De Bestuurlijke Boete
Een onderzoek naar de op evenredigheid toetsende bestuursrechter
Inleverdatum : Finale versie 27-07-2016
Scriptiebegeleider : Mw. A. J. C. De Moor- van Vugt
Instelling : Universiteit van Amsterdam, Faculteit der Rechtsgeleerdheid Master : Publiekrecht, track Staats- en Bestuursrecht
Onderwerp : : Rechtsbescherming en rechterlijke toetsing bestuurlijke boete Studiepunten : 12 EC
2
ABSTRACT
Sinds de invoering van de Wet Mulder in de jaren 90 kiest de wetgever steeds vaker voor de bestuurlijke boete als sanctiemiddel. Deze boete kan zonder tussenkomst van de
bestuursrechter worden opgelegd door een bestuursorgaan. De bevoegdheid van het
bestuursorgaan om een bestuurlijke boete op te leggen dient bij of krachtens wet geregeld te zijn. Hierbij kan de wetgever kiezen uit twee verschillende boetestelsels. Het variabele boetstelsel en het gefixeerde boetestelsel. Bij het variabele stelsel is enkel de maximale boetehoogte voor een bepaalde overtreding bij wet geregeld. Het bestuursorgaan dient in dat geval zelf een evenredige boete op te leggen. Het bestuursorgaan kan (verplicht worden door de wetgever) beleid vast te stellen waarin standaard boetebedragen per overtreding zijn opgenomen. Bij het gefixeerde stelsel heeft de wetgever zelf per overtreding boetebedragen vastgesteld per overtreding. Dit onderzoek richt zich op de rechterlijke toetsing op
evenredigheid van een opgelegde boete, waarbij de boetebedragen reeds vastgelegd zijn in beleidsregel dan wettelijk voorschrift.
Bij het variabele stelsel dient de rechter vol de evenredigheid van de opgelegde boete in het concrete geval te toetsen. Bij een gefixeerd is de evenredigheid van de vaste boetebedragen reeds gegeven. Bestuursorgaan en bestuursrechter zijn hieraan gebonden en kunnen enkel van de vastgestelde bedragen afwijken indien de overtreder zich bijzondere omstandigheden aannemelijk kan maken waardoor de opgelegde boete onevenredig hoog is. De vraag is of het Nederlandse gefixeerde stelsel niet in strijd is met de waarborgen die voortvloeien uit artikel 6 lid 1 EVRM. Volgens artikel 6 lid 1 EVRM dient een boetebesluit namelijk op evenredigheid getoetst te kunnen worden door de rechter. Er kan geconcludeerd worden dat het Nederlandse gefixeerde systeem hier aan voldoet.
Vervolgens wordt onderzocht hoe de verschillende hoogste bestuursrechtelijke colleges boetebesluiten in de praktijk toetsen. Uit het jurisprudentie onderzoek blijkt dat het CBb en de CRvB vol op evenredigheid toetsen. Uit jurisprudentie van de ABRvS blijkt dat hoewel de Afdeling zegt vol te toetsen, dit in de praktijk niet lijkt te gebeuren. Zowel de CRvB als ABRvS vragen om een meer gedifferentieerd boetebeleid bij hoger wordende boetes.
3
INHOUDSOPGAVE
1. INLEIDING p. 4
2. DE BESTUURLIJKE BOETE p. 9
2.1. Inleiding bestuurlijke boete p. 9
2.2. De bestuurlijke boete p. 9
2.2.1. Het variabele stelsel p. 10
2.2.2. Het gefixeerde stelsel p. 11
2.3. De bestuurlijke boete en Internationaal recht p. 12
2.3.1. De bestuurlijke boete en het EVRM p. 12
3. RECHTERLIJKE TOETSING IN THEORIE p. 16
3.1. Inleiding rechterlijke toetsing p. 16
3.2. Boetebesluiten en toetsing door de Nederlandse bestuursrechter
in theorie p. 16
3.2.1. Toetsing van bestuurlijke vaststelling en kwalificatie van feiten p. 17
3.2.2. Toetsing op evenredigheid p. 18
3.2.2.1. Het variabele stelsel p. 18
3.2.2.2. Het gefixeerde stelsel p. 19
3.3. Advies van de Afdeling Advies van de Raad van State p. 21
4. RECHTERLIJKE TOETSING IN DE PRAKTIJK p. 23
4.1. Inleiding rechterlijke toetsing in de praktijk p. 23
4.2. Toetsing door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State p. 24
4.3. Toetsing door de Centrale Raad voor Beroep p. 28
4.4. Toetsing door het College van Beroep voor het bedrijfsleven p. 34
5. CONCLUSIE p. 38
4
1. INLEIDING
Eind jaren tachtig van de vorige eeuw kwam de handhaving via het strafrecht meer en meer onder druk te staan. Door capaciteitsgebrek ontstond er een handhavingstekort. Vooral op het gebied van handhaving van de bestuursrechtelijke wetgeving schoot de strafrechtelijke keten tekort.1 Als reactie hierop werd een oplossing gezocht in meer punitieve handhaving via de bestuursrechtelijke weg. De Wet Mulder (1989)2 was een van deze oplossingen. Via deze wet werd het mogelijk om handhavend op te treden tegen veelvoorkomende lichte
verkeersovertredingen door middel van administratieve boetes. Hierdoor werd de
strafrechtelijke keten ontlast en was er een handhavend middel dat, volgens de overheid, op een eenvoudige en effectieve manier gebruikt kon worden om buiten het strafrecht
handhavend op te treden.3 Na het advies uit 1994 van de Commissie voor toetsing van
wetgevingsprojecten4 is de figuur van de bestuurlijke boete op veel meer terreinen geïntroduceerd.5 Hierbij zag de Commissie in de bestuurlijke boete een effectief handhavingsmiddel bij overtreding van normen met een geringe normatieve lading.6 Na dit advies heeft de ontwikkeling van de bestuurlijke boete niet stil gestaan. Waar de bestuurlijke boete in eerste instantie door de wetgever ingezet werd als handhavingsmiddel tegen lichte, eenvoudige en veel voorkomende overtredingen, waarbij het veelal ging om relatief lage boetebedragen, zien we vandaag de dag een heel ander beeld. In tal van wetten wordt de figuur van de bestuurlijke boete gebruikt als punitieve sanctie.7 Hierbij zien we boetes die worden opgelegd in heel complexe zaken, of relatief hoge boetes bij (relatief) lichte overtredingen. Dit onderzoek zal zich richten op de hoger wordende bestuurlijke boetes en de rol die de bestuursrechter hierbij speelt.
Wat betreft de hoogte van de boete, dient de bestuursrechter te beoordelen of de door een
1 Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II,Staatscourant 2015, nr. 30280 (advies) en
Kamerstukken II 2015/2016, 34 300-VI, nr. 72, p. 2
2 Wet administratieve handhaving verkeersvoorschriften 3 Stijnen 2011, p. 2
4 Commissie voor de toetsing van wetgevingsprojecten, Handhaving door bestuurlijke boeten, advies aan de
Minister van Justitie, 12 januari 1994
5 Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II,Staatscourant 2015, nr. 30280 (advies) en
Kamerstukken II 2015/2016, 34 300-VI, nr. 72, p. 2
6 Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II,Staatscourant 2015, nr. 30280 (advies) en
Kamerstukken II 2015/2016, 34 300-VI, nr. 72, p. 2
7 Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II,Staatscourant 2015, nr. 30280 (advies) en
5
bestuursorgaan opgelegde bestuurlijke boete wel evenredig is.8 Bij het opleggen van een
bestraffende sanctie door een bestuursorgaan dient er namelijk geen onevenredigheid te bestaan tussen de ernst van de verweten overtreding en de zwaarte van de opgelegde sanctie.9
Echter kan de mogelijkheid voor het bestuursorgaan zelf de boetehoogte af te stemmen op de overtreding beperkt zijn. Zo kan het zijn dat, indien er sprake is van een variabel boetestelsel, het bestuursorgaan de hoogte van de op te leggen boete reeds zelf in beleidsregels heeft vastgelegd. In beginsel dient het bestuursorgaan zich aan zijn eigen beleid te houden en kan hier enkel door het bestuursorgaan van afgeweken worden indien er sprake is van bijzondere omstandigheden, dit volgt uit artikel 4:84 Algemene wet bestuursrecht (verder Awb). Uit nationale jurisprudentie zal echter blijken dat de Nederlandse bestuursrechter hier anders over denkt. Ook kan het zijn dat de wetgever de boetenormbedragen voor verschillende
overtredingen reeds heeft vastgesteld bij wettelijk voorschrift (wettelijk gefixeerd stelsel). In dit geval kunnen bestuursorgaan en bestuursrechter enkel afwijken van deze vastgestelde bedragen indien de overtreder aan kan tonen dat er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor de boete in het concrete geval onevenredig hoog is.
Het is interessant te onderzoeken hoe de hoogste bestuursrechters van Nederland omgaan met evenredigheid van boetes opgelegd aan de hand van een variabel stelsel waarbij de op te leggen boetehoogtes zijn vastgelegd in beleid, dan wel boetes worden opgelegd aan de hand van een wettelijk gefixeerd stelsel. Hierbij zien we soms een kritische opstelling door de bestuursrechter. Zo heeft op 7 oktober 201510 de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad
van State (verder ABRvS) geoordeeld dat de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen 2013 in sommige gevallen onredelijk was. Omdat er niet voldoende gedifferentieerd werd tussen verschillende soorten overtreders (de Minister had bij het opstellen van de Beleidsregel geen onderscheid gemaakt tussen hardnekkige malafide
overtreders en overtreders niet behorende tot die groep)11 leidde de Beleidsregel tot oplegging van onevenredig hoge boetes. Ook de Centrale Raad heeft Beroep (verder CRvB) heeft zich kritisch uitgelaten over de evenredigheid van boetebesluiten. Zo uitte de CRvB in 2014 forse kritiek op het (toen nieuwe) boeteregime binnen het sociale zekerheidsrecht.12 In zijn
uitspraak oordeelde de CRvB onder andere dat het nieuwe regime vraagt om een
8 De Waard 2010, p. 496 9 De Waard 2010, p. 496
10 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138 11 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, r.o. 3.2
12 Ten gevolge van de inwerkingtreding van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid in de sociale
6
indringendere toets op evenredigheid nu het nieuwe regime het opleggen van veel hogere boetes mogelijk maakt.13 Later in dit onderzoek zullen ook uitspraken van het College van
beroep voor het bedrijfsleven (verder CBb) omtrent evenredigheid van boetebesluiten aan bod komen.
De probleemstelling die centraal staat in dit onderzoek is dan ook als volgt:
In hoeverre is de bestuursrechter de evenredigheid van bestuurlijke boetes indringender gaan toetsen indien specifieke boetehoogtes zijn vastgelegd in beleidsregels of wettelijk
voorschrift?
Om deze vraag naar behoren te kunnen beantwoorden, zal geprobeerd worden de hieronder geformuleerde deelvragen van antwoord te voorzien. Hierdoor ontstaat er een duidelijk beeld van hoe dit onderzoek is opgebouwd en tegelijkertijd wordt afgebakend.
Omdat in dit onderzoek de bestuurlijke boete centraal staat, zal eerst een algemeen beeld geschetst worden hoe de bestuurlijke boete in Nederland geregeld is:
Wat is het wettelijk kader rondom de bestuurlijke boete, in het bijzonder welke
waarborgen bevat het bestuursrecht met betrekking tot de bestuurlijke boete?
Deze vraag zal beantwoord worden door het wettelijk kader rondom de bestuurlijke boete te schetsen. Hierbij zullen verschillende waarborgen rondom de bestuurlijke boete besproken worden. Er zal hierbij extra aandacht besteed worden aan waarborgen rondom een evenredige boeteoplegging door het bestuursorgaan. Hierbij komt zowel het wettelijk kader van de Awb aan bod, alsmede relevant Europees en Internationale recht. Ter afbakening van dit onderzoek is er voor gekozen om hierbij voornamelijk het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (verder EVRM) te bespreken.
Wat is het toetsingskader van de bestuursrechter?
Naast een beschrijving van de geldende waarborgen, zal ook aandacht besteed worden aan het toetsingskader van de bestuursrechter bij bestuurlijke boetes. Hierbij wordt besproken hoe de bestuursrechter in theorie een boetebesluit hoort te toetsen. Eerst zal het onderscheid tussen de verschillende toetsen die de bestuursrechter uitvoert bij het beoordelen van een boetebesluit besproken worden. Vervolgens zal worden behandeld hoe intensief deze verschillende toetsen nu eigenlijk dienen te zijn (naar zowel nationaal recht als internationaal recht).
7
Na de uiteenzetting hoe de bestuurlijke boete geregeld is in Nederland, zal dit onderzoek zich richten op welke kritiek de bestuursrechter nu eigenlijk heeft op de bestuurlijke boete. Nu de rechterlijke kritiek zich voornamelijk richt op boetestelsels die neergelegd zijn in
beleidsregels of wettelijke voorschriften, zal hier extra aandacht besteed aan worden in dit onderzoek. De volgende vragen zullen aan bod komen:
Welke kritiek hebben de bestuursrechters op de wijze waarop bestuur en wetgever
omgaan met evenredigheid bij boetestelsels neergelegd in beleidsregels of in wettelijke voorschriften?
Om hier een goed beeld van te krijgen zal onderzoek gedaan worden naar jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters in Nederland. Er is gekozen voor uitspraken waarbij boetes zijn opgelegd in stelsels waarbij de op te leggen boetebedragen zijn vastgelegd in beleidsregels dan wel bij wettelijk voorschrift. Aansluiting zal gezocht worden bij de casestudies die Van Emmerink en Saris eerder hebben verricht om een blik te geven op de praktijk van de rechterlijke beoordeling van evenredigheid van bestuurlijke boetes.14 Er is gezocht naar
uitspraken die bevestigen of ontkrachten wat Van Emmerink en Saris hebben geconcludeerd. Ten tijde van de casestudies uitgevoerd door Van Emmerink en Saris was de Wet
Aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW (verder WAHHS of Fraudewet) nog niet van kracht. Het is interessant te onderzoeken welke invloed de WAHHS heeft op de opvattingen van de CRvB en ABrVS ten aan zien van de bestaande boeteregimes. Er is uiteindelijk gekozen voor uitspraken rondom boetebesluiten op grond van de volgende wetten: De Wet arbeid vreemdelingen (verder Wav), de Wet financieel toezicht (verder Wtf) c.q. een voorloper daarvan (Wet toezicht effectenverkeer), de Tabakswet, de Werkeloosheidswet (verder WW) en de Wet Werk en Bijstand (verder WWB). Aldus worden uitspraken van alle verschillende hoogste bestuursrechters behandeld.
Het is hierbij interessant te onderzoeken hoe de verschillende hoogste bestuursrechters boetebesluiten toetsen en of de kritiek die zij hebben op de genoemde boetestelsels enigszins hetzelfde is.
Wat valt er uit deze kritiek te leren?
Aan de hand van de geleverde kritiek door de bestuursrechters, zal gekeken worden wat voor conclusies hier aan verbonden kunnen worden.
8
Het onderzoek zal een jurisprudentie- en literatuuronderzoek zijn. Allereerst zal, zoals eerder aangegeven, aan de hand van de literatuur en jurisprudentie een beeld geschetst worden van hoe de bestuurlijke boete momenteel geregeld is in Nederland, welke waarborgen er gelden en hoe de bestuursrechter boetebesluiten dient te toetsen. Vervolgens wordt er gekeken hoe de verschillende bestuursrechters boetebesluiten, genomen op basis van de eerder genoemde boetestelsels, toetsen. Tot slot zal onderzocht worden welke kritiek de bestuursrechters nu eigenlijk hebben op de boetenstelsels. Hierbij zal gekeken worden of de geuite kritiek met elkaar in verhouding staat en of de wetgever stappen moet ondernemen om kritiek in de toekomst te vermijden. Het zal dus primair gaan om een descriptief onderzoek vanuit het interne perspectief. Er zal hierbij een voorzichtige duiding van de vraag of de rechter boetes voldoende intensief toetst niet uit de weg worden gegaan (evaluatief).
9
2. DE BESTUURLIJKE BOETE
2.1 Inleiding bestuurlijke boete
Zoals uit de inleiding bleek zal in dit onderzoek de bestuurlijke boete centraal staan en hoe de bestuursrechter bestuurlijke boetebesluiten toetst. Om hier een duidelijk beeld van te krijgen zal in dit hoofdstuk het wettelijk kader van de bestuurlijke boete besproken worden. Hierbij zal zowel naar nationaal als internationaal recht gekeken worden.
2.2 De bestuurlijke boete
In de Awb is de bestuurlijke boete opgenomen in een algemene regeling (titel 5.4 Awb). De Awb zelf kent geen bevoegdheid tot oplegging van bestuurlijke boetes toe, maar regelt enkel hoe de boete dient te worden opgelegd, ingevorderd en wanneer er geen bevoegdheid is tot het opleggen van een bestuurlijke boete.15 Zo volgt uit artikel 5:41 Awb dat een
bestuursorgaan geen boete mag opleggen indien er geen sprake is van verwijtbaarheid aan de kant van de overtreder. Ook mag er geen bestuurlijke boete opgelegd worden indien er reeds eerder voor dezelfde overtreding een boete is opgelegd (artikel 5:43 Awb). De algemene boeteregeling in de Awb gaat er verder vanuit dat de bijzondere wetgever die een overtreding beboetbaar stelt, een aantal zaken regelt.16 Zo volgt uit artikel 5:4 lid 1 Awb dat, nu de bestuurlijke boete een bestuurlijke bestraffende sanctie is (artikel 5.40 lid 1), de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete door een bestuursorgaan bij bijzondere wet geregeld moet zijn. Naast de bevoegdheid toekennen bij wet, is ook een duidelijke delictsomschrijving bij of krachtens wettelijk voorschrift nodig, alsmede een duidelijke sanctieomschrijving (artikel 5:4 lid 2 Awb). Verder dient de bijzondere wetgever vast te stellen wat de maximaal op te leggen boetehoogte is voor de betrokken (groep)
overtreding(en) (dit volgt uit artikel 5:46 lid 1 Awb).17 Ook dient hij een boetestelsel te kiezen. Zo kan de bijzondere wetgever kiezen voor een gefixeerd stelsel volgens welke de bestuurlijke boete door het bevoegde bestuursorgaan binnen het wettelijke boetemaximum op basis van bij wettelijk voorschrift vastgestelde boetetarieven moet worden bepaald (artikel 5:46 lid 3), of kan gekozen worden voor een variabel stelsel op grond waarvan de boetehoogte door het bestuursorgaan binnen het wettelijke boetemaximum moet worden afgestemd op het evenredigheidsbeginsel (artikel 5:46 lid 2).18 Zowel het gefixeerde boetestelsel als het
15 Jansen 2012, par. 3.1 16 Idem
17 Idem 18 Idem
10
variabele boetestelsel zullen hierna uitgebreid aan bod komen.
Tot slot is het van belang artikel 8:72a Awb te noemen. Dit artikel verplicht de
bestuursrechter zelf in de zaak te voorzien indien hij een door een bestuursorgaan genomen boetebesluit vernietigt.
2.2.1 Het variabele boetestelsel
Het variabele boetestelsel is neergelegd in art. 5:46 lid 2 Awb:
“Tenzij de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, stemt het
bestuursorgaan de bestuurlijke boete af op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Het bestuursorgaan houdt daarbij zo nodig rekening met de omstandigheid waaronder de overtreding is gepleegd.”
Hieruit blijkt dat het bestuursorgaan per geval een passende boetehoogte dient vast te stellen aan de hand van de, uitdrukkelijk in de wet opgenomen, omstandigheden (ernst van de overtreding, verwijtbaarheid van de overtreder en zo nodig de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd).19 Na het afwegen van verschillende omstandigheden, neemt het bestuursorgaan een evenredig boetebesluit.
Het bestuursorgaan kan bij een variabel boetestelsel boetetarieven vastleggen in beleidsregels, of kan daartoe door de wetgever worden verplicht.20 Op grond van artikel 4:84 Awb kan er door het bestuursorgaan enkel van beleidsregels worden afgeweken indien er sprake is van bijzondere omstandigheden waardoor toepassing van het beleid, in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen, onevenredige gevolgen zou hebben voor de belanghebbende.21
Dit lijkt haaks te staan op de eerder genoemde plicht voor het bestuursorgaan om telkens aan de hand van de in artikel 5:46 lid 2 neergelegde evenredigheidsfactoren een evenredige boetehoogte vast te stellen.22 Uit jurisprudentie van de ABRvS en de CRvB volgt dat indien de rechter de beleidsregels als zodanig niet onredelijk oordeelt, het bestuur bij toepassing daarvan in elk voorkomend geval moet beoordelen of die toepassing strookt met de
evenredigheidsfactoren van artikel 5:46 lid 2 Awb. Als dit niet het geval is dient het bestuur in
19 Van Emmerink & Saris 2014, p. 124
20 Jansen 2012, par. 3.1. Zie bijvoorbeeld artikel 19d lid 6 Wav waar de grondslag voor de Beleidsregels
boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen te vinden is.
21 Van Emmerink & Saris 2014, p. 124
11
aanvulling of in afwijking van het beleid een passende boetehoogte vast te stellen.23 Met
andere woorden, dient het bestuursorgaan, indien er sprake is van bij beleidsregels
vastgestelde boetehoogtes, de evenredigheid van de boete telkens in concreto vaststellen, óók als er geen sprake is van bijzondere omstandigheden.24
2.2.2 Het gefixeerde boetestelsel
Naast het vrije boetestelsel, kan er ook gekozen worden voor een wettelijk stelsel met gefixeerde boetetarieven. Dit wordt ook wel het gefixeerde boetestelsel genoemd. Dit stelsel is neergelegd in art 5:46 lid 3 Awb:
‘Indien de hoogte van de bestuurlijke boete bij wettelijk voorschrift is vastgesteld, legt het bestuursorgaan niettemin een lagere boete op indien de overtreder aannemelijk maakt dat de vastgestelde bestuurlijke boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.’
In het gefixeerde stelsel is per overtreding een vast boetetarief vastgesteld. De manier waarop de hoogtes van de verschillende boetes bij wettelijk voorschrift worden vastgesteld varieert. Zo kunnen bijvoorbeeld de boetetarieven worden vastgelegd in de bij de wet behorende bijlage.25 Ook kan in wetgeving de grondslag worden opgenomen om bij Algemene maatregel van Bestuur (verder AMvB)26 of een ander algemeen verbindend voorschrift, zoals een
ministeriële regeling27 of een gemeentelijke verordening, boetetarieven vast te stellen.28 Er kan enkel van dit wettelijke tarief worden afgeweken door middel van de in het artikel 5:46 lid 3 opgenomen anti-hardheidsclausule. Deze anti-hardheidsclausule stelt het bestuursorgaan of de bestuursrechter in staat de boetehoogte te matigen indien de overtreder aannemelijk kan maken dat het wettelijk vastgestelde boetetarief wegens bijzondere omstandigheden in het concrete geval onevenredig hoog is.
23 Zie noot Klap ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1288 en r.o. 5.1 van de uitspraak. Zie verder de in de
noot door Klap aangehaalde uitspraak vande ABRvS 21 juni 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BN1905, r.o. 2.4 en de uitspraak van de CRvB 27 mei 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, met noot R. Stijnen
24 Zie noot Klap ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1288 25 Zie bijvoorbeeld de Tabakswet (artikel 11c Tabakswet).
26 Zie bijvoorbeeld het Besluit bestuurlijke boetes financiële sector 27 Zie bijvoorbeeld de Regeling bestuurlijke boetes GWWD 28 Jansen 2012, paragraaf 3.4
12
2.3 De bestuurlijke boete en Internationaal recht
Na het nationaal wettelijke kader rondom de bestuurlijke punitieve sanctie besproken te hebben, dienen ook de regels en waarborgen die voortvloeien uit internationaal
verdragenrecht besproken te worden. Uit art. 93 Grondwet (verder Gw) volgt immers dat verdragsbepalingen die naar hun inhoud voor een ieder verbindend zijn, direct doorwerken in de Nederlandse rechtsorde.· Nationaal recht dat in strijd is met zulke bepalingen dient buiten toepassing gelaten te worden (artikel 94 Gw). Wat betreft een ieder verbindende
verdragsbepalingen omtrent sancties zijn de volgende bepalingen van belang voor de Nederlandse rechtsorde: art. 6 en 7 van het EVRM en art 14 en 15 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (verder IVBPR). Tot slot dienen de artikelen 46 t/m 49 Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (verder HvEU) genoemd te worden. In de genoemde bepalingen zijn procedurele regels en waarborgen opgenomen waarmee rekening gehouden dient te worden bij het opleggen van een
bestuurlijke boete. Voor de beoordeling van de toetsing van de bestuurlijke boete door de bestuursrechter is voornamelijk artikel 6 lid 1 EVRM van belang. Daarom staat dit artikel in het onderzoek centraal en zullen de andere, hierboven genoemde, bepalingen hooguit terloops worden aangehaald.
2.3.1 De bestuurlijke boete en het EVRM
Het staat al langer vast dat de bestuurlijke boete gezien wordt als “criminal charge” zoals bedoeld in artikel 6 lid 1 EVRM, 29 luidend:
“In the determination of his civil rights and obligations or of any criminal charge against him, everyone is entitled to a fair and public hearing within a reasonable time by an independent and impartial tribunal established by law. Judgment shall be pronounced publicly but the press and public may be excluded from all or part of the trial in the interests of morals, public order or national security in a democratic society, where the interests of juveniles or the protection of the private life of the parties so require, or to the extent strictly necessary in the opinion of the court in special circumstances where publicity would
prejudice the interests of justice.”
29 Michiels & De Waard 2007, p. 23 onder verwijzing van de volgende jurisprudentie: CRvB 11 maart 1992, AB
13
Vrij vertaald betekent dit dat een ieder, bij het vaststellen van zijn burgerlijke rechten en
verplichtingen of bij het bepalen van de gegrondheid van een tegen hem ingestelde vervolging, recht heeft op een eerlijke en openbare behandeling van zijn zaak, binnen een
redelijke termijn, door een onafhankelijk en onpartijdig gerecht dat bij de wet is ingesteld.30 Uit de jurisprudentie van het EHRM volgt dat dit de volgende zaken inhoudt. Er moet sprake zijn van “equality of arms” (gelijke behandeling van de partijen), dit houdt onder meer in dat beide partijen gehoord dienen te worden, dat er een regeling omtrent bewijs bestaat, dat partijen toegang hebben tot de voor de zaak relevante stukken. Ook is er de verplichting tot motivering van de uitspraak. Tot slot vereist artikel 6 lid 1 EVRM, zoals eerder aangegeven, behandeling door een onafhankelijke en onpartijdige rechter.31
Bij het opleggen van een bestuurlijke boete door een bestuursorgaan is er geen sprake van behandeling door een onafhankelijke en onpartijdige rechter. Toch blijkt uit jurisprudentie van het EHRM dat dit geen strijd hoeft op te leveren met het EVRM. Van belang zijn hier de Le Compte-arresten.32
Het ging in beide arresten om de schorsing van meerdere Belgische artsen om verschillende redenen. De schorsing werd hierbij opgelegd door de Provinciale Raad van de Orde der Geneesheren. Hiertegen werd beroep ingesteld bij de Raad van Beroep, die de zaak niet openbaar heeft behandeld en waarbij ook de uitspraak niet openbaar was. Tot slot werd tegen uitspraak van de Raad van Beroep hoger beroep ingesteld bij het Belgische Hof van Cassatie. Het is daarbij van belang is dat het Belgische Hof van Cassatie niet bevoegd is fouten met betrekking tot de feiten te herstellen, of te onderzoeken of de zwaarte van de sanctie evenredig is met de overtreding.33 De zaken van de artsen waren dus behandeld door drie instanties. Het EHRM moest vervolgens toetsen of de hier boven geschetste procedure
voldeed aan de vereisten van artikel 6 lid 1 EVRM. Het Hof liet hierbij allereerst de beslissing van Provinciale Raad over te gaan tot schorsing buiten beschouwing en overwoog hierover het volgende in het Le Compte, van Leuven en De Meyere arrest:
30 Barkhuysen, Van Emmerink & Gerards 2009, p. 26
31 Barkhuysen, Van Emmerink & Gerards 2009, p. 26. Zie met nadere verwijzingen onder meer J. vande Lanotte
& Y. Haeck (eds.), Handboek EVRM, Deel 2 Artikelsgewijze Commentaar Volume I, Antwerpen/Oxford 2004, p. 371-652; T. Barkhuysen & M.L. van Emmerik, Rechtsbescherming tegen de overheid en het EVRM, TMA 2006, p. 130-142
32 EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75 (Le Compte, Van Leuven and De Meyere/ België) enEHRM 10
februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte)
14
“51. In fact, their case was dealt with by three bodies – the Provincial Council, the Appeals Council and the Court of Cassation. The question therefore arises whether those bodies met the requirements of Article 6 par. 1 (art. 6-1).
(a) The Court does not consider it indispensable to pursue this point as regards the Provincial Council. Whilst Article 6 par. 1 (art. 6-1) embodies the "right to a court" (see paragraph 44 above), it nevertheless does not oblige the Contracting States to submit "contestations" (disputes) over "civil rights and obligations" to a procedure conducted at each of its stages before "tribunals" meeting the Article’s various requirements. Demands of flexibility and efficiency, which are fully compatible with the protection of human rights, may justify the prior intervention of administrative or professional bodies and, a fortiori, of judicial bodies which do not satisfy the said requirements in every respect;(…)”34
Met andere woorden, het EHRM verplicht lidstaten niet om geschillen over burgerlijke rechten en verplichtingen in elk stadium van de procedure toe te vertrouwen aan instanties die aan alle eisen van artikel 6 lid 1 EVRM voldoen.35 In het latere Albert Le Compte arrest voegde het EHRM hier nog aan toe:
“[…] either the jurisdictional organs themselves comply with the requirements of Article 6 para. 1, or they do not so comply but are subject to subsequent control by a judicial body that has full jurisdiction and does provide the guarentees of Article 6 para 1”36
Het vooraf opleggen van een sanctie is dus in beginsel niet in strijd met artikel 6 lid 1 EVRM, zolang er daarna maar een weg openstaat naar een rechter met “full jurisdiction” en welke voldoet aan de eisen van artikel 6 EVRM.37 Het Hof laat zich ook uit over wat er onder deze
“full jurisdiction” eis verstaan wordt. Zo wordt de procedure bij het Belgische Hof van Cassatie ook buiten beschouwing gelaten door het EHRM met de volgende overweging:
‘The public character of the cassation proceedings does not suffice to remedy the defect found to exist at the stage of the disciplinary proceedings. The Court of Cassation does not take cognisance of the merits of the case, which means that many aspects of "contestations" (disputes) concerning "civil rights and obligations", including review of the facts and
34 EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75, 7238/75, (Le Compte, Van Leuven and De Meyere/ België), par. 51 35 Michiels & de Waard 2007, p. 79
36 EHRM 10 februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte) par. 27 37 Van Emmerink & Saris, p. 132
15
assessment of the proportionality between the fault and the sanction, fall outside its jurisdiction’.38
Hieruit kan afgeleid worden dat eis van “full jurisdiction” inhoudt dat de rechter de
bevoegdheid moet hebben om de sanctie op evenredigheid te kunnen toetsen, · alsmede zich ten volle over vragen inzake de feiten en het recht kan buigen.39 Wat dit precies inhoudt, komt uitgebreid aan bod in het hoofdstuk over rechterlijke toetsing. Van belang is hier nog wel op te merken dat hoewel het in deze zaken ging om het vaststellen van burgerlijke rechten en plichten, de eis van “full jurisdiction” gelezen dient te worden in artikel 6 lid 1 EVRM en dus ook geldt indien er sprake is van een “criminal charge”.40
Overigens was in de Le Compte arresten de Raad van Beroep de enige instantie die over “full jurisdiction” beschikte. Echter nu het beroep niet op een openbare zitting was behandeld en ook de uitspraak niet openbaar was, was er volgens het Hof sprake van schending van artikel 6 lid 1 EVRM.41
Tot slot is nog van belang op te merken dat volgens het EHRM de “full jurisdiction” eis in het geval van “criminal charge” zaken met zich mee brengt dat de rechter beschikt over “the
power to quash in all respects, on questions of fact and law, the decision of the body below”42
Dit betekent volgens Van Emmerink en Saris dat de rechter ten minste bevoegd moet zijn het bestreden besluit te vernietigen.43
In Nederland is de bestuursrechter niet enkel bevoegd boetebesluiten te vernietigen, hij dient zelfs aan de hand van het eerder genoemde artikel 8:72a Awb zelf in de zaak voorzien.
38 EHRM 10 februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte), par. 36 39 Stijnen 2010, p. 138
40 Michiels & De Waard 2007, p. 81
41 EHRM 10 februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte), par. 37 en EHRM 23 juni 1981, nr. 6878/75,
7238/75, (Le Compte, Van Leuven and De Meyere/ België) par. 61
42 EHRM 23 oktober 1995, Series A-328A (Schmautzer t. Oostenrijk), par. 36 43 Van Emmerink en Saris 2014, p. 133
16
3. RECHTERLIJKE TOETSING IN THEORIE
3.1 Inleiding rechterlijke toetsing
Uit het vorige hoofdstuk is gebleken dat bij het opleggen van een bestuurlijke boete het recht op toegang tot onpartijdige en onafhankelijke rechter, die beschikt over “full jurisdiction”, een belangrijke waarborg is die voortvloeit uit artikel 6 lid 1 EVRM. In dit hoofdstuk zal ingegaan worden op wat deze eis betekent voor de toetsing van boetebesluiten door de Nederlandse bestuursrechter. Daarnaast zal om een compleet beeld te krijgen, eerst besproken worden hoe boetebesluiten volgens nationaal recht getoetst dienen te worden. Vervolgens zal ingegaan worden op de eisen van “full jurisdiction” en evenredigheid die voortvloeien uit het EVRM.
3.2 Boetebesluiten en toetsing door de Nederlandse bestuursrechter in theorie
Bij het toetsen van een boetebesluit door de bestuursrechter dient onderscheid gemaakt te worden tussen toetsing van de bestuurlijke feitenvaststelling en feitenkwalificatie (is er sprake van een overtreding?), toetsing van de beslissing van het bestuursorgaan om wel of niet een boete op te leggen in het geval van een vastgestelde overtreding en de toetsing op
evenredigheid van de hoogte van de opgelegde bestuurlijke boete. Nu voor dit onderzoek vooral de laatste toets van belang is, zal vooral op deze toets ingegaan worden.
Allereerst de toetsing door de rechter van de beslissing van een bestuursorgaan om wel of niet een boete op te leggen. In beginsel is de bevoegdheid van een bestuursorgaan om een
bestuurlijke boete op te leggen een discretionaire bevoegdheid.44 Zo zijn de meeste wettelijke boetebevoegdheidsbepalingen geformuleerd als kan-bepalingen.45 In deze gevallen heeft het bestuursorgaan beleidsvrijheid met betrekking tot het wel of niet opleggen van een
bestuurlijke boete indien er een overtreding is geconstateerd.46 In het geval van
beleidsvrijheid zal de bestuursrechter de beslissing om wel of niet een boete op te leggen terughoudend ofwel marginaal toetsen. De rechter gaat enkel na of het bestuursorgaan
redelijkerwijs tot deze beslissing heeft kunnen komen.47 Wat betreft de andere twee toetsen, is de eis van “full jurisdiction” die voortvloeit uit artikel 6 lid 1 EVRM van belang.
44 Bröring 2005, p. 1 45 De Waard 2010, p. 473 46 Idem
17
Zoals eerder besproken, dient de bestuursrechter bij het toetsen van boetebesluiten op grond van art. 6 lid 1 EVRM te beschikken over “full jurisdiction”. Uit het eerder besproken Albers Le Compte-arrest van het EHRM48 volgt uit de eis van “full jurisdiction’ twee verschillende
rechterlijke toetsen. Allereest dient de rechter de mogelijkheid te hebben de proportionaliteit (ofwel evenredigheid) van de sanctie te toetsen.49 Daarnaast dient de rechter, zoals gezegd, zich ten volle over vragen inzake feiten en het recht te kunnen buigen.50 Met andere woorden gaat het hier om rechterlijke toetsing van bestuurlijke vaststelling en kwalificatie van feiten.51 Het EHRM geeft in deze arresten echter niet aan hoe indringend die toetsing dient te zijn, wil deze de toets van artikel 6 lid 1 EVRM doorstaan. In de volgende paragrafen zal hierop worden ingegaan.
3.2.1 Toetsing van bestuurlijke vaststelling en kwalificatie van feiten
Nu toetsing van bestuurlijke vaststelling en kwalificatie van feiten niet centraal staat in dit onderzoek, zal slechts volstaan worden met een korte beschouwing.
Uit jurisprudentie van het EHRM blijkt dat een rechter die bestuurlijke vaststelling en
kwalificatie van feiten enkel marginaal kan toetsen, in beginsel geen strijd oplevert met de eis van “full jurisdiction”.52 Of hoe Barkhuysen, Damen e.a. het verwoorden:
“De beperkingen van rechterlijke controle op de bestuurlijke feitenvaststelling mogen in
ieder geval nooit zo ver gaan dat de rechter zich geheel verlaat op het oordeel van het bestuur. Dat zou immers feitelijk betekenen dat de betrokkene op dat punt geen toegang heeft tot de rechter. Er moet in het kader van de rechterlijke procedure een debat kunnen worden gevoerd over de juistheid van het bestuurlijke feitenoordeel en de wijze waarop dat tot stand is gekomen. Het geheel uitsluiten daarvan kan blijkens de jurisprudentie van het EHRM niet door de beugel.”53
Er moet dus altijd een rechterlijke toets mogelijk zijn, maar het is niet vereist dat de rechter de bevoegdheid heeft de bestuurlijke feitenvaststelling en kwalificatie vol te toetsen.
Wat betreft de Nederlandse rechtspraktijk is aan deze eis voldaan. Zo moet volgens de
48 EHRM 10 februari 1983, NJ 1987, 315 (Albert en Le Compte) 49 Michiels & De Waard 2007, p. 80
50 Stijnen 2010, p. 138 51 Stijnen 2010, p. 139
52 Van Emmerink & Saris 2014, p.133. Er wordt hierbij verwezen naar het volgende arrest: EHRM 22 november
1995, Series A. vol. 335A (Bryan t. Verenigd Koninkrijk).
18
wetgever een volle toetsing plaatsvinden ten aanzien van het bewijs van de feiten die de overtreding constitueren.54 Ook blijkt uit Nederlandse jurisprudentie dat bestuurlijke
vaststelling en kwalificatie van feiten over het algemeen intensief getoetst wordt door de bestuursrechter indien er sprake is van een opgelegde punitieve sanctie.55
3.2.2 Toetsing op evenredigheid
Wat betreft de toetsing op evenredigheid van boetebesluiten door de bestuursrechter dient onderscheid gemaakt te worden tussen de twee eerder besproken boetestelsels. Bij het variabele stelsel zal eerst besproken worden hoe de rechter op evenredigheid dient te toetsen indien het bestuursorgaan geen beleidsregels met daarin concrete boetenormbedragen heeft vastgesteld. Vervolgens zal besproken worden hoe de rechter dient te toetsen indien dit wel het geval is. Daarna komt het gefixeerde stelsel aan bod. Hierbij staat de vraag centraal hoe het opleggen van een boete aan de hand van wettelijk gefixeerde boetenormbedragen zich verhoudt met de eis van “full jurisdiction” uit artikel 6 lid 1 EVRM.
3.2.2.1 Het variabele boetestelsel
Bij het opleggen van een bestuurlijke boete dient de bestuursrechter de opgelegde boete vol te toetsen op evenredigheid. Dit volgt uit jurisprudentie van de ABRvS welke reeds in 1996 het volgende overwoog wat betreft toetsing door de bestuursrechter van bestraffende sancties:
“Dan dient de bestuursrechter […….] artikel 3:4 Algemene wet bestuursrecht aldus toe te passen dat hij beoordeelt of evenredigheid bestaat tussen de ernst van de verweten
overtreding en de zwaarte van de opgelegde bestraffende sanctie.”56
Dit houdt voor de huidige rechtspraktijk in, dat de bestuursrechter de opgelegde boete vol toetst op evenredigheid aan de hand van de in artikel 5:46 lid 2 Awb neergelegde eisen. De ABRvS verwoordt dit als volgt:
“De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid, ingevolge artikel 5:46, tweede
lid, van de Awb, de hoogte van de boete afstemmen op de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten en op de ernst van de overtreding. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. […]
54 Kamerstukken II 2003/04, 29 702 55 Klap 2007, p. 6
19
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.”57
Indien er door het bestuursorgaan beleidsregels met daarin boetetarieven zijn vastgesteld, valt er nog een aantal opmerkingen te maken over de rechterlijke toetsing op evenredigheid. Allereerst dient opgemerkt te worden dat beleidsregels over de hoogte van boetes over het algemeen marginaal getoetst worden door de bestuursrechter.58 Indien de rechter het beleid als niet onredelijk beoordeelt zal de rechter vervolgens toetsen of toepassing van de beleidsregel in het concrete geval niet tot een onevenredige boete leidt. Deze toetsing is een volle toetsing (aan de hand van artikel 5:46 lid 2). Oordeelt de rechter dat toepassing van het beleid in het concrete geval tot een onevenredige hoge boete leidt, dan zal de rechter zelf een passende boete vaststellen.59 Hierbij neemt de rechter over het algemeen de in het beleid vastgestelde boetenormbedragen als uitgangspunt.60
3.2.2.2 Het gefixeerde boetestelsel en rechterlijke toetsing
Zoals eerder besproken heeft de wetgever bij een gefixeerd stelsel de boetetarieven per overtreding bij wet vastgesteld. De wetgever heeft bij het vaststellen van de boetebedragen al de evenredigheid in acht genomen. De bestuursrechter is hier aan gebonden en heeft in beginsel niet de vrijheid zelf een andere boetehoogte vast te stellen. Enkel indien overtreder aannemelijk kan maken dat in het concrete geval de boetehoogte door bijzondere
omstandigheden onevenredig is, kan de rechter overgaan tot matiging (anti-hardheidsclausule van artikel 5:46 lid 3 Awb).61 De vraag is hoe dit zich verhoudt met de eis van “full
jurisdiction” van uit het EVRM. Immers, op het eerste gezicht lijkt er bij een gefixeerd boetestelsel geen ruimte te zijn voor toetsing door de rechter.
Uit jurisprudentie van het EHRM blijkt dat een gefixeerd boetestelsel in beginsel geen strijd oplevert met het EVRM, zo volgt uit de arresten Malige,62 Göktan63 en het meer recentelijke
Segame arrest.64
We zullen de arresten Malige en Segame hier kort bespreken nu het EHRM zich in beide
57 ABRvS 18 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:857 58 Bröring & Naves 2010, p. 461
59 Bröring & Naves 2010, p. 461
60 Zie noot Klap bij ABRvS 22 april 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1288 61 Kamerstukken II 2003/04, 29 702,nr. 3, p. 142
62 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk) 63 EHRM 2 juli 2002, EHRC 2002/72 m.nt. G. Mols (Göktan/Frankrijk)
20
zaken zelf uitliet over de proportionaliteit van de opgelegde sancties. In de zaak Malige was er sprake van een punten rijbewijs waarbij automatisch punten werden afgetrokken na een strafrechtelijke veroordeling wegens een verkeersovertreding (of betaling van de
verkeersboete door de overtreder nu dat aan te merken was als schuldbekentenis).65 De hoeveelheid punten die per overtreding afgetrokken werd was vastgelegd in een wettelijk gefixeerd stelsel.66 De strafrechter sprak zich hier enkel uit over de vraag of er inderdaad sprake was van een overtreding.67 In deze zaak had de heer Malige 172 km per uur gereden waar 110 km per uur toegestaan was.68 Er volgde een punten aftrek van 4 (van de 12) punten.69 Malige klaagde vervolgens dat nu de rechter zich niet kon uitspreken over de evenredigheid tussen de overtreding en de hoeveelheid punten die afgetrokken werd bij een veroordeling, er strijd was met de eis van “full jurisdiction” uit artikel 6 lid 1 EVRM.70 Het
EHRM oordeelt dat, nu na de oplegging van de verkeersboete de weg openstaat naar een rechter die kan oordelen over elementen betreffende feitenvaststelling en rechtsvragen, de wetgever reeds een evenredigheidsafweging heeft gemaakt bij het vaststellen het wettelijke gefixeerde puntensysteem en de opgelegde sanctie proportioneel is, er geen schending is van artikel 6 lid 1 EVRM.71 Het Hof lijkt dus in beginsel een gefixeerd boetestelsel te accepteren. Dit is door het Hof in 2012 nogmaals bevestigd in het arrest Segame. In het Segame arrest krijgt de vennootschap Segame SA een boete opgelegd door de belastingdienst. De
boetehoogte van de op te leggen boete is geregeld bij wet en is gelijk aan 25% van het
onbetaalde belastingbedrag. Segame voert aan dat er strijd is met de eis van “full jurisdiction” nu de rechter geen wettelijke bevoegdheden bezit om de boete te matigen.72 Het EHRM
overweegt hierover dat, hoewel de Franse rechter op grond van de toen geldende
belastingwetgeving niet kon afwijken van de wettelijk gefixeerde boete, er geen schending van artikel 6 lid 1 EVRM was. Nu de wetgever de ernst van de overtreding en de hoogte van de boete reeds op elkaar had afgestemd en er in casu sprake was van een rechter die naast bevoegdheid om over elementen betreffende feitenvaststelling en rechtsvragen te oordelen, ook de bevoegdheid had het bestuursbesluit eventueel te vernietigen, was voldaan aan de eis
65 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk), par. 18 66 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk), par. 19 67 Idem
68 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk), par. 7 69 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk), par. 49 70 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk), par. 48 t/m 52 71 EHRM 23 september 1998, nr. 68/1998/852/1059 (Malige/Frankrijk), par. 52
21
van “full jurisdiction” van art. 6 lid 1 EVRM.73 Weer van belang is op te merken dat het Hof
in casu oordeelde dat de opgelegde boete niet disproportioneel was.
Uit deze jurisprudentie kan dus geconcludeerd worden dat het EHRM een gefixeerd boetestelsel in beginsel accepteert. Of zoals Stijnen hierover concludeert:
“indien de nationale strafbepaling naar het oordeel van de nationale rechter niet tot een
onevenredige straf leidt, dan is het niet strijdig met artikel 6 lid 1 EVRM dat de rechter niet kan afwijken van de daarin vastgestelde hoogte van de straf.”74
Nu de bestuursrechter (bij het aannemelijk maken van bijzondere omstandigheden door de overtreder) de opgelegde boete kan matigen aan de hand van artikel 5:46 lid 3 Awb en daarmee een passende boete kan opleggen in het concrete geval, kan worden geconcludeerd dat is voldaan aan de eisen van “full jurisdiction” uit het EVRM.75
Overigens zij opgemerkt dat het Hof van Justitie van de Europese Unie (verder HvJEU) in beginsel ook een gefixeerd boetestelsel accepteert. Het Hof formuleert hierbij echter wel twee voorwaarden. In de eerste plaats moet het stelsel wat betreft de voorgeschreven boetes in het licht van de door het stelsel beoogde doelstellingen differentiëren naar gelang de ernst van de overtreding. In de tweede plaats moeten de nationale autoriteiten en rechters bij toepassing ervan toch rekening kunnen houden met de omstandigheden van het geval en, in voorkomend geval, de boete kunnen verlagen, in elk geval om redenen van draagkracht.76 Zolang aan die voorwaarden voldaan is, accepteert het HvJEU boete oplegging aan de hand van een
gefixeerd boetestelsel.
3.3 Advies Afdeling Advies Raad van State
Tot slot is het interessant te vermelden dat ook de Afdeling Advies van de Raad van State zich onlangs heeft uitgelaten over rechterlijke toetsing van boetebesluiten. De Afdeling heeft op 15 september 2015 ongevraagd advies gegeven omtrent de rechtsbescherming van de burger bij het opleggen van een bestuurlijke boete. De Afdeling constateert dat door, onder andere, steeds hoger wordende bestuurlijke boetes, de rechtsbescherming van de burger in het
73 Van Emmerink & Saris 2014, p. 135 74 Stijnen 2011, p. 143
75 Zo concluderen ook Van Saris & Emmerink 2014, p. 141 alsmede Michiels & de Waard 2009 p. 84 76 Zie noot Widdershoven HvJ EU, 09 februari 2012, nr. C-210/10
22
gedrang komt.77 Hierbij komt de Afdeling Advies betreffende rechterlijke toetsing van
boetebesluiten tot de volgende conclusie:
“[…]naar het oordeel van de Afdeling wenselijk dat de rechter de bestraffing indringend
beoordeelt. Dat kan door zelfstandig de boete te bepalen, met oog voor consistentie in de sanctie-oplegging. Dat kan ook door als bestuursrechter, ook als de sanctie door
beleidsregels wordt bepaald, de aard en ernst van de overtreding af te wegen tegen de door de overheid reeds opgelegde straf en daarbij voorts andere omstandigheden zoals de
draagkracht te betrekken. Hoe groter de ruimte is die de bestuursrechter zichzelf toemeet, hoe gelijkwaardiger de rechtsbescherming van de justitiabele tegenover de bestraffende overheid in het strafrecht of punitieve bestuursrecht zal zijn. De wetgever kan dit ondersteunen door bij de oplegging van de straf de gebondenheid van de rechter aan beleidsregels te beperken. Dat zou ook kunnen door in beleidsregels meer en fijnmaziger te differentiëren.”78
In het kader van de rechtsbescherming van de burger ten opzichte van de overheid, is de Afdeling dus van oordeel dat een ruime taakopvatting van de bestuursrechter voor de hand ligt.
77 Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II,Staatscourant 2015, nr. 30280 (advies) en
Kamerstukken II 2015/2016, 34 300-VI, nr. 72, p. 2
78 Afdeling advisering van de Raad van State, Advies W03.15.0138/II,Staatscourant 2015, nr. 30280 (advies) en
23
4. RECHTERLIJKE TOETSING IN DE PRAKTIJK
4.1 Inleiding rechterlijke toetsing in de praktijk
In de eerdere hoofdstukken is besproken hoe de bestuursrechter naar nationaal en
internationaal recht bestuurlijke boetebesluiten dient te toetsen. In dit hoofdstuk zal aan de hand van een jurisprudentie onderzoek gekeken worden hoe de hoogste bestuursrechters, te weten het College van Beroep voor het bedrijfsleven, de Centrale Raad van Beroep, en de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, in de praktijk boetebesluiten. In dit onderzoek is geen ruimte om een alles omvattend beeld te schetsen van de gehele
Nederlandse bestuurlijke boete jurisprudentie. Er is hier gekozen voor uitspraken waarbij boetes zijn opgelegd aan de hand van boetestelsels waarbij de op te leggen boetebedragen reeds zijn vastgesteld in Beleidsregels dan wel bij wettelijk voorschrift. Er wordt hierbij gekeken hoe de rechters vinden dat de evenredigheid getoetst dient te worden en of er ook daadwerkelijk op die manier getoetst wordt. Ook zal gekeken worden welke (eventuele) matigingsgronden door de rechters worden gebruikt.
Eerst zal de ABRvS aan bod komen. Er is voor gekozen uitspraken omtrent de Wet arbeid vreemdelingen (Wav) te behandelen. Hier is ten eerste voor gekozen omdat op grond van de Wav relatief hoge boetes opgelegd kunnen worden voor een relatief lichte overtreding. Ten tweede is voor de Wav gekozen omdat de boetenormbedragen voor de overtredingen zijn vastgelegd in beleidsregels door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (de Minister is daartoe verplicht op grond van artikel 19d lid 6 Wav). Tot slot is op 1 januari 2013 de WAHHS in werking getreden. Deze wet is een aanscherping van het sanctiebeleid binnen sociale zekerheids- en arbeidswetgeving.79 Wat betreft de Wav, leidde de invoering van de Fraudewet tot (een relatief grote) verhoging van boetenormbedragen in de Wav.80 Met bespreking van verschillende uitspraken van de ABRvS, wordt getracht een beeld te schetsen van hoe de Afdeling boetebesluiten op grond van de Wav op evenredigheid toetst.
Na de ABRvS zal een aantal uitspraken van de CRvB aan bod komen. Hier is gekozen voor uitspraken rondom diverse wetten van de sociale zekerheid, waarbij voornamelijk boetes die opgelegd zijn wegens schending van de wettelijke inlichtingenplicht besproken zullen worden. De reden hiervoor is de eerder genoemde inwerkingtreding van de Fraudewet, nu deze een zwaarder boeteregime in het sociale zekerheidsrecht tot gevolg heeft gehad.81
79 Albers 2014, p. 55 80 Idem
24
Tot slot komt het CBb aan bod. Hier zullen uitspraken omtrent de Wet financieel toezicht (verder Wft) alsmede uitspraken omtrent de Tabakswet aan bod komen. Hier is voor gekozen omdat bij beide wetten sprake is van een gefixeerd boetestelsel.
Er is bij het jurisprudentie onderzoek aansluiting gezocht bij de casestudies eerder uitgevoerd door Van Emmerik en Saris.82 Deze casestudies zien echter op rechterlijke uitspraken van 1 januari 2009 tot en met 1 januari 2013. In dit onderzoek zal ook, indien relevant, recentere jurisprudentie besproken worden om een duidelijk beeld te krijgen van de rechterlijke toetsingsintensiteit anno nu. Bij het bespreken van oudere uitspraken wordt uiteraard uitgegaan van de toen geldende wetgeving.
4.2 Toetsing door de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State
Voordat de jurisprudentie besproken zal worden, is eerst een korte weergave wat betreft de inhoud van de Wav op zijn plaats. In de Wav zijn regels omtrent tewerkstelling van
buitenlandse werknemers van buiten de EU (ook wel vreemdelingen) neergelegd.
Tewerkstelling van vreemdelingen door een werkgever is verboden zolang de werkgever niet over een tewerkstellingsvergunning beschikt (art. 2 lid 1 Wav). Het begrip werkgever dient hier erg ruim uitgelegd te worden waardoor er ook sprake is van ketenaansprakelijkheid. Met ketenaansprakelijkheid wordt bedoeld dat, indien er sprake is van meerdere werkgevers binnen een keten (denk bijvoorbeeld aan een aannemer met een onderaannemer), elke werkgever wordt beboet als hij, zonder een tewerkstelling vergunning te hebben, een vreemdeling arbeid laat verrichten.83 Hierbij kan het bestuursorgaan overgaan tot oplegging
van een bestuurlijke boete, waarbij de boetenormbedragen, zoals gezegd, vastgelegd zijn in beleidsregels. De huidige beleidsregel is de Beleidsregel boeteoplegging Wet arbeid
vreemdelingen 2015 (verder Beleidsregel Wav). Tot slot dient nog artikel 19d lid 1 en 2 genoemd te worden. In het eerste lid van artikel 19d Wav wordt het boetemaximum
vastgesteld, te weten ten hoogste het bedrag van de vijfde categorie zoals bedoeld in artikel 23 lid 4 Wetboek van Strafrecht (per 1 januari 2016 is dat € 82.000,00). Uit het tweede lid van artikel 19d Wav volgt dat bij recidive het opgelegde boetebedrag met 100 procent verhoogt moet worden.
Nu het wettelijk kader uiteengezet is, zal de toetsingspraktijk van de ABRvS bij boetebesluiten besproken worden.
82 Van Emmerink en Saris 2014 83 Van Emmerink en Saris 2014, p. 177
25
Allereest de standaardoverweging hoe de Afdeling zegt boetebesluiten op evenredigheid te toetsen:
“Het gaat bij het opleggen van een boete wegens overtreding van artikel 2, eerste lid, van de Wav om de aanwending van een bevoegdheid van de minister. De minister moet bij de aanwending van deze bevoegdheid de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Ingevolge de verplichting hem opgelegd in artikel 19d, derde lid, van de Wav heeft de minister beleidsregels vastgesteld waarin de boetebedragen voor de overtredingen zijn vastgesteld. Deze beleidsregels zijn door de Afdeling als zodanig niet onredelijk bevonden. Ook bij de toepassing van deze beleidsregels en de daarin vastgestelde boetebedragen dient de minister in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient de boete, in aanvulling op of in afwijking van het beleid, zodanig te worden vastgesteld dat het bedrag daarvan passend en geboden is.
De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het bestuur met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen en dus leidt tot een evenredige sanctie.”84
De ABRvS zegt een besluit vol te toetsen aan de eisen van artikel 5:46 lid 2 Awb. Echter, de vraag is of dit in de praktijk ook gebeurt. Zo heeft de Afdeling in de uitspraak van 4 april 201285 geoordeeld dat een boete van € 40.000,00 evenredig was. In deze zaak ging het om vijf
vreemdelingen die schoonmaak- en bedieningswerkzaamheden verrichtten op een schip.86 De
tewerkstelling vergunning was vereist voor werkzaamheden verricht door de vreemdelingen op de momenten dat het schip zich in Nederlandse binnenwateren bevond.87 Dit bleek in de praktijk vaak niet meer dan 40 uur te zijn en soms zelfs maar enkele uren.88 Op het eerste gezicht lijkt dit een minder ernstige overtreding dan bijvoorbeeld een Nederlandse werkgever die vreemdelingen voltijd asperges laat steken. De Afdeling oordeelde echter dat, hoewel maar een klein gedeelte van de totale werkzaamheden daadwerkelijk op de Nederlandse
84 ABRvS 4 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0800 85 ABRvS 4 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0800 86 ABRvS 4 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0800, r.o. 2.3 87 ABRvS 4 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW0800, r.o. 2.2.4 88 ABRvS 4 maart 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BW617, r.o. 2.5.3
26
binnenwateren verricht werden en de korte duur van deze werkzaamheden, dit niet afdeed aan de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding.89 Van volle toetsing op evenredigheid van
de boetehoogte en de ernst van de overtreding lijkt in deze zaak geen sprake.
De vraag rijst ook in hoeverre de Afdeling de verwijtbaarheid van de overtreder meeneemt in zijn toetsing. Neem als voorbeeld de zaak van 7 augustus 2013.90 In deze zaak zijn
verschillende uitgevers beboet omdat de bezorgers die producten van deze uitgevers bezorgd hebben vreemdelingen zonder tewerkstellingsvergunning bleken.91 Door de
ketenaansprakelijkheid (uitgeverij-distributeur-depothouder-bezorger) werden de uitgeverijen aangemerkt als werkgever in de zin van de Wav.92 De uitgeverijen betogen dat de opgelegde boetes op nihil gesteld dienen te worden, nu zij geen enkele invloed kunnen uitoefenen op de wijze waarop bezorging van kranten plaatsvindt.93 In casu hadden de uitgevers namelijk een overeenkomst van opdracht gesloten met de depothouders om de kranten te verspreiden.94 Bij een overeenkomst van opdracht heeft de opdrachtnemer grote vrijheid, in beginsel is hij niet verplicht aanwijzingen op te volgen van de opdrachtgever en is de opdrachtnemer niet verplicht zelf de werkzaamheden te verrichten. Een overeenkomst van opdracht wijkt wezenlijk af van een “gewone” rechtsverhouding tussen werkgever en werknemer.95 De
beperkte invloed die de uitgevers hadden op wie de depothouders in dienst namen om kranten te bezorgen zorgde volgens de Afdeling echter niet voor verminderde verwijtbaarheid aan de kant van de uitgevers en zag geen reden de opgelegde boetes te matigen.96 Ook lijkt volgens
Bröring het voor de ABRvS niet van belang in welke mate de doelstellingen van de Wav zijn geschonden, of in welke mate men profijt heeft van de overtreding en of de overtreder een grote of kleine uitgever is.97 Er kan voorzichtig geconcludeerd worden dat bovenstaande uitspraken geen blijk geven van een volle toets op evenredigheid door de Afdeling. Tot die conclusie komen ook Van Emmerink en Saris in hun uitgevoerde casestudies:
“In de praktijk blijkt dat die toetsing nog steeds beperkt plaatsvindt, nu argumenten als opzet,
de omstandigheid dat de overtreding voor het eerst is begaan, het al dan niet behaalde voordeel, de grootte van de onderneming, die niet of niet expliciet in de Beleidsregel Wav
89 Idem
90 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:617, m. nt. Bröring 91 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:617, r.o. 2
92 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:617, r.o. 7.2 93 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:617, r.o. 9.1 94 ABRvS 7 augustus 2013, ECLI:NL:RVS:2013:617, r.o. 7
95 Zie noot Bröring onder 6 bij ABRvS 7 augustus, ECLI:NL:RVS:2013:617 96 ABRvS 7 augustus, ECLI:NL:RVS:2013:617, r.o. 9.3
27
vermeld zijn, niet worden betrokken bij de beoordeling van de boetehoogte. Die toetsing leidt er in concrete situaties daarom
toe dat nauwelijks differentiatie plaatsvindt. Alleen wanneer sprake is van zeer bijzondere gevallen, is matiging volgens de Afdeling passend en geboden. Dat leidt ertoe dat de bij Beleidsregel Wav gefixeerde boetes in stand blijven, zowel in de situatie waarin een
werkgever geen (feitelijke) invloed op de tewerkstelling van vreemdelingen heeft en daarvan geen voordeel heeft als in het geval van een werkgever die vreemdelingen doelbewust zonder TWV98 laat werken, hen uitbuit, en mede daardoor
voordeel genereert.” 99
Deze casestudie ziet echter, zoals gezegd, op uitspraken tot 1 januari 2013. Voor dit onderzoek zijn dan ook recentere uitspraken van de ABRvS.
Allereerst de zaak van 7 oktober 2015.100 Hierin heeft de ABRvS zich uitgesproken over de Beleidsregel Wav 2013. In deze zaak was een boete van € 24.000,00 opgelegd.101 De
opgelegde boete was het normbedrag voor het overtreden van de Wav zoals neergelegd in de Beleidsregels Wav 2013 (te weten € 12.000,00) vermeerderd met honderd procent nu er sprake was van recidive. Bij beoordeling van de hoogte van de boete gaat de ABRvS eerst in op de verhoging van het boetenormbedrag zoals neergelegd in de Beleidsregel Wav 2013, waarbij de Afdeling vaststelt dat hier een verhoging plaats heeft gevonden van € 8.000,00 naar € 12.000,00.102 Vervolgens onderzoekt de ABRvS de redenen waarom deze verhoging
heeft plaatsgevonden. Volgens de wetgever is er sprake van een groep hardnekkige malafide werkgevers die de wet constant blijven overtreden.103 De wetgever ziet de afschrikwekkende
werking van het oude boetenormbedrag als niet toereikend en heeft met het oog daarop het boetenormbedrag verhoogd in de Beleidsregel Wav 2013.104 De ABRvS oordeelt hierover:
“De Afdeling acht, gelet op het vorenstaande, het boetenormbedrag van € 12.000,00 als bovengrens niet onredelijk voor de door de minister beoogde groep van hardnekkige malafide rechtspersonen of daarmee gelijk te stellen werkgevers als hiervoor bedoeld. Dit
boetenormbedrag is echter dusdanig hoog dat de minister, uit een oogpunt van evenredigheid,
98 Tewerkstellingsvergunning
99 Van Emmerink & Saris 2014, p. 179 en 180 100 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138 101 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, r.o. 1 102 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, r.o. 3.1 103 Idem
28
zijn beleid op het punt van het aan te houden boetenormbedrag had moeten differentiëren voor werkgevers die niet tot voormelde groep behoren. Door het verhoogde boetenormbedrag van € 12.000,00 uniform toe te passen, heeft hij dat niet gedaan. ”105
Hoewel een maximale boete van € 12.000,00 niet onredelijk wordt bevonden door de
Afdeling, kan het huidige beleid echter tot onevenredig hoge boetes leiden nu er te weinig is gedifferentieerd tussen verschillende overtreders door de Minister. Zolang de Minister geen beter gedifferentieerd beleid vaststelt, is de Minister door de Afdeling gehouden aan het boetenormbedrag van € 8.000,00 zoals vastgesteld in de Beleidsregels Wav 2012 die de Afdeling als zodanig niet onredelijk oordeelt.· De ABRvS geeft ook handreikingen wat betreft het nieuw vast stellen beleid:
“[…] Bij een dergelijk stelsel moet onder meer worden gedacht aan het opstellen van verschillende boetenormbedragen voor verschillende categorieën werkgevers en het in de brief van de minister aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 26 mei 2014 vervatte
voornemen om in de Wav een waarschuwingsbevoegdheid op te nemen […].”106
Tot slot gaat de Afdeling in op in casu opgelegde boetes. Hierbij wordt de boete gematigd tot € 12.000,00. Twee keer het bedrag van € 8.000,00 vanwege recidive, verminderd met 25% nu de werkgever in kwestie wel inspanningen had verricht overtredingen van de Wav tegen te gaan.
Uit deze uitspraak blijkt dat de ABRvS bij hoger wordende boetenormbedragen in de Beleidsregels Wav meer differentiatie eist betreft de verschillende soorten overtreders,
4.3 Toetsing door de Centrale Raad van Beroep
Een belangrijke uitspraak omtrent toetsing van bestuurlijke boetes op evenredigheid door de CRvB is de uitspraak van 27 mei 2010.107 In deze zaak had appellant een aanvraag gedaan
voor zowel een Werkloosheidswet-uitkering (verder WW-uitkering) als een Toeslag op grond van de Toeslagenwet (verder TW). Deze werden beide toegewezen door het
Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (verder Uwv).108 Later bleek echter dat appellant ook inkomsten uit een halfwezenpensioen ontving.109 Nu appellant dit niet had
105 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, r.o. 3.2 106 ABRvS 7 okbtober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3138, r.o. 3.2 107 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914 108 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 1.1 109 Idem
29
gemeld aan het UWV, werd door appellant niet aan zijn informatieplicht voldaan als neergelegd in artikel 12 TW. In reactie hierop werd een gedeelte van het reeds uitgekeerde bedrag teruggevorderd (op grond van artikel 11a lid 1 TW jo art 12 TW) en een boete opgelegd (op grond van artikel 14a TW jo art 12 TW).110 In artikel 14a TW is enkel het maximaal op te leggen boetebedrag neergelegd, waarbij, bij vaststelling van de boetehoogte, rekening wordt gehouden met de ernst van de overtreding, verwijtbaarheid van de overtreder en de omstandigheden van het geval.111 Nadere regels omtrent vaststelling van de boetehoogte waren neergelegd in het Boetebesluit Socialezekerheidswetten (oud) (verder Boetebesluit). Hierin was bepaald dat de hoogte van de boete 10% van het benadelingsbedrag is en dat de boete aan de hand van de eerder genoemde gronden (ernst, verwijtbaarheid, omstandigheden) verhoogd of verlaagd kan worden.112 Het UWV heeft omtrent verhoging of verlaging van de boetebeleid vastgelegd in de Beleidsregel boete werknemer (oud).113 In casu was door het UWV een boete van € 960,00 euro opgelegd. De CRvB oordeelt vervolgens:
“Indien is voldaan aan de in artikel 14a van de TW gestelde voorwaarden voor het opleggen van een boete, dan moet het Uwv — zoals thans ook is vastgelegd in artikel 5:46, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) — bij de aanwending van deze bevoegdheid het bepalen van de hoogte van de boete afstemmen op de ernst van de overtreding en de mate waarin deze aan de overtreder kan worden verweten. Daarbij moet zo nodig rekening worden gehouden met de omstandigheden waaronder de overtreding is gepleegd. Het Uwv kan omwille van de rechtseenheid en rechtszekerheid beleid vaststellen en toepassen inzake het al dan niet opleggen van een boete en het bepalen van de hoogte daarvan. Ook indien het beleid als zodanig door de rechter niet onredelijk is bevonden, dient het Uwv bij de toepassing daarvan in elk voorkomend geval te beoordelen of die toepassing strookt met de hiervoor bedoelde eisen die aan de aanwending van de bevoegdheid tot het opleggen van een boete moeten worden gesteld. Indien dat niet het geval is, dient het Uwv de boete in aanvulling of in afwijking van het beleid vast te stellen op een bedrag dat passend en geboden is. De rechter toetst zonder terughoudendheid of het besluit van het Uwv met betrekking tot de boete voldoet aan deze eisen, en dus leidt tot een evenredige sanctie.”114
110 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.1.2 111 Idem
112 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.1.3 113 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.1.4 114 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.2.1
30
We zien dat de CRvB hier wat betreft toetsing van een boetebesluit op evenredigheid dezelfde standaard overweging maakt als de ABRvS momenteel. Uit deze overweging volgt dat de CRvB zegt boetebesluiten, nu het hier gaat om een op artikel 5:46 lid 2 gebaseerd
boetestelsel, volledig op evenredigheid te toetsen. Vervolgens gaat de CRvB uitgebreid in op de verwijtbaarheid van de overtreder, ernst van de overtreding en omstandigheden van het geval.115 Zo overweegt de Centrale Raad dat het niet is gebleken dat de er sprake was van opzet bij de overtreding. Ook bleek dat er slechts eenmalig verkeerde informatie verstrekt was door de overtreder en dat het UWV zelf deze informatie niet goed had gecontroleerd.116 Tot slot kijkt de Centrale Raad nog naar de persoonlijke omstandigheden van de persoon (in casu was er sprake van een 61 jarige werkeloze man met een beperkt arbeidsverleden).117 Dit alles afgewogen te hebben, komt de CRvB tot de conclusie dat de boete onevenredig is nu er geen rekening is gehouden met de omstandigheden van het geval en de verwijtbaarheid van de overtreder. De boete wordt gematigd tot € 52,00.118
Uit deze uitspraak blijkt dus duidelijk dat de CRvB boetebesluiten vol op evenredigheid toetst. Tot deze conclusie komen Van Emmerink en Saris ook in hun casestudie:
“(…). Daarbij toetst de Centrale Raad vol op evenredigheid, hij weegt daarbij vele factoren,
of zij nu reeds in het Boetebesluit en/of de Beleidsregel zijn verdisconteerd of niet.”119
Nu deze casestudie echter niet recente jurisprudentie van de Centrale Raad beslaat, zal deze nu besproken worden.
In de uitspraak van 24 november 2014120 spreekt de CRvB zich uit over het nieuwe
boeteregime dat volgt uit de invoering van de Wet aanscherping handhaving en sanctiebeleid SZW wetgeving. In casu gaat het om het niet voldoen aan de informatieplicht die voortvloeit uit de Werkloosheidwet (artikel 25 WW). Voordat de uitspraak besproken wordt, is het handig om het wettelijk kader dat van belang is voor deze zaak te bespreken.
In artikel 27a lid 1 WW is de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke boete door het UWV neergelegd. In dit artikel is tevens vastgelegd dat de boete ten hoogste het
115 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.3.1 t/m 5.3.4 116 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.3.3
117 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.3.4 118 CRvB 27 mei 2010 ECLI:NL:CRVB:2010:BM5914, r.o. 5.3.5 119 Van Emmerink & Saris 2014, p. 170
