Institutional void in klimaatbeleid,
een doorgeschoten drang naar marktwerking door de hegemonie van het neo-liberalisme!
Ramón Valk
ramon2valk@gmail.com
10007474/6220169
Dhr. C.L. Kwa/ Dhr. H.A. Van der Heiden Bachelor Politicologie
Afstudeerrichting Bestuur & Beleid
Politicologische expertise in de arena van klimaatverandering 26-06-2013
1 Voorwoord
Voor u ligt een bachelor scriptie van de afstudeermodule Politicologische expertise in de arena van klimaatverandering. Met de afstudeermodule sluit ik een periode van drie jaar studie af. In dit onderzoek heb ik mijn blik kunnen verbreden en heb ik een interesse ontwikkeld in de verandering van het klimaat. De urgentie die uit verschillende onderzoeken naar voren komt heeft mijzelf aan het denken gezet. Zeker aangezien er vanuit de overheid en markt op sommige gebieden grote stappen zijn gemaakt maar dat de consument daar zelf niet bewust van is. Het radicaal aanpassen van onze levenswijze is noodzakelijk om perspectief te houden op een mondiale transitie naar een klimaat neutrale levenswijze. Dit onderwerp heeft mijn interesse gewekt en in mijn Master Bestuur en Beleid aan de UvA zal ik zeker een raakvlak zoeken met klimaatverandering.
Als afsluiting wil ik de heer Kwa hartelijk bedanken voor de boeiende colleges en aanzetten tot discussies. Ik heb deze module net zoals de afgelopen drie jaar aan de UvA als intensief, uitdagend en leerzaam ervaren. Mijn dank voor het creëren van deze studiemogelijkheid.
Ramón Valk Juni 2013
2 Inhoudsopgave
Samenvatting 3.
1. Inleiding 4.
2. De maatschappelijke relevantie 6.
3. De verandering van het klimaat 9.
4. Theoretisch kader 11.
Wicked problems 11.
De complexiteit van de huidige maatschappij 11.
Boundary organizations 13.
Post normal science 14.
Institutional void 15.
De wetenschap, de overheid en de markt 16.
5. Analyse 17.
Analyse van de instituten op het gebied van klimaatbeleid in Nederland 17. Analyse van effectief klimaatbeleid in Nederland 24.
Analyse, de aanbevelingen 28.
6. Conclusie 31.
7. Literatuur 33.
3 Samenvatting
In het onderzoek wordt gekeken naar de totstandkoming van klimaatbeleid in een neo-liberaal discours in Nederland. Is het beleid effectief of zijn er factoren die deze effectiviteit negatief beïnvloeden? De wetenschap, de overheid en de markt zijn drie belangrijke pijlers in de
totstandkoming van klimaatbeleid. De hypothese van het onderzoek is dat er door een neo-liberaal discours sprake is van een alsmaar terugtrekkende overheid dat binnen het vraagstuk over
klimaatbeleid leidt tot institutionele leegte waardoor er geen garantie is voor effectief klimaatbeleid. Er is een analyse gemaakt van de belangrijkste actoren in het speelveld van overheid, wetenschap en markt. In het onderzoek wordt geconcludeerd dat ondanks vele actoren die betrokken zijn bij het klimaatbeleid er in een neo-liberaal discours sprake is van een institutionele leegte. De overheid is niet bij machte de vragen en de eisen van de markt en de samenleving te kunnen pareren met effectief beleid. Om deze institutionele leegte te kunnen ondervangen heeft dit onderzoek een aantal aanbevelingen die tot slot besproken zullen worden.
4 1. Inleiding
Er is veel discussie over het klimaat en de veranderingen op aarde die optreden in de loop der jaren. De wetenschap en andere domeinen binnen de maatschappij kijken er op een verschillende manier tegenaan. Het Plan Bureau voor de Leefomgeving (PBL) heeft in de notitie, Achtergronden van het klimaatbeleid, al gesteld dat het publieke domein in een fase zit waarin er gediscussieerd wordt over het wel of niet bestaan van opwarming op de aarde, de klimaatverandering en of de mens hiervan de veroorzaker is. De wetenschap is al een stap verder en is toegespitst op de gevolgen van
klimaatverandering. Daarnaast kijkt de wetenschap naar welke veranderingen de mondiale, nationale en lokale maatschappij moeten ondergaan om de gevolgen van de klimaatverandering te kunnen doorstaan. Maar daar waar voorkomen beter is dan genezen, kijkt de wetenschap ook naar oplossingen die een verdere beïnvloeding van de maatschappij op het klimaat moet verminderen en zo niet voorkomen (PBL, januari, 2013).
Wat in deze scriptie onderzocht wordt komt voort uit een bewustzijn dat de verandering van het klimaat de komende jaren significante effecten kan gaan hebben op de wereld en de mogelijkheid voor de mensheid om als soort verder te kunnen leven. De significante effecten kunnen ten dele nog voorkomen worden bij een keuze voor een radicale verandering in onze levenswijze. In dit onderzoek is met een politicologische bril gekeken naar de best mogelijke invulling van de totstandkoming en uitvoering van effectief klimaatbeleid in Nederland tussen wetenschap, overheid en markt. De vraagstelling die daar aan ten grondslag ligt is of het huidige klimaatbeleid in Nederland effectief is. De term effectiviteit wordt in dit onderzoek gezien in het bereiken van een beleid waarin Nederland binnen de internationale normen van de uitstoot van broeikasgassen blijft waardoor er maximaal wordt bijgedragen aan het minimaal laten stijgen van de temperatuurstijging.
In welk discours komt het huidige klimaatbeleid tot stand in Nederland? Sinds de jaren 80 is er een neo-liberaal discours binnen het politiek beleid aanwezig. Dit discours heeft zich verspreid over verschillende West-Europese landen (Tatenhove & Leroy ,2003). Geïnspireerd door neoklassieke economische denkers wordt er een steeds kleinere rol door de overheid toegekend aan de maatschappij. Tegelijkertijd krijgen de markt en het marktgericht denken binnen het neo-liberaal discours een steeds dominantere rol in een vrij speelveld voor het uitvoeren en oppakken van functies binnen de maatschappij (Tatenhove & Leroy ,2003). Binnen de agendavorming van West- en Centraal Europees beleid wordt gesproken over een win-win situatie voor economie en klimaat waarbij het door de hegemonie van het neo-liberale discours moeilijk is om binnen het beleid de veroorzaker van de veranderingen van het klimaat te identificeren. Boezeman (2010) noemt het karakter van kapitalistische expansie als één van de veroorzakers van de aantastingen van het
5 klimaat. Het is paradoxaal dat kapitalistische expansie in het discours van een neo-liberaal beleid op de beleidsagenda, hand in hand gaat met ambitieus geformuleerde doelstellingen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen om het klimaat te ontzien. Enerzijds verkondigt de overheid over zichzelf een beleid af waarin zij een terugtredende speler in de maatschappij is waarbij de markt taken moet gaan overnemen. Anderzijds is klimaatbeleid een terrein waar de markt te weinig een gezonde kosten-batenstructuur in ziet om dit zelf op te pakken. Het klimaatbeleid is een typisch voorbeeld waarbij marktfalen om de hoek komt kijken.
De hypothese van dit onderzoek luidt dat er door een neo-liberaal discours sprake is van een alsmaar terugtrekkende overheid dat binnen het vraagstuk over klimaatbeleid leidt tot institutionele leegte waardoor er geen garantie is voor effectief klimaatbeleid. Juist nu alles er op wijst dat bij het niet radicaal ingrijpen in de levenswijze die de mens nu hanteert, er grote gevolgen kunnen zijn voor de leefomgeving op mondiaal niveau, is het van belang dat er één coördinatiemechanisme komt om effectiviteit van klimaatbeleid te waarborgen. In dit onderzoek zal alleen de situatie in Nederland worden onderzocht.
Evengoed dient in de analyse een Europese context niet te worden uitgesloten aangezien een deel van het Nederlands klimaatbeleid tot stand komt door Europees beleid. Het Europees klimaatbeleid is eveneens tot stand gekomen in een neo-liberaal discours. Het Europees klimaatbeleid is gebouwd op het verhandelen van emissierechten, het Emission Trading System (ETS) en het verkrijgen van een
incentive voor bedrijven om een klimaatvriendelijke bedrijfsvoering te ontwikkelen. In het onderzoek
zal niet worden ingegaan op de effectiviteit van het Europees klimaatbeleid. Wel worden de markt en de gevolgen van het ETS meegenomen. Het Europees beleid is wel belangrijk voor Nederland.
Om dit onderzoek te onderbouwen zal eerst worden beschreven wat de maatschappelijke relevantie is van onderzoek naar de effectiviteit van Nederlands klimaatbeleid. Vervolgens zullen in het
theoretisch kader de relevante concepten worden besproken die in de analyse worden gebruikt. In de analyse zal op de hoofdvraag en de hypothese ingegaan worden. Tot slot worden er
6 2. De maatschappelijke relevantie
Wat maakt het maatschappelijk relevant om dit onderzoek uit te voeren? Dit wordt gemotiveerd aan de hand van de stand van het klimaat en de voorspellingen van verschillende bronnen die berichten over de mate waarin wij als samenleving, mondiaal, nationaal, regionaal en als individu stappen ondernemen om klimaatverandering te voorkomen.
Vanaf de jaren 70 is er binnen de wetenschap onderzoek gedaan naar de veranderingen in het klimaat en de mate waarin wij als soort, de mens, een negatieve bijdrage leveren aan de veranderingen in het klimaat. De kwetsbaarheid van ons klimaat is een onderwerp dat nog steeds niet de aandacht en de inspanning krijgt die nodig zijn om een significante verandering te bewerkstelligen. Eén van de oorzaken is de onzekerheid in de voorspellingen. In figuur 1 wordt goed weergegeven wat het gevolg is van voorspellingen en de toename van de onzekerheden. Bij een toename van
complexiteit neemt de mate van zekerheid van voorspellingen af. Figuur 1
Nederland scoort op de Climate Change Performance Index (CCPI) laag wat betreft het behalen van de gestelde doelen om de uitstoot van broeikasgassen te verminderen.
‘The European Union presents a mixed picture. While the top ten of the CCPI ranking is dominated by European countries, other countries such as the Netherlands and Poland perform considerably below average. Considering that the current EU emission target for 2020 is extremely unambitious, the top-ranking position of EU countries will be at risk during the next few years. Some countries have also ’benefited’ from economic crises – which is not the kind of climate policy we want to see’ (CCPI, 2013).
Het Internationaal Energie Agentschap (IEA) concludeert dat er in de huidige situatie onvoldoende actie wordt ondernomen om de doelstelling om de gemiddelde temperatuur mondiaal niet meer dan 2oC te laten stijgen, te halen.
‘Governments have decided collectively that the world needs to limit the average global temperature increase to no more than 2oC and international negotiations are engaged to that end. Yet any
resulting agreement will not emerge before 2015 and new legal obligations will not begin before 2020. Meanwhile, despite many countries taking new actions, the world is drifting further and further from the track it needs to follow. The IEA report comes at a crucial moment for the UN Climate Change negotiations and for global efforts to address climate change at all levels. Once again we are
7
reminded that there is a gap between current efforts and the engagement necessary to keep the world below a two degrees Celsius temperature rise. Once again we are reminded that the gap can be closed this decade, using proven technologies and known policies, and without harming economic growth in any region of the world (IEA, 2013).
Uit de hierboven beschreven bronnen blijkt dat er zowel mondiaal als nationaal nog veel verbeterd moet gaan worden. Het verbeteren van de effectiviteit van het beleid is in het belang van de mondiale, nationale en lokale maatschappij. Het IPCC (International Panel on Climate Change), IEA, en het PBL hebben als een kleine selectie uit de gerenommeerde wetenschappelijke instituten een urgente boodschap afgegeven wat betreft de noodzaak om maatregelen te nemen. Als er gekeken wordt naar de gevolgen van het ineffectief en niet handelen van de mensheid heeft de
klimaatverandering in verschillende scenario’s grote gevolgen voor de leefomgeving van de mens en natuur.
Het PBL stelt wel dat naast het formuleren van klimaatdoelen er een grote mate van afhankelijkheid is van wat de maatschappij bereid is te veranderen ten opzichte van de mogelijke gevolgen.
Both science and economic considerations can advise on best targets for climate policy, but the final choice depends fully on what risks society is willing to accept. Given Limitations in valuating impacts and risks, it is important to always consider a more physical description for impacts as well. In selecting a target for climate policy, the importance attached to future generations and valuation of climate impacts and risks involve important value judgments. Differences in opinion on how to deal with these value judgments lead to widely different recommendations for climate change policy. The 2oC target is not contrasted by available information on risks, nor by cost-benefit analysis, especially if a precautionary approach is chosen (PBL, 2010).
Naast het feit dat er een maatschappelijke bereidheid moet zijn voor klimaatbeleid is de markt een partij die eveneens een belangrijke partner is in het succesvol maken van klimaatbeleid. Onder invloed van het neo-liberaal discours is de markt een sterkere partij geworden in de samenleving. Met die sterkere positie komt ook een verantwoordelijkheid om de hoek kijken om een bijdrage te leveren aan een beter klimaat. De markt is echter geen moraal instituut maar een verzameling van actoren die handelen in goederen en diensten gedreven door een prijsmechanisme. Zolang er geen dwang door wetgeving of een aantrekkelijk prijsmechanisme aan klimaat verbonden is zal er geen significante bijdrage worden geleverd aan verbetering door de markt. Het prijsmechanisme is door Europees beleid algeïntroduceerd, via hetEmission Trading System (ETS). Er wordt door diverse
8 emissiehandel is ontstaan. De incentive via een prijsmechanisme ontbreekt op dit moment door de lage prijs die er per ton CO2 betaald moet worden (NRC, 19 april 2013).
In bovengenoemde alinea’s zijn de wetenschap (bij monde van het PBL en het IEA), de maatschappij en de markt beschreven als belangrijke actoren in klimaatbeleid. Nederland scoort slecht in de ranglijst van CCPI. Dit onderzoek kijkt naar de verschillende actoren in de totstandkoming van klimaatbeleid en hoe deze een rol spelen in het huidige beleid. Op basis van de huidige problemen kan gekeken worden hoe de actoren een betere rol kunnen spelen in een (nog) effectiever
klimaatbeleid.
Dit onderzoek is maatschappelijk relevant omdat het een toevoeging is op de noodzakelijke, kritische blik op klimaatbeleid vanuit een politicologisch perspectief. Juist omdat klimaatbeleid de sense of
urgency bij het grote publiek en de politiek begint te verliezen (of al heeft verloren) is het van belang
om de ontwikkelingen kritisch te volgen, om te bestuderen welke actoren betrokken zijn bij de problemen en om te zoeken naar oplossingen.
9 3. De verandering van het klimaat
De grondslag van het onderzoek is de verandering van het klimaat. In dit hoofdstuk zal kort worden toegelicht wat het klimaat is en over welke ontwikkeling er gesproken wordt bij ‘klimaatverandering’.
Het klimaat is het gemiddelde weer over een lange periode gemeten. Het gemiddelde weer is een meting van neerslag, temperatuur, luchtdruk, vochtigheidsgraad en wind. Het gemiddelde weer verandert oor opwarming van de dampkring onder invloed van broeikasgassen. De belangrijkste broeikasgassen zijn koolstofdioxide (CO2), methaan (CH4), lachgas (N2O) waterstoffen (hfk's),
fluorstoffen (pfk's) en zwavel hexafluoride (SF6) (Website PBL, 2013). Het is bewezen dat
koolstofdioxide (CO2) voor iets meer dan de helft bijdraagt aan het versterken van het broeikaseffect.
Dat is een reden waarom klimaatbeleid vaak gericht is op het sterk terugdringen van de uitstoot van CO2. Er is nog veel te winnen op dit gebied (Hulme, 2013).
Het is volgens de wetenschap zeker dat gesteld kan worden dat de concentratie CO2 met 40% is
toegenomen sinds het begin van de industriële revolutie. In het verlengde van deze vaststelling is de toename van CO2 toe te schrijven aan de mens en zijn ontwikkelde activiteiten sinds de industriële
revolutie. Het effect van de verdubbeling van de CO2 concentratie op de temperatuur is vastgesteld
tussen de 2,0 en 4,5oC. De gevolgen van de stijging van de gemiddelde temperatuur zijn een toenemende kans op hittegolven, toenemende droogte, overstromingen, veranderingen en schade aan het eco-systeem en een bedreiging van de wereldwijde voedselproductie. Zonder een mondiaal klimaatbeleid kan de temperatuur gemiddeld stijgen tussen de 4 en 6,5oC ten opzichte van de pre-industriële tijd. In het laatst verschenen signalenrapport van 17-06-2013 voorziet het PBL een stijging van de temperatuur van ongeveer 4,5oC. Een gemiddelde stijging van 4,5oC heeft dermate drastische gevolgen voor de leefbaarheid op plekken op de wereld dat die niet meer bewoonbaar zullen zijn. Het PBL voorziet bij het drastisch ingrijpen door middel van een effectief klimaatbeleid een stijging tussen de 1,3 en de 2,8oC (PBL, 2013). De noodzaak van een effectief klimaatbeleid moge duidelijk zijn, het ondernemen van actie is nog veel belangrijker. Zowel het PBL als het Internationaal Energie Agentschap (IEA)waarschuwen in recente publicaties uit 2013 dat er op dit moment niet afdoende actie wordt ondernomen om de desastreuse gevolgen te voorkomen.
Om dit hoofdstuk af te sluiten met een positieve klank is in de praktijk gebleken dat er wel degelijk milieuwinsten mogelijk zijn. Nederland heeft sinds 1990 het Bruto Nationaal Product (BNP) en de verschillende emissiegassen, die een negatief effect hebben op het klimaat, weten te ontkoppelen van elkaar. CO2 is daarbij de negatieve uitschieter welke vrijwel parallel is blijven toenemen met de
10 voor effectiever klimaatbeleid. Om de analyse uit te voeren worden in het volgende hoofdstuk, het theoretisch kader, eerst de concepten die gebruikt worden toegelicht.
11 4. Theoretisch kader
Dit onderzoek gaat over het klimaatbeleid en specifiek de moeilijke totstandkoming van een effectief klimaatbeleid. Het klimaatprobleem is al vaker gedefinieerd als ‘het’ probleem van de 21ste eeuw. In eerste instantie doet deze claim de urgentie van het probleem bij mij aanwakkeren en zou dit iedereen moeten aanzetten tot het vinden van een oplossing. Toch is de oplossing niet eenvoudig. Het klimaatprobleem en de moeilijke oplossing ligt aan een drietal concepten die als onderlegger van de analyse wordt beschreven.
1. Ten eerste is het klimaatprobleem een wicked problem zoals Rittel en Webber (1973) dit hebben beschreven.
2. Ten tweede is het alsmaar niet bereiken van een oplossing voor effectief klimaatbeleid een gevolg van de complex modernity zoals Giddens (1990) heeft geformuleerd. 3. Tot slot wordt er in dit onderzoek gekeken naar het ontbreken van een institutie aan de
hand van de theorie van institutionele leegte, institutional void (Hajer, 2003).
Wicked problems
Hulme (2013) beschrijft dat er geen universele definitie van het klimaatprobleem is en er daarom discussie is. Rittel en Webber formuleren dit als wicked problems. Het klimaatprobleem heeft diverse invalshoeken en is zo complex dat een eenduidige definiëring niet te formuleren is. In het verlengde van het ontbreken van een probleemdefinitie is het eveneens onmogelijk een oplossing voor het probleem aan te dragen, het probleem heeft geen afgebakend eind. Geen wetenschapper of
beleidsmaker weet het einde van het klimaatprobleem te formuleren. Rittel en Webber voegen daar aan toe dat wicked problems niet los te zien zijn van gevolgen van andere problemen. De
kapitalistische expansiedrift van maatschappijen en de commodificatie van klimaatoplossingen maken het moeilijk om effectief klimaatbeleid te formuleren waarbij economische belangen niet in het gedrang zullen komen. Het klimaat als wicked problem creëert een situatie waarin wetenschap, overheid en markt moeilijk consensus vinden. Dit is zichtbaar op nationaal en internationaal niveau. De tegenstellingen zijn groot en het probleem omvat veel onzekerheden in oplossingen.
De complexiteit van de huidige maatschappij
Tatenhove & Leroy (2003) beschrijven in welk hedendaags discours klimaatbeleid gezien moet worden. ‘Als gevolg van politieke modernisatie en ontwikkeling binnen verschillende beleidsterreinen
is er een diversiteit aan, naast elkaar fungerende, traditionele en innovatieve beleidsterreinen’
(Tatenhove & Leroy, 2003:156). We kunnen zeggen dat klimaatbeleid niet alleen meer plaats vindt in het politieke domein maar ook in het politieke domein van de maatschappij. Held (1989) verstaat hier de verschillende organisaties onder die zich binnen het domein van de staat, de markt en de
12 civiele maatschappij bezighouden met het produceren van hulpbronnen en betekenissen geven aan beleid om het publieke leven te vormen. Klimaat is gepolitiseerd door factoren die in relatie staan tot de modernisering.
De modernisatie van diverse beleidsterreinen binnen bijvoorbeeld klimaat zoals Tatenhove & Leroy beschrijven staat in een context waarbij de maatschappij enerzijds steeds meer vraagt van instituties en de overheid. Instituties anderzijds worden geconfronteerd met een toenemende complexiteit van de moderniteit. Giddens (1990) heeft het over de side-effects of modernisation: technologische vooruitgang en de alsmaar toenemende complexiteit van de maatschappij creëren risico’s voor de maatschappij. Centrale coördinatiemechanismes zijn nodig om de risico’s te kunnen sturen en ‘one
may argue that some modern risks cannot be dealt with by the classical, state-centred system of the industrial society […]This will lead to the decreasing centrality of the state as a political actor, and to an increasing role for politicisation within other spheres of society’ (Giddens, 1990). Giddens
beschrijft verder een ontwikkeling waarbij er een verweving van staat, markt en civil-society plaats moet gaan vinden om tot het best mogelijke beleid te komen. ‘An increasing interweaving of state,
market and civil society, and an inevitable interference and co-operation between their respective agencies, in which the common formulation of the problem and the design of its most adequate solution strategies are part of the policy-making process’ (Giddens, 1990). Giddens beschrijft als
antwoord op de toenemende complexiteit een verweving van staat, markt en maatschappij. Daarnaast ziet hij een toenemende samenwerking op supranationaal niveau om de complexiteit en de bijbehorende risico’s te kunnen beheersen. Die risico’s ontstaan ook binnen het vraagstuk naar klimaatverandering. Het ontwikkelen van beleid in het klimaatvraagstuk wordt door de
verwevenheid van staat, markt en maatschappij steeds complexer. De moderniteit en het wicked worden van het probleem maken het een lastig op te lossen beleidsvraagstuk.
Volgens Beck (1994) betreden wij een tijdperk van de risicomaatschappij waarin de ontwikkelingen in de technologie en de maatschappij de samenleving zelf beginnen te ondermijnen. De conventionele instituties weten niet voldoende antwoord te geven op de risicovragen van de maatschappij. Beck stelt dat het risico ligt in de sociale explosiviteit als gevolg van maatschappelijk verlies aan
vertrouwen en in de bestaande sociale instituties. In de sociale instituties welke als conventioneel worden getypeerd is er sprake van een georganiseerde onverantwoordelijkheid. Overheidsoptreden neemt steeds vaker haar toevlucht tot symbolische politiek om op zijn minst de indruk te wekken dat de zaak onder controle is. Beck ziet de afnemende sturingscapaciteit van een overheid niet als een negatieve ontwikkeling. Wel stelt hij vragen bij de aanpassingsmogelijkheden die de
overheidsinstituties kennen om aansluiting te vinden bij de transactie van industriële samenleving naar een risicosamenleving. Individuen kunnen volgens Beck meer gewicht in een discussie
13 neerleggen dan conventionele instituties. Dit spreekt de hypothese van dit onderzoek tegen waarin juist gekeken wordt naar de mogelijke institutionele leegte. De georganiseerde
onverantwoordelijkheid en symbool politiek zijn onderdelen die meegenomen moeten worden in de analyse.
Boundary organizations
In het onderzoek is gekeken naar instituties binnen de overheid die een rol kunnen spelen in de complexiteit van de huidige maatschappij. Een belangrijke vorm van instituties is in dit onderzoek toegeschreven aan boundary organizations, instituties die in grenzen functioneren tussen diverse beleidsterreinen en disciplines: ‘Organizations that reside at the boundary between science an policy-
in addressing very uncertain issues with high stakes involved’ (Petersen, 2011). Petersen (2011)
beschrijft het als organisaties die fungeren op het vlak van wetenschap en publiek beleid.
Waar volgens Guston (2001) in het verleden de theorie over boundary organizations de nadruk legde op het behouden van de grenzen tussen wetenschap en beleid, wordt het creëren van een
overlappend gebied, waarin wetenschap en beleidsmakers samen beleid tot stand laten komen, steeds vaker als nuttig ervaren. Dit geldt specifiek in beleidsterreinen waarin er aanwijsbare politieke en wetenschappelijke taken te verrichten zijn. ‘Het vervagen van grenzen tussen wetenschap en politiek, in plaats van het benadrukken van het onderscheid, kan leiden tot productiever beleid (Guston, 2001). Maar Guston stelt dat er niet zondermeer voordelen aan het ‘verwateren’ van de grenzen zijn. Een doorgeschoten flexibilisering van wetenschap en politiek zou kunnen leiden tot een grote instabiliteit tussen wetenschap en politiek, ook wel de ‘politicization of science or the
scientification of politics’ (Guston, 2001) genoemd.
Boundary organizations pogen volgens Guston de bovengenoemde problemen te voorkomen door
aan een aantal criteria te voldoen. Franks (2009) ziet bij boundary work een aantal factoren dat de werking succesvol maakt. De co-productie van kennis in de formulering van standaarddoelen en het creëren van overeenstemmingen en het toenemende vertrouwen tussen twee verschillende
terreinen maken het mogelijk om tot duidelijke doelstellingen te komen. Daarnaast dienen boundary
organizations autonome beslissingen te kunnen nemen en te bouwen aan de mogelijkheid om
participanten met informatie een bijdrage te laten leveren aan de discussie over (deel)onderwerpen. De grondslag van het succes is dat boundary organizations kunnen bouwen aan vertrouwen tussen verschillende beleidsterreinen en disciplines. Het uitwerken van wicked problems moet in die context beter gaan. Boundary organizations dragen de verantwoordelijkheid van verschillende disciplines waarvoor zij werkzaam zijn. De verschillende disciplines kunnen problemen anders benaderen, echter de theorie is zo dat in de context van een boundary organization er een betere
14 deliberatie over problemen plaats kan vinden. De deliberatie leidt tot een grotere vertrouwensband tussen de betrokken actoren. De deliberatie moet leiden tot het beter kunnen formuleren van een probleemdefinitie. Het oplossend vermogen zou moeten kunnen toenemen.
Post normal science
De samenwerking tussen wetenschap en beleid is niet vanzelfsprekend. Een technocratisch ideaal van wetenschap zoals Petersen ( 2011) uit Ezrahi (1980)beschrijft is er één waar overheidsbeleid wetenschappelijke kennis moet opnemen tot het maximaal mogelijke (Petersen, 2001: 364). Het technocratisch ideaal sprak van een ‘value free science. De kennis die de wetenschap bestudeerde en de conclusies die daaruit volgden moesten een leidraad zijn voor het beleid. De conclusie dat een waardevrije wetenschap onderzoeksresultaten presenteert voor beleidmakers is achterhaald. Een ideale waardevrije ambtelijke en/of politiek/wetenschappelijke omgeving waarin gegevens, bewijzen en onderzoeken samenkomen bij de vorming van beleid dat bijdraagt aan het algemeen belang bestaat niet, zeker niet in de maatschappelijke context waarin politieke besluitvorming omringd is door onzekerheid en grote tegenstellingen in belangen.
De onzekerheden en de controverse van onderwerpen zoals klimaatbeleid vragen om een wetenschap die kan bijdragen aan een politiek en/of maatschappelijk debat waarin verschillende legitieme perspectieven van een onderwerp worden onderzocht en gepresenteerd. Dat is wat post
normal science probeert te doen, het identificeren en erkennen van controverse, onzekerheden en
ambiguïteit om een discussie te openen die moet bijdragen aan een proces van debat en
besluitvorming. De wetenschap voorkomt hierbij tevens dat er een eenzijdige argumentatie gebruikt wordt op basis van de onderzoeksgegevens.
Institutional void
Het concept institutionele leegte wordt in dit onderzoek gebruikt om te verklaren waarom er volgens dit onderzoek geen effectieve samenwerking is tussen wetenschap, overheid en markt. Institutional
void verklaart de leegte tussen de bestaande institutionele orde en de praktijk van beleid maken.
Volgens Hajer (2003) ontstaat de leegte door een discrepantie tussen klassiek moderne instituties en de nieuwe politieke ruimte. Voorbeelden van de klassiek moderne instituties zijn de representatieve democratie, scheiding tussen politiek en bureaucratie, ministeriële verantwoordelijkheid en het idee dat beleid gemaakt moet worden op basis van expertise. De nieuwe politieke ruimte ontstaat op het moment dat er binnen een bepaald terrein wordt geworsteld met een beleidsonderwerp en de klassiek moderne instituties hier geen legitieme en effectieve oplossing voor hebben.
15 In een complexe en risicovolle maatschappij zoals Giddens beschrijft is het aannemelijk dat door globalisering en individualisering, de klassiek moderne instituties op sommige beleidsterreinen niet meer de ‘locus of politics’ zijn (Hajer, 2003). De vernieuwde perceptie voor het oplossen van problemen en de inbreng die daarbij diverser is dan de klassieke arrangementen mogelijk maken leiden er toe dat de klassiek moderne instituties ineffectief zijn. Beleid zoals in de klassiek moderne instituties wordt ontwikkeld op basis van expertise kent geen afweging van belangen. Bij de
totstandkoming van beleid waarbij diverse maatschappelijke actoren betrokken zijn omdat het beleid of de gevolgen hen raakt is niet alleen expertise van ‘experts’ voldoende. Post normal science vloeit binnen de context van de nieuwe politieke ruimte voort uit de ontwikkeling dat experts erkennen dat beleidsproblemen als wicked problems een andere benadering vereisen. Het is voor klassiek
moderne instituties niet meer mogelijk, als het gaat om complexe problemen als klimaatverandering, om op basis van expertise binnen beleid besluiten te nemen. Er zijn meer belangen en actoren zichtbaar op dit terrein en besluiten liggen niet enkel en alleen meer bij de ‘locus of politics’.
De wetenschap, de overheid en de markt
De hypothese van dit onderzoek luidt dat door een neo-liberaal discours er sprake is van een alsmaar terugtrekkende overheid dat leidt binnen het vraagstuk over klimaatbeleid tot institutionele leegte waardoor er geen garantie is voor effectief klimaatbeleid. In het onderzoek is gekeken naar het creëren en/of achterhalen van een definiëring van de deelgebieden om de werking te bestuderen. De drie deelgebieden zullen hieronder worden toegelicht.
De wetenschap, wetenschap is de leer van kennis. Wetenschap bestudeert de sociale en natuurlijke wereld volgens een systematische methodologie dat kennis op basis van bewijs vaststelt. De
wetenschap kent verschillende deelgebieden zoals natuurwetenschap en sociale wetenschap. De toename van complexiteit van de onderzoeksgebieden heeft tot een groeiende aanwezigheid van grensoverschrijdende onderzoeken geleid. Klimaat is vanaf de jaren 70 onderzocht door de wetenschap. Het onderwerp staat sinds de jaren 80 ook op de agenda van de politiek en alle gerelateerde kennis is gepolitiseerd. Wetenschap kan met onderzoek gewild en ongewild in een maatschappelijk en politiek spanningsveld terechtkomen. Wetenschappelijk onderzoek kan selectief gebruikt worden in een discussie. Dit is een ontwikkeling die binnen het klimaatdebat zeker heeft plaatsgevonden. De theorie over post normal science heeft die ontwikkeling proberen te
ondervangen door meerdere perspectieven openbaar te maken.
De overheid is de vertegenwoordiger van maatschappelijke belangen. Onder maatschappelijke belangen wordt verstaan dat de behartiging van een bepaalde taak voor de samenleving als geheel gewenst is. Evengoed kan worden gesteld dat overheidsoptreden niet in alle gevallen van belang is
16 dus noodzakelijk dynamisch is. Onder invloed van veranderingen in de maatschappij, sociale en technische ontwikkelingen is de rol van de overheid veranderlijk. Het neo-liberale discours sinds de jaren 80 is daar een voorbeeld van. Na de overvraagde overheid in de jaren 60 en 70 is de
positionering van de overheid in de maatschappij in de jaren 80 en 90 significant veranderd. De overheid als definiëring in dit onderzoek omvat alle instanties die binnen de gemeente,
waterschappen, provincies en het rijk vallen. Ook zelfstandige bestuursorganen (ZBO) en
kennisinstituten die onder supervisie van een ministerie vallen worden in dit onderzoek beschouwd als de overheid.
De markt is te onderscheiden als deelgebied in een samenleving waar de werking bepaald wordt door een prijsmechanisme. Een ideale markt in de gedachten van Adam Smith kent een vrije markt met een equilibrium dat het mechanisme is voor het vaststellen van de prijs aan de hand van vraag en aanbod. Overheden moesten volgens Smith niet interveniëren op een markt, protectionisme en mercantilisme waren grote gevaren voor het prijsevenwicht, Smith was de ontwerper van de
gedachten van een laissez-faire politiek waarbij de overheid een beperkte rol had in de samenleving. Hij voorzag een rol van de overheid in onderwijs, infrastructuur, publieke instituties en het
waarborgen van de veiligheid. Dit moest gefinancierd worden middels een progressief belastingsysteem (Stilwell, 2011)
De definiëring van de drie deelterrein is alleen van toegevoegde waarde om de verschillen in rol en doel duidelijk te maken. De drie deelterreinen als afzonderlijke losstaande gebieden in de
samenleving zien is nutteloos, in de praktijk zouden geen van de deelterreinen los van elkaar kunnen functioneren in de bijdrage aan een beter klimaatbeleid. Geen samenleving kan functioneren zonder een gezonde markt, een markt werkt niet zonder een overheid die, ondanks de beginselen van het laissez-faire principe, toeziet op de werking middels wetten en regels. Tot slot is de wetenschap plaatsbaar in een context van achtergrondkennis die nodig is om zowel de markt als de overheid te laten werken. Wetenschap bestudeert gebeurtenissen in een samenleving dat als onderlegger voor beleid gebruikt wordt. Ook maakt de markt gebruik van kennis die de wetenschap verzamelt. In de analyse zal de rolverdeling en samenwerking tussen de deelgebieden uit de maatschappij in de context van klimaatbeleid gezet worden.
17 5. Analyse
Analyse van de instituten op het gebied van klimaatbeleid in Nederland
Om een beeld te krijgen van de belangrijkste publieke en private instituten die een rol hebben in de totstandkoming van klimaatbeleid in Nederland wordt er in dit hoofdstuk een overzicht gegeven. Een belangrijk onderdeel van de analyse bestaat uit het toelichten van de visie, adviezen en
beleidsinstrumenten die een instituut inzet. De analyse richt zich in dit onderzoek op nationaal niveau, de instituten die op internationaal niveau opereren worden niet meegenomen. Evengoed is dit onderzoek zich er van bewust dat ook die instituten invloed hebben op het nationale
klimaatbeleid.
Achtereenvolgens zullen de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR), Plan Bureau voor de Leefomgeving (PBL), Stichting Urgenda, Milieu Centraal en ECN besproken worden.
De Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid
De WRR adviseert de overheid over maatschappelijke relevante vraagstukken en hoe de overheid daar op lange termijn mee om dient te gaan. De positie van overheidsinstituties is in het bijzonder voor dit onderzoek relevant.
Ten eerste is onderzocht wat de visie van de WRR op de rol van de overheid in de samenleving is:
‘De overkoepelende verantwoordelijkheid van de overheid richt zich op het scheppen van voorwaarden voor het goed verloop van het proces, dat wil zeggen het bevorderen en zo nodig afdwingen dat de daarvoor benodigde competenties en legitimiteit aanwezig zijn’(WRR, 2012, 138). ‘Van een ‘overkoepelende verantwoordelijkheid’ spreken impliceert niet dat de overheid de
‘procesmanager’ of regisseur is die het proces van maatschappelijk ordenen regelt en controleert. De overkoepelende verantwoordelijkheid richt zich in de eerste plaats op het creëren en vitaal houden van de voorwaarden waaronder dit proces geacht kan worden naar behoren te verlopen, de aanwezigheid van de voor het proces van signaleren, articuleren, afwegen en daadwerkelijk behartigen benodigde competenties. De overheid heeft de taak erop toe te zien dat deze voorwaarden voldoende zijn vervuld. In de tweede plaats houdt de overkoepelende
verantwoordelijkheid in dat waar onvoldoende aan die voorwaarden wordt voldaan, de overheid deze moet bevorderen en ze zo nodig moet afdwingen en dus in het maatschappelijke ordeningsproces dient te interveniëren’(WRR, 2012, 138).
18 De WRR spreekt van een maatschappelijk ordeningsproces, een balans tussen faciliteren en
interveniëren. Hoe ziet de overheid zichzelf in het faciliteren en interveniëren? De WRR spreekt over het creëren van instrumenten binnen instituties.
‘Wanneer instituties behalve voor het ordenen en mogelijk maken van private transacties ook moeten worden ingericht om publieke belangen (anders dan louter het publieke belang van efficiënte
allocatie van schaarse middelen) te behartigen, wordt die verscheidenheid nog groter. Ook dan kunnen de vereiste instituties langs vele wegen ontstaan: door overeenstemming in waarden, door langdurige leerprocessen, of ze kunnen afgedwongen worden door derden. Het vormgeven van zulke instituties is echter geen sinecure. Publieke belangen moeten immers op een zodanige manier in beleid, regels en instrumenten vorm krijgen, dat zij consequenties hebben voor het gedrag van de actoren en dan de gewenste effecten bewerkstelligen. De keuze van regels en instrumenten zal daarbij niet alleen bepaald kunnen worden door de gestelde doelen, maar moet ook worden afgestemd op de specifieke omstandigheden die zich in een bepaalde periode in een sector aandienen’ (WRR, 2012, 42).
De stelling die de WRR inneemt in bovengenoemde paragraaf geeft weer wat instituties in een speelveld van wetenschap, overheidsbeleid en markt naar mijn idee dienen te doen als het gaat om de totstandkoming van klimaatbeleid. Regels en instrumenten vanuit instituties dienen er voor te zorgen dat alle betrokken actoren passen binnen klimaatbeleid. Een onderdeel van het beleid is bijvoorbeeld de vermindering van CO2-uitstoot. De totstandkoming van regels en instrumenten moet
worden afgestemd met de omstandigheden. De markt kan niet geconfronteerd worden met één beleidsregel voor alle sectoren. Er is dan ook geen sprake meer van directe sturing vanuit de overheid naar de markt en maatschappij zoals in het verleden was. De verhouding tussen markt, maatschappij en overheid is de afgelopen decennia sterk veranderd waarbij de rol van de overheid is getransformeerd naar indirecte sturing. Waar de WRR nog een punt maakt is het begrip
terugtrekkende overheid, eerder is beschreven hoe in een neo-liberale tendens in Europa de overheid zich onttrekt van taken en die overlaat aan andere partijen zoals de markt. De WRR wil toevoegen dat door new public management de overheidsorganisaties zelf ook marktgerichter zijn gaan denken. De WRR nuanceert het beeld van ‘sterke markt, kleine overheid’, eerder is er sprake van een ‘sterke markt, andere overheid’ of zelfs ‘sterke markt, sterke overheid’. In dit onderzoek zal specifiek gekeken worden naar een sterke rol voor beide terreinen.
19 PBL
Het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) is een instituut dat ressorteert onder het ministerie van Infrastructuur en Milieu (website PBL, 2013). ‘Het PBL draagt bij aan de kwaliteit van de
politiek-bestuurlijke afweging door het verrichten van verkenningen, analyses en evaluaties waarbij een integrale benadering vooropstaat. Het PBL is voor alles beleidsgericht’ (website PBL, 2013). De
kerntaken van het PBL zijn geformuleerd in vier onderwerpen:
1. Het in beeld brengen van de actuele kwaliteit van milieu, natuur en ruimte en het evalueren van het gevoerde beleid.
2. Het verkennen van de toekomstige maatschappelijke ontwikkelingen die van invloed zijn op de kwaliteit van milieu, natuur en ruimte, en het evalueren van mogelijke beleidsopties.
3. Het signaleren en agenderen van maatschappelijke vraagstukken die van belang zijn voor milieu, natuur en ruimte.
4. Het identificeren van mogelijke strategische opties voor het bereiken van overheidsdoelen op het gebied van milieu en natuur en ruimte.
Het planbureau analyseert niet alleen de vraag ‘wat zijn de problemen’, maar gaat ook in op de vraag wat kansrijke oplossingsrichtingen zijn voor de overheid om de problemen het hoofd te kunnen bieden. Daarbij legt het PBL ook verband met vragen rond sturing en gedrag, kort samengevat onder de noemer governance (werkprogramma PBL, 2012).
Het PBL werkt samen met nationale en internationale expertisecentra zoals universiteiten en onderzoeksinstituten voor het samenbrengen van een wetenschappelijk netwerk. Dit
wetenschappelijk netwerk kan door het PBL worden gebruikt om de brug tussen wetenschap en beleid te vormen.
Eén van de recente publicaties die een belangrijke bijdrage leveren aan het verbeteren van de sense
of urgency is het signalenrapport ‘Wissels omzetten’. In dit rapport zet het PBL uiteen wat de staat is
van het klimaatbeleid in Nederland. Het rapport geeft 10 aanbevelingen aan de politiek om ‘de wissel om te zetten’. Het gaat hier om adviezen die tevens worden meegenomen in het kader dat dit onderzoek zal uitzetten voor een effectiever klimaatbeleid in Nederland. De 10 adviezen zijn opgenomen in Bijlage 1 In de analyse zal verder worden ingegaan op de adviezen.
20 Stichting Urgenda
Stichting Urgenda richt zich op het verduurzamen van Nederland in samenwerking met particulieren, bedrijven, overheden en maatschappelijke organisaties. Aan de hand van een lange termijnvisie gericht op 2050 wil de actie-organisatie Nederland duurzaam maken. Dit wordt bewerkstelligd via de reeds geïntroduceerde Dag van de Duurzaamheid en icoonprojecten waarin de mogelijkheden van duurzaamheid worden getest en verspreid. Aan de hand van een actielijst worden de doelstellingen voor de komende jaren uiteengezet. De actielijst is gebaseerd op onze lange termijn visie en werkt toe naar een schone, groene en eerlijke samenleving. Aan sommige actiepunten werkt Urgenda zelf met hulp van anderen; andere actiepunten worden volledig door andere bedrijven, organisaties of particulieren opgepakt. In Bijlage 2 is een overzicht gegeven van de actielijst.
Stichting Urgenda heeft zich ontwikkeld als een platform waarin prominente leden uit het bedrijfsleven, de wetenschap en maatschappelijke organisaties zich verbinden aan projecten die Urgenda ontwikkelt. De projecten zijn de basis voor het bereiken van de doelstellingen tot 2050. De Stichting is een volledig privaat gefinancierd project. Bestuursvoorzitter Jan Rotmans heeft in 2010 de aftrap gegeven met de presentatie van een stappenplan.
Het stappenplan vanaf 2010 is:
• Beginnen met 10 koplopers/ pilots
• Slimme strategie van verleiding, beloning, verplichting en voorlichting • Bepalende partijen mobiliseren: VROM, Aedes, Eneco, etc.
• Drie sporen: energiebesparing, duurzame energie en oppervlakte ontwikkeling • Publiek-private constructies bewerkstelligen
De rol van de overheid is een stimulerende, aanjagende rol:
• Grijze energie duurder, groene energie goedkoper • Resultaatverplichtingen voor energiebedrijven
• Beloning voor bewoners die investeren in duurzaamheid [WOZ-waarde, Nationale Hypotheek garantie]
• Aanjaagsubsidies voor de 10 pilots
(, Website Urgenda, 2013) Uit de presentatie blijkt dat ondanks dat Stichting Urgenda de wegen buiten de overheid om
probeert te bewandelen het realistisch gezien onmogelijk is om klimaat stimulerende maatregelen in de maatschappij tot stand te laten komen. Ondanks dat de stelling van Beck (2004) is dat in de
21 huidige tijd individuen beter dan traditionele instituties in staat zijn veranderingen tot stand te brengen, komt in dit onderzoek naar voren dat de overheid, als traditionele institutie, alsnog een basisrol krijgt opgelegd in de opstart van de veranderingen.
Agentschap NL
Agentschap NL is een boundary organization tussen overheid, wetenschap en markt. Agentschap NL is de uitvoeringsorganisatie van de Nederlandse Rijksoverheid als het gaat
om duurzaamheid, innovatie en internationaal ondernemen. Agentschap NL is onderdeel van het Ministerie van Economisch Zaken, Landbouw en Innovatie. Op die drie gebieden brengt
Agentschap NL namens de overheid gerichte veranderingen tot stand in de maatschappij. De belangrijkste doelgroepen zijn ondernemers, onderzoekers en decentrale overheden.
Door middel van voorlichting, kennisvalorisatie, financiering en samenwerking te bewerkstelligen door netwerken op te zetten faciliteert Agentschap NL in het duurzaam maken van ondernemingen op nationaal en internationaal niveau.
Agentschap NL bestaat uit vijf thematische divisies met een gecentraliseerde bedrijfsvoering en één frontoffice. De divisies houden zich bezig met de uitvoering van overheidsbeleid rond de thema’s Duurzaamheid, Innovatie en Internationaal. De divisies zijn:
NL Energie en Klimaat NL EVD Internationaal NL Innovatie
NL Milieu en Leefomgeving NL Octrooicentrum
Ook Agentschap NL ontkomt niet aan de terugtrekkende overheid:
‘De krimpende opdrachten portefeuille en efficiëntere organisatiestructuur zorgen ervoor dat het personeelsbestand krimpt. De verwachting is dat die trend de komende jaren sterk zal doorzetten. Agentschap NL loopt daarmee in de pas met de gehele Rijksoverheid, die kleiner en krachtiger wordt. Agentschap NL is begin 2010 ontstaan uit een bundeling van EVD, Octrooicentrum Nederland en SenterNovem. Ten opzichte van die drie individuele
organisaties is het personeelsbestand tot maart 2012 afgenomen met 355 fte’ (Website Agentschap
22 ECN
ECN Nederland ontwikkelt kennis en technologie voor overheden en markt voor een transitie naar een duurzame energie-huishouden. ECN is een commerciële organisatie die technologische duurzame toepassingen ontwikkelt samen met de industrie en bedrijfsleven. Speerpunten van de ontwikkeling zijn energiebesparing, duurzame energie en een efficiënt en schoon gebruik van fossiele brandstoffen. ECN behoort tot de top van de onderzoekscentra in Europa op het gebied van
duurzame ontwikkeling. ECN is een belangrijke onderzoekspartner van het PBL in een publiek private samenwerking.
‘ECN levert vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines kennis en technologie gericht op een duurzame toekomst van onze energiehuishouding’(website ECN, 2013)
Milieu Centraal
Stichting Milieu Centraal is een onafhankelijke voorlichtingsorganisatie die consumenten praktische informatie biedt over milieu en energie in het dagelijks leven. Milieu Centraal werkt samen met maatschappelijke organisaties, bedrijven, overheid en media om tot een gedegen advies te komen. Stichting Milieu Centraal heeft ten doel het uit eigen initiatief beschikbaar stellen van onafhankelijke en praktische informatie over milieu en energie. De informatie is gericht aan de Nederlandse
consumenten, burgers en intermediaire organisaties in brede zin, zodat zij toegerust met deze informatie hun houding en gedrag kunnen veranderen in een richting die bijdraagt aan een
duurzame samenleving in het algemeen en een beter milieu in het bijzonder. Milieu Centraal wordt volledig gefinancierd door de overheid. Dit komt voort uit het besef van de overheid dat het van belang is dat consumenten onafhankelijk worden ingelicht met informatie die voor individuen handzaam zijn (Website Milieu Centraal, 2013).
De maatschappij en zijn gedrag
Bij het onderzoek naar instituten op het gebied van klimaatverandering is het niet zelden zo dat er gestuurd wordt op een gedragsverandering die de maatschappij moet bewerkstelligen. De
doelstellingen voor bijvoorbeeld technische aanpassingen in het bedrijfsleven en zuiniger omgaan met de fossiele brandstoffen zijn iedereen wel bekend. Waar er in een wereld van grote
klimaatproblemen eenvoudig naar ‘grote’ vervuilers gekeken wordt zoals Shell, DSM en Tata Steel met de Hoogovens in IJmuiden is er één belangrijke groep die vaak overgeslagen wordt. Deze groep heet de consument, ofwel, wij zelf. Naast alle doelstellingen en aanpassingen die gemaakt worden is er maar één groep uiteindelijk eindverantwoordelijk voor de productie van de broeikasgassen.
23 De bewerkstelliging van klimaatdoelen zijn volgens Rotmans (2000) in de laatste 25 jaar van de 20ste eeuw bewerkstelligd door een technocratische transitie. Klimaatproblemen konden via
natuurwetenschappelijke inzichten worden teruggevoerd tot overzichtelijke dosis-effectschema’s met direct beredeneerbare aanknopingspunten voor beleid. De huidige complexiteit van
klimaatvraagstukken vergt volgens Rotmans een systeemperspectief gericht op de herstructurering van het gehele sociale-technische systeem.
‘At present, despite general environmental concern, that evaluation is often negative. Even if
'individual' factors would support environmental action, people may still not act because they do not feel that they (as individuals) should take the responsibility for helping to solve environmental problems. Often, this reflects a social dilemma (see Chase & Ponagopoulos, 1995) where people do not see that acting on their own (often in opposition to perceived social norms) would make any difference: their actions would lack efficac.’ (Blake, 1993).
De sense of urgency ontbreekt bij de consument (PBL, 2013). Dit blijkt uit meerdere voorbeelden die hieronder worden weergegeven.
Voorbeeld 1:
Het verbod op de gloeilamp heeft er toe geleid dat de consumptie van LED verlichting, dat een langere levensduur heeft en zuiniger is dan een gloeilamp, exponentieel is toegenomen. Door de LED verlichting zijn de toepassingen voor consumenten eveneens toegenomen op verschillende terreinen zoals tuinverlichting en gevelverlichting. De effecten van een bezuiniging op de gloeilamp zijn
hierdoor volgens TNO (2011) grotendeels verloren gegaan.
Voorbeeld 2:
De elektrische auto’s (plug in hybride, een combinatie van een benzine en elektromotor) worden door leaserijders amper opgeladen. Het potentieel dat de auto’s hebben wordt hierdoor niet ten volle benut, terwijl de fiscale voordelen die tegenover de auto’s staan zouden moeten leiden tot een lager verbruik (Website CE, 2013).
Voorbeeld 3:
Er zijn volgens het PBL sterke aanwijzingen dat mensen met een goed geïsoleerde woning minder zuinig omgaan met energie dan mensen met een slecht geïsoleerde woning. Het gewenste effect van het stimuleren van de woningisolatie wordt hierdoor tenietgedaan.
24 In de drie voorbeelden is kort weergegeven dat de technische mogelijkheden om zuiniger om te gaan met de beschikbare energie aanwezig zijn. De consument past alleen zijn gedrag niet aan op de technische mogelijkheden die er zijn. Er is sprake van het rebound-effect: middels technische vooruitgang wordt een besparing gecreëerd maar die wordt tenietgedaan doordat de besparing wordt gebruikt voor meer consumptie (PBL, 2013).
Analyse van effectief klimaatbeleid in Nederland
Wat is nu een effectief klimaatbeleid en hoe kan dit worden gedefinieerd? In dit onderzoek wordt het nationale klimaatbeleid onderzocht. Nogmaals is het goed om duidelijk te maken dat een internationale context onlosmakelijk verbonden is aan klimaatdoelstellingen en het succes. Klimaatbeleid is een terrein dat vraagt om Multi Level Governance. Als alleen Nederland de klimaatdoelstellingen gaat halen, wordt er geen effectief beleid uitgevoerd op het veranderende klimaat.
Er wordt in dit onderzoek om twee redenen alleen gekeken naar nationaal klimaatbeleid. Ten eerste blijkt dat na meer dan 15 jaar klimaatonderhandelingen er nog steeds geen internationaal wettelijk bindend klimaatbeleid is. De complexiteit van de maatschappij is dusdanig toegenomen dat het een goede start zou zijn om op nationaal niveau een effectief klimaatbeleid te kunnen realiseren. Ten tweede is het storend om te observeren dat met alle hedendaagse kennis over politieke
besluitvorming en marktwerking er nog steeds door beleidsmakers gesteld wordt dat taken als klimaatbeleid bij de markt teruggelegd moeten worden terwijl dat door theorieën als marktfalen ineffectief is.
Het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen vanuit de markt vindt niet plaats in een
vacuüm. Hier zijn beleidsinterventies voor nodig zoals stimulerings- of corrigerende maatregelen. Die partij moet minimale belangen hebben bij het verminderen van de uitstoot van broeikasgassen vanuit de markt. Klimaatbeleid opgezet vanuit de markt is als één van de klassieke voorbeelden van marktfalen te projecteren en in het bijzonder de tragedy of the commons.
Nemet (2010) stelt ten eerste dat het succes van beleid dat klimaatverandering moet verminderen inherent verbonden is aan de mate van prikkels die een overheid creëert voor het investeren in klimaat neutrale technologieën. Ten tweede wordt er gesteld dat de volatiliteit van beleid van de overheid een oorzaak is van de investeringen in klimaat neutrale technologieën door marktpartijen. Klimaatbeleid van overheden is over de tijd genomen inconsistent, er is een doorlopende
25 subsidies en belastingen worden alsmaar aangepast. Dit maakt de overheden tot onvoorspelbare beleidsmakers ( Nemet, 2010: 7217).
De politiek
De Nederlandse politiek is tot nu toe nog niet aan bod gekomen. Terwijl de politiek juist in de theorie volgens Nemet (2010) voor instabiliteit kan zorgen. Het laatste kabinet dat in Nederland de volledige kabinetsperiode voltooide was kabinet Kok I (1994-1998). In deze scriptie is geen onderzoek gedaan naar een verband in hoeverre het onderwerp klimaatverandering prioriteit heeft of achtergesteld is op de beleidsagenda omdat er sprake is van politieke instabiliteit aangezien geen kabinet sinds 1998 de periode heeft kunnen voltooien. Wel is het duidelijk dat de politiek in de periode 1998-2013 drie grote onderwerpen als prioriteit heeft bestempeld. Deze drie onderwerpen zijn immigratie, veiligheid & terrorisme en een economische crisis. Juist de economische crisis die in 2008 ontstond heeft het onderwerp klimaat buitenspel gezet. Klimaatverandering kwam juist in 2007 meerdere malen prominent in het nieuws. Interessanter is het om nu te kijken naar de doelstellingen van het huidige kabinet en hoe de doelstellingen te plaatsen zijn ten opzichte van andere actoren.
Het politieke doel van Kabinet Rutte II is:
‘Nederland zet in op een ambitieus internationaal klimaatbeleid. Nieuwe internationale doelstellingen voor de jaren 2020, 2030 en verder moeten technologische vooruitgang aanjagen en ecologisch evenwicht voor de toekomst veilig stellen. Wij streven internationaal naar een volledig duurzame energievoorziening in 2050. We kiezen voor een aandeel duurzame energie in 2020 van 16 procent’
(Regeerakkoord Rutte II, website Rijksoverheid).
Eén van de belangrijkste manieren van het kabinet om de CO2 emissie te verminderen is te sturen op
bezuinigen op verbruik en het meestoken van biomassa bij de verbranding van fossiele brandstoffen. Het PBL is zeer stellig over het meestoken van biomassa, dit draagt niet duurzaam bij aan het
verbeteren van het klimaat en is gericht op korte termijndoelen. De doelstelling om zuiniger om te gaan met energie is al eerder behandeld, veel bezuinigingen door technische ontwikkelingen worden door de consument teniet gedaan. De plannen uit het regeerakkoord om in 2020 16% van alle energie duurzaam op te wekken is niet haalbaar met het huidige beleid. Het PBL adviseert daarnaast met klem in te zetten op lange termijn doelstellingen en alle pijlen te richten op 2050.
‘Het Europese doel van 14 procent was al een enorme opgave, 16 procent is een nog grotere. De financiële middelen zijn er. De kwetsbaarheid zit hem in het georganiseerd krijgen. Als je er geen oorlogseconomie van maakt, ga je het niet halen’ (NRC, 17 juni 2013).
26 Plan Bureau voor de Leefomgeving
In het signalenrapport Wissels omzetten (PBL, 2013) heeft het PBL tien aanbevelingen geformuleerd waarmee er een effectief klimaatbeleid van de grond moet komen. Effectief omdat de realisatie van de aanbevelingen moet leiden tot het maximaal bijdragen aan de normen die vastgesteld zijn voor Nederland en bijdraagt aan een maximale stijging van 2oC mondiaal. Het PBL is als boundary
organization de belangrijkste speler op het gebied van klimaatbeleid tussen wetenschap en politiek.
In Bijlage 1 is een overzicht weergegeven van de adviezen die het PBL aandraagt om de acute noodzaak van effectief klimaatbeleid over te dragen. Het PBL heeft als boundary organization onderzocht wat de oplossingen moeten zijn voor het klimaatprobleem. De aanbevelingen zijn voor het onderzoek hieronder onderzocht en beschreven. Het discours waarin de aanbevelingen van het PBL zijn te plaatsen is eveneens beschreven. Het algemene discours is dat de nadruk juist ligt op een activere rol van de overheid. Dit staat haaks op het discours waar de politiek op dit moment mee propagandeert, een kleine overheid en verantwoordelijkheden bij de markt.
1 Zet de wissels om naar schoon produceren en consumeren
De overheid moet stoppen met het in stand houden van vervuilende routines. Het PBL spreekt in de aanbeveling letterlijk van een overheid die de keuze moet maken om de transitie te bevorderen. 2 Richt het vizier op het bereiken van de cruciale doelen voor de lange termijn
De korte termijndoelen voor 2016 en 2020 acht het PBL niet realistisch. De transitie die
bewerkstelligd moet worden is zo omvangrijk dat het bereiken van de doelen alleen verspreid kan worden over een lange termijn. Ook is de keuze voor lange termijn een waarborg dat door politieke instabiliteit het beleid niet radicaal kan veranderen.
3 Vorm nieuwe coalities van belangen en betrokkenen
De overheid moet inzien dat de samenleving volledig verweven is met de natuur. Alle handelingen die ‘de mens’ uitvoert heeft gevolgen voor de natuur en op lange termijn voor het klimaat. Om de adviezen die gegeven worden door het PBL tot stand te laten komen dient de overheid met burgers, maatschappelijke organisaties en bedrijven maatregelen te nemen. Het PBL wijst nogmaals op de noodzaak van governance.
4 Faciliteer gedragsverandering van consumenten
Consumenten willen niet gedwongen worden tot milieugedrag. Wel accepteren consumenten een mate van dwang om bepaalde ‘slechte’ producten te laten liggen. Dit gebeurt door bewustwording via bijvoorbeeld een energie-label maar dat kan ook via een financiële prikkel gebeuren. Ook dit is een taak die volgens het PBL te plaatsen is bij de overheid.
27 5 Vorm een aardgasbatenfonds om eco-innovatie te stimuleren
Alle opbrengsten van de verkoop van aardgas zouden één op één moeten worden gebruikt voor het innoveren van technologieën en maatregelen die leiden tot een beter klimaat.
6 Ontwikkel een resource strategy voor Nederland
Natuurlijke hulpbronnen zijn in Nederland schaars, de hoeveelheid aardgas is eindig en Nederland heeft volgens het PBL tot dusver te weinig inspanning geleverd om (deels) onafhankelijk te worden van fossiele energie. Deze verantwoordelijkheid ligt niet alleen bij de overheid maar ook bij de markt, bedrijven moeten zich bewust worden dat de natuurlijke hulpbronnen zoals fossiele brandstoffen eindig zijn.
7 Richt het milieubeleid meer op impact dan op emissies
De regels voor de EU en mondiale afspraken zijn interessant maar alleen focussen op de emissie uitstoot is niet gewenst. Het PBL vraagt meer naar de effecten te kijken van het beleid.
8 Maak bedrijven verantwoordelijk en aansprakelijk voor milieu-effecten
De moderniteit heeft verantwoordelijkheden met zich meegebracht. In de praktijk blijkt echter dat deze verantwoordelijkheid niet te achterhalen is en/of genomen wordt. Door vooraf
verantwoordelijkheden bij bedrijven neer te leggen als het gaat om de gevolgen van technologische ontwikkelingen, wordt de markt zelf bewust van de noodzaak van een risicocalculatie. De overheid dient hier aansprakelijkheidswetgeving voor te ontwerpen.
9. Laat bedrijven hun gebruik van natuurlijke hulpbronnen registreren: green accounting Op dit moment ontbreekt een goed inzicht in het gebruik van grondstoffen, hierdoor worden besparingskansen over het hoofd gezien. Door registratie per sector en bedrijfsactiviteit kan veel effectiever gekeken worden naar manieren van besparen.
10 Zet stevig in op handhaving en toezicht
De overheid moet niet naïef zijn in de verschillende belangen die er spelen. De markt dient
gecontroleerd te worden op nastreven van de maatregelen. Zonder controle is er geen incentive om de regels na te streven, dat is in de praktijk gebleken.
De markt
In het hoofdstuk van de maatschappelijk relevantie werd al aangegeven dat het Europees klimaatbeleid gebouwd is op het Emission Trading System (ETS). Met dit ETS is een marktmodel geïmplementeerd in het klimaatbeleid. In beginsel was dit een goed idee totdat bleek dat de markt die gecreëerd was niet werkte. Een traditioneel instituut heeft geprobeerd een systeem te
ontwikkelen gericht op het creëren van een incentive. Helaas blijkt dit gefaald te hebben en is een traditioneel instituut als de Europese Unie niet in staat dit beleid snel af te stemmen op de
28 per ton CO2 in april 2013 is te laag om een effectieve incentive te zijn. In dit onderzoek is gekeken
naar de visie van marktpartijen ten aanzien van het huidige klimaatbeleid en specifiek naar het ETS. De marktpartijen zijn DSM en Tata Steel.
DSM
Eén van de directieleden van DSM, Atzo Nicolaï, voorziet in de overheid wel degelijk een effectieve rol. Nicolaï stelt dat doelgerichte regels een radicale omzwaai kunnen bewerkstelligen op
deelgebieden. Een voorbeeld dat hij beschrijft is de vermindering van zout in consumentenproducten dat via regelgeving van overheden tot stand is gekomen (website DSM, 2013). Deze prestatie zou niet zijn bereikt als de markt hier zelf grip op had behouden aldus Nicolaï. Volgens DSM zal de overheid een actieve rol moeten spelen in het opzetten van wet- en regelgeving om een afname van uitstoot in broeikasgassen te bereiken.
Tata Steel
Tata Steel in IJmuiden stoot 4% van de totale CO2 in Nederland uit (Nieuwsuur, 6 maart 2013). Dit
brengt volgens Tata Steel een grote verantwoordelijkheid met zich mee. De staalproducent is vanuit IJmuiden één van de grootste producenten van staal in Europa. Tata Steel stelt dat er met de introductie van het ETS een oneerlijke concurrentie is ontstaan. Ongeacht de prijs waarop één ton CO2 is vastgesteld dient er buiten Europa niet betaald te worden voor de productie van CO2. In China
en de Verenigde Staten zijn er geen belemmeringen terwijl daar grote concurrenten op de staalmarkt zijn. Tata Steel pleit dan ook voor de introductie van een mondiaal ETS systeem om oneerlijke
concurrentie te voorkomen.
Analyse: de aanbevelingen
In de analyse is een paradox ontstaan in klimaatbeleid. De hypothese dat er sprake is van een terugtrekkende overheid acht dit onderzoek plausibel. Het PBL geeft in de aanbevelingen van het rapport ‘wissels omzetten’ (2013) duidelijk aan dat de overheid moet ingrijpen want zonder sturing worden de klimaatdoelen niet gehaald.
Er zijn meerdere actoren betrokken bij de totstandkoming van klimaatbeleid. Naast de instituties heeft het beleid nog te maken met een politiek & samenleving. Uit het onderzoek is naar voren gekomen dat de transitie naar een klimaat neutrale samenleving niet vanzelfsprekend is. Het
klimaatbeleid moet worden vastgesteld over een periode van 30 jaar. Daarbij komt dat het beleid zijn legitimiteit moet ontlenen aan een politiek die opereert in een instabiel landschap. Tot slot moet het beleid nog worden geïmplementeerd in de samenleving, een samenleving die complex is en
29 positief te beïnvloeden, echter de mens zal moeten omgaan met de technische vooruitgang en de levenswijze daarop in moeten richten.
Een overheid die zich in een discours van neo-liberaal beleid onttrekt van publieke taken kan niet tot de keuze behoren als gedacht wordt aan de mondiale gevolgen van klimaatverandering. De paradox die geanalyseerd is biedt kansen om alsnog tot een lange termijn beleid te komen die kansen biedt om een klimaat neutrale economie in 2050 te kunnen realiseren.
In het theoretisch kader is het klimaatprobleem als een wicked problem omschreven. Als iets uit het onderzoek naar de betrokken actoren is gebleken dan is het dat er geen overeenstemming is over het klimaatprobleem. De einddoelstelling staat voor een aantal actoren ten dele vast en dat is een klimaat neutrale economie in 2050 maar er is sprake van een grote diversiteit aan ideeën hoe dit doel bereikt moet gaan worden. Dat vraagt een aanpak waarbij niet één actor in het beleid van klimaatverandering verantwoordelijk is. Onder andere dit feit maakt het klimaatprobleem tot een
wicked problem. De WRR formuleerde de rol van de overheid in een context van overkoepelende
verantwoordelijkheid waarbij de overheid zelf niet de procesmanager of regisseur is. Met een georganiseerde onverantwoordelijkheid zoals Beck (1994) dat heeft geformuleerd is het juist zo dat de overheid moet inzetten op een regierol. In het onderzoek naar de effectiviteit van klimaatbeleid geeft de markt aan dat de overheid moet sturen op wet- en regelgeving om de gewenste effectiviteit te bereiken. Het organiseren van een totale samenleving om de doelstellingen in 2050 te behalen vergt betrokkenheid van alle eerder genoemde actoren, namelijk markt, wetenschap, overheid en samenleving. Om de transitie te maken moet er een perspectief geprojecteerd worden waar alle actoren naar toe moeten werken. Een sturing van de overheid via governance is onlosmakelijk verbonden met het verkrijgen van legitimiteit om de samenleving te transformeren naar 2050.
Om de lange termijndoelen te behalen moet de overheid investeren in het zijn van een betrouwbare partner in het formuleren van gezamenlijke doelen met de markt en samenleving. Waar de
milieuvraagstukken vroeger via technocratisch beleid waren uit te voeren zijn de doelstellingen van klimaatbeleid complexer worden. Om effectief klimaatbeleid in 2050 te hebben gerealiseerd dient het klimaat als wicked problem te worden geplaatst in een context waarin er een bewustzijn is dat de problemen zich niet van de één op andere dag laten oplossen. Dit klinkt zwak in een context van een probleem dat urgente oplossingen vraagt maar is wel de realiteit. Het klimaatprobleem is niet voor niet wicked.
In dit onderzoek kan geconcludeerd worden dat er een centraal coördinatiemechanisme nodig is om de risico’s van een moderne maatschappij (deels) te kunnen ondervangen. Een centraal
30 samen te werken via governance, niet de sterkste oplossing. Het PBL adviseerde al in 2008 dat de overheid actieve netwerken moet opzetten om klimaatbeleid van de grond te krijgen. Hoe top-down het centraal coördinatiemechanisme ook klinkt, in de basis van het functioneren zal er wel gewerkt moeten worden aan een netwerk waarin participanten uit wetenschap, bedrijfsleven,
maatschappelijke organisaties en overheidslagen plaats nemen. De urgentie van het probleem moet leidend zijn voor de doelstellingen. De politiek, bij monde van instituut dat ruchtbaarheid moet geven aan de urgentie van effectief klimaatbeleid, moet een aanzet en structuur geven aan effectief beleid met als doel een klimaat neutrale samenleving in 2050.
Maarten Hajer van het PBL pleitte voor het creëren van een oorlogseconomie wat betreft
klimaatbeleid om alsnog de doelstellingen voor 2050 te halen. Een centraal coördinatiemechanisme moet de institutionele leegte invullen. De leegte is ontstaan door de combinatie van een instabiel politiek landschap, instituten die geen antwoord hebben kunnen geven op de klimaatvraagstukken en de diversiteit van het probleem en de belangen. De hegemonie van het neo-liberale discours moet doorbroken worden, er is voor het klimaatbeleid geen tijd meer om een kader te scheppen voor marktwerking.
31 6. Conclusie
Met de analyse en een aanbeveling op basis van de gegevens uit dit onderzoek wordt in dit hoofdstuk de conclusie beschreven. De hypothese van dit onderzoek is of er door een neo-liberaal discours sprake is van een alsmaar terugtrekkende overheid dat binnen het vraagstuk over
klimaatbeleid leidt tot institutionele leegte waardoor er geen garantie is voor effectief klimaatbeleid.
In de analyse naar de betrokken actoren is naar voren gekomen dat gesproken kan worden van een institutionele leegte. Er is in de analyse gekeken naar de belangrijkste actoren die betrokken zijn bij het beleid. In de analyse naar de markt en de samenleving komt naar voren dat het beleid niet effectief is. De maatregelen die genomen worden zijn onvoldoende om waarborg te bieden aan het maximaal laten stijgen van de gemiddelde temperatuur met 20C op mondiaal niveau. Er speelt een aantal factoren parten bij de ineffectiviteit van het klimaatbeleid, namelijk de combinatie van een complexiteit van de samenleving, een lage mate van sense of urgency, het klimaatprobleem als
wicked problem, een beperkte sturing van een overheid en het klimaatprobleem in een context van
marktfalen wat vraagt om een radicaal andere aanpak dan het afgelopen decennium is uitgevoerd.
Een aantal actoren dat betrokken is bij klimaatbeleid roept de overheid dan ook op om voor koerswijziging te kiezen voordat het te laat is. De paradox dat er meer maatregelen genomen moeten worden tegenover een overheid die zich in het discours van het neo-liberalisme terugtrekt van taken maakt dit tot een interessant onderzoek. De betrokken instituties die geanalyseerd zijn in het onderzoek hebben geen legitimiteit om grote delen van het klimaatbeleid te beïnvloeden.
Er is geen sprake van een centraal instituut die sturing geeft aan klimaatontwikkeling aan de hand van legitieme wet- en regelgeving. De actieve rol van de overheid is des te noodzakelijker aangezien uit het onderzoek is gebleken dat de consument ook geen actieve rol heeft in het veranderen van zijn levenswijze. De sense of urgency ontbreekt. De overheid staat voor een complexe uitdaging waarin zijzelf, de markt en de samenleving een levenswijze moeten aanpassen om te zorgen dat er
maatregelen worden genomen die overeenkomen met het vormen van een effectief klimaatbeleid.
Dit onderzoek heeft een aanzet gegeven voor een verandering van klimaatbeleid. In een volgend onderzoek zou het van toegevoegde waarde zijn om een studie te verrichten naar de effectiviteit van implementatie van klimaatbeleid. In dit onderzoek is geconcludeerd dat door de invloeden van een complexere en risicovollere maatschappij er een centraal coördinatiemechanisme moet worden ontwikkeld. Het centraal coördinatiemechanisme kan begeleiden en controleren of de benodigde stappen worden behaald. Evengoed is dit een oplossing die misschien de beste onder de slechte
