen en/of wanprestatie, geleden door de leden van cao-partijen kan door de betreffende partijen als eigen schade worden gevorderd ten opzichte van de partij, die in gebreke is gebleven (art.15 Wetcao). Een schadevergoeding en/of nakoming kan dan geëist worden alsmede het uiterste middel van ontbinding van de overeenkomst. Dit laatste geldt alleen voor de betrokken cao-partijen en komt vrijwel nooit voor.
Voor derden (fondsen, O.R. etc.), die op grond van de cao bepaalde rechten ontlenen, bestaan de eerdergenoemde bindingen met alle rechtsgevolgen eveneens. Omdat er echter geen
sprake is van bij de cao-onderhandelingen betrokken partijen is ontbinding van de overeen-komst hier niet mogelijk.
Het een beroep doen door één der partijen/leden op schadevergoeding volgens artikel 15 wet cao blijkt in de regel, getuige de minimale jurisprudentie, zeer weinig voor te komen en dat ligt volgens Olbers, in navolging van Groenendijk16 , aan de volgende redenen:
- In het algemeen vindt naleving van de cao door werkgevers zeer correct plaats. - Er wordt goed toezicht gehouden op naleving door de bedrijfstak:mganen. - Oplossing van geschillen gebeurt vaak in den minne.
- Een geschil moet eerst worden voorgelegd aan een bedrijfsrechtspraakinstantie. - Bij onduidelijkheid van de cao-interpretatie wordt dikwijls een proefproces gebruikt. - Naleving kan soms langs administratief rechtelijke weg worden afgedwongen (bijvoorbeeld door het intrekken van de vervoersvergunning van een werkgever in het beroepsgoederenver-voer).
- De negatieve gevolgen voor de relatie werkgever-werknemer van een rechterlijke procedure schrikken af.
- Het feit dat er, bij schadevergoeding door leden via de vakbond geëist, namen moeten worden genoemd, werkt nog altijd bedreigend.
De laatste jaren vindt er echter een relatieve toename van acties van vakverenigingen ten opzichte van werkgevers plaats. Een verslechterde relatie tussen werkgever en vakvereniging is misschien debet aan deze ontwikkeling. Er wordt minder snel een minnelijke oplossing gevonden. Daarnaast kan een gewonnen kort geding soms minder kosten met zich mee brengen dan het voeren van grootscheepse actie om een doel te bereiken.
2.5.2 De Wet op het Algemeen Verbindend Verklaren
Na jarenlange discussie over de voors en tegens werd in 1937 de Wet algemeen verbindend verklaren van cao-bepalingen in werking gesteld. De minister van Sociale Zaken kreeg hierbij officieel de bevoegdheid tot verbindend en onverbindend verklaren en tegenwoordig heeft de Dienst Collectieve Arbeidsvoorwaarden (DCA) de taak om te adviseren in hoeverre cao-bepalingen, indien gewenst, voor avv in aanmerking komen.
Eén van de doelstellingen van de wet is om de arbeidsrust binnen een bepaalde bedrijfstak te garanderen. A vv van cao-bepalingen dwingt alle betrokken werkgevers en werknemers in een bedrijfstak, wel of niet gebonden, tot naleving van die bepalingen. Dit betekent in de praktijk, dat de arbeidsovereenkomsten tussen ongeorganiseerde werknemers en werkgevers in een bedrijfstak automatisch en dwingend door de cao-bepalingen worden beheerst en,
indien zij nadelig afwijken van deze bepalingen, nietig kunnen worden verklaard. Zo wordt het dus onmogelijk gemaakt om op een oneerlijke manier te concurreren.
Voor ongeorganiseerde werkgevers en werknemers gelden gelijke arbeidsvoorwaarden. Het collectief overleg wordt op deze manier gestimuleerd omdat men zich gedwongen voelt bij het cao-overleg aanwezig te zijn voordat er iets bepaald wordt wat later door avv voor iedereen in de betreffende bedrijfstak van toepassing is.
Een andere belangrijke doelstelling van de avv, die genoemd wordt is de afname van arbeidsconflicten door de, voor iedereen geldende, duidelijke afspraken en de rust op de arbeidsmarkt. Schmale en Siebesma11 menen, dat avv door deze rust overeenstemming op het
gebied van regelgeving óp decentraal niveau bevordert zodat de overheid slechts een juridisch kader met essentiële elementen van de arbeidsvoorwaarden hoeft te scheppen.
A vv dwingt tenslotte alle werkgevers en in een bedrijfstak tot een bijdrage van bepaalde gezamenlijke fondsen en faciliteiten, die anders alleen door de georganiseerde werkgevers zouden moeten worden bekostigd.
Naast de mogelijkheid tot avv heeft de minister in dezelfde wet ook de mogelijkheid gekregen tot o.v.v" onverbindend verklaren van cao-bepalingen. Van deze mogelijkheid is echter nog nooit gebruik gemaakt. De regel dat ovv alleen 'in het algemeen belang' mocht gebeuren werd geeist, omdat de partijen anders te veel in hun onderhandelingsvrijheid zouden worden beperkt en het stakingsrecht volgens de vakcentrales in het geding zou komen. Deze bepaling bleek af doende te werken.
Voor de duidelijkheid zal ik hier de rechtsgevolgen van avv noemen, zoals Schmale en Siebesma18 die hebben samengevat:
a) De verbindend verklaarde bepalingen zijn voor de duur van het besluit tot avv verbindend voor alle werkgevers en werknemers ten aanzien van bestaande en toekomstige arbeidsover-eenkomsten, die naar de aard van de arbeid, waarop zij betrekking hebben, onder de cao vallen of zouden vallen (art. 2 lid 1 Wet-avv).
b) Elk beding tussen de werkgever en de werknemer dat strijdig is met de verbindend verklaarde bepalingen is nietig, in plaats daarvan gelden de verbindend verklaarde bepalingen (art 3 lid 1 Wet-a.v.v).
c) Wanneer bepaalde onderwerpen niet in de individuele arbeidsovereenkomst zijn geregeld, maar wel in de verbindend verklaarde bepalingen, gelden die verbindend verklaarde bepa-lingen (art. 3 lid 3 Wet-avv).
De formele gang van zaken om bepalingen algemeen verbindend te laten verklaren is aan een aantal punten gebonden. De bepalingen moeten in de eerste plaats deel uitmaken van de cao en juridisch gelden hetgeen inhoudt dat de cao niet verlopen is.
Eén der cao-partijen (in de praktijk meestal alle partijen) moet een verzoek tot avv indienen bij de DCA, waarna deze namens de minister onderzoekt (er dient officieel ook advies van
de Stichting van de Arbeid te worden ingewonnen) of avv van de bepalingen wettelijk gerechtvaardigd is omdat aan een aantal voorwaarden moet worden voldaan.
Zo moeten de betreffende cao-bepalingen voor avv gelden voor een representatief deel van de in de bedrijfstak werkzame personen. Hiervoor zijn twee criteria opgesteld:
- Een meerderheidseis; de cao-bepalingen moeten voor een meerderheid van de werkgevers en werknemers gelden (art.2 lid 1 Wet-avv).
- Een belangrijkheidseis; de genoemde meerderheid moet in de ogen van de minister een belangrijke meerderheid zijn, er moet met andere woorden voldoende draagvlak zijn.
Onderzoek naar deze eisen vindt plaats door verzending door de DCA van standaardbrieven met het verzoek om representativiteitsgegevens. Wanneer er door één der betrokkenen niet aan de representativiteit wordt getwijfeld vindt verder geen toetsing plaats.
A vv wordt door verschillende factoren in omvang begrensd19 :
a) Er is een territoriale afbakening; meestal geldt de avv de Nederlandse grens, maar er kan ook een specifiek gebied of een bepaalde regio worden bepaald. Bepalingen uit onderne-mingscao's komen uiteraard niet voor avv in aanmerking.
b) De sociaal-economische werkingssfeer; niet het bedrijf bepaalt de avv, maar de werkzaam-heden van werkgever en/of werknemer, die volgens omschrijving onder de cao vallen. Het kan dus zijn dat de werkzaamheden in een bepaald bedrijf slechts ten dele onder avv van een (bedrijfstak)cao vallen.
c) De tijdsduur als grens; voor avv geldt geen terugwerkende kracht. Een cao(-bepaling) kan maximaal voor 2 jaar algemeen verbindend worden verklaard. Voor cao-bepalingen betreffen-de fondsen is een langere termijn toegestaan. Elke cao bezit betreffen-de obligatoire bepaling van een openbreekclausule, die de cao-partijen de mogelijkheid biedt tussentijds een einde te maken aan de overeenkomst. Op die manier kan men indirect (obligatoire bepalingen komen niet voor avv in aanmerking) de avv teniet doen.
d) Tenslotte vormt de inhoud een omvangsbepalende factor; de minister heeft geen onbeperkte bevoegdheid tot het toekennen van avv, wat een daad van materiële wetgeving is, maar moet zich laten leiden door de doelstellingen van de Wet. Enerzijds betekent dit dat belangen van derden nietig zijn als deze de gelijkheid van arbeidsvoorwaarden en het tegengaan van de loonconcurrentie in een bedrijfstak in gevaar brengen. Aan de andere kant kan de minister de belangen van derden niet negeren als deze doelstellingen van de wet niet door een individuele overeenkomst worden geschaad.
Deze bepalingen kunnen tot problemen leiden bij bijvoorbeeld de vraag in hoeverre fondsen door ongebonden werkgevers moeten worden medegefinancierd.
Normatieve bepalingen worden gewoonlijk zonder problemen algemeen verbindend verklaard. Als een bepaling geheel buiten het vlak van de arbeidsvoorwaarden ligt, hetgeen bij sommige diagonale bepalingen kan voorkomen, hoewel het volgens de wettelijk geformu-leerde definitie van een cao niet zou moeten kunnen, wordt avv niet verleend. Dat de praktijk-situatie anders is leert ons de actuele discussie, die aan het einde van deze paragraaf bespro-ken zal worden.
Voorts kan de minister avv weigeren"(".) indien de verbindendverklaring in strijd zou zijn met het algemeen belang of zou leiden tot grote benadeling van derden in het betrokken bedrijf of daarbuiten. Voorts kan de collectieve arbeidsovereenkomst zich niet lenen voor verbindendverklaring, omdat zij te veel overlaat aan uitvoeringsmaatregelen, vast te stellen door organen, op welker samenstelling de niet door die overeenkomst gebondenen geen invloed hebben, of wel omdat zij niet geschikt is voor toepassing op andere ondernemingen dan die van de bij die overeenkomst aangesloten werkgevers" .20
De hierboven genoemde uitvoeringsmaatregelen worden ook wel delegatiemaatregelen genoemd en kunnen dus wel voor avv in aanmerking komen als de bezwaren van derden door de minister niet gegrond worden geacht. Derden, die bezwaar hebben tegen avv omdat zij als partij niet bij de onderhandelingen betrokken waren, worden meestal niet gehoord, waarbij de minister wijst op de onderhandelingsvrijheid in Nederland, die bepaalt dat cao-partijen vrij zijn in het wel of niet toelaten van anderen bij het cao-overleg mits het maatschappelijk gewicht van de cao-partijen (representativiteit) maar niet in het geding komt.
Zoals reeds eerder gezegd kunnen obligatoire bepalingen niet algemeen verbindend worden verklaard. Dit geldt eveneens voor arbitrage clausules en clausules betreffende gedwongen lid-maatschap. Een fonds- of bijdrageregeling, waarvan alleen georganiseerde werkgevers en werknemers kunnen profiteren, zal niet algemeen verbindend worden verklaard omdat bepalin-gen, die een ongelijke behandeling van georganiseerden en ongeorganiseerden tot doel hebben, ook niet voor avv in aanmerking komen.
Een aparte situatie ontstaat indien avv van kracht wordt voor een onderneming, die reeds een eigen ondernemings-cao heeft afgesloten.
In een dergelijke situatie, waarbij de cao's overlappen, stelt Olbers21 , dat de verbindend
verklaarde bepalingen uit de bedrijfstak-cao voor driekwart dwingend recht gelden. De con-tractsvrijheid dient immers gewaarborgd te worden en van de verbindend verklaarde bepalingen moet bij (ondememings)cao afgeweken kunnen worden. In de praktijk worden nu ofwel door de betrokken cao-partijen bepaalde ondernemingen voor avv in aparte bepalingen uitgezonderd ofwel door de minister na een gegronde bezwarenprocedure van avv gevrijwaard al dan niet met instemming van de cao-partijen. De minister zal in de praktijk ondernemingen met een eigen cao van avv ontheffen zonder beide cao's op punten te gaan vergelijken. In het geval van specifieke cao's geldt dezelfde regel.
