Stedelijke controversen aan de Rijn : beleidsbemiddeling in Arnhem voor het gebied Stadsblokken-Meinerswijk

Stedelijke controversen aan de Rijn

Beleidsbemiddeling in Arnhem voor het gebied

Stadsblokken-Meinerswijk

10879641

Bachelor: Politicologie

Vak: Bachelor eindproject

Thema: De strijd om wind en water: implementatie van grote projecten Begeleider: Erik Besseling

Tweede lezer: Martien Kuitenbrouwer

Datum: 22 juni 2017

1

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 2

2. Het uitvoeren van waterprojecten: theorie ... 5

2.1 Implementatie ... 5

2.2 Implementatie toegepast op watermanagement ... 5

2.3 Stakeholders ... 8

2.4 Integraliteit ... 8

2.5 Beleidsbemiddeling ... 9

3. Data & methode ... 12

3.1 Kwalitatieve casestudy ... 12

3.2. Dataverzameling... 14

3.3. Dataverwerking ... 14

4. Casus: Stadsblokken-Meinerswijk ... 16

4.1 Het gevaar voor water & ruimtelijke planning... 16

4.2 Reconstructie van de tijdlijn ... 17

5. Kritieke momenten... 23

5.1 Stakeholdersanalyse ... 23

5.2 Problemen van implementatie Stadsblokken-Meinerswijk ... 26

5.3 Richting succesvolle implementatie ... 30

6. Conclusie... 32

8. Literatuurlijst... 35

9. Bijlagen ... 39

9.1 Interview Erik Wijers ... 39

9.2 Interview Ilja Jansen... 40

9.3 Interview Hilde Stroot ... 42

9.4 Data Rolf Müller ... 43

9.5 Stadsblokken-Meinerswijk in beeld ... 45

2

1. Inleiding

De Nederlandse rivieren hebben steeds vaker te maken met hoge waterstanden door grotere hoeveelheden regen- en smeltwater. De rivieren tussen de dijken hebben weinig ruimte waardoor de kans op overstromingen toeneemt. Daarom heeft de Rijksoverheid 34 gebieden in Nederland aangewezen waar meer waterveiligheid gecreëerd moet worden voor inwoners. Om dit te bereiken heeft de Rijksoverheid het programma Ruimte voor de Rivier opgesteld als onderdeel van het Deltaprogramma (Ruimte voor de Rivier 2017b). Dit wordt uitgevoerd door 19 partners van provincies, gemeenten, waterschappen en Rijkswaterstaat. De eindverantwoordelijke is de minister van Infrastructuur en Milieu, en alle projecten moeten tussen 2013 en 2019 worden voltooid (ibid.).

Het programma Ruimte voor de Rivier heeft een dubbele doelstelling: het creëren van ruimte voor rivieren, waardoor de kans op overstromingen afneemt, en het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit. De rivierverruimingen bieden kansen voor stedelijke en landschappelijke verfraaiing, recreatiemogelijkheden en lokale economische impulsen. Deze lokale impulsen geven de landelijke economie een impuls door vele opdrachten aan de watersector voor de daadwerkelijke realisatie van de projecten (ibid.).

Het rivierengebied naast het centrum van Arnhem heet Stadsblokken-Meinerswijk. De uiterwaarden, het gebied tussen de dijken en rivier de Rijn, zijn in 1993 en 1995 onder water gelopen. De Rijn moet op dit smalle stuk in Arnhem teveel water verwerken en daarom behoort dit gebied tot een van de 34 plaatsen in Nederland waar ruimte voor de rivier moet worden gecreëerd en tevens de leefomgeving aantrekkelijker moet worden gemaakt (Rijkswaterstaat 2015). De eerste doelstelling, het creëren van veiligheid in het gebied, is in 2012 van start gegaan. In 2014 heeft Rijkswaterstaat het werk opgeleverd (Ruimte voor de Rivier 2017c).

Voor de ruimtelijke kwaliteit, het tweede doel, zijn voor Stadsblokken-Meinerswijk verschillende plannen gemaakt. Omdat het gebied verschillende grondbezitters heeft, en zowel historische, economische, recreatieve en ecologische waarden kent, is het lastig een bestemming te geven aan het gebied waar alle belanghebbenden tevreden over zijn (Jansen 2017). In 2017 werkt de gemeente Arnhem samen met de grootste grondbezitter Kondor Wessels Projecten aan een plan dat binnenkort wordt ingediend bij Rijkswaterstaat. Rijkswaterstaat bepaalt of de waterveiligheid gewaarborgd blijft als de ruimtelijke ordening

3 wordt veranderd naar het ingediende plan (ibid.).

De implementatie van grote projecten, zoals Stadsblokken-Meineswijk, gaat zelden zonder slag of stoot. Beleidsmakers hebben te maken met controversie, technische aspecten en complexiteit. De belangen van verschillende actoren kunnen uiteenlopen van economische, sociale of tot meer fysieke aard. Doordat deze belangen vaak met elkaar conflicteren is het implementatieproces ingewikkeld en moet er rekening gehouden worden met actoren van allerlei niveaus. Voor de complexiteit van implementatieprocessen stelt Maarten Hajer voor om meer integraliteit toe te passen in het proces (Hajer 2014). Volgens hem kan dit zorgen voor het verbeteren van het Deltaprogramma. Dit houdt in dat verschillende beleidsexpertises bij elkaar worden betrokken en er een wederzijds leerproces wordt gecreëerd.

Een andere manier om een uitvoeringsproces met conflicterende belangen van grote projecten te verbeteren is door middel van publieke beleidsbemiddeling. Door bemiddeling van een derde, de mediator, kunnen conflicterende belangen dichter naar elkaar toe worden gebracht (Laws et al. 2014: 6). Het beoordelen van het conflict, “joint fact-finding”, onderhandelingen, consensus, en partijen betrekken bij de besluitvorming, leiden uiteindelijk tot implementatie (ibid.).

Dit onderzoek draagt bij aan de literatuur over implementatie van grote projecten, specifiek gericht op waterveiligheid in Nederland. De casus Stadsblokken-Meinerswijk geeft inzicht in een implementatieproces en kan helpen vergelijkbare uitvoeringsprocessen te verbeteren. Dit inzicht is daarom op een maatschappelijk niveau van belang voor beleidsmakers en politici die de aankomende maanden nog invloed uitoefenen op het implementatieproces van Stadsblokken-Meinerswijk of toekomstige soortgelijke projecten.

De doelstellingen van dit onderzoek zijn het beschrijven van de casus Stadsblokken-Meinerswijk en een advies opstellen aan de actoren die betrokken zijn bij de casus. De onderzoeksvraag die hier bij hoort is: “Wat voor een rol speelt beleidsbemiddeling in Stadsblokken-Meinerswijk?”. Voor de beantwoording van deze vraag is het ten eerste van belang om in hoofdstuk 2, het theoretisch kader, implementatie te definiëren en de mogelijke problemen te beschrijven. Vervolgens worden in ditzelfde hoofdstuk implementatie toegepast op watermanagement, de rol van stakeholders uitgelicht, en de benadering ‘integraliteit’ uitgewerkt. Tenslotte wordt ingegaan op beleidsbemiddeling als een hulpmiddel voor het implementatieproces. In hoofdstuk 3, data & methode, worden de

4 methodologische keuzes van het onderzoek verantwoord en de wijze beschreven waarop de data zijn verzameld. In hoofdstuk 4 wordt de casus Stadsblokken-Meinerswijk besproken en een reconstructie van de tijdlijn gepresenteerd. ‘Kritieke momenten’, hoofdstuk 5, bevat een stakeholdersanalyse en de gebeurtenissen in Stadsblokken-Meinerswijk die invloed hebben op het implementatieproces worden geanalyseerd. In dit hoofdstuk kruipt de onderzoeker in de rol van beleidsbemiddelaar om zo, in de conclusie, tot een beantwoording van de onderzoeksvraag te komen.

5

2. Het uitvoeren van waterprojecten: theorie

2.1 Implementatie

Implementatie is een onderdeel van het beleidsproces (Peters 2015: 85). Het betekent dat het gemaakte beleid moet worden vertaald naar actie. Er zijn veel verschillende manieren om te kijken naar beleidsprocessen, maar niet één is overheersend omdat de verschillende modellen sterke en zwakke punten kennen (idem: 37). Bekende vormen zijn bijvoorbeeld het garbage

can model, het barrièremodel en de rationaliteitsbenadering.

Het resultaat van beleid valt of staat bij de wijze waarop het implementatieproces is ingezet. Pressman en Wildavsky (1973) trekken in hun boek Implementation een aantal lessen uit hun casestudy in Oakland. Ten eerste moet de uitvoering van een programma simpele en directe richtlijnen hebben. Daarnaast moeten knellende regelingen waarbij samenwerking tussen meerdere organisaties nodig is worden ontweken. Ook moet implementatie beschouwd worden als een onderdeel van het beleidsproces met een eigen dynamiek, en mag het project niet worden toegekend aan één groep mensen (Browne en Wildavsky 1983: 232-256). Wat de auteurs bedoelen is dat implementatie een absurd en complex proces is. De laatste les, namelijk dat niet een enkele groep de verantwoordelijkheid kan dragen voor het project, is elementair binnen de wetenschappelijke kennis over implementatie: vaak heeft beleid betrekking op meerdere groepen mensen of individuen. Het is een grote uitdaging voor beleidsmakers om alle actoren te betrekken in het proces en aan hun belangen te voldoen (ibid.).

2.2 Implementatie toegepast op watermanagement

Het Nederlandse watermanagement is een voorbeeld van beleid voor een sociaalecologisch systeem. Beleid betreffende sociaalecologische systemen is onderworpen aan natuurlijke en sociale omstandigheden, een grillige natuur, politieke urgentie en conflicterende belangen van actoren (Laws et al. 2014: 39). Het implementeren van beleid bij sociaalecologische systemen vraagt om kennis en expertise van meer uiteenlopende vakgebieden. Dit gaat enerzijds om professionele vakgebieden zoals architectuur of watermanagement, anderzijds om kennis van de lokale omstandigheden in een gebied (idem: 39).

De Vries en Wolsink noemen het beleid dat vraagt om kennis van verschillende expertises en nieuwe ontwikkelingen ‘innovatief beleid’ (De Vries en Wolsink 2009: 191). Het innovatieve beleid heeft zich de laatste decennia in Nederland op het gebied van

6 watermanagement ontwikkeld, en kent haar eigen dynamiek. Deze ontwikkeling laat zien dat watermanagement, gepaard met ruimtelijke ordening, veranderingen teweegbrengt in verschillende aspecten van het maken van beleid. Ook zijn er veranderingen in institutionele settingen nodig omdat het watermanagement verbonden is met de planning van ruimtelijke ordening (ibid.).

De dubbele doelstelling van het programma Ruimte voor de Rivier ondersteunt de constateringen van De Vries en Wolsink over de status van het innovatief beleid voor watermanagement in Nederland. De eerste doelstelling, ingrijpen in de natuur, vraagt voor wat betreft implementatie om technische kennis en expertise. Deze helpen de ruimte voor de rivieren te creëren. De tweede doelstelling, waar de ruimtelijke ordening wordt aangepast, vraagt om andere soorten kennis. Niet alleen planologische kennis, maar ook kennis over de historie en natuur van een gebied, en de belangen van bewoners of bedrijven, behoeven aandacht.

Implementatie van beleid omtrent grote projecten is afhankelijk van omstandigheden van enerzijds technisch-economische aard, en anderzijds van sociaal-institutionele aard, zo stelt Agterbosch (2006). De auteur noemt bij de technisch-economische aard als voorbeeld dat het voor ondernemers financieel interessant moet zijn om groene energie te produceren voor de vrije markt, anders doen ze het niet (Agterbosch 2006: 20). Vergelijkbaar met watermanagement hebben ondernemers/grondbezitters niet de keuze om wel of niet mee te werken aan het programma Ruimte voor de Rivier, maar hebben zij wel veel invloed in de tweede doelstelling: de ruimtelijke ordening. Ondernemers geven voorkeur aan investeringen waardoor het bedrijf technisch vooruit gaat en economisch beter wordt. Deze voorkeur, die de rationaliteit van keuzen aangeeft, maakt dat de implementatie altijd afhankelijk is van technische en economische condities, omdat het de keuzes van ondernemers sterk beïnvloedt (ibid.).

De omstandigheden van sociaal-institutionele aard splitst Agterbosch in drieën uit: de institutionele omstandigheden, de vereisten van stakeholders en de sociale accepteerbaarheid (Agterbosch 2006: 20-22).

De institutionele omstandigheden beïnvloeden de implementatie doordat verschillende overheden en afdelingen van overheden, met verschillende expertisen, met elkaar moeten samenwerken (idem: 21). Zo wordt het programma Ruimte voor de Rivier uitgevoerd in opdracht van Rijkswaterstaat, maar is de uitvoering van de ruimtelijke ordening

7 afhankelijk van provincies, gemeenten en grondbezitters.

De vereisten van stakeholders zijn van invloed op implementatie omdat deze sterk van elkaar kunnen verschillen (idem: 22). Agterbosch noemt als voorbeeld dat niet-statelijke actoren milieueisen stellen, marktspelers economische belangen hebben, en overheidsactoren de balans tussen deze belangen moeten zoeken. Om de kosten minimaal te houden en tot het meest succesvolle resultaat te komen moeten de belangen van de hierboven genoemde partijen in acht worden genomen (ibid.).

Voor Wolsink (2013) is, evenals voor Agterbosch, sociale acceptatie cruciaal in de implementatie van grote projecten. De accepteerbaarheid van nieuwe technologieën is afhankelijk van drie elementen: het sociaal-politieke gebied, de acceptatie door de markt en de acceptatie door de lokale gemeenschap (Wolsink 2013: 1790).

Het sociaal-politieke gebied is de meeste algemene dimensie (Wüstenhagen et al. 2007: 2684). Het project moet ‘over het algemeen’ geaccepteerd worden binnen een land.

Acceptatie door de markt op dit gebied heeft betrekking op investeringen in technische innovaties. De vraag vanuit de samenleving naar bijvoorbeeld hernieuwde energie kan enkel worden beantwoord door bedrijven die hier in willen investeren. (idem: 2684-2685).

De lokale gemeenschap moet het project ook accepteren. Op dit gebied ontstaan echter vaak problemen. Wolsink legt dit uit aan de hand van windenergie: het gat dat is ontstaan tussen de algemene acceptatie van windenergie en het lage aantal windparken dat worden gebouwd, moet worden onderscheden middels de ‘sociale kloof’ en de ‘individuele kloof’ (Wolsink 2013: 1796). De sociale kloof verwijst naar de hoge mate van publieke steun voor windenergie in opiniepeilingen, en de matige inzet voor de ontwikkeling van windenergie. De individuele kloof heeft betrekking op het feit dat veel individuen over het algemeen een positieve houding ten aanzien van windenergie hebben, maar zich verzetten tegen de ontwikkeling van windenergie op het moment dat zij hier direct mee worden geconfronteerd (ibid.).

Volgens Wolsink is de meest gebruikte uitleg voor de individuele kloof de “Not In My Backyard” (NIMBY) theorie. Deze theorie veronderstelt dat mensen nieuwe energie niet steunen omdat ze egoïstisch, conservatief, onwelwillend ten aanzien van samenwerking, of onwetend over het milieu zijn. Wolsink stelt dat NIMBY met onvoldoende empirisch bewijs wordt ondersteund (Wolsink 2013: 1796-1798). Door de weerstand/acceptatie te scharen

8 onder de NIMBY-theorie wordt de legitimiteit van de argumenten van individuen uit de lokale gemeenschap ondermijnd. De individuen moeten volgens Wolsink worden betrokken bij het besluitvormingsproces door de overheid omdat dat de acceptatie door de lokale gemeenschap vergroot (idem: 1799, 1800, 1805-1806).

2.3 Stakeholders

Een stakeholder is een groep of individu die essentieel is voor het overleven en het succes van een bedrijf/project (Scruton 2007: 661). Implementatie van beleid heeft betrekking op verschillende organisaties en individuen. Het aantal stakeholders kan hoog oplopen. Voor grote projecten met betrekking op watermanagement geldt ook dat er vaak verschillende organisaties en individuen worden betrokken bij het implementatieproces. De grond van een rivierengebied kan in handen zijn van een private organisatie of van een gemeente. Gemeenten of organisaties kunnen andere plannen voor de grond hebben dan dat andere actoren in gedachten nemen.

De stakeholders kunnen conflicterende belangen ten opzichte van elkaar hebben. Binnen conflicten vinden er vaak ‘kritieke momenten’ plaats (Halfman 2011: 11). Dit zijn momenten waarop de relaties tussen de betrokken actoren zodanig veranderen, dat de mogelijkheden binnen het conflict ook veranderen. Dat wat voorheen onmogelijk was, lijkt nu ineens mogelijk, en dat wat voorheen mogelijk was, is nu niet langer een optie. Hetzelfde ziet er anders uit. Het is anders (idem: 11-12).

Veel wetenschappers hebben sinds de publicatie van Implementation van Pressman en Wildavsky het probleem van veel stakeholders geproblematiseerd. Peters geeft als oplossing voor een teveel aan actoren de ‘netwerk implementatie’. Dit houdt in dat in situaties waarin veel partijen betrokken zijn in het implementatieproces, zij ook betrokken moeten worden tijdens de besluitvorming die vooraf gaat aan de implementatie. Als actoren betrokken worden bij de besluitvorming, zullen ze tijdens het implementatieproces uit meer gelijkwaardige posities onderhandelen (Peters 2015: 89). Het gelijkwaardig onderhandelen, komt de uitvoering ten goede.

2.4 Integraliteit

Ondanks de uitdagingen waar stakeholders mee te maken hebben bij implementatie van grote projecten, verdienen Nederlandse waterprojecten ook positieve aandacht. Maarten Hajer, tussen 2008 en 2015 directeur van het Planbureau voor de Leefomgeving, schreef in 2014 een

9 brief aan de toenmalige minister van Infrastructuur en Milieu over de integraliteit van het Deltaprogramma. Hierin maakt Hajer kenbaar dat Nederland bekend staat om haar waterstaatkundige werken, wat goed is voor de Nederlandse positie als exporteur van kennis en kunde, aanpak en oplossingen van problemen die te maken hebben met het leven in een delta. Deze waterstaatkundige werken, waar Nederland furore mee maakt, noemt Hajer ‘iconen’ (Hajer 2014).

Hajer vraagt de minister te overwegen om meer integraliteit toe te passen op de uitvoering van het Deltaprogramma. Hiermee suggereert hij dat onder andere de regionale betrokkenheid versterkt moet worden, private bedrijven betrokken moeten worden voor de realisatie van de plannen en er een continu lerende omgeving gecreëerd moet worden (ibid.). Omdat de projecten betrekking hebben op fysieke, maatschappelijke en politieke omgevingen is het van belang om dynamische trajecten te blijven verbeteren. Alle experimenten en projecten zijn kansen om van te leren (ibid.).

De opmerking van Hajer om integraliteit toe te passen door middel van zo veel mogelijk beleidsexpertises te betrekken bij de uitvoering van het deltaprogramma heeft te maken met de twee doelstellingen die het programma Ruimte voor de Rivier heeft: het leefgebied aantrekkelijker maken. Hajer vindt de integrale wijze anno 2014 van toepassing op de projecten van Ruimte voor de Rivier en noemt dit ‘iconen’ (ibid.).

2.5 Beleidsbemiddeling

Bestuur en beleidsvorming vinden voor een groot deel plaats in een gemeenschap van specialisten in de politiek en in de ambtenarij. Echter mag de overheid niet los van de maatschappij besturen en moet het beleid in lijn liggen met de algemeen geldende belangen van burgers (Laws et al. 2012: 25). Een succesvolle aanpak van stedelijke vraagstukken vereist dat de doelgroep van beleid zich mede-eigenaar voelt van de aanpak ervan (idem: 23). Dit gaat echter vaak mis: complexiteit, weerstand en belangenverschillen voeren de boventoon in veel maatschappelijke projecten. Publieke beleidsmiddeling is een manier om deze problemen om te zetten in legitiem en effectief beleid (idem: 8). Publieke beleidsbemiddeling is een methode voor partijen die betrokken zijn bij een (mogelijke) controverse om, ondersteund door een beleidsbemiddelaar, via onderhandelingen te zoeken naar een belangengerichte consensusovereenkomst als vertrekpunt voor een legitiem, effectief en stabiel overheidsbeleid (idem: 1). De overheid is vrijwel altijd een partij in het

10 beleidsmiddeling proces (idem: 8). Publieke beleidsbemiddeling heeft alleen nut als partijen moeite hebben om met elkaar een onderhandeling te beginnen of vol te houden maar wel onderling van elkaar afhankelijk zijn. Daarnaast moeten de partijen naar de toekomst willen kijken en een consensusovereenkomst willen sluiten. Ook moet een hoge mate van invloed van de betrokken partijen op beleid gewenst zijn, en een dure en uitputtende rechterlijke procedure voorkomen willen worden. Tenslotte moeten partijen willen leren om met elkaar samen te werken voor effectief publiek beleid, en de kosten van een voortdurende controverse te hoog zijn geworden (idem: 29).

De theorie van Laws en Forester (2007) stelt dat actoren die zichzelf in een conflict als in het verleden verongelijkt, benadeeld of bedreigd beschouwen, moeilijker vanuit een neutraal oogpunt naar het conflict kunnen kijken. Daarnaast zullen de actoren sneller een verdedigende en agressieve houding aannemen. Daardoor is het van belang dat stakeholders elkaars belangen en posities leren begrijpen (Laws en Forester 2007: 342-343). Beleidsbemiddeling kan helpen bij implementatie van grote projecten omdat dit voordelen heeft voor de communicatie over en weer tussen stakeholders (idem: 343).

Laws et al. (2014) publiceerden een artikel dat voortbouwt op de publieke bemiddeling. De benaderingen noemen de auteurs ‘hot adaptation’ (Laws et al. 2014). Veranderingen die abrupt, onzeker en risicovol zijn verdienen veel aandacht omdat dit veel effect heeft op meerdere stakeholders. Vooral in projecten binnen sociaalecologische systemen zijn beleidsmakers onderworpen aan de natuur (idem: 2). Het effect dat de implementatie kan hebben op groepen en individuen maakt dat tegengestelde belangen hoog op kunnen lopen. Actoren die zich kwaad maken over het verleden kennen precieze historische waarheden en deze informatie kan bijdragen aan de kwaliteit van het overleg en de besluitvorming (idem: 4). De kennis van de stakeholders is dus juist op een moment wanneer het conflict ‘hot’ is van groot belang. Dit betekent dat een mediator, de onafhankelijke derde, een bijdrage kan leveren tijdens de besluitvorming om deze kennis te vertalen voor alle betrokkenen.

Het naar elkaar toe brengen van de belangen van stakeholders tijdens de besluitvorming leidt uiteindelijk tot implementatie. Hier moet volgens Laws en zijn collega’s wel eerst het beoordelen van het conflict, “joint fact-finding”, onderhandelingen en consensus aan vooraf gaan (idem: 6). Het beoordelen van het conflict betekent het in kaart brengen van het conflict door de bemiddelaar. Joint fact-finding is het proces waarbij stakeholders

11 kenmerken van het probleem definiëren en leren wat elkaars belangen, gevoelens en ervaringen zijn. Deze gesprekken openen het proces van onderhandelingen. Stakeholders gaan de dialoog met elkaar aan en passen hier hun houding op aan. De actoren overwegen hun belangen en creëren een alternatief plan waar alle stakeholders een doel mee kunnen behalen. Deze consensus leidt uiteindelijk tot effectieve implementatie omdat stakeholders een actieve rol gespeeld hebben tijdens het maken van plannen, waardoor ze hun belangen en bezorgdheden hebben kunnen adresseren (idem 6-7).

12

3. Data & methode

3.1 Kwalitatieve casestudy

Dit onderzoek is een kwalitatieve casestudy. In deze paragraaf wordt eerst ingegaan op kwalitatief onderzoek. Vervolgens wordt uitgelegd wat een casestudy is en wat voor een typen casusonderzoeken er bestaan. Daarnaast wordt de kwaliteit van dit onderzoek beoordeeld.

Het onderscheid tussen kwalitatief en kwantitatief onderzoek wordt beschouwd als dubbelzinnig. Dit komt doordat de scheidslijn tussen deze twee typen door onderzoekers verschillend wordt geïnterpreteerd (Bryman 2012: 35). Dit onderzoek voldoet aan de vier kenmerken van kwalitatief onderzoek (idem: 35-36): in de analyse ligt de nadruk op de interpretatie van woorden, de relatie tussen theorie en onderzoek heeft een inductieve benadering, de voorkeur van onderzoek gaat uit naar de nadruk op de interpretatie van de sociale werkelijkheid van verschillende individuen, en de interpretaties van deze individuen wisselen elkaar af. Aan dit kwalitatieve onderzoek ligt ook een constructivistische oriëntatie ten grondslag dat betekent dat de betekenissen van sociale werkelijkheden constant door sociale actoren worden bepaald (idem: 33). Hiermee wordt dus erkend dat de waarheid van de ene actor, niet overeenkomt met de waarheid van een andere actor.

In een casestudy wordt een fenomeen in de diepte onderzocht in de context van de ‘echte wereld’, specifiek wanneer de grenzen tussen het fenomeen en de context niet duidelijk zichtbaar zijn (Yin 2014:16). Yin onderscheidt vier typen casusonderzoek. Typen 1 en 2 zijn single-cases, hierbij wordt één casus onderzocht. Typen 3 en 4 multiple-cases, hierbij worden twee gevallen onderzocht (idem: 50). Dit onderzoek verdiept zich in één casus. Daarom wordt er nu verder ingegaan op de verschillende soorten single-cases.

Een casestudy als onderzoek ontwerp gebruiken kan vijf verschillende beweegredenen hebben, zo stelt Yin. Een casusonderzoek kan kritisch, ongewoon, gewoon, onthullend of longitudinaal zijn (Yin 2014: 51). Een kritisch casusonderzoek betekent dat de casus kritisch tegenover een theorie staat. Het onderzoek kan dan bepalen of een theorie volledig en correct is, of dat het nog verdere uitleg behoeft. Bij een ongewoon, of extreem, casusonderzoek wijkt de casus af van theoretische normen en kan daarom iets bijdragen aan kennis over ‘normale processen’. Het gewone casusonderzoek betreft een casus met omstandigheden van een normale situatie. De lessen die hieruit getrokken worden kunnen bijdragen aan sociale processen, op theoretisch niveau. De vierde beweegreden, het onthullende casusonderzoek,

13 ontstaat wanneer een onderzoeker de kans krijgt om een fenomeen te observeren en te analyseren die normaliter ontoegankelijk is voor sociale wetenschappers. Deze omstandigheden rechtvaardigen het gebruik van de casus omdat het een onthullend karakter heeft. Tenslotte wordt er bij een longitudinale casusstudie dezelfde casus op twee verschillende tijdsmomenten onderzocht. De veranderende omstandigheden en de onderliggende processen tussen deze twee tijdsmomenten kunnen iets bijdragen aan theoretische beweringen (idem: 51-53).

Yin onderscheidt binnen een single-casestudy holistische- en ingebedde casusonderzoeken (Yin 2014: 53). Een holistische casusstudie onderzoekt de globale aard van een organisatie of een programma, terwijl een ingebedde gevalstudie meerdere eenheden worden onderzocht. In het laatste geval kan een onderzoek dus meerdere conclusies trekken omdat meerdere eenheden van de casus worden onderzocht (idem: 53-55).

De kwaliteit van een casusonderzoek moet worden beoordeeld aan de hand van de constructvaliditeit, de inhoudsvaliditeit, de externe validiteit en de betrouwbaarheid (Yin 2014: 46). De constructvaliditeit wordt bepaald aan de hand van het identificeren van de juiste operationalisatie van de concepten. De inhoudsvaliditeit zegt iets over een causale relatie tussen de omstandigheden (idem: 46-48). De externe validiteit van het onderzoek zegt iets over de mate waarin de resultaten gegeneraliseerd kunnen worden naar soortgelijke gevallen. Voor casusstudies geldt dat er ‘analytische generaliseerbaarheid’ kan bestaan. Dit betekent dat de resultaten gebruikt kunnen worden voor theorie en beleid (idem: 40-41). Als het onderzoek op exact dezelfde wijze nogmaals wordt uitgevoerd, en de resultaten hetzelfde zijn, wordt de betrouwbaarheid gewaarborgd (idem: 48-49).

Het onderzoek naar Stadsblokken-Meinerswijk is een holistische, normale gevalstudie. Stadsblokken-Meinerswijk wordt onderzocht met als doel de globale aard van het implementatieproces te analyseren, dit maakt het onderzoek holistisch. De casus is normaal/algemeen omdat het implementeren van grote projecten ‘alledaags’ voorkomt. De casus kan iets bijdragen aan de kennis over de implementatie van grote projecten.

De constructvaliditeit wordt gewaarborgd door verschillende databronnen te gebruiken en de tussentijdse conclusies naar geïnterviewde personen terug te koppelen. De

inhoudsvaliditeit is zwak omdat in dit onderzoek niet op zoek wordt gegaan naar een causale

relatie tussen een specifieke gebeurtenis x die leidt tot uitkomst y. Het onderzoek is beschrijvend, en dus is de inhoudsvaliditeit zwak. Echter, de externe validiteit is sterk. De

14 conclusies van het onderzoek dragen enerzijds bij aan kennis over implementatie van grote projecten, aldus theorie. Anderzijds, opent het perspectieven voor beleidsmakers van grote projecten. De betrouwbaarheid van dit casusonderzoek ligt hoog omdat het onderzoek correct volgens de protocollen voor casusonderzoek is uitgevoerd en de informatie zowel uit documentatie als uit personen zijn gegenereerd. Deze staan vermeld in de literatuurlijst en bijlagen, waarmee het onderzoek voor een ander goed te kopiëren is.

3.2. Dataverzameling

Door betrokken actoren bij het project te interviewen zijn data verzameld. Deze zijn verzameld door middel van “snowball sampling” (Bryman 2012: 424). Dit betekent dat aanvankelijk wordt bepaald dat een groep of individu belangrijk lijkt te zijn voor het onderzoek en daarom bijvoorbeeld geïnterviewd moet worden. Deze groep of individu maakt vervolgens suggesties om andere mensen te interviewen (ibid.). Alvorens dit onderzoek heeft Daan van der Linde, docent aan de Hogeschool Van Hall Larenstein, een aantal voorstellen gedaan. Zo is de ‘sneeuwbal’ van Erik Wijers, inwoner van Meinerswijk, naar Kloppend Stadshart gerold. Daarnaast heeft Ilja Jansen van de gemeente Arnhem contactgegevens voor Kondor Wessels Projecten gefaciliteerd.

De interviews zijn ongestructureerde interviews. Dit betekent dat, voorafgaand aan de gesprekken, er geen specifieke vragen of onderwerpen zijn opgesteld. De interviews zijn eerder ‘vloeiend’ dan ‘vast’ (Yin 2014: 110). Marc Rijnveld, beleidsmiddelaar stelt dat interviews, ofwel gesprekken met betrokkenen van een project, altijd gevoerd moeten worden vanuit de interesse van de interviewer. Op deze manier wordt er zoveel mogelijk informatie verzameld. De doelstellingen van de interviews zijn het definiëren van wat er volgens de geïnterviewde is gebeurd en hoe de geïnterviewde zich daarbij voelde. Daarom zijn ongestructureerde interviews het meest passend.

De uiteindelijke data bestaat uit drie interviews, en documenten en plannen van de gemeente Arnhem, de Rijksoverheid, projectontwikkelaars en belangengroepen. Kondor Wessels heeft laten weten niet mee te willen werken aan het onderzoek.

3.3. Dataverwerking

De casus Stadsblokken-Meinerswijk wordt aan de hand van een tijdlijn beschreven. Een tijdlijn is een visuele weergave van een chronologische opvolging van gebeurtenissen of perioden. De geïnterviewde personen voegen belangrijke tijdsmomenten toe aan de tijdlijn.

15 De gebeurtenissen die van invloed zijn op het implementatieproces zijn de ‘kritieke momenten’. Het analyseren van de kritieke momenten dient de casus Stadsblokken-Meinerswijk in kaart te brengen. Dit is bruikbaar om voort te kunnen bouwen op de fasen die leiden tot succesvolle implementatie.

Naast een beschrijving van wat er is gebeurd moeten belangen van de stakeholders worden gedefinieerd. Dit wordt in paragraaf 5.1 weergegeven in een stakeholdersanalyse. Uit deze analyse kan afgeleid worden wat het belang is van een actor en in welke mate deze elementair is voor de implementatie van het project Stadsblokken-Meinerswijk. De

stakeholdersanalyse wordt vormgegeven in een tabel (zie tabel 3.1). Per kolom wordt een

vraag beantwoord voor de stakeholders die in de rijen staan. Deze manier van het analyseren van stakeholders is afgeleid van een stakeholdersanalyse die de vakgroep sociologie van de Universiteit van Gent heeft opgesteld (Geysmans et al. 2016). Middels het bepalen van het type stakeholder, het gewicht, de drijfveer, de steun en de relaties van de stakeholder, kan uiteindelijk het belang van de stakeholder worden gedefinieerd. Deze worden in hoofdstuk 5 omschreven.

De tijdlijn en de stakeholdersanalyse brengen de casus Stadsblokken-Meinerswijk in beeld. Dit is nodig om de hoofdvraag, wat voor een rol beleidsmiddeling speelt in Stadsblokken-Meinerswijk, te beantwoorden. In dit onderzoek wordt voor zover mogelijk getracht fasen van beleidsbemiddeling te doorlopen, om zo iets te kunnen concluderen over het in praktijk brengen van dit proces. De tijdlijn en stakeholdersanalyse zijn dus “instrumenten”.

4. Casus: Stadsblokken-Meinerswijk

4.1 Het gevaar voor water & ruimtelijke planning

Stadsblokken-Meinerswijk is een groen gebied in het hart van Arnhem. Arnhem wordt onderverdeeld tussen Arnhem-Noord en Arnhem-Zuid met als scheidslijn de rivier de Rijn. De beide stadsdelen worden verbonden met twee bruggen. Aan de noordelijke kant van de rivier ligt het stadscentrum van Arnhem, daar recht tegenover liggen, tussen de twee bruggen in, Meinerswijk en de Stadsblokken. Het gebied bedraagt een oppervlakte van 289 hectare (Stadsblokkenmeinerswijk 2017). Stadsblokken-Meinerswijk hoort bij de wijk Malburgen. Het gebied kent historische waarden die teruggaan tot de Romeinse Tijd. Toen werd het gebied gebruikt als handelspunt en voor militaire doeleinden. Delen van het Romeins Castellum staan nog steeds overeind (Kurstjens en Peters 2011: 4). Ook is het gebied bekend om haar restanten van de IJssellinie, die na de Tweede Wereldoorlog gebouwd werd als verdediging tegen lands invasie (idem: 6).

Stadsblokken-Meinerswijk ligt in een uiterwaardengebied. Uiterwaarden zijn stukken grond tussen een rivier en rivierdijken in. Bij hoogwater mag het gebied overstromen zodat de grond achter de dijken in ieder geval niet overstroomt (Geologie van Nederland 2009). Meinerswijk was voor 1935 erg gevoelig voor het onderwater lopen. Met de start van woningbouw in Arnhem-Zuid in 1935 werd een groot deel van de overstromingsvlakte weggenomen. Met de aanleg van de Groene Rivier (zie bijlage 9.5) werd het water omgeleid waardoor overstromingsgevaar sterk afnam (Kurstjens en Peters 2011: 6-7). Tot aan het eind van de jaren tachtig heeft het gebied veel veranderingen ondergaan, totdat rond 1990 door de gemeente Arnhem werd besloten dat de ontwikkeling moest leiden tot een vrij en toegankelijk natuurgebied (idem: 9). In 1993 en in 1995 is het uiterwaardengebied ondergelopen met water. Deze twee gebeurtenissen hebben ertoe geleid dat Meinerswijk tot een van de 34 gebieden in Nederland behoort waar meer veiligheid omtrent water moet worden gecreëerd, en dus onderdeel uitmaakt van het programma Ruimte voor de Rivier.

De tweede doelstelling van het programma Ruimte voor de Rivier is het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit van het gebied. Voor Stadsblokken-Meinerswijk waren voordat Ruimte voor de Rivier in het leven werd geroepen al meerde plannen gemaakt (Wijers 2017; Jansen 2017). Met de komst van het programma is de verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de veranderingen voor een deel verplaatst: niet de gemeente Arnhem en de grondbezitters hebben de verantwoordelijkheid, ook de centrale overheid heeft een verantwoordelijkheidsplicht om de ruimtelijke kwaliteit te verbeteren.

17 4.2 Reconstructie van de tijdlijn

De tijdlijn weergeeft de gebeurtenissen in Stadsblokken-Meinerswijk tussen 2006 en 2016. De tijdlijn is opgedeeld in fasen 1, 2 en 3. De fasen zijn ingedeeld op welke stakeholder in die periode de meeste beslissingsmacht over de uitvoering had. In fase 1 was dat Phanos, in fase 2 de curator en in fase 3 Kondor Wessels Projecten.

Fase 1

In 2006 koopt vastgoedonderneming Phanos 140 van de 289 hectare grond van Stadsblokken-Meinerswijk over van verschillende particuliere grondbezitters (zie bijlage 9.6). Dit werd gestimuleerd door de gemeente Arnhem omdat de gemeente sinds 1990 het gebied wil omvormen naar meer natuur, maar met de vele grondbezitters is het samenwerken moeilijk (Jansen 2017). Phanos koopt het gebied voor 28,3 miljoen euro. De ondernemer weet dat Stadsblokken-Meinerswijk tot het project Ruimte voor de rivier behoort (Ruimte voor de Rivier 2017a). Het plan dat Phanos maakt voor het gebied betreft een groot aantal woningen, een plan waar de gemeente Arnhem niets voor voelt. Dit is een kritiek moment omdat de visies op de bestemming van het gebied uiteenlopend zijn. Het gemeentebestuur besluit in 2007 dat er een participatieproces moet worden ingezet. Op 21 juli 2009 is een bevindingenrapportage gepubliceerd. Dit rapport beschrijft waar de deelnemers van het participatieproces zich op moeten richten (Gemeente Arnhem 2012: 9). Op 14 december 2009 is dit participatieproces in praktijk gebracht. De inwoners van Stadsblokken-Meinerswijk, geïnteresseerde Arnhemse burgers, gemeentelijke ambtenaren en een toezichthouder van Rijkswaterstaat waren betrokken bij dit participatieproces. De algemene sfeer tijdens deze bijeenkomsten was goed. Volgens inwoner Wijers werden er talloze plannen en initiatieven besproken en kon iedereen zijn mening kwijt (Wijers 2017). Phanos is uitgenodigd aan de onderhandelingstafel maar wilde niet meewerken aan het proces. Uit het participatieproces kwam een gebiedsvisie tot stand, welke in december 2011 werd gepubliceerd door de gemeente Arnhem. De gebiedsvisie is een rapport van de gemeente Arnhem waar de visie van de Arnhemse burgers op Stadsblokken-Meinerswijk wordt beschreven. De algemene conclusie: overwegend groen met ruimte voor cultuur en recreatie (zie bijlage 9.6). Daarnaast zijn de natuurkundige ingrepen, aan de hand van de eisen van het programma Ruimte voor de Rivier, geïntegreerd in de gebiedsvisie (Gemeente Arnhem 2012: 21). Het participatieproces, en daarmee de totstandkoming van de gebiedsvisie, is een kritiek

18 moment: alle betrokkenen hebben een toekomstbeeld van het gebied en de bewoners hebben het gevoel dat alle neuzen dezelfde kant op staan.

De burgers zijn eind 2011 in de veronderstelling dat dit een bindend plan is voor Stadsblokken-Meinerswijk. Het plan wordt aangeboden aan de gemeenteraad. De raad heeft op 23 april 2012 een amendement aan de gebiedsvisie toegevoegd met betrekking tot woningbouw (zie bijlage 9.6). Over dit amendement zijn veel Arnhemmers en belangengroepen gevallen. Het amendement zou een radicale wijziging kunnen aanbrengen betreffende woningbouw. Jansen, projectleider van de gemeente Arnhem, noemt het amendement ‘multi-interpretabel’ (Jansen 2017). Het amendement is een kritiek punt in de tijd. De inwoners van Stadsblokken-Meinerswijk en de betrokken Arnhemse burgers hebben het gevoel gekregen dat ze niet gesteund worden door de gemeente. Daarnaast lijken de conclusies van de gepubliceerde gebiedsvisie uit 2011 aan de kant geschoven te zijn. Phanos gaat in 2012 failliet.

Fase 2

Door het faillissement van Phanos kwam in 2013 de gemeente Arnhem tegenover de curator van de SNS-bank in de rechtszaal te staan. Projectleider Stadsblokken-Meinerswijk Jansen, van de gemeente Arnhem, beschrijft dit als een tijdrovende, dure en vermoeiende periode. Door de crisis had de gemeente Arnhem geen mogelijkheid om het gebied zelf te kopen (Jansen 2017). Jansen legt uit dat er in een pauze van de rechtszaak een intentieovereenkomst is gesloten tussen de curator en de gemeente Arnhem. Dit betekent dat de curator de intentie heeft het gebied te verkopen onder de voorwaarde dat de natuurontwikkeling moet worden voortgezet (ibid.). De juridische procedure tussen de gemeente en de curator wordt beëindigd. De intentieovereenkomst is een kritiek moment omdat dit de absurditeit en de complexiteit van het implementatieproces laat zien. Buro Harro, een landschapsarchitectenbureau, krijgt de opdracht een plan te maken voor het gebied. Dit plan krijgt de naam ‘Eilanden 2.0’ (Eilandenarnhem.nl z.d.).

Rijkswaterstaat, de provincie Gelderland en de gemeente Arnhem bereiken in 2013 een overeenkomst over de rivierkundige maatregelen. Rijkswaterstaat voert de maatregelen namens Ruimte voor de Rivier uit en levert het gebied in 2014 op.

19

Fase 3

Rolf Müller, bewoner van het gebied Stadsblokken-Meinerswijk, volgt de ontwikkelingen in het gebied op de voet en gaat in 2014 in gesprek met de bewoners van Meinerswijk om te inventariseren of het gebied opgekocht kan worden door de bewoners zelf (Müller 2017; Wijers 2017). Vastgoedonderneming Kondor Wessels Projecten (hierna KWP) biedt de curator 7 miljoen euro, en hier gaat de curator mee akkoord. De bewoners konden geen hoger bedrag bieden. In 2015 wordt KWP de grootste grondbezitter, zij hebben op dat moment 97 procent van het gebied in handen omdat zij ook delen van de gemeente hebben gekocht (Stadsblokkenmeinerswijk 2017). KWP sluit een deal met de gemeente: de gemeente krijgt een groot stuk grond gratis van KWP, in ruil daarvoor mag KWP op andere stukken grond economische waardevermeerdering creëren. Dit betekent dat de gemeente haar plannen voor natuur op deze stukken grond kan voortzetten, en KWP de plannen voor woningbouw. Het plan ‘Eilanden 2.0’ van Buro Harro vormt zich mee met deze deal. De overeenkomst over de grond tussen KWP en de gemeente Arnhem is een kritiek moment omdat de bewoners het gevoel krijgen dat de gemeente één kamp vormt met de ondernemer. De gemeente daarentegen beschrijft de deal als een gunstige bijkomstigheid. De gemeente kan met de verkregen grond natuur creëren en daarmee het oorspronkelijke idee uit 1990, om zoveel mogelijk ruimte aan de natuur te geven in het gebied, verwerkelijken (Jansen 2017). De perspectieven van de actoren zijn gewijzigd.

Müller neemt, samen met Hilde Stroot en Margo Meeuwissen, het initiatief om de belangengroep ‘Kloppend Stadshart’ op te richten. Stroot werkt bij Greenpeace en bekommert zich over klimaatverandering (Stroot 2017). Meeuwissen heeft een achtergrond in managementfuncties. Zij stelt het, mogelijk oneerlijke, proces van de gemeente en de particuliere grondbezitter aan de kaak. Hun missie: het inzetten voor het behoud, ontwikkeling en beheer van Stadsblokken-Meinerswijk zoals dit in de gebiedsvisie was vastgelegd (Kloppend Stadshart 2017; Stroot 2017). De andere belangengroepen die de gemeenteraad op de hoogte stellen van hun kritiek zijn Milieudefensie Arnhem en Wijkplatform Malburgen-West. Deze nieuwe actoren, die eerder niet in beeld waren, gaan invloed uitoefenen op het implementatieproces en daarom is dit een kritiek moment.

De inwoners van Stadsblokken-Meinerswijk, Kloppend Stadhart, Milieudefensie Arnhem en Wijkplatform Malburgen-West zijn het oneens met de gemeente over de plannen voor woningbouw. Volgens hen heeft de gemeente Arnhem de gebiedsvisie gepasseerd door

20 de deal te sluiten met KWP. Bovendien koopt de gemeente “een kat in de zak”, aldus Stroot van Kloppend Stadshart. “De grond is vervuild en is niet geschikt voor natuur. De gebiedsvisie, die 1,3 miljoen euro heeft gekost, had net zo goed niet gemaakt kunnen worden” (Stroot 2017). De bewoners van Meinerswijk en het tegenkamp vinden niet per se de woningbouw problematisch, maar de gevolgen van woningbouw: in de toekomst zal de infrastructuur worden aangepast en indien er dure woningen worden gebouwd zal het gebied minder aantrekkelijk worden om te recreëren (Stroot 2017; Wijers 2017).

Om de discussie over de woningbouw voor eens en altijd uit de lucht te helpen heeft de gemeente een uitwerkingskader gemaakt (Gemeente Arnhem 2016). Dit uitwerkingskader is volgens Jansen een blauwdruk van de gebiedsvisie, en schept duidelijkheid over de woningbouw (Jansen 2017). De bewoners en belangengroepen zijn het niet eens met het uitwerkingskader en voelen zich naar eigen zeggen ‘misleid’ (Stroot 2017; Müller 2017; Wijers 2017).

Kloppend Stadshart, Milieudefensie Arnhem en Wijkplatform Malburgen-West besluiten een referendum te houden over de plannen van KWP, aldus Eilanden 2.0. De drie groepen vormen samen het tegenkamp tijdens het referendum. KWP vormt het voorkamp. Het tegenkamp zegt veel weerstand van de gemeente te hebben ondervonden naar aanloop van het referendum. Zo werd het aantal handtekeningen dat nodig was om een referendum te starten door de gemeente verhoogd, was er geen toezichtcommissie ingesteld en werd ook het, aanvankelijk door de gemeente beloofde, digitale stemmen niet gerealiseerd (Stroot 2017). Ook overmeesterde KWP de campagne met veel meer geld, en twitterden de wethouders de laatste weken voordat de stembussen opengingen dat zij allemaal ‘Ja’ zouden stemmen (ibid.). Volgens het tegenkamp speelde de gemeente onder een hoedje met KWP. Voor de bindende uitslag gold geen opkomstpercentage van 30%. Ongeacht de opkomst zou de uitslag bindend zijn. De Arnhemmers moesten de vraag beantwoorden of ze het plan Eilanden 2.0, gemaakt naar de gebiedsvisie, steunen: ja of nee. Uiteindelijk hebben op 30 november 2016 29.518 Arnhemmers gestemd (Arnhem 2016). Dit is een opkomstpercentage van 24,1%. 64,3% stemden ‘ja’, 34,9% ‘nee’, de overige stemmen waren blanco of niet geldig (ibid.). Ilja Jansen van de gemeente Arnhem was aanvankelijk bang dat het referendum vertraging zou opleveren, uiteindelijk was hij er blij mee (Jansen 2017). Jansen begrijpt van de bewoners dat zij een referendum wilden houden. “De bewoners willen geen nieuwe burgen naast hun achtertuin dus ik begrijp dat zij protesteren”, aldus Jansen. Van de

21 belangengroepen begrijpt hij het niet omdat de gemeente met de gratis grond een aaneengesloten stuk natuurgebied wil maken.

Het referendum is het laatste kritieke moment in de tijdsperiode 2010-2016. Het referendum heeft het implementatieproces beïnvloed omdat de uitslag bindend is, de aandacht voor het gebied onder de Arnhemse inwoners is vergroot, en het gevoel van onmacht bij de belangengroepen is vergroot waardoor zij een andere houding aannemen in het proces (Müller 2017; Stroot 2017).

2017

KWP, de gemeente Arnhem en Buro Harro overleggen iedere donderdag met elkaar over het bestemmingsplan dat moet worden ingediend bij Rijkswaterstaat. Burgers en andere partijen zijn ook welkom bij deze gesprekken (Gemeente Arnhem 2017). Rijkswaterstaat moet het plan toetsen op overstromingsgevaar. Het tegenkamp werkt ondertussen verder aan een alternatief plan voor als de situatie optreedt waarin KWP vastloopt doordat bijvoorbeeld de kosten om waterveiligheid te creëren te hoog worden (Stroot 2017).

23

5. Kritieke momenten

5.1 Stakeholdersanalyse

Bij de start van dit onderzoek is de vraag gesteld wat voor een rol beleidsbemiddeling speelt in Stadsblokken-Meinerswijk. Om tot een beantwoording van deze vraag te komen moeten eerst de fasen die voorafgaan aan succesvolle implementatie voor zover mogelijk besproken worden. Het beoordelen van een conflict door de publieke beleidsbemiddelaar is de eerste stap richting een effectieve implementatie. Daarom is het van belang inzicht te krijgen in de belangen van stakeholders. In tabel 5.1 staan de stakeholders van Stadsblokken-Meinerswijk in de linker kolom onder elkaar. De overige kolommen betekenen respectievelijk:

Type: Wat is de functie van de stakeholder en wat wordt verondersteld de bijdrage te zijn aan de implementatie door de stakeholder? Deze bijdrage kan een economische bijdrage zijn (middelen), een politieke bijdrage (besluitvorming) en/of een sociale bijdrage (acceptatie). Gewicht: Hoe belangrijk is de stakeholder voor de implementatie van het project Stadsblokken-Meinerswijk? Primair indien de implementatie afhangt van de inzet van deze stakeholder, secundair indien de stakeholder in een latere fase nog kan aansluiten of kan worden gemobiliseerd.

Drijfveer: Wat is de behoefte van de stakeholder? Wat vindt de stakeholder van het grootste belang voor de implementatie van Stadsblokken-Meinerswijk?

Steun: Wat is de bijdrage en interesse van de stakeholder in het project? Heeft de stakeholder veel kennis opgedaan die bruikbaar kan zijn tijdens het implementatieproces?

Relaties: Hoe verhouden de verschillende stakeholders zich ten opzichte van elkaar? Met wie willen ze samenwerken en met wie niet?

De huidige oplossing voor de implementatieproblemen is het uitvoeren van het bestemmingsplan van KWP, nadat het is goedgekeurd door Rijkswaterstaat. De gemeente Arnhem is gebaat bij deze oplossing. Het gebied kent namelijk een lange geschiedenis van verschillende beleids- en bestemmingsplannen waar de gemeente graag van af wilt. De gemeente moet echter de machtsbalans bewaren tussen ondernemers, overheid en burgers. De gemeente Arnhem wordt dus partij zijn in het beleidsbemiddelingsproces. Dit geldt ook voor de andere publieke instellingen: Rijkswaterstaat en de provincie Gelderland. De relaties tussen deze drie overheidsinstellingen verschillen onderling. Rijkswaterstaat heeft de meeste

24 beslissingsmacht, de provincie de meeste beschikkingsmacht (geld) en de gemeente de meeste politieke macht. Het wantrouwen richting deze drie stakeholders van de andere actoren is het grootst ten aanzien van de gemeente Arnhem. KWP heeft een helder doel en een duidelijk belang. De implementatie moet leiden tot economische waardevermeerdering en hiervoor hebben zij de gemeente Arnhem nodig. KWP mag haar plan namelijk niet uitvoeren zonder goedkeuring van Rijkswaterstaat en de gemeente Arnhem. Dit motiveert KWP om aan tafel te schuiven bij het beleidsbemiddelingsproces. De bewoners en de belangengroepen willen betrokken worden bij het besluitvormingsproces over de implementatie van Stadsblokken-Meinerswijk. De belangengroepen en bewoners zijn niet gebaat bij de huidige oplossing en zoeken het conflict eerder op dan dat ze het vermijden. De belangengroepen voelen zich misleid. En de bewoners voelen zich aan de kant geschoven door de overheid.

De uitvoering van het beleid is primair afhankelijk van de publieke instellingen en de grondbezitter. Dit betekent echter niet dat de secundaire stakeholders, de bewoners en belangengroepen, minder cruciaal zijn voor de implementatie. De uitvoering zal worden gedwarsboomd door de belangengroepen: zij zijn van plan een juridisch proces aan te gaan als ze het oneens zijn met het definitieve plan (Stroot 2017). De bewoners moeten ook op een later moment in het implementatieproces worden gemobiliseerd. Een ontevreden lokale gemeenschap kan de uiteindelijke uitvoering vertragen doordat individuen of groepen protesteren, tegenwerken of ook een juridisch proces aangaan. Een publieke beleidsbemiddelaar kan aanvankelijk bij de start van de uitvoering naar een consensusovereenkomst zoeken, waardoor het proces niet vertraagt en de implementatie een grotere kans op succes heeft.

Tabel 5.1

Stakeholder Type Gewicht Drijfveer Steun Relatie Gemeente Arnhem Politieke en sociale

bijdrage

Primair Implementatie in

samenwerking met KWP met zo min mogelijk weerstand burgers

Faciliteren KWP en articuleren belangen burgers door wethouder en projectleider

Op gelijke voet met KWP en burgers. Ondergeschikt aan Rijkswaterstaat en provincie Gelderland

Kondor Wessels Projecten

Economische bijdrage Primair Implementatie moet leiden tot economische waardevermeerdering

Maken een plan voor

Stadsblokken-Meinerswijk en voeren dit plan vervolgens uit

Sterk afhankelijk van de gemeente Arnhem

Bewoners Stadsblokken-Meinerswijk

Sociale bijdrage Secundair Woongebied aangenaam houden

Hebben veel kennis over het gebied (waterkundig, milieu, historie, recreatie en cultuur)

Onafhankelijk

Kloppend Stadshart (in samenwerking met Milieudefensie Arnhem en Wijkplatform Malburgen West)

Sociale bijdrage Secundair Gebied klaarmaken voor toekomstige

klimaatveranderingen

Biedt een wetenschappelijk onderbouwd alternatief plan voor het gebied

Onafhankelijk

Rijkswaterstaat Politieke bijdrage en economische bijdrage

Primair Implementatie

waterkundige maatregelen

Toetsen de plannen voor ruimtelijke veranderingen aan veiligheid water

Monopolie in het

implementatieproces: van niemand afhankelijk

Provincie Gelderland Economische bijdrage Primair Ondersteunen gemeente Arnhem en voldoen aan eisen Rijkswaterstaat

Financiële bijdrage voor het verbeteren van ruimtelijke kwaliteit

Overheidsrelatie tussen provincie – gemeente - Rijkswaterstaat

5.2 Problemen van implementatie Stadsblokken-Meinerswijk

Nu de hypothetische beleidsbemiddelaar het conflict heeft kunnen beoordelen op basis van de belangen van stakeholders, kan een stap worden gezet richting “joint fact-finding”. Doordat de tijdlijn is gereconstrueerd en de belangen van de stakeholders systematisch zijn weergegeven in tabel 5.1, kan er bepaald worden welke problemen cruciaal zijn voor de implementatie van Stadsblokken-Meinerswijk. In werkelijkheid moeten stakeholders tijdens dit proces kenmerken van het probleem definiëren en leren wat elkaars belangen, gevoelens en ervaringen zijn. In dit onderzoek worden de kritieke momenten geanalyseerd aan de hand van de theorieën die zijn besproken in hoofdstuk 2 om zo, problemen van implementatie, en de belangen, ervaringen en gevoelens van stakeholders te duiden. Doordat de stakeholders ‘bewoners’, ‘belangengroepen’ en ‘gemeente Arnhem’ hebben ingestemd met de kritieke momenten is deze analyse hypothetisch een vorm van ‘joint fact-finding’. De fasen met de kritieke momenten worden in de onderstaande figuur herhaald.

Fase 1

Phanos werd in 2006 grondbezitter van een groot gedeelte van Stadsblokken-Meinerswijk. In dit jaar was bekend dat Stadsblokken-Meinerswijk zowel rivierkundige als ruimtelijke veranderingen nodig heeft omwille van de Rijksoverheid. Het eerste kritieke moment, het plan dat Phanos maakt voor het gebied, sluit daarom aan bij de omstandigheden van technisch-economische aard zoals Agterbosch deze beschrijft. Het is voor de ondernemer

Fase 1 (Phanos)

• Het plan van Phanos

• Participatieproces met de gebiedsvisie als uitkomst • Amendement door de gemeenteraad van Arnhem

Fase 2 (Curator)

• Intentieovereenkomst

Fase 3 (Kondor Wessels Projecten)

• Deal KWP met gemeente Arnhem • Samenkomst belangengroepen • Referendum

27 aantrekkelijk om te investeren in het gebied: Phanos verwacht dat de investering in de uitvoering uiteindelijk zal leiden tot economische voordelen. De gemeente Arnhem is het echter niet eens met het plan. Het verschil tussen de belangen van Phanos en de gemeente sluit aan bij ‘de vereisten van stakeholders’ als onderdeel van de sociaal institutionele omstandigheden van Agterbosch. Het gebied zou overwegend natuur worden, maar Phanos wil woningen bouwen. De overheidsinstelling, in dit geval de gemeente, moet de balans bewaren tussen aanleg van natuur en woningbouw.

De gemeente zoekt de balans op door het participatieproces in te zetten. Het participatieproces met als uitkomst de gebiedsvisie is het tweede kritieke moment. De vereisten van de Arnhemse burgers hebben betrekking op milieu, cultuur en historie: een nieuwe actor (inwoners) wordt betrokken bij de implementatie, en deze actor heeft weer andere belangen. De gebiedsvisie laat dus zien dat de implementatie van het project samenwerking tussen verschillende actoren vereist. Deze samenwerking vereist daarnaast kennis van verschillende vakgebieden: watermanagement, woningbouw, milieu, landschapsarchitectuur en cultuur en historie. Ook ligt de verantwoordelijkheid op zowel privaat- als publiek niveau. Browne en Wildavsky, De Vries en Wolsink, Peters, Agterbosch, en Laws et al. beschrijven deze kenmerken in hun theorieën over implementatie van grote projecten als complex.

Dit tweede kritieke moment moet ook besproken worden door het derde kritieke moment, het amendement, te betrekken bij de theorie over ‘social acceptance’ van Wolsink en de ‘netwerk-implementatie’ van Peters. Beide theorieën stellen dat het belangrijk is om burgers te betrekken bij de besluitvorming over een project. Wolsink stelt dat dit belangrijk is omdat dit uiteindelijk de acceptatie door de lokale gemeenschap vergroot. Peters beargumenteert dat de betrokkenheid van inwoners/burgers leidt tot eerlijke onderhandelingen tijdens het implementatieproces. De theorie van Peters impliceert dat het gemakkelijk is om te onderhandelen vanuit gelijkwaardige posities indien partijen zijn betrokken bij het besluitvormingsproces. De vraag dringt zich op of het altijd mogelijk is om alle actoren te betrekken bij de besluitvorming. Daarnaast kan de ene actor meer middelen, zoals geld, bezitten dan een andere actor.

De burgers participeren tussen 2009 en 2011 in het proces. De Arnhemmers zijn tevreden over het resultaat en verwachten dat hun input gebruikt wordt voor de uiteindelijke uitvoering. Wat voor de deelnemers echter niet duidelijk was is de juridische waarde van de

28 gebiedsvisie. De gemeente Arnhem zegt dat de participanten konden weten dat een amendement door de gemeenteraad mogelijk was. De deelnemers daarentegen vinden dat dit de taak van de gemeente is, zij hadden moeten uitleggen dat een amendement mogelijk was. Met het amendement is de betrokkenheid van de lokale gemeenschap van minder groot belang geworden voor de implementatie van Stadsblokken-Meinerswijk. Deze betrokkenheid wordt echter in de theorie van Wolsink wel als nuttig gezien. Naast de acceptatie van het project door de lokale gemeenschap, moet het project ook over het algemeen binnen het land, en door de markt worden geaccepteerd. De markt, in dit geval de ondernemer Phanos, accepteert het project. Zij wil investeren in het gebied ondanks de rivierkundige maatregelen die zij voor een deel moeten betalen. De sociaal-politieke acceptatie is niet toetsbaar. Het amendement heeft het derde gebied van acceptatie, de lokale gemeenschap, teniet gedaan.

Fase 2

In de tweede fase heeft de curator van de SNS-bank de beslissingsmacht over de grond gekregen, die voorheen in bezit van Phanos was. Deze gebeurtenis is niet abnormaal: een onderneming kan failliet gaan en een curator krijgt beslissingsmacht. Het juridisch proces waarin de curator en de gemeente Arnhem tegenstanders van elkaar zijn wordt beëindigd door de intentieovereenkomst: het vierde kritieke moment. Dit moment laat de complexiteit van implementatie van grote projecten zien. Browne en Wildalvsky (1983) stellen dat knellende regelingen waarbij samenwerking tussen verschillende organisaties nodig is, ontweken moet worden. De intentieovereenkomst is een afspraak waar geen juridische verplichtingen aan verbonden zijn. De gemeente Arnhem heeft met de overeenkomst haar goede wil getoond ten aanzien van Arnhemse burgers, maar weet dat de nieuwe grondeigenaar, KWP, niets verplicht is. De intentieovereenkomst heeft de implementatie complexer gemaakt omdat de afspraak vrijblijvend is.

Fase 3

Kondor Wessels Projecten wordt eigenaar. KWP koopt de grond van de curator, en een deel van de gemeente. De deal die de onderneming met de gemeente Arnhem maakt is in theorie absurd. De verantwoordelijkheid over de uitvoering van Stadsblokken-Meinerswijk lag voor 2006 in handen van de gemeente Arnhem en de particuliere grondbezitters. In 2006 werd Phanos grootgrondbezitter en wilde de uitvoering naar eigen plan uitvoeren. De gemeente

29 wilde dit plan tegenhouden en maakte, samen met de inwoners en de betrokkenen, de gebiedsvisie die niet bindend was, maar na de toevoeging van het amendement wel bindend leek te zijn. De deal uit 2015 betekent veranderingen betreffende de verantwoordelijkheden. KWP is verantwoordelijk over haar gronden en kan uitvoeren wat ze wilt (Jansen 2017). De gemeente is haar burgers verplicht om op haar verkregen grond natuur te creëren (ibid.). De uitvoering van de gebiedsvisie wordt dus enkel voortgezet op het deel van de grond waar de gemeente verantwoordelijkheid over heeft. Dit is de absurditeit die Browne en Wildalvsky benadrukken in hun conclusies over implementatie. Zij stellen dat niet één groep de verantwoordelijkheid mag hebben over de uitvoering. In Stadsblokken-Meinerswijk geldt dat de verantwoordelijkheid na de deal bij KWP ligt over haar stukken grond, de gemeente over de overige delen stukken grond, en Rijkswaterstaat over het hele gebied.

De frustratie en boosheid van de belangengroepen en de bewoners zou volgens de theorie hot adaptation van Laws et al. gebruikt kunnen worden om feitelijke kennis over de geschiedenis van het conflict te bemachtigen. Echter, de gemeente stemde in met het voorstel van de belangengroepen om een referendum uit te schrijven. Dit heeft de situatie niet voor alle partijen verbeterd, maar zelfs verslechterd.

De situatie die in 2015 is ontstaan laat zien dat er veranderingen teweeg zijn gebracht in het maken van beleid voor watermanagement gepaard met ruimtelijke ordening, zoals De Vries en Wolsink dit bedoelen. De vraagt rijst echter wel of de deal is bedoeld om verschillende expertises (zoals landschapsarchitectuur en recreatiemanagement) in te kunnen zetten, of omdat de gemeente geen keus wordt overgelaten omdat ze gevangen zitten in een complexe publiek- private samenwerking.

De opkomst en samenkomst van de drie belangengroepen is het zesde kritieke moment. Dit kritieke moment biedt perspectieven voor de argumentatie van Wolsink over de NIMBY-theorie en ligt in lijn met de hot adaptation van Laws et al. Ilja Jansen heeft zich verbaasd over de belangengroepen die zich tegen het plan van KWP keerden. De individuen uit de belangengroepen wonen voornamelijk in Stadsblokken-Meinerswijk. Jansen vond het logisch dat bewoners ‘geen nieuwe buren’ willen. Dat de belangengroepen zich druk maken over het milieu en het klimaat vindt hij gek: “Juist met de verkregen gronden na de deal met KWP heeft de gemeente de mogelijkheid om een aaneengesloten stuk natuurgebied te creëren”, aldus Jansen. Hilde Stroot van Kloppend Stadshart brengt hier tegenin dat het de belangengroepen juist niet gaat over de woningen, maar om de gevolgen van de woningen

30 voor het klimaat (Stroot 2017). In lijn met de theorie van Wolsink kan dus gesteld worden dat de gemeente de argumenten van de belangengroepen onterecht schaart onder de NIMBY-theorie. Het zou een goede oplossing zijn als de belangengroepen worden betrokken bij de besluitvorming (het plan dat KWP maakt) omdat zij de uiteindelijke uitvoering dan zullen accepteren. Daarnaast kennen de bewoners van Stadsblokken-Meinerswijk en veel individuen uit de belangengroepen een lange geschiedenis van het gebied. De actoren maken zich kwaad over het verloop van de besluitvorming en daarom zijn zij juist de aangewezen personen om historische, feitelijke en precieze kennis over te dragen tijdens de besluitvorming over het implementatieproces. Het afwimpelen van de inzet van de belangengroepen door Ilja Jansen is dus niet gestoeld op de juiste argumentatie.

De gebeurtenissen tussen 2010 en 2016 hebben uiteindelijk geleid tot een referendum, en tevens tot het laatste kritieke moment. Het referendum heeft het implementatieproces beïnvloed omdat de uitslag bindend is, de aandacht voor het gebied onder de Arnhemse inwoners is vergroot, en het gevoel van onmacht bij de belangengroepen is vergroot waardoor zij een andere houding aannemen in het proces. Het referendum heeft het tegendeel bewezen van het optimisme van Hajer: leefgebieden aantrekkelijker maken door integraliteit toe te passen op projecten van Ruimte voor de Rivier maakt de projecten iconisch. Voor het project Stadsblokken-Meinerswijk kan dit alleen nog waargemaakt worden als het resultaat uiteindelijk op internationaal niveau een iconisch beeld is, maar in Nederland, en vooral in Arnhem, zal men dit niet zo noemen. De tien jaar Stadsblokken-Meinerswijk hebben aangetoond dat integraliteit had kunnen werken als de grondbezittingen en daarmee de verantwoordelijkheden niet telkens werden gewijzigd.

5.3 Richting succesvolle implementatie

De overige fasen die voorafgaan aan succesvolle implementatie zijn onderhandelen, tot consensus komen en de actoren betrekken bij de besluitvorming. De stakeholders moeten onderhandelen over een consensus, maar dit betekent niet dat ze tot een overeenkomst moeten komen (Laws et al. 2012: 66). De consensus moet er toe leiden dat het plan dat wordt gemaakt effectief uitgevoerd kan worden. De actoren worden betrokken bij de besluitvorming over het plan. Ze hebben hun belangen en bezorgdheden kunnen adresseren. De kans wordt hierdoor kleiner dat het implementatieproces wordt gedwarsboomd door een actor.

31 en een toekomstbeeld van de overige stappen is geschetst, moet worden beoordeeld of publieke beleidsmiddeling wel nut heeft. Zal de huidige situatie verbeteren indien beleidsbemiddeling wordt gebruikt om het project beter uit te voeren? Publieke beleidsbemiddeling heeft ten eerste nut als partijen moeite hebben om met elkaar een onderhandeling te beginnen of vol te houden maar onderling afhankelijk van elkaar zijn. De stakeholders van Stadsblokken-Meinerswijk hebben geen moeite om onderhandelingen met elkaar te beginnen, maar hebben wel moeite om deze vol te houden. KWP is afhankelijk van de gemeente Arnhem om hun plan succesvol uit te voeren, tevens is de gemeente afhankelijk van KWP om haar burgers tevreden te houden. De bewoners en de belangengroepen hebben het gevoel dat ze aan een dood paard trekken en vinden de onderhandelingen daarom vermoeiend. De partijen moeten ook naar de toekomst willen kijken en een

consensusovereenkomst willen sluiten. De gemeente, bewoners en belangengroepen willen

graag het hoofdstuk over Stadsblokken-Meinerswijk afsluiten na tien jaar. KWP wil primair winst maken op het gebied, en dus snel tot overeenstemming komen. De stakeholders moeten een hoge mate van invloed op het beleid hebben: dit geldt niet voor alle partijen. Wel moeten alle partijen gemobiliseerd worden. De partijen voorkomen liever een uitputtende rechterlijke

procedure, maar de belangengroepen zijn wel in staat om dit te doen als er niets aan de

situatie verandert. Daarnaast moeten de partijen willen leren om met elkaar samen te werken. Op KWP na, hebben alle actoren interesse getoond in dit onderzoek en staan open voor alle mogelijke oplossingen. Tenslotte moeten de kosten van de voortdurende controverse te hoog

zijn geworden. Het participatieproces, de rechterlijke procedure in de tweede fase, en het feit

dat er opnieuw rivierkundige maatregelen getroffen moeten worden indien er veel woningen gebouwd worden, maakt het project tot nu toe duur. Alle beweegredenen om publieke beleidsbemiddeling in te zetten zijn dus aanwezig.

32

6. Conclusie

In dit hoofdstuk wordt eerst een antwoord geformuleerd op de vraag die centraal staat in dit onderzoek. Vervolgens leidt dit antwoord tot een advies aan de betrokken partijen bij Stadsblokken-Meinerswijk. Tenslotte worden de beperkingen van deze bachelor scriptie besproken en aanbevelingen gedaan voor vervolgonderzoek.

De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: “Wat voor een rol speelt beleidsbemiddeling in Stadsblokken-Meinerswijk?”. Om tot een antwoord op deze vraag te komen is ten eerste beschreven wat er tussen 2006 en 2016 is gebeurd in Stadsblokken-Meinerswijk. Daarna is besproken welke ‘kritieke momenten’ er voor deze casus zijn aan te merken. Op deze manier werden, hypothetisch, de eerste twee stappen die voorafgaan aan succesvolle implementatie volgens Laws et al. gezet.

De kritieke momenten zijn respectievelijk het plan van Phanos, het participatieproces met als uitkomst de gebiedsvisie, het amendement, de intentieovereenkomst, de deal tussen de gemeente Arnhem en Kondor Wessels Projecten, de opkomst van de belangengroepen, en het referendum. Wat de implementatie van Stadsblokken-Meinerswijk in het afgelopen decennia heeft bemoeilijkt is ten eerste de vele verschuivingen van verantwoordelijkheden tussen stakeholders. De intentie van de gemeente Arnhem was in 1990 om de ruimtelijke kwaliteit van het gebied te verbeteren ten behoeve van de natuur. De Rijksoverheid heeft met het programma Ruimte voor de Rivier de verantwoordelijkheid voor een deel op zich genomen. Ook heeft de wisselingen van grondbezitters de samenwerking tussen publieke- en private organisaties complexer gemaakt. Ten tweede is het gebied op waterkundig niveau complex omdat het dicht tegen het stadscentrum van Arnhem ligt, en de Rijn op dit stuk erg smal is. Ondanks deze moeilijkheden heeft de gemeente Arnhem door het participatieproces in te zetten in 2009 in theorie geprobeerd de eerste vier fasen die voorafgaan aan publieke beleidsmiddeling te doorlopen. De gemeente beoordeelde na het plan van Phanos dat de belangen van de inwoners, gemeente en de grondbezitter conflicteerden. Door het participatieproces in te zetten hebben de stakeholders een fase van “joint fact-finding” doorlopen, en de onderhandelingen leidden tot de gebiedsvisie: de consensus. In werkelijkheid beoogde de gemeente niet om als publieke beleidsbemiddelaar te spelen, maar de pogingen om de belangenverstrengelingen op te lossen leken wel op pogingen die een beleidsbemiddelaar zou doen. Echter, de gemeente heeft een fout gemaakt door de gebiedsvisie tot stand te brengen zonder de belangen van de grootste grondbezitter mee te

33 nemen, en onduidelijk te zijn over de mogelijkheid van een amendement. De deal die KWP met de gemeente Arnhem sloot bracht het proces van publieke beleidsbemiddeling weer terug bij af. De frustratie en boosheid van de bewoners en belangengroepen werden niet omarmd, zoals dit volgens de hot adaptation theorie kan, maar afgestoten door in te stemmen met het uitschrijven van een referendum.

De rol die beleidsbemiddeling nu speelt in Stadsblokken-Meinerswijk is nihil. Dit onderzoek toont aan dat beleidsbemiddeling een juiste manier is om het implementatieproces succesvoller te maken dan dat deze nu is ingezet. De eerste fase van bemiddeling, het beoordelen van het conflict, is doorlopen in de eerste paragraaf van hoofdstuk 5. Hierin werd duidelijk wat de belangen van de stakeholders zijn, en dat deze conflicteren. In de tweede paragraaf is gezocht naar “joint fact-finding” door de problemen en ervaringen te definiëren van de verschillende stakeholders. Doordat duidelijk is geworden wat er mis is gegaan, weten de betrokken actoren tijdens het onderhandelen welke houding zij zich moeten aannemen. In de laatste paragraaf van hoofdstuk 5 werd beschreven dat alle beweegredenen om een beleidsbemiddelingsproces te starten aanwezig zijn en een toekomstbeeld geschetst.

Mijn advies aan de stakeholders, maar vooral aan de Rijksoverheid, is om een publiek beleidsbemiddelingsproces in te zetten op geheel professioneel niveau. Het argument hiervoor is dat er rekening gehouden moet worden met het verzet van de belangengroepen en de bewoners. KWP, Rijkswaterstaat, de provincie Gelderland en de gemeente Arnhem oefenen primair invloed uit op het implementatieproces, maar de overige stakeholders hebben in latere fasen van de uitvoering de mogelijkheid om het proces te dwarsbomen. Om tot succesvolle implementatie te komen moeten de bewoners en de belangengroepen worden gemobiliseerd. Beleidsbemiddeling is de enige uitweg om de frustratie en boosheid weg te nemen.

De resultaten van dit onderzoek dragen bij aan de literatuur over implementatie van grote projecten omdat het de problemen tussen publiek- private samenwerking, en problemen op het gebied van de lokale acceptatie door de gemeenschap hebben aangestipt. Deze casus leert dat een participatieproces niet altijd leidt tot acceptatie door de lokale gemeenschap omdat andere gebeurtenissen de uitkomst van dergelijke processen in de weg kunnen staan.

De resultaten van dit onderzoek zijn beperkt doordat KWP niet heeft meegewerkt aan dit onderzoek. Naast KWP hadden interviews met meerdere bewoners en meerdere ambtenaren de data kunnen uitbreiden. Ook door het beperkt aantal woorden is er niet

34 ingegaan op de volgende aspecten: de politieke voorkeuren van wethouders en projectleiders, de praktische benodigdheden voor beleidsbemiddeling zoals geld, en de technische vraagstukken die betrekking hebben op watermanagement in het gebied.

Voor vervolgonderzoek suggereer ik voor deze casus de bovengenoemde aspecten uit te diepen. Op het gebied van kennis over de implementatie van grote projecten, specifiek gericht op watermanagement, is het van belang te specificeren welke publieke actoren met elkaar de verantwoordelijkheid voor de uitvoering te dragen. De publiek- private samenwerking die de implementatie van grote (water) projecten behoeft zal hierdoor soepeler verlopen.