HET PRIJSKAARTJE
VAN DE
JEUGDWET
Een analyse van de toegang tot jeugdhulp via de huisarts
onder de Jeugdwet
Mei Yan van Dijken
Naam: J.H.M. (Mei-Yan) van Dijken Studentnummer: 12861413
E-mail: mei-yan.vandijken@student.uva.nl Begeleider: dhr. mr. dr. W.I. (Wouter) Koelewijn Masterscriptie
Gezondheidsrecht 24-07-2020
Abstract
In deze masterscriptie wordt onderzocht in hoeverre het vanuit juridisch perspectief mogelijk is om toegang te krijgen tot een jeugdhulpvoorziening in het vrijwillig kader via de huisarts. Ook wordt onderzocht welke juridische knelpunten en praktijkdilemma’s deze route leidt. Dit onderzoek is gedaan aan de hand van een literatuuronderzoek. Daarbij is gebruik gemaakt van relevante literatuur, jurisprudentie parlementaire stukken en wetten. De directe verwijzing van de arts naar een jeugdhulpvoorziening is verankerd in de wet, namelijk in artikel 2.6 lid 1 sub g Jeugdwet. De huisartsenroute kent drie belangrijke verschijningsvormen a) de verwijzing naar een algemene jeugdhulpvoorziening b) verwijzing naar een individuele
jeugdhulpvoorziening c) een verwijzing naar de praktijkondersteuner. De knelpunten en dilemma’s doen zich met name voor bij de verwijzing naar een individuele
jeugdhulpvoorziening. In geval een huisarts verwijst naar een individuele
jeugdhulpvoorziening doorkruist deze route de verantwoordelijkheden die gemeente heeft voor de geboden jeugdhulp onder andere de verantwoordelijkheid voor regie en bekostiging. Ook voor de jeugdhulp die via de huisarts is verwezen. De gemeente heeft geen juridische bevoegdheden of instrumenten om te sturen ten behoeve van hun jeugdhulpplan en begroting. Ook voor de jeugdhulpaanbieder en de jeugdige kan de huisartsenroute een knelpunt
opleveren. De gemeente sluit contracten of met jeugdhulpaanbieders om zo voordelig mogelijk de juiste hulp in te kopen. De huisarts zou ook kunnen verwijzen naar een jeugdhulpaanbieder die geen contract heeft met de gemeente. Dit brengt voor de
jeugdhulpaanbieder onzekerheid over wie en hoe de geboden jeugdhulp bekostigd moet worden. De gemeente is alleen verplicht deze jeugdhulp te betalen indien de desbetreffende jeugdhulp niet geleverd kan worden door gecontracteerde jeugdhulpaanbieders. Anders is er nog de mogelijkheid om de bekostiging via een pgb te regelen, maar daarbij is de
jeugdhulpaanbieder afhankelijk van de jeugdige, want die kan alleen daarvoor een aanvraag doen. Deze onzekerheid kan invloed hebben op het kwaliteitsniveau van de geboden
jeugdhulp. Voor de jeugdige kan deze huisartsenroute ook een knelpunt bevatten ondanks dat het ten voordele van de jeugdige is. In geval het gaat om een niet-gecontracteerde
jeugdhulpaanbieder kan er een dispuut ontstaan tussen de gemeenten en de
jeugdhulpaanbieder of deze jeugdhulp niet door een gecontracteerde jeugdhulpaanbieder geboden kan worden waarvan de jeugdige de dupe wordt. De huisartsenroute bestaat al enige tijd en wordt door de verscheidene partijen als zeer wenselijk geacht, maar de knelpunten en dilemma’s leveren met name voor de gemeenten een grote onzekerheid op, maar ook voor de jeugdhulpaanbieder en de jeugdige.
Inhoudsopgave
1 Inleiding ... 4
1.1 Aanleiding, context en maatschappelijke relevantie ... 4
1.2 Wetenschappelijke relevantie ... 4
1.3 Probleemstelling, deelvragen ... 5
1.4 Opbouw van het onderzoek ... 5
2 Historische ontwikkeling van het jeugdstelsel ... 7
2.1 Inleiding ... 7
2.2 Historie van het jeugdstelsel ... 7
2.2.1 Wet op de jeugdzorg ... 8
2.2.2 Huisartsenroute onder het oude stelsel ... 9
2.2.3 Praktijkproblemen met de route via Bureau Jeugdzorg ... 10
2.3 Conclusie ... 12
3 Achtergronden en het doel van de jeugdwet ... 14
3.1 Inleiding ... 14
3.2 Achtergrond van de Jeugdwet ... 14
3.3 Doelen van de Jeugdwet ... 15
3.4 Gemeentelijke actoren vanuit de Jeugdwet ... 17
3.5 Jeugdhulp in het gedwongen kader en vrijwillig kader ... 18
3.5.1 Vrijwillig kader ... 18
3.5.2 Gedwongen kader ... 19
3.6 Op welke manieren kan je jeugdhulp krijgen in het vrijwillig kader ... 19
3.6.1 Gemeentelijke Route ... 19
3.6.2 Huisartsenroute ... 20
3.7 Conclusie ... 21
4 De verschijningsvormen van de huisartsenroute in de praktijk ... 23
4.1 Inleiding ... 23
4.2 Verschijningsvorm 1: De verwijzing naar een algemene jeugdhulpvoorziening ... 23
4.3 Verschijningsvorm 2: De verwijzing naar een individuele jeugdhulpvoorziening ... 24
4.4 Verschijningsvorm 3: De verwijzing naar de Praktijkondersteuner ... 24
4.5 Verschijningsvorm 4: De huisarts verwijst naar een jeugd-ggz-medewerker ... 26
4.6 Conclusie ... 27
5 Knelpunten vanuit verschillende perspectieven ... 29
5.1 Inleiding ... 29
5.2 De huisartsenroute bezien vanuit het perspectief van de gemeente ... 29
5.2.1 Een knelpunt op regie en toegang ... 29
5.2.2 Overige verschijningsvormen ... 31
5.2.3 Een knelpunt in de bekostiging ... 31
5.2.4 In welke vorm moet de beslissing van de huisarts gegoten worden? ... 33
5.4 De huisartsenroute bezien vanuit het perspectief van de jeugdhulpaanbieder ... 35
5.5 De huisartsenroute bezien vanuit het perspectief van de huisarts ... 36
5.6 Conclusie ... 36
6 Conclusie en aanbevelingen ... 38
6.1 Inleiding ... 38
6.2 Conclusies ... 38
6.2.1 De juridische mogelijkheid van de huisartsenroute ... 38
6.2.2 Dilemma’s en knelpunten voor gemeenten, jeugdhulpverleners en jeugdigen ... 38
6.3 Wat zou de wetgever, gemeente, jeugdhulpaanbieder moeten doen? ... 40
1 Inleiding
1.1 Aanleiding, context en maatschappelijke relevantie
Sinds 2015 is het sociaal domein ingrijpend veranderd. Een belangrijk onderdeel van het sociaal domein is het jeugdstelsel. In het oude stelsel werd de jeugdzorg geregeld vanuit verschillende wetten. Met de komst van de Jeugdwet in 2015 moest het jeugdstelsel vereenvoudigd, efficiënter en effectiever worden ten opzichte van het oude stelsel.1 In het oude jeugdzorgstelsel was de regulering, de toegang en de financiering gefragmenteerd vanuit verschillende wettelijke regimes. Dit betekende dat verschillende bestuurslagen
verantwoordelijk waren voor de toegang en financiering. Dat heeft er onder meer toe geleid dat het oude stelsel is vervangen door een nieuw jeugdstelsel met als grondslag de Jeugdwet. Een van de grote veranderingen die in de Jeugdwet is opgenomen is de decentralisatie van de jeugdzorg naar de gemeenten.2 Onder deze wet wordt niet meer gesproken van jeugdzorg, maar jeugdhulp en is de gemeente verantwoordelijk geworden voor de toegang en
financiering van deze jeugdhulp.3 Een andere mogelijkheid om toegang te krijgen om een jeugdhulpvoorziening te verkrijgen is via de zogenoemde huisartsenroute. Via deze route verwijst de huisarts, jeugdarts of de medisch specialist de jeugdige door naar een
zorgaanbieder voor een jeugdhulpvoorziening.4 Ook onder het oude stelsel was het mogelijk om bepaalde zorg via de huisarts te verkrijgen. Deze route via de huisarts wordt gefinancierd vanuit de gemeente. De vraag die hieruit voortvloeit is in hoeverre deze zogenoemde
huisartsenroute bijdraagt aan het doel van de Jeugdwet en welke problemen deze route voor de betrokken partijen zou kunnen opleveren.
1.2 Wetenschappelijke relevantie
In januari van 2018 heeft de Nederlandse organisatie voor gezondheidsonderzoek en
zorginnovatie (ZonMw) een evaluatie van de Jeugdwet uitgebracht. Deze evaluatie bestaat uit een aantal deelstudies waaronder een juridische evaluatie van de Jeugdwet.5 Uit deze
wetsevaluatie blijkt dat de zogenoemde huisartsenroute nog niet zo soepel verloopt als men had gehoopt. Gemeenten ervaren weinig tot geen regie over de verwijzing van de huisarts,
1 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 2. 2 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 3. 3 Buijsen, Ars Aequi 2014, p.443.
4 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 208. 5 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 206.
terwijl zij wel voor de voorziening moeten betalen. Daarnaast is het voor de gemeente lastig om te bepalen hoe ze deze verwijzing juridisch moeten vormgeven en of het wenselijk is dat een huisarts in het huidige stelsel kan verwijzen naar een jeugdhulpvoorziening.6
De rechtswetenschappelijke relevantie van dit onderzoek is gelegen in het in kaart brengen van de juridische knelpunten en de praktijkdilemma’s van de huisartsenroute. Ook is het van belang om na te gaan wat de oorspronkelijk bedoelingen waren van de Jeugdwet en de inrichting van het verwijssysteem van jeugdhulp en hoe dit in de praktijk tot uiting komt.
1.3 Probleemstelling, deelvragen
In dit onderzoek wordt nader onderzocht wat de juridische spanningen zijn indien een huisarts toegang tot een jeugdhulp in de zin van de Jeugdwet verleent in de praktijk. Dit leidt tot de onderzoeksvraag:
In hoeverre is de huisartsenroute om toegang te krijgen tot de jeugdhulp vanuit juridisch perspectief mogelijk en tot welke juridische knelpunten en/of praktijkdilemma’s leidt deze huisartsenroute in de praktijk?
Ter ondersteuning voor de beantwoording van de onderzoeksvraag zijn de volgende deelvragen geformuleerd:
Deelvraag 1: Wat is de historische ontwikkeling geweest van de jeugdhulp?
Deelvraag 2: Op welke wijze is de toegang tot de Jeugdhulp wettelijk gewaarborgd? Deelvraag 3: Wat zijn de verschijningsvormen van de huisartsenroute als toegang tot de jeugdhulp in de praktijk?
Deelvraag 4: Welke juridische knelpunten en praktijkdillema’s zijn rondom de huisartsenroute reeds onderkend?
1.4 Opbouw van het onderzoek
In hoofdstuk 2 geef ik antwoord op de eerste deelvraag “Op welke wijze is de toegang tot de Jeugdhulp wettelijk gewaarborgd?”. Deze deelvraag beantwoord ik vanuit de historie van het jeugdstelsel en vanuit de doelen en achtergrond van de huidige Jeugdwet. Vervolgens
beschrijf ik hoe de toegang tot een jeugdhulpvoorziening in de Jeugdwet is geregeld. In hoofdstuk 3 Ga ik in op de tweede deelvraag “Wat zijn de verschijningsvormen van de huisartsenroute als toegang tot de jeugdhulp in de praktijk?”. In hoofdstuk 4 geef ik
antwoord op de laatste deelvraag “Welke juridische knelpunten en praktijkdillema’s zijn rondom de huisartsenroute reeds onderkend?”. In dit hoofdstuk analyseer vanuit de gezichtspunten van de gemeente, wetgever, jeugdige, jeugdhulpaanbieder en de artsen de mogelijke knelpunten op juridisch vlak en welke dillema’s de praktijk kent bij het toekennen en geven van de jeugdhulp. Tot slot trek ik in hoofdstuk 5 nadere conclusies en geef ik aanbevelingen voor het mogelijk oplossen van deze juridische knelpunten en
praktijkdilemma’s.
Dit onderzoek doe ik aan de hand van een literatuuronderzoek. Waarbij ik gebruik maak van het bestuderen van literatuur, jurisprudentie, parlementaire stukken en relevante wetten.
2 Historische ontwikkeling van het jeugdstelsel
2.1 InleidingDit hoofdstuk beschrijft de historische ontwikkeling die het jeugdstelsel heeft doorgemaakt. Daarbij wordt ingegaan op de voorganger van de Jeugdwet, namelijk de Wet op de Jeugdzorg. Vervolgens wordt er nader ingegaan op de toegang tot jeugdzorg via de huisarts onder de Wet op de jeugdzorg en naar wat voor soort jeugdzorg de huisarts kon verwijzen. Tot slot wordt uiteengezet wat de knelpunten waren in het oude jeugdstelsel en welke actoren er hebben bijgedragen aan de vorming van het huidige nieuwe stelsel.
2.2 Historie van het jeugdstelsel
In 2015 is het sociaal domein ingrijpend veranderd, onder andere het onderdeel jeugdzorg. Het huidige jeugdstelsel dat voornamelijk in de Jeugdwet is geregeld heeft een andere insteek gekregen dan in het oude stelsel voor 2015, namelijk door decentralisatie. Voor een beter begrip van de Jeugdwet is het van belang om eerst te kijken naar de historische
ontwikkelingen die de jeugdzorg heeft doorgemaakt. Binnen de jeugdzorg heeft in de loop der tijd een ontwikkeling plaatsgevonden waarbij er drie deelsectoren zijn ontstaan, namelijk de jeugdhulpverlening, de jeugdbescherming en de geestelijke gezondheidszorg voor jeugdigen (hierna: Jeugd-GGZ). Deze sectoren moeten voorzien in de gespecialiseerde zorg die een jeugdige en of zijn ouders nodig kunnen hebben bij opgroei-, opvoedings- of psychiatrische problemen. Het gaat daarbij om vrijwillige hulp, maar het kan ook gaan om gedwongen hulp.7 Dit resulteerde in de wens van de toenmalige wetgever om alles onder te brengen in een systeem waarbij één instantie de regie heeft over het proces van indicatiestellingen toewijzing van de benodigde jeugdzorg.8
Ook onder de voorloper van de Wet op de Jeugdzorg, de Wet op de jeugdhulpverlening was het mogelijk om direct doorverwezen te worden naar een aanbieder van jeugd-GGZ door een arts, dat was toentertijd juist de meest gebruikte route. Naast huisartsen had een scala van andere professionals ook deze verwijs bevoegdheid zoals “schoolartsen, de kinderartsen, de ambulant werkzaam zijnde kinder- en jeugdpsychiaters, de therapeutische gezinsverpleging, de orthopedagogische instituten, de medisch kleuterdagverblijven, de medisch kindertehuizen, de pedologische instituten, de scholen voor speciaal onderwijs, de (gezins)
voogdij-7 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 125. 8 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 125.
instellingen, de pleegzorg, enz.”9 Ten tijde van de Wet op de jeugdhulpverlening werd er ook
vernieuwing ingezet om de effectiviteit en de efficiëntie van de jeugdzorg te verbeteren. Door middel van één toegang.10 Dit resulteerde in de Wet op de Jeugdzorg.
2.2.1 Wet op de jeugdzorg
De Wet op de jeugdzorg is in 2005 in werking getreden als opvolger van de Wet op de jeugdhulpverlening. De Wet op de jeugdhulpverlening was niet meer toereikend voor een eenduidige financiering en aansturing. 11 In gevolge de Memorie van Toelichting moet de Wet op de Jeugdzorg “voorts een wettelijk kader scheppen om een samenhangend aanbod aan jeugdzorg te kunnen realiseren waarin de behoefte centraal staat. Het wetsvoorstel regelt opnieuw de toegang tot de jeugdzorg alsmede de bekostiging van de jeugdzorg voor zover daarop geen aanspraak bestaat op grond van de AWBZ of de Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen. De cliënt en zijn hulpvraag staan in het wetsvoorstel centraal.”12
Onder de Wet op Jeugdzorg was het de bedoeling dat er één toegang kwam die werd geregeld door één onafhankelijke instantie per provincie, dat werd Bureau Jeugdzorg. “Er zal één toegang tot de jeugdzorg worden gecreëerd in de vorm van een onafhankelijk bureau
jeugdzorg per provincie, waarbij het bureau de toegang vormt tot de jeugd- hulpverlening, de justitiële jeugdinrichtingen (…) “13. Dit betekende dat al een decennium voordat de Jeugdwet
in werking trad de wens aanwezig was om de toegang tot de jeugdzorg te centraliseren tot één instantie. De uitganspunten van de Wet op de Jeugdzorg waren een inhoudelijke aanpak ten behoeve van de jeugdige, de financieringsstromen blijven gescheiden en de positie van de cliënt wordt versterkt.14 Het gevolg van het uitgangspunt financieringsstromen blijven gescheiden, betekent dat jeugdzorg waarop aanspraak mogelijk is ingevolge de AWBZ, Beginselenwet justitiële jeugdinrichtingen onder de desbetreffende wetten blijven evenals de toezicht en de kwaliteit. De Wet op de Jeugdzorg zag alleen toe op de toegang tot de
jeugdzorg die onder deze wetten vallen.15
Het oude jeugdstelsel van voor 2015 leverde een aantal tekortkomingen op die vooral in de praktijk voor dilemma’s veroorzaakten. Dit kwam naar voren uit de evaluatie van de Wet op
9 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 128. 10 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p. 2-3. 11 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p.1. 12 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p.1. 13 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p. 1. 14 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p. 6. 15 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p. 10.
de jeugdzorg en de analyse van de parlementaire werkgroep toekomstverkenning Jeugdzorg.16 In de eerste plaats was er sprake van financiële prikkels die stuurden naar dure
gespecialiseerde zorg. Ten tweede was de samenwerking tussen de verschillende partijen rond de jeugdigen en ouders niet optimaal en schoten zelfs tekort. Ten derde werd het afwijkende gedrag te vaak gemedicaliseerd. Dit tezamen was nadelig voor een goede kostenbeheersing van de jeugdzorg en deze tekortkomingen van het toen geldende jeugdzorgstelsel hadden juist een kosten opdrijvend effect.17 Deze tekortkomingen kwamen onder andere doordat er
verschillende toegangen tot verschillende deelsectoren van de jeugdzorg, verschillende financiële bronnen voor de zorg en ook nog eens verschillende zorgvormen mogelijk waren. Dit resulteerde in bureaucratie doordat er veel papierwerk mee gemoeid was. Ook gebeurde het dat werk dubbel werd gedaan wat veel tijd en energie kostte aan afstemming tussen alle verschillende partijen waardoor er weinig maatwerk ten behoeve van de jeugdige en de ouders werd gerealiseerd. 18 Ook lukte het niet om de relevante informatie tussen de deelsectoren systematisch te delen.19
2.2.2 Huisartsenroute onder het oude stelsel
Onder het oude stelsel, dat van kracht was voor 2015, ook mogelijk om te verwijzen naar jeugdhulp. Deze doorverwijzingsmogelijkheid was wel minder groot ten opzichte van de huidige doorverwijsmogelijkheid van een arts. Onder het oude stelsel van voor 2015 moest deze rechtstreekse doorverwijzing betrekking hebben op problematiek die de geestelijke gezondheid betrof. Immers de arts kon alleen verwijzen naar jeugd-GGZ. Om te kunnen verwijzen naar jeugd-GGZ moest de arts een vermoeden hebben van de aanwezigheid van ernstige psychiatrische problematiek bij de jeugdige.20 In het huidige stelsel is de
rechtstreekse verwijsbevoegdheid van de arts groter, want het hoeft niet alleen jeugd-GGZ te betreffen, maar kan de arts verwijzen naar alle mogelijke jeugdhulpvoorzieningen21. Dit betekent dat de arts ook bij klachten bij de jeugdige van somatische aard zijn of een combinatie van somatisch en psychisch of als het gaat om opvoedkundige problemen, rechtstreeks kan doorverwijzen naar een jeugdhulpvoorziening. Ook is er geen sprake meer van ernstige psychiatrische problematiek. Zou dat nog wel een eis zijn dan zou de arts vrijwel
16 Simons, 2014, p. 13.
17 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p.2. 18 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 11.
19 Baecke e.a. ‘Evaluatieonderzoek Wet op de Jeugdzorg’, p. 154. 20 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 3.
alleen verwijzen naar een individuele jeugdhulpvoorziening, want zo’n dergelijke voorziening voorziet vaak in specialistische hulp. Hieruit blijkt dat de arts een bredere bevoegdheid heeft en daardoor ook mogelijkheden heeft om aan te sluiten bij gemeentelijke route.
In gevolge de memorie van toelichting van de Wet op de Jeugdzorg staat echter niet met zoveel woorden dat het een arts moet betreffen die deze rechtstreekse verwijsbevoegdheid naar de jeugd-GGZ heeft, maar moet het gaan om beroepsbeoefenaren. Deze bijzondere rechtstreekse verwijsbevoegdheid naar jeugd-GGZ is vast gelegd in de AWBZ.22 In artikel 9b lid 5 AWBZ wordt verwezen naar beroepsbeoefenaren die deze bevoegdheid toekomen. In artikel 10 van het Uitvoeringsbesluit Wet op de jeugdzorg is nader gedefinieerd wie deze beroepsbeoefenaren zijn. Uit dit artikel blijkt dat met beroepsbeoefenaren vrijwel huisartsen en de artsen waarnaar de jeugdige door de huisartsen worden verwezen. Ten tijde van deze extra mogelijkheid naast de reguliere indicatiestelling om toegang te verkrijgen jeugd-GGZ bleek het juist dat verwijzing via de arts veel vaker voor te komen in de praktijk. Terwijl via een indicatiestelling van Bureau Jeugdzorg die de jeugdige dan vervolgens naar een jeugd-GGZ-aanbieder doorstuurt de reguliere weg is.23
2.2.3 Praktijkproblemen met de route via Bureau Jeugdzorg
Doordat een rechtstreekse verwijzing door de huisarts de hoofdroute werd naar de jeugd-GGZ in plaats van de route langs Bureau Jeugdzorg leverde dat in de praktijkdilemma’s op.
Dörenberg beschrijft in haar artikel ‘Toegang tot de jeugd-GGZ in discussie’ twee factoren die de route via de arts in de hand helpen, namelijk lange wachttijden bij Bureau Jeugdzorg en de relatieve ondeskundigheid van Bureau Jeugdzorg.24 Binnen het probleem van de lange wachttijden moet een onderscheid gemaakt worden tussen enerzijds een praktisch probleem, namelijk dat het onderzoeken van de jeugdige en zijn of haar probleem. Anderzijds worden deze lange wachttijden bestuursrechtelijk ook in de hand geholpen.
Via de reguliere route is het de bedoeling dat een jeugdige eerst van Bureau Jeugdzorg een indicatiestelling krijgt alvorens zich tot de Jeugd-GZZ te kunnen wenden. Echter het proces van indicatiestelling is een lange weg waarbij verschillende fasen doorlopen moeten worden waar Bureau Jeugdzorg moet onderzoeken wat het probleem is waardoor dit probleem wordt
22 Kamerstukken II 2001/02, 28168, 3, p. 84. 23 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 127. 24 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 127.
veroorzaakt maar ook in welke mate de jeugdige op eigen kracht een verbetering van zijn situatie kan krijgen. Dit moet naar voren komen in gesprekken en interviews.25
Het tweede argument die de lange wachttijden in de hand helpen komt vanuit een lacune van de Wet op de Jeugdzorg zelf. Bureau Jeugdzorg is een bestuursorgaan, dat betekent dat de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) van toepassing is op de beslissingen die door Bureau Jeugdzorg worden genomen. De indicatiestelling van Bureau jeugdzorg resulteert in een besluit op grond van artikel 6 Wet op de Jeugdzorg. Dit besluit is specifiek gericht op de jeugdige en misschien zijn ouders en daarom aan te merken als een beschikking op grond van artikel 1:3 Awb. Volgens de Awb moet een bestuursorgaan binnen een redelijke termijn een beschikking uitgeven. Deze termijn bedraagt acht weken na de ontvangst van de aanvraag artikel 4:13 Awb. Dörenberg beschrijft in haar artikel Toegang tot de jeugd-GGZ het volgende:
“De crux zit in het feit dat de termijn van acht weken begint te lopen op het moment van ontvangst van de (schriftelijke) aanvraag. In het proces van indicatiestelling kan een aanvraag echter op elk willekeurig moment gedaan worden. De Wet op de jeugdzorg en het uitvoeringsbesluit zeggen immers niets over het moment waarop een aanvraag moet worden ingediend, enkel dat aan het indicatiebesluit een aanvraag ten grondslag moet liggen. Door de aanvraag in het proces van indicatiestelling vooruit te schuiven, kan de beslistermijn worden omzeild.”26 Naast dat dit lange wachttijden in de hand zou helpen bood het ook geen
handvaten voor rechtsbescherming van de jeugdigen en zijn ouders, want er kan immers geen bezwaar gemaakt worden. Alleen in geval er sprake is van een beschikking kan er een
juridische procedure gestart worden.27 Zonder de beschikking van Bureau Jeugdzorg staan de jeugdigen en of zijn ouders met lege handen.
In 2009 is er in Rotterdam een onderzoek gedaan bij huisartsen hoe zij de verwijzing naar Jeugd-GGZ ervaren. Uit dit onderzoek bleek dat huisartsen veel onduidelijkheid ervaren als het gaat om verwijzen binnen de Jeugd-GGZ. Ook gaven ze aan het lastig te vinden wanneer ze naar welke instanties moesten verwijzen. Ten aanzien van de instantie Bureau Jeugdzorg gaven de huisartsen aan daar beperkt contact mee te hebben en weinig inzicht hebben in de
25 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 127. 26 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 128. 27 Dörenberg, FJR 2008/60 afl. 30 p. 128.
werkzaamheden van Bureau Jeugdzorg.28 De toegang tot Jeugd-GGZ levert ook problemen op, maar bij problematiek die acuut is worden de jeugdigen sneller gezien als de huisarts overleg pleegt met de desbetreffende instantie. Een ander punt waarover de huisartsen kritiek hadden is de communicatie met Bureau Jeugdzorg. Ze ervoeren weinig samenwerking en onderling contact. De behoefte is aan betere en snellere communicatie waarbij korte lijnen met andere behandelaars daaraan kan bijdragen. Tot slot zijn de huisartsen niet volledig op de hoogte van de Wet op de Jeugdzorg. Uit dit onderzoek is gebleken dat geen van de huisartsen de jeugdigen naar jeugd-GGZ verwees zoals is geregeld in de Wet op de jeugdzorg. De huisartsen twijfelen aan de capaciteit van Bureau Jeugdzorg en zijn een aantal huisartsen van mening dat zijzelf beter in staat zijn om te indiceren welke zorg de jeugdige nodig heeft.29
2.3 Conclusie
In dit hoofdstuk stond de deelvraag “Wat is de historische ontwikkeling geweest van de jeugdhulp?” centraal. De huidige Jeugdwet heeft verscheidene voorgangers gehad. Vanaf 2005 was de Wet op de Jeugdzorg van kracht en vóór 2005 was de Wet op de
jeugdhulpverlening het wettelijk regime waarop de jeugdzorg gestoeld zat. Tijdens de Wet op de Jeugdhulpverlening bleek de wens er te zijn dat er één toegang gecreëerd werd tot
jeugdzorg. Met de komst van de Wet op de Jeugdzorg werd er een mogelijkheid gecreëerd dat een onafhankelijke instantie verantwoordelijk is voor de toegang tot Jeugdzorg. Het gaat dan om Jeugdzorg in het vrijwillig kader en justitieel kader. Deze instantie werd Bureau jeugdzorg die per provincie opereerde. Belangrijk is dat de Wet op de Jeugdzorg vooral de toegang regelde tot jeugdzorg ook als deze jeugdzorg onder andere wetten vielen. Deze andere wetten zoals, AWBZ, Beginselenwet justitiële jeugdinrichting blijven verantwoordelijk voor de financiering, kwaliteit en toezicht van de toegewezen jeugdzorg. Onder de AWBZ valt de Jeugd-GGZ, maar in de Wet op de Jeugdzorg was bepaald dat de toegang daarvan door Bureau jeugdzorg wordt geregeld.
Ook de huisartsenroute in het huidige stelsel kent een historische ontwikkeling. Onder de Wet op de jeugdhulpverlening was het juist gebruikelijk om via een arts direct doorverwezen te worden naar Jeugd-GGZ. Niet alleen de huisarts had deze bevoegdheid, maar een groot aantal andere professionals waren ook bevoegd tot direct verwijzen. Onder de Wet op de Jeugdzorg is deze route voorgezet als extra route naast de hoofdroute die via het Bureau Jeugdzorg liep.
28 Vewoerd, Duinkerken en van der Wouden, Huisarts & Wetenschap 2009, p. 237. 29 Verwoerd, Duinkerken en van der Wouden, Huisarts & Wetenschap 2009, p. 238.
Echter is daarbij wel het aantal professionals die direct mogen verwijzen flink teruggebracht tot artsen en met name de huisartsen. Waarbij de eis is dat de arts een vermoeden heeft van ernstige psychiatrische problematiek. Deze rechtstreekse route via de arts was bedoeld als uitzondering en de route via Bureau Jeugdzorg als de reguliere route. In de praktijk bleek het juist andersom te zijn en werd de rechtstreekse route veelvuldig gebruikt. Kortom bleek deze wisseling van hoofdroutes niet van de grond te komen en was het juridisch criterium
‘vermoeden van ernstige psychiatrische problematiek’ tezamen met knelpunten in de praktijk niet toereikend genoeg om als uitzonderingsroute te fungeren. Uit de praktijk werd door huisartsen een aantal punten aangegeven waaruit blijkt dat er nog onduidelijkheid heerst over de verhouding tussen de route via Jeugdzorg en de rechtstreekse route. In de eerste plaats werd vanuit de Wet op Jeugdzorg onduidelijkheid ervaren over het verwijzen. In de tweede plaats dat de toegankelijkheid tot jeugd-GGZ ondoorzichtig is bij de Jeugd-GGZ in zijn algemeenheid. Huisartsen ervaren stroeve communicatie met Bureau Jeugdzorg. Als laatste punt gaven huisartsen aan te twijfelen aan de capaciteit van Bureau Jeugdzorg om indicaties te stellen. Hieruit blijkt dat de wens Bureau Jeugdzorg als enige instantie de bevoegdheid te geven om toegang te verlenen tot jeugdzorg in de vorm van jeugd-GGZ in de praktijk minder goed blijkt te werken.
3 Achtergronden en het doel van de jeugdwet
3.1 InleidingIn dit hoofdstuk worden de achtergronden en doelen van de Jeugdwet besproken. Ook de vanuit de Jeugdwet belangrijke gemeentelijke actoren en de term jeugdhulp worden nader uitgelegd. Vervolgens worden de relevante twee kaders waarbinnen jeugdhulpvoorziening geboden kunnen worden uiteengezet. Tot slot een uiteenzetting over welke mogelijkheden er zijn voor de verkrijging van de jeugdhulpvoorziening in het vrijwillig kader.
3.2 Achtergrond van de Jeugdwet
De Jeugdwet is in 2015 de opvolger geworden van de Wet op de Jeugdzorg, maar met de komst van deze wet is wordt ook het hele jeugdstelsel fundamenteel veranderd.
Voorheen viel de jeugdzorg onder verschillende wettelijke regimes waarbij het de bedoeling was dat de toegang tot deze zorg geregeld werd door een instantie, namelijk Bureau
Jeugdzorg. Echter uit de wetsevaluatie Wet op de Jeugdzorg is gebleken dat deze gewenste centrale toegangt geen werkelijkheid is geworden. Er is wel een centrale toegang tot stand gekomen voor vrijwillige zorg, het Advies- en Meldpunt Kindermishandeling,
jeugdbescherming en jeugdreclassering, maar dat is niet gerealiseerd voor de toegang tot provinciale jeugdzorg, jeugd-LVG en jeugd-GGZ.30 Met name de toegang tot Jeugd-GGZ via Bureau jeugdzorg is niet van de grond gekomen en blijkt de andere route, namelijk via de huisarts de gangbare route te zijn gebleven in de praktijk.31 De bedoeling was dat er een toegang kwam voor alle jeugdzorg, maar deze jeugdzorg viel nog wel onder verschillende wettelijke regimes. Dit leidde tot verschillende financieringsstromen waaraan verschillende voorwaarden aan zijn verbonden. Dit heeft ervoor gezorgd dat het jeugdzorgaanbieders en Bureau Jeugdzorg medewerkers veel tijd nodig hebben om de financiële kant van de
jeugdzorg eigen te maken.32 Doordat een toegang tot jeugdzorg niet ten volle is gerealiseerd leverde dat de voornoemde praktische problemen op.
Onder de wet op de Jeugdzorg was het de bedoeling dat door objectieve indicatiestelling en het creëren van een recht op Jeugdzorg de jeugdige snel en passende jeugdzorg zou krijgen. In de praktijk leek dat niet te lukken. Dat kwam doordat er verschillende indicatieorganen voor
30 Baecke e.a. Evaluatieonderzoek Wet op de Jeugdzorg, 2009, p. 10. 31 Baecke e.a. Evaluatieonderzoek Wet op de Jeugdzorg, 2009, p. 25. 32 Baecke e.a. Evaluatieonderzoek Wet op de Jeugdzorg, 2009, p. 40.
verschillende problematieken die spelen. Ook bleek dat de indicatie sterk afhing van de persoon die zorgvraag in behandeling heeft genomen.33 Doordat er geen sprake was van objectieve en integrale indicatiestelling leidde dat ook niet tot een eenduidige financiering van de jeugdzorg.34
De knelpunten die naar voren kwamen in de Evaluatie Wet op de Jeugdzorg en de
parlementaire werkgroep Toekomstverkenning jeugdzorg hebben er toegeleid dat in 2011 er een uitwerking is gekomen van een nieuw jeugdstelsel. Dit nieuwe stelsel is geregeld in de Jeugdwet die in 2015 is ingetreden.
3.3 Doelen van de Jeugdwet
Doordat in het oude jeugdstelsel de jeugdzorg onder verschillende wetten werd geregeld, wilde de wetgever alles jeugdzorg onder één wet brengen. Hiermee beoogde de wetgever het jeugdstelsel te vereenvoudigen, efficiënter en effectiever te maken.35 Dit moet helpen om het hoofddoel van de Jeugdwet te bewerkstelligen, namelijk:
“(…) het versterken van de eigen kracht van de jongere en van het zorgend en probleemoplossend vermogen van diens gezien en sociale omgeving.”36
Om dit doel te kunnen bereiken zijn er op verschillende vlakken binnen het jeugddomein transformaties nodig op de gebieden ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen. De speerpunten zijn:
1. “Preventie en uitgaan van eigen verantwoordelijkheid en eigen mogelijkheden (eigen kracht) van jeugdigen en hun ouders, met inzet van hun sociale netwerk;
2. demedicaliseren, ontzorgen en normaliseren door onder meer het opvoedkundig klimaat te versterken in gezinnen, wijken, scholen en in voorzieningen als kinderopvang en peuterspeelzalen:
3. Eerder de juiste hulp op maat te bieden om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen;
4. Integrale hulp aan gezinnen volgens het uitgangspunt «één gezin, één plan, één
regisseur»; door ontschotting van budgetten ontstaan meer mogelijkheden voor betere
33 Baecke e.a. Evaluatieonderzoek Wet op de Jeugdzorg, 2009, p. 40. 34 Baecke e.a. Evaluatieonderzoek Wet op de Jeugdzorg, 2009, p. 53. 35 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 2.
samenwerking en innovaties in ondersteuning, hulp en zorg aan jeugdigen en gezinnen;
5. Meer ruimte voor professionals om de juiste hulp te bieden door vermindering van regeldruk; betrokken professionals die sociale netwerken in de omgeving van het gezin weten in te schakelen en die kunnen samenwerken met vrijwilligers en familieleden en hun kracht weten te benutten.”37
In plaats van dit provinciaal, grootstedelijk of centraal te regelen is besloten om de jeugdhulp decentraal te organiseren. Dit betekent dat de gemeente bestuurlijk en financieel
verantwoordelijk is geworden voor het bieden van jeugdhulp.38 De keuze voor decentralisatie van het jeugdstelsel is gelegen in een aantal redenen.
1. Door decentralisatie komt de verantwoordelijkheid van de financiering van jeugdhulp bij de gemeente te liggen en niet meer verspreid over verschillende bestuurslagen zoals, het rijk, de provincie en gemeenten. Dit zorgt voor een betere financiële prikkeling die moet stimuleren om gericht te zijn op preventie en integrale hulp. Doordat de gehele financiering van jeugdhulp bij de gemeente komt te liggen biedt het gemeenten meer mogelijkheden voor integrale en effectievere hulp aan jeugdigen en ouders.
2. Door de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk te maken zijn de taken en
verantwoordelijkheden niet meer verspreid over verschillende bestuurslagen. Door alles onder een wettelijk kader onder te brengen moet samen met één
financieringssysteem de werking van dit nieuwe stelsel eenvoudiger een doelmatiger maken.
3. Door de decentralisatie kunnen gemeenten beter een integraal beleid ontwikkelen waardoor er maatwerk wordt geboden die is afgestemd op de desbetreffende situatie waarbij wordt uitgegaan van de eigen mogelijkheden en behoeften van de jeugdigen en hun ouders. Doordat de gemeente verantwoordelijk is geworden voor de jeugdhulp kan deze jeugdhulp specifiek ingezet worden op de zich voor doende problematiek. De benodigde hulp kan dan zo ingezet dat het laagdrempelig, vroegtijdig en integraal is. Het uitgangspunt is een gezin een plan, een regisseur. Door deze aanpak wordt de gemeente geprikkeld in extra investeringen te doen in preventie, vroeghulp en hulp tot
37 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 2. 38 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 2.
zelfhulp, dus juist in te zetten op de eigen kracht van de jeugdige en zijn omgeving. Door deze opzet moet het beroep op specialistische en gedwongen hulp verminderd worden.39
3.4 Gemeentelijke actoren vanuit de Jeugdwet
Door de decentralisatie van de het jeugdstelsel is de verantwoordelijkheid voor het bieden van jeugdhulp bij de gemeente komen te liggen. Om de werking van de Jeugdwet te begrijpen is het van belang om begrip te hebben van de verschillende bestuursorganen die belast zijn met taken, bevoegdheden en plichten. In de Jeugdwet zijn voor de bestuursorganen de
gemeenteraad en het College van burgemeester en wethouders (hierna: College) belangrijke rollen weggelegd.
Zoals artikel 7 Gemeentewet zegt vertegenwoordigt de gemeenteraad de gehele bevolking van de desbetreffende gemeente. Op grond van de Gemeentewet is de raad bevoegd om
verordeningen vast te stellen artikel 147 Gemeentewet, bepalen zij het beleid en stellen plannen vast artikel 110 Gemeentewet en controleren zij de het College. Op grond van deze bevoegdheden heeft de raad een wetgevende rol.
Het College bestaat uit de burgemeester en wethouder artikel 34 Gemeentewet en heeft een uitvoerende rol. De bevoegdheden van het College zijn van meer praktische dan van beleidsmatige aard. Het college voert de besluiten uit die genomen zijn door de raad, maar ook voeren ook de wetten en regelingen uit die op rijksniveau of provinciaal niveau zijn opgesteld, zoals de Jeugdwet. Uit deze verdeling van bevoegdheden blijkt ook de ‘checks and balances’ op gemeentelijk niveau. Grosso modo is de raad bevoegd met de wetgevende kant en de het College bevoegd met de uitvoerende kant. Vanuit de gedachte dat de machten gescheiden zijn is het onwenselijk dat een en hetzelfde bestuursorgaan een wetgevende en uitvoerende rol zal bekleden.40
Door de fragmentatie van deregulering van de jeugdzorg en de toegang en financiering van de jeugdzorg is bepaald dat de regulering onder de Jeugdwet wordt gebracht en de jeugdzorg zelf gedecentraliseerd wordt naar de gemeenten. In de praktijk betekent dit een grote
verantwoordelijkheid voor de gemeente, omdat toegang tot jeugdhulp bij de gemeente ligt en
39 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 2-3. 40
daardoor heeft gemeente ook een jeugdhulpplicht. Ook betekent decentralisatie dat dat de gemeente verantwoordelijk is voor de financiering en de kwaliteit van de jeugdhulp.41
3.5 Jeugdhulp in het gedwongen kader en vrijwillig kader
De Jeugdhulp kan onder de Jeugdwet vanuit twee verschillende kaders gegeven worden, namelijk het vrijwillig kader en het gedwongen kader. Daarnaast is er nog drang wat valt tussen het vrijwillig kader en het gedwongen kader in, maar officieel nog onder het vrijwillig kader valt.42
3.5.1 Vrijwillig kader
In het vrijwillig kader is de jeugdhulpvoorziening niet verplicht vanuit de gemeente, maar is het aan de jeugdige en de ouders om daarvoor een aanvraag te doen bij de gemeente in geval het nodig is. Indien de jeugdige in aanmerking komt voor de jeugdhulp kan hij een collectieve voorziening krijgen of een individuele voorziening. De collectieve voorzieningen zijn vrij toegankelijk voor de jeugdige en de ouders.43 De individuele voorziening is een voorziening is niet vrij toegankelijk en gaat vaak om specialistische jeugdhulp toegespitst op de
betreffende jeugdige.44 Het is aan de gemeenteraad om te bepalen welke
jeugdhulpvoorzieningen vrij toegankelijk zijn en welke niet op grond van artikel 2.9 onder a Jeugdwet. In het vrijwillig kader zijn er twee routes voor de jeugdige om een
jeugdhulpvoorziening te verkrijgen, namelijk via een aanvraag bij de gemeente of via de huisarts, jeugdarts of medisch specialist.45 Binnen het vrijwillig kader valt ook drang, maar in de praktijk zit het tussen het vrijwillig kader en het gedwongen kader in. Dit komt naar voren bij jeugdhulpvoorzieningen die worden gegeven vanuit het vrijwillig kader waarbij dringend gevraagd wordt om mee te werken aan deze voorziening, indien men niet mee wil werken dan zal dat niet zonder gevolgen zijn. Een voorbeeld van een maatregel zou ondertoezichtstelling kunnen zijn, dus is er sprake van indirecte dwang.46
41 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 3. 42 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 208. 43 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 208. 44 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 208. 45 Simons, 2014, p. 15
3.5.2 Gedwongen kader
Naast het vrijwillig kader is er ook de mogelijkheid om jeugdhulp verplicht op te leggen aan de jeugdige. De gedwongen jeugdhulp is niet vrijblijvend, dus de jeugdige en de ouders zijn verplicht daaraan mee te werken. De gedwongen jeugdhulp kan worden aangewezen worden door de jeugdrechter, het openbaar ministerie, een gecertificeerde instelling, of de justitiële jeugdinrichting.47 Hieruit blijkt dat de gemeente niet betrokken is bij het aanwijzen van de jeugdhulp in het gedwongen kader, maar is nog wel verantwoordelijk voor het leveren van de jeugdhulp en de financiering daarvan.48
3.6 Op welke manieren kan je jeugdhulp krijgen in het vrijwillig kader
Binnen het vrijwillig kader zijn er twee routes voor het verkrijgen van een
jeugdhulpvoorziening. De eerste route is via de gemeente en de tweede route is de zogenoemde huisartsenroute.
3.6.1 Gemeentelijke Route
Door de decentralisatie heeft de een hulpplicht en is verantwoordelijk voor de financiering van de jeugdhulpvoorzieningen. Het bewerkstelligen van het hoofddoel, namelijk het
versterken van de eigen kracht van de jeugdige en gebruik makend het eigen vermogen of het vermogen van diens sociale omgeving is ook terug te vinden in de wijze waarop de gemeente bepaald of de jeugdhulpvoorziening wordt toegekend of niet.
Artikel 2.3 Jeugdwet is de grondslag voor de jeugdhulpvoorziening via de gemeente in het vrijwillig kader. In dit artikel is neergelegd dat het College jeugdhulpvoorzieningen moet treffen voor jeugdigen en ouders die hulp nodig hebben op het gebied van opgroei- en opvoedproblemen, psychische problemen en stoornissen. Op grond van een uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (hierna: CRvB) heeft het college van burgemeester en wethouder (hierna: college) op grond van artikel 3:2 Awb in samenhang met artikel 2:3 Jeugdwet een onderzoeksverplichting.49 In deze uitspraak wordt ook een stappenplan geformuleerd over wat het college dient te onderzoeken en in welke volgorde om te voldoen aan deze onderzoeks- en hulpverplichting. Het college moet in de eerste plaats vaststellen wat de hulpvraag is van de jeugdige en onderzoeken of er sprake is opgroei- of opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen en zo, ja van welke sprake is bij de desbetreffende jeugdige.
47 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 210. 48 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 210.
Vervolgens moet onderzocht worden wat voor hulp naar aard en omvang nodig is voor de jeugdige om gezond en veilig op te groeien, voldoende zelfredzaam kan zijn en kan participeren in de maatschappij. Daarbij moet zijn leeftijd en ontwikkelingsniveau in acht worden genomen. Tot slot moet door het college worden onderzocht, nadat vaststaat wat de benodigde hulp is, wat de mogelijkheden van jeugdige zijn, het probleemoplossend vermogen van zijn ouders en de mogelijkheden van de sociale omgeving is om zelf te voorzien in de benodigde hulp. De zogenoemde eigen kracht van de jeugdige. Slechts in het geval de mogelijkheden van jeugdige zelf, zijn ouders en sociale omgeving niet toereikend blijken te zijn is het aan de gemeente om te voorzien in een passende jeugdhulpvoorziening.50 Om op juiste wijze aan de onderzoeksverplichting te voldoen dient het college gebruik te maken van specifieke deskundigheid als een van de stappen uit het stappenplan daarom vraagt.51 Dit heeft tot doel om objectieve informatie te verkrijgen teneinde een juist besluit te nemen over het al dan niet te geven van een jeugdhulpvoorziening.52
3.6.2 Huisartsenroute
Een andere manier om een jeugdhulpvoorziening te verkrijgen is via de huisartsenroute. De naam is enigszins misleidend, want niet alleen kan een huisarts een jeugdhulpvoorziening toekennen, maar ook een medisch specialist of een jeugdarts.53 Deze mogelijkheid voor de verkrijging van een jeugdhulpvoorziening is wettelijk vastgelegd in artikel 2.6 lid 1 sub g Jeugdwet. Voor deze mogelijkheid is gekozen omdat het volgens de wetgever bijdraagt aan het belang van goede en doelmatige hulpverlening aan de jeugdige.54
De huisarts en medisch specialist voorzien vanuit hun professie in de eerstelijnszorg respectievelijk de tweedelijnszorg. 55
De huisarts en de medisch specialist hebben vanuit de uitoefening van hun beroep de plicht en de verantwoordelijkheid om volgens de professionele standaard de juist een goede zorg te verlenen aan de jeugdige, waaronder ook het stellen van juiste diagnoses. Juist deze twee beroepsgroepen zien vanuit hun professie jeugdigen regelmatig en kunnen somatische klachten die samenhangen van met psychische problematiek of problemen in de
opvoedsituatie signaleren.56 In het vorige jeugdstelsel was het ook mogelijk om door een
50 CRvB 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477, r.o. 4.3.1. 51 CRvB 1 mei 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:1477, r.o. 4.3.1.
52 Rb. Overijssel (zittingsplaats Zwolle) 25 mei 2019, ECLI:NL:RBOVE:2018:1812 r.o. 9. 53 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 31.
54 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 31.
55 S. Broeders, ‘Wat is eerstelijns- en tweedelijnszorg?’, Weblog.independer.nl, 23 december 2019. 56 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 31.
doorwijzing naar de jeugd-ggz te krijgen via de huisarts en de medisch specialist. Daarom achtte de wetgever het wenselijk dat ook in het huidige jeugdstelsel de mogelijkheid bestaat dat de huisarts en medisch specialist doorverwijzen naar jeugdhulp.57
De jeugdarts is een specialist op het sociaal geneeskundig gebied bij kinderen. Het verschil met de huisarts en de medisch specialist is dat het takenpakket van de jeugdarts zijn grondslag heeft in artikel 5 Wet publieke gezondheid. Dit betekent dat de jeugdarts werkt in opdracht van de gemeente.58 Op grond van artikel 5 Wet publieke gezondheid houdt dat onder andere in, het preventief bevorderen van de gezondheid, voorkomen en signaleren van lichamelijk psychische en sociale problemen.
3.7 Conclusie
In dit hoofdstuk stond de vraag “Op welke wijze is de toegang tot de jeugdhulp wettelijk gewaarborgd?” centraal. Het antwoord op deze vraag is gelegen in de Jeugdwet, want daarin is het wettelijk gewaarborgd. Net zoals in de voorganger van de Jeugdwet, de Wet op de jeugdzorg, is de toegang tot jeugdhulp gereguleerd vanuit één wet. Onder andere door middel van het jeugdstelsel te vereenvoudigen, efficiënter en effectiever. Echter, ten opzichte van het oude stelsel onder de Wet op de jeugdzorg zijn er een aantal veranderingen doorgevoerd om dit mogelijk te maken. De Wet op de Jeugdzorg moest de jeugdzorg efficiënter en effectiever te maken, maar maatregel als één toegang tot jeugdzorg, maar wel verschillende wettelijke regimes, bleken niet te werken.
De eerste grote verandering in het nieuwe stelsel die geldt vanaf 2015 is de decentralisatie van jeugdhulp naar gemeentes. Dit betekent dat de gemeenten verantwoordelijk voor de toegang tot de jeugdzorg, het faciliteren van de jeugdzorg en de financiering daarvan. Binnen de Jeugdwet zijn er twee kaders van waaruit de jeugdzorg gegeven kan worden. Namelijk het vrijwillig en het gedwongen kader. Opvallend is dat binnen het gedwongen kader de gemeente niet aan zet is bij het bepalen of gedwongen jeugdhulp geven moet worden. Dat gaat buiten hen om, maar de gemeente blijft wel verantwoordelijk voor de financiering van de gedwongen jeugdhulp.
In het vrijwillig kader zijn er twee routes voor de jeugdige en zijn ouders om een jeugdhulpvoorziening te verkrijgen, namelijk de reguliere route via de gemeente en de huisartsenroute. In het vrijwillig kader heeft de gemeente in de reguliere route, via de
57 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 31.
gemeente wel alle regie over de toegang, het faciliteren en de financiering van de
jeugdhulpvoorziening. In de huisartsenroute is dat niet het geval en heeft de gemeente alleen de regie over het faciliteren en de financiering, maar gaan de huisarts, jeugdarts of medisch specialist over de toegang tot de jeugdhulpvoorziening. In vergelijking met historische
ontwikkeling van de huisartsenroute als toegang tot een jeugdhulpvoorziening kent de huidige huisartsenroute een verbreding ten opzichte van route onder het oude stelsel voor 2015. Onder het oude stelsel was een verwijzing via een huisarts mogelijk in geval het ging om jeugd-GGZ. In het huidige stelsel is deze verwijsbevoegdheid verbreed tot niet alleen jeugd-GGZ, maar ook jeugdhulp dat ondersteunt in geval van somatische klachten en of een zintuigelijke beperking. Voor deze verbreding geeft de wetgever in de memorie van toelichting als reden “De helft van de jeugdigen die ggz ontvangt ook tweedelijns somatische zorg. Mede omdat psychische problemen zich kunnen uiten in dan wel samengaan met lichamelijke klachten (variërend van buikpijn, slecht slapen tot anorexia en suïcidepogingen) zullen ook in de toekomst veel jeugdigen een beroep op de huisarts en de medisch specialist blijven doen voor zowel somatische als psychische klachten.”59 Dat de wetgever voor deze verbreding kiest past
in het eerder genoemde doel al eerder hulp te bieden bij de huisarts zodat een beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen. Ook past het bij het doel om integrale hulp te bieden, zodat de jeugdige niet van loket naar loket wordt gestuurd. Tot slot is het wel opvallend dat de wetgever gekozen heeft voor een verbreding van de huisartsenroute. Onder het oude stelsel was het immers een uitzondering op de route via Bureau Jeugdzorg wat de reguliere route zou moeten zijn, maar bleek het juist die functie over te nemen. Naast verbreding blijkt ook niet dat er maatregelen zijn getroffen om deze bijzondere route ook bijzonder te houden ten opzichte van de reguliere route wat in het huidige stelsel de gemeentelijke route is. Wat het waarschijnlijk voor de gemeente lastig maakt om te kunnen sturen op de jeugdhulp waarvoor zij verantwoordelijk zijn. De knelpunten die de verhouding tussen de gemeentelijke route en huisartsenroute zal worden besproken in hoofdstuk 5.
4 De verschijningsvormen van de huisartsenroute in de praktijk
4.1 InleidingNaast de toegang tot de jeugdhulpvoorziening via de reguliere route, namelijk via de gemeente, is het ook mogelijk om via de huisartsenroute toegang tot een
jeugdhulpvoorziening te verkrijgen in het vrijwillig kader. Deze zogenoemde huisartsenroute kent verschillende verschijningsvormen. Waarbij de lichtste verschijningsvorm het meest aansluit bij de gemeentelijke route en bij de zwaarste verschijningsvorm de gemeente slechts als geldschieter fungeert en toewijzing van een jeugdhulpvoorziening buiten de gemeente omgaat. Dit hoofdstuk beschrijft de mogelijke verschijningsvormen van huisartsenroute en in hoeverre deze vorm van de gemeentelijke route afligt. In de eerste mogelijkheid gaat de huisartsenroute op in de gemeentelijke route. De tweede mogelijkheid is de huisartsenroute als een op zichzelf staande route. Als derde mogelijkheid heeft de huisarts ook de
mogelijkheid om te verwijzen naar een persoon die de huisarts ondersteunt in het geven van de benodigde hulp aan de jeugdige voordat er verder verwezen wordt naar een
jeugdhulpvoorziening. Een kleine variatie op deze derde verschijningsvorm is ook mogelijk waarbij de huisarts samenwerkt met een GGZ-medewerker.
4.2 Verschijningsvorm 1: De verwijzing naar een algemene jeugdhulpvoorziening
De lichtste verschijningsvorm van het verkrijgen van een jeugdhulpvoorziening via de huisartsenroute gaat op in de gemeentelijke route. In deze route verwijst de huisarts naar de algemene jeugdhulpvoorziening van de gemeente.
De gemeente heeft twee smaken wat betreft de jeugdhulpvoorziening, namelijk de algemene jeugdhulpvoorziening en de individuele jeugdhulpvoorziening. De individuele
jeugdhulpvoorziening is in de Jeugdwet te vinden in artikel 2.3 Jeugdwet. De algemene jeugdhulpvoorziening staat niet met zoveel worden gedefinieerd in de Jeugdwet. Volgens de memorie van toelichting is het mogelijk voor een gemeente om een onderscheid te maken tussen een vrij toegankelijke voorziening en een niet vrij toegankelijke voorziening. De niet vrij toegankelijke voorziening is de individuele jeugdhulpvoorziening en de vrij toegankelijke voorziening is de algemene voorziening.60 Kenmerkend voor de algemene voorziening is dat er geen besluit of beschikking van de gemeente nodig is om toegang te krijgen tot deze
algemene jeugdhulpvoorziening. 61 Hoewel de algemene jeugdhulpvoorziening vrij
toegankelijk is betekent dat niet dat er helemaal geen beoordeling van de gemeente aan te pas komt, maar zal het een beperkte toets zijn aan algemeen geformuleerde maatstaven. Een voorbeeld daarvan die door de memorie van toelichting wordt gegeven is dat ouders of verzorgers in aanmerking komen voor een bepaalde voorziening die toeziet op een opvoedkundig probleem.62 Waar niet naar wordt gekeken in deze beperkte toets zijn
specifieke persoonskenmerken van de jeugdige en zijn ouders.63 Welke hulp beschouwd moet worden als een algemene jeugdhulpvoorziening verschilt per gemeente, want volgens de memorie van toelichting mag de gemeente zelf beslissen welke hulp een algemene hulpvoorziening is en wat een individuele jeugdhulpvoorziening is.64
Indien een huisarts of andere arts verwijst naar een algemene jeugdhulpvoorziening zal er geen of minimaal de gemeentelijke route worden doorkruist en gaat de huisartsenroute op in de gemeentelijke route. De algemene jeugdhulpvoorziening is immers vrij toegankelijk en de gemeente beheerst het financiële gedeelte van deze algemene jeugdhulpvoorziening door zelf te voorzien in de voorziening of hebben deze voorziening al ingekocht.
4.3 Verschijningsvorm 2: De verwijzing naar een individuele jeugdhulpvoorziening
De huisartsenroute, waarbij de toegang tot een jeugdhulpvoorziening geheel via een arts verloopt en waarbij de gemeente geen rol heeft komt aan bod in geval van individuele voorziening. Ingeval van een individuele jeugdhulpvoorziening gaat om specialistische hulp die afgestemd is op de behoeften van de jeugdige. In theoretische zin is het mogelijk dat een gemeente beslist dat alle jeugdhulpvoorzieningen vrij toegankelijk te maken, maar dat zou in de praktijk financieel ondoenlijk zijn. Ook zou dat onwenselijk zijn vanuit het
zorginhoudelijke oogpunt.65
4.4 Verschijningsvorm 3: De verwijzing naar de Praktijkondersteuner
Naast het direct verwijzen naar een jeugdhulpvoorziening, algemeen of individueel is het voor de huisarts ook mogelijk om een samenwerking aan te gaan met een Praktijkondersteuner. Het
61 Kamerstukken II, nr. 3. p. 66. 62 Kamerstukken II, nr. 3. P. 138. 63 https://repository.officiele-overheidspublicaties.nl/externebijlagen/exb-2018-39767/1/bijlage/exb-2018-39767.pdf p. 3 64 Kamerstukken II, nr. 3, p. 8. 65 Kamerstukken II, nr. 3, p 138.
gebruik maken van een Praktijkondersteuner wordt ook voorgesteld in de memorie van toelichting door de wetgever. De Praktijkondersteuner die de wetgever noemt in de memorie van toelichting is de Praktijkondersteuner Huisartsen GGZ (POH-GGZ).66 In de praktijk zijn er verschillende pilots uitgezet met Praktijkondersteuners, maar niet alleen met een POH-GGZ. Deze pilots zijn gedaan met een Praktijkondersteuner Huisartsen Jeugd (POH Jeugd), Specialistisch Ondersteuner Huisartsenzorg Jeugd-GGZ (SOH-JGGZ) of een Ondersteuner jeugd en gezin (OJG). Tezamen worden deze verschillende professionals
Praktijkondersteuners Jeugd genoemd.67
De Praktijkondersteuner Jeugd heeft als taak om de huisarts te ondersteunen in de
huisartsenzorg, maar het is ook mogelijk dat de Praktijkondersteuner Jeugd ook zorg kan leveren dat beschouwd moet worden als Jeugdhulp of er is sprake van een combinatie van beide soorten zorg. Belangrijk is dat bepaald moet worden om wat voor zorg het gaat, want de financiering ervan is gestoeld op twee verschillende wettelijke regelingen. De huisartsenzorg die de Praktijkondersteuner Jeugd biedt valt onder de Zorgverzekeringwet, dat betekent dat deze zorg gefinancierd wordt door de zorgverzekeraar. In geval de Praktijkondersteuner jeugdhulp aanbiedt dan valt het onder de Jeugdwet en is de gemeente verantwoordelijk voor de financiering voor deze hulp.68 De Praktijkondersteuner Jeugd heeft als taak om ervoor te zorgen dat de jeugdige de juiste hulp krijgt, maar kan zelf ook voorzien in de benodigde hulp met als gevolg dat er geen verwijzing nodig is naar een algemene of individuele
jeugdhulpvoorziening.69 In het onderzoek Jeugdhulp bij de huisarts worden de volgende doelen omschreven: “(1) het ondersteunen van de huisarts bij beslissingen rond inzet van passende zorg, (2) het bieden van laagdrempelige jeugdhulp bij de huisarts en (3) het voorkomen van (onterechte) verwijzingen naar de specialistische jeugdhulp.”70
In het onderzoek van jeugdhulp bij de jeugdarts is er ook een pilot gedaan met de Ondersteuner jeugd en Gezin (hierna: OGJ). Deze rol valt onder de noemer
66 Kamerstukken II, nr. 3, p. 147.
67 M. Spijk- de Jonge (e.a.), ‘Jeugdhulp bij de huisarts, Onderzoek naar inzet en effect van de
Praktijkondersteuner Jeugd’ p. 11.
68 ‘Keuzehulp POH-jeugd: kansen en risico’s’, lhv.nl, 25 maart 2020.
69 M. Spijk- de Jonge (e.a.), ‘Jeugdhulp bij de huisarts, Onderzoek naar inzet en effect van de
Praktijkondersteuner Jeugd’ p. 6.
70 M. Spijk- de Jonge (e.a.), ‘Jeugdhulp bij de huisarts, Onderzoek naar inzet en effect van de
praktijkondersteuner Jeugd, maar het verschil met deze functie is dat de OJG werkzaam is bij de huisarts, maar ook bij de CJG, wijk- of gebiedsteams.71
4.5 Verschijningsvorm 4: De huisarts verwijst naar een jeugd-ggz-medewerker
De laatste mogelijkheid die zich in de praktijk heeft voorgedaan is de verwijzing van de huisarts naar een jeugd-ggz-medwerken of een gezondheidspsycholoog.
In Groningen is er een pilot gestart waarbij de huisarts kan verwijzen naar een jeugd-ggz-medewerker. In deze verschijningsvorm van de verwijzing van de huisarts naar jeugdhulp geschied doordat de huisarts verwijst naar een jeugd-ggz-medewerker, die zijn gedetacheerd vanuit gespecialiseerde ggz-instellingen.72 Deze verwijzingsvorm is specifiek gericht op jeugd-GGZ wat ook onder jeugdhulp valt, maar betreft dus niet alle sectoren van jeugdzorg. Deze jeugd-ggz-medewerker heeft vergelijkbare taken als de praktijkondersteuner Jeugd zoals de huisarts ondersteunen bij verwijzingen naar de juiste hulpverlener en indien mogelijk zelf behandelingen aanbieden. Echter, het takenpakket van de jeugd-ggz-medewerker is wel omvangrijker dan het takenpakket van de praktijkondersteuner jeugd. Huisartsen en
wijkteams kunnen er ook op een laagdrempelige manier terecht. Ook fungeert de jeugd-ggz-medewerker als een verbindende factor tussen de verschillende instanties ingeval deze betrokken zijn. De ervaringen met deze tussenpersoon heeft ertoe geleid dat een klein gedeelte van de jeugdigen die zijn verwezen naar de jeugd-ggz-medewerker doorverwezen zijn naar specialistische hulp.73
De verwijzing van de huisarts is om te verwijzen naar een gezondheidspsycholoog. Deze psycholoog is in dienst van de CJG en heeft als doel het verbeteren van de samenwerking tussen de huisarts en het CJG. Ook deze psycholoog heeft als taak behandelingen aan te bieden en waar nodig de huisartsen ondersteunen in de keuze voor passende jeugdhulp.74
71 M. Spijk- de Jonge (e.a.), ‘Jeugdhulp bij de huisarts, Onderzoek naar inzet en effect van de
Praktijkondersteuner Jeugd’ p. 27.
72 M.H.C. Theunissen, J.J. Dijkshoorn & M. Klein Velderman, Tijdschrift voor gezondheidswetenschappen afl.
2018/96 p. 354-360.
73 M.H.C. Theunissen, J.J. Dijkshoorn & M. Klein Velderman, Tijdschrift voor gezondheidswetenschappen afl.
2018/96 p. 354-360.
74 M.H.C. Theunissen, J.J. Dijkshoorn & M. Klein Velderman, Tijdschrift voor gezondheidswetenschappen afl.
4.6 Conclusie
In dit hoofdstuk is onderzocht wat voor verschijningsvormen de huisartsenroute heeft in antwoorde op deelvraag 3: Wat zijn de verschijningsvormen van de huisartsenroute als toegang tot de jeugdhulp in de praktijk?
De verschijningsvormen van de huisartsenroute als toegang tot de jeugdhulp in de praktijk kan globaal worden verdeeld in vier verschijningsvormen. In de eerste vorm verwijst de huisarts direct naar een algemene jeugdhulpvoorziening. In de tweede verschijningsvorm verwijst de huisarts direct naar een individuele jeugdhulpvoorziening. In de derde
verschijningsvorm verwijst de huisarts naar een Praktijkondersteuner Jeugd. Deze
praktijkondersteuner Jeugd levert hulp dat onder de Jeugdwet kan vallen, maar het kan ook zijn dat het de Praktijkondersteuner hulp levert dat beschouwd moet worden als
huisartsenzorg.
In geval de huisarts verwijst naar een algemene jeugdhulpvoorziening doorkruist het de gemeentelijke route niet, maar gaat daar juist in op. In geval van een verwijzing naar de individuele jeugdhulpvoorziening wordt de gemeentelijke route wel doorkruist. De huisarts bepaalt dan of de jeugdige de jeugdhulpvoorziening toekomt en hoeft de jeugdige de toets van de gemeente niet te ondergaan, waardoor de gemeente buitenspel wordt gezet. De ander verschijningvormen van de huisartsroute is het gebruik van een praktijkondersteuner bij de huisarts. De Huisarts verwijst dan naar deze praktijkondersteuner die onderzoekt welke hulp nodig is en of hij zelf deze hulp kan bieden. Hiermee kan voorkomen worden dat er direct naar een individuele jeugdhulpvoorziening wordt verwezen en al bij de huisarts het probleem worden opgelost. In geval er toch een specialistische voorziening nodig is kan de
praktijkondersteuner alsnog verwijzen. Hierdoor wordt de gemeentelijke route minder doorkruist.
Wat opvalt bij de verschijningvorm 3 de verwijzing naar de POH en verschijningsvorm 4 een verwijzing naar een GGZ-medewerker is dat in vrijwel alle pilots de huisarts verwijst naar een hulpverlener die werkzaam is op het gebied van de geestelijke gezondheidzorg. Ook de
memorie van toelichting spreekt specifiek over een Praktijkondersteuner Huisartsen GGZ. De huisarts heeft de bevoegdheid om te verwijzen naar jeugdhulp ten behoeve psychische en psychosociale problematiek en stoornissen, maar ook in geval van problemen van somatische aard, opvoedkundige problemen en lichamelijke beperkingen. Het ondersteunen van zorg, het bevorderen van deelname aan het maatschappelijk verkeer, ondersteunen van persoonlijke
verzorging die worden belemmerd door voornoemde problemen moet immers ook als jeugdhulp beschouwd worden op grond van artikel 1.1 Jeugdwet. Hoewel ook uit onderzoek blijkt dat veelal de hulpvragen gaan omtrent psychosociale problematiek is er een klein percentage hulpvragen dat somatische problematiek betreft.75 In geval een huisarts een samenwerking heeft met een POH GGZ, jeugd-GGZ-medewerker of gezondheidspsycholoog dan ligt de nadruk op de GGZ en kan de jeugdige vroegtijdig geholpen worden voordat er een doorverwijzing naar een jeugdhulpvoorziening. Dit is wellicht ook wenselijk in geval van somatische problematiek en is het wenselijk dat de huisarts samenwerkt met een professional die ook daarin ondersteunend zou kunnen zijn in plaats van enkel op het gebied van GGZ.
75 M. Spijk- de Jonge (e.a.), ‘Jeugdhulp bij de huisarts, Onderzoek naar inzet en effect van de
5 Knelpunten vanuit verschillende perspectieven
5.1 InleidingEen wijze waarop een jeugdige een jeugdhulpvoorziening kan verkrijgen is via een arts. In de memorie van toelichting is al nader gespecificeerd door wat voor een arts, namelijk de
huisarts, jeugdarts of medisch specialist.76 Uit de eerste evaluatie van de Jeugdwet blijkt dat de gemeente het nog lastig vinden om op juiste wijzen om te gaan met deze zelfstandige verwijsbevoegdheid van de huisarts.77 In dit hoofdstuk zal worden ingegaan op de knelpunten en de belangen vanuit perspectieven van de betrokken partijen zoals, de gemeente, de
jeugdige en zijn ouders, de jeugdhulpaanbieder en de huisarts.
5.2 De huisartsenroute bezien vanuit het perspectief van de gemeente
Vanuit het perspectief vanuit de gemeente levert deze huisartsenroute een aantal knelpunten en dilemma’s op. Deze dilemma’s doen zich voor op het gebied van toegang, financiering, regie en wat voor besluitvorm de gemeente de verwijzing van de huisarts moet gieten.
5.2.1 Een knelpunt op regie en toegang
Na de invoering van de Jeugdwet in 2015, is de jeugdhulp gedecentraliseerd naar de gemeenten. Voorheen werd de Jeugdzorg onder de Wet op de Jeugdzorg (toentertijd
jeugdzorg genoemd) geregeld door de ‘Stichting Bureau jeugdzorg’ vanuit iedere provincie of grootstedelijke regio.78 Dit betekent dat door de decentralisatie de gemeente bestuurlijk verantwoordelijk is. Deze bestuurlijke verantwoordelijkheid komt naar voren in het feit dat in de jeugdwet in artikel 2.2 is vastgelegd dat de gemeenteraad periodiek een plan moet
opstellen dat richting geeft aan de beslissingen die de gemeenteraad neemt omtrent de jeugdhulp. In dit plan worden dan visie en doelstellingen van het beleid van de gemeente opgenomen en welke resultaten binnen welk tijdsbestek door de gemeente behaald moet worden, welke zaken het plan moet bevatten zijn genoemd in artikel 2.2 lid 2 Jeugdwet. Ook wordt er in dit plan opgenomen hoe deze resultaten gemeten worden. Dit beleidsplan schrijft niet voor hoé de jeugdhulp vorm moet worden gegeven in de gemeente maar beschrijft wat de taken zijn en de daaraan gebonden doelen. Volgens de wetgever moet dit plan de gemeente de
76 Kamerstukken II, nr. 3, p31.
77 De Boer & Bruning, FJR 2018/46 p. 210.
ruimte geven om in te spelen op de situatie binnen de gemeente en ook de kans creëren om te innoveren op het gebied van jeugdhulp.79
Ook komt de bestuurlijke verantwoordelijkheid naar voren in de jeugdhulpplicht die de gemeente heeft in artikel 2.9 van de Jeugdwet. 80 In de voorloper van het huidige jeugdstelsel waren verschillende bestuurslagen verantwoordelijk voor de jeugdhulp aan een jeugdige en of zijn ouders.81 Vanuit de Jeugdwet is de gemeente aangewezen als de bestuurlijk
verantwoordelijke. De opzet hiervan resulteert in het uitgangspunt “één gezin, één plan, één regisseur”. In deze opzet waarbij de gemeente verantwoordelijk is ligt de prikkel besloten dat de gemeente extra inzet op lichte ondersteuning waardoor een beroep op specialistische en gedwongen hulp wordt verminderd.82 De lichte vorm van de huisartsenroute vormt niet een knelpunt voor de gemeente op het gebied van regie en toegang van de jeugdhulpvoorziening. De algemene jeugdhulpvoorziening is doorgaans van lichte ondersteunende aard en vrij toegankelijk. De regie van de gemeente over de jeugdhulpvoorziening wordt niet doorkruist.
Juist de verschijningsvorm van de huisartsenroute waarbij direct wordt verwezen naar een individuele jeugdhulpvoorziening vormt een knelpunt voor de gemeente op het gebied van regie en toegang. Doordat een externe partij zelfstandig kan verwijzen (namelijk de arts verwijst naar een individuele jeugdhulpvoorziening), kan hij het beleidsplan van de gemeente doorkruisen. Doordat een jeugdige en of zijn ouders zich wendt tot de arts is het mogelijk om een verwijzing te krijgen naar een individuele jeugdhulpvoorziening buiten de gemeente om, maar dat betekent dat de gemeente nog wel bestuurlijk verantwoordelijk blijft voor deze individuele jeugdhulpvoorziening. De verantwoordelijkheid van de arts stopt bij de professionele standaard en heeft geen bestuurlijke verantwoordelijkheid en tevens niet de jeugdhulpplicht die de gemeente wel heeft. In de zware vorm van de huisartsenroute wordt verwezen naar een hoog specialistische individuele jeugdhulpvoorziening en is er voor de arts geen prikkel om te kijken naar de eigen kracht en ondersteuning, zoals een lichte
ondersteuning. In dat laatste geval zou de hoog specialistische jeugdhulp niet of minder nodig zijn. De toets wat de jeugdige zelf kan is wel een eis in geval de hulpvraag loopt via de gemeentelijke route.
79 Kamerstukken II, nr. 3, p. 16. 80 Kamerstukken II, nr. 3, p. 8.
81 J. A.H. Baecke (e.a), Evaluatieonderzoek Wet op de jeugdzorg, p. 41. 82 Kamerstukken II, nr. 3, p. 16-17.
5.2.2 Overige verschijningsvormen
In geval van de overige verschijningsvormen van de huisartsenroute waarbij de huisarts eerst verwijst naar een POH of naar een GGZ-medewerker waarmee de huisarts samenwerkt kan er ook sprake zijn van een gemeentelijke route. Hulp die door de POH of GGZ-medewerker wordt aangeboden is ook te definiëren als jeugdhulp, want het wordt immers gefinancierd vanuit de Jeugdwet ingeval het geen huisartsenzorg betreft. In deze verschijningsvorm wordt er doorverwezen naar een jeugdhulpvoorziening in geval de huisarts het met de hulp van een POH of GGZ-medewerker niet kan oplossen. Als er dan wordt verwezen naar een individuele jeugdhulpvoorziening wordt de gemeentelijke route ook doorkruist.
5.2.3 Een knelpunt in de bekostiging
Een ander knelpunt bevindt zich op het financiële vlak. Dit doet zich ook vooral voor in geval het gaat om een verwijzing naar een individuele jeugdhulpvoorziening. Door de
decentralisatie is de verantwoordelijkheid van de jeugdhulp bij de gemeente komen te liggen en ook de financiering daarvan. Dit houdt in dat de gemeente het budget bepaalt wat
uitgegeven mag worden aan jeugdhulp. Tevens ziet de gemeente toe op de inkoop van de benodigde zorg en maakt zij prijsafspraken met de zorgaanbieders. Met name in de zware vorm van de huisartsenroute waarbij de huisarts zelfstandig verwijst naar een individuele jeugdhulp voorziening kan dat het budget van de gemeente beïnvloeden. Zeker als er verwezen wordt naar hoog specialistische hulp die gepaard gaat met hoge kosten. Dit levert een onzekerheid op voor de gemeente, namelijk dat het niet duidelijk is wat de jeugdhulp gaat kosten en of het binnen het gestelde budget blijft. Immers de gemeente betaalt voor de
geboden jeugdhulp, maar heeft geen inspraak in de verlening van een jeugdhulpvoorziening die door de arts is verleend.83
Het verdient aandacht dat de wetgever wel degelijk heeft nagedacht over de financiering van de doorverwijzing van de huisarts naar jeugdhulp. Daarbij moet onderscheid worden gemaakt tussen jeugdhulpaanbieders waar de gemeente een contract of een subsidierelatie mee heeft en jeugdhulpaanbieders waarmee de gemeente geen contracten of subsidierelatie heeft
afgesloten. In geval er sprake is van een contract of subsidierelatie dan is de desbetreffende jeugdhulpaanbieder gehouden aan de voorwaarden en regels die daaraan verbonden zijn. Ook als de doorverwijzing voor jeugdhulp komt van de huisarts of een andere arts.84 Dit heeft niet
83 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 148. 84 Kamerstukken II 2012/13, 33884, 3, p. 148.
