Tijdschrift Milieu, december 2017
16
Sinds kort telt Nederland een ‘nieuw’ depar-tement: het ministerie van Economische Zaken en Klimaat, op het eerste gezicht tegenstrijdige beleidsterreinen. De gedachte hierachter is beleidscoherentie: laat het economische beleid het klimaatbeleid versterken in plaats van dwarsliggen. Een belangrijke uitdaging voor dit ministerie is het realiseren van een koolstofarme economie in 2050. Dit vraagt een integraal
Samenhang van
beleid versterkt
De thema’s water, energie, klimaatverandering, landgebruik en voedsel kennen
vele raakvlakken. Een goede ontwikkeling in het ene thema kan meerwaarde
ople-veren voor het andere, maar ook een negatief effect hebben. Samenhangend beleid
kan minnen voorkomen en plussen juist stimuleren. Dit geldt zeker voor een alles
omvattend onderwerp als het realiseren van een koolstofarme economie.
perspectief en integrale oplossingen. Beleid gericht op de koolstofarme economie kan immers invloed hebben op het beleid voor energie, landgebruik en water.
Nexus en beleidscoherentie
Inzicht in coherentie en interactie tussen beleidsterreinen is belangrijk om daad-werkelijk meters te maken. Het Europese SIM4NEXUS-project, waarbij onder andere
het Wageningen Economic Research, het Planbureau voor de Leefomgeving en IHE Delft uit Nederland betrokken zijn, richt zich hierop in een onderzoek naar mogelijke wegen voor een koolstofarme economie in Europa. Twee begrippen staan centraal in dit project: nexus en beleidscoherentie. ‘Nexus’ benadrukt het belang van inter-actie tussen problemen of beleid. Voor het
17
Tijdschrift Milieu, december 2017
Samenhang van
beleid versterkt
klimaatbeleid betekent dit concreet dat rekening wordt gehouden met de gevolgen voor andere beleidsterreinen en andersom. Met een serious game zal SIM4NEXUS inzicht verschaffen in de gevolgen van deze transitie voor energie, water, land en voedsel.
Coherentie van beleid gaat over het systematisch verminderen van conflicten en maximaliseren van synergieën. Sinds de ontwikkeling van de Sustainable Development Goals in 2015 is er veel over beleidscoherentie van deze doelen geschreven. De Zweed Måns Nilsson is hierin een pionier. Hij creëerde een schaal voor beleidscoherentie met scores -3,-2,-1 voor negatieve interactie, 1,2,3 voor verschillende soorten positieve interactie en de score 0 wanneer er geen interactie plaatsvindt.
Pilot biomassa
Gebaseerd op de aanpak van Nilsson is het Nederlandse beleid rondom bio-energie en een koolstofarme economie geanalyseerd. Momenteel is het aandeel bio-energie 80% van het Nederlandse hernieuwbare energieaanbod. Meer inzet van bio-energie zal ook effect hebben op het gebruik van land, water en de voedselproductie. Er is gekeken in welke mate de intensivering van biomassaproductie voor energie in Nederland mogelijk is vanuit vijf relevante beleidsperspectieven: natuur, afval, voedsel, ruimtelijke ordening en landbouw. Nilsson’s aanpak biedt inzicht in de interacties die plaatsvinden en of beleid voor één sector belemmeringen opwerpt of juist het andere beleid versterkt.
Uit beleidsdocumenten blijkt de wens voor het vergroten van het biomassa-aanbod in Nederland, waarbij veel nadruk wordt gelegd op duurzaamheid. Woorden als
'opti-maliseren' en 'reststromen' voeren de boven-toon en de doelen en middelen zijn voor-zichtig. Tabel 1 toont de lijst met doelen van de beleidsterreinen biomassa en natuur, één van de vijf onderzochte nexus onderwerpen. De interacties tussen biomassa en
de andere terreinen zijn op dezelfde manier onder de loep genomen. Tussen de beleidsterreinen zijn er zowel positieve als negatieve interacties met verschillende scores. Eén doel in het biomas-sabeleid is bijvoorbeeld het verhogen van de land-bouwproductiviteit (dit levert
meer restromen op, waar biomassa voor energie van gemaakt kan worden). Dit doel kent enkele conflicten met natuurbeleid. Voortgang in het verhogen van landbouw-productiviteit (B1) creëert bepaalde voor-waarden voor de bescherming van natuur in agrarische productiegebieden (N2) en het balanceren van biodiversiteit en voedselpro-ductie (N3).
Bij de beleidsimplementatie kan hiermee rekening worden gehouden: verhoging van de landbouwproductiviteit zonder natuur-verstoring. Dit lijkt voor de hand liggend, maar is lang niet altijd het geval. Het herstellen van gedegradeerde ecosystemen
(N4) heeft een positief effect op landbouw-productiviteit (B1), maar het tegenoverge-stelde geldt voor de impact van landbouw-productiviteitsverhoging op ecosystemen: intensieve landbouwproductie put bijvoor-beeld de bodem uit en zorgt voor
verspreiding van mest-stoffen en
bestrijdings-middelen. Dit betekent dat doelen
onlosma-kelijk met elkaar zijn verbonden. De wens om de productiviteit van hout te verhogen in het biomassabeleid (B2) is parallel aan het doel het verhogen van de Nederlandse houtproductie (N10) in het natuurbeleid.
Andere belemmeringen
Natuurlijk is niet alle problematiek in een analyse van beleidsdocumenten te vangen. Interviews met stakeholders uit de biomassa-industrie, beleidsmakers, belangenorganisaties en grote beheerders van biomassa zoals Staatsbosbeheer gaven aanvullend inzicht. Zij noemden drie additi-onele belemmeringen:
1) Het negatieve imago van biomassa in de maatschappij, dat zorgt voor onzekerheid bij investeerders;
2) Problemen met definities in wet- en
‘Klimaat en
economie binnen
één ministerie hand
in hand laten gaan
flinke uitdaging’
Roos Marinissen (Vrije Universiteit), Vincent Linderhof (voorzitter VVM-sectie Water, Wageningen Economic Research), Maria Witmer (Planbureau voor de Leefomgeving) en Stefania Munaretto (Planbureau voor de leefomgeving / Instituut voor Milieuvraagstukken, Vrije Universiteit).
>
Biomassabeleid (B) en natuurbeleid (N)
Synergie of trade-off met ander beleid
B Voortgang in biomassabeleid heeft impact op natuurbeleid
B1 Beter benutten reststromen uit landbouw (verhogen landbouwproductiviteit) N2 (-1) N3 (-1) N4 (-2) N6 (3) B2 Meer biomassa genereren uit reststromen bosbouw (verhogen bosbouwproductiviteit) N4 (-1) N10 (3)
B3 Verhogen efficiëntie biomassa door bioraffinage en co-productie N8 (2)
B4 Verbeteren van het genereren van biomassa uit reststromen N7 (1) N8 (1)
B5 Tegengaan van verspilling in oogst en productie N8 (1)
B6 Stimuleren van de ontwikkeling van alternatieve manieren van grondstofproductie zonder grond en biomassa B7 Sluiten en optimaliseren van kringlopen (cascadering)
B8 Productie van aquatische biomassa
B9 Gebruiken van gedegradeerde grond voor biomassaproductie N4 (1) N5 (1)
N Voortgang in natuurbeleid Heeft impact op biomassabeleid
N1 Meer hout uit duurzame bossen op de Nederlandse markt
N2 Bescherming van natuur op landschapsniveau in agrarische productiegebieden B1 (-1)
N3 Balanceren van biodiversiteit en voedselproductie B1 (-1)
N4 Herstellen van gedregadeerde ecoystemen op het land
N5 Stimuleren van initiatieven voor functiecombinaties van natuur en de bio-based economy B1 (3) N6 Duurzame stijging in landbouwproductiviteit
N7 Productie van biomassa voor elektriciteit en warmte is duurzaam B7 (3) N8 Werken aan gesloten kringlopen
N9 Inzicht geven in de economische waarde van de door ecosystemen geleverde diensten B2 (2)
N10 Verhogen van de Nederlandse houtproductie B2 (3) B9 (1)
18 Tijdschrift Milieu, december 2017 regelgeving. Als biomassa als afval wordt gezien, dan gelden daar andere regels voor (wanneer is iets afval en wanneer een grondstof?);
3) Afnemende onderzoeksgelden voor innovatie, waardoor er minder technolo-gische ontwikkelingen plaatsvinden en de biomassaprijzen hoog blijven.
Conclusie
Bij complexe problemen kan een nexus-aanpak inzichten geven over relaties tussen verschillende beleidsterreinen en de effec-tiviteit ervan. Een duurzaam energiebeleid maken zonder hierin de gevolgen voor bijvoorbeeld land en water mee te nemen, leidt tot conflicten in de toekomst. Inzicht in potentiële trade-offs en synergieën is belangrijk bij het maken van beleidskeuzes. Als er meerdere vliegen in een klap geslagen kunnen worden, maakt dit de keuze voor een bepaald beleid of beleidsinstrument meer voor de hand liggend. Hierbij blijft de onzekerheid tussen beoogde doelen en werkelijke implementatie altijd een rol spelen.
Als doelen van verschillende beleidster-reinen op elkaar lijken, maar er zijn geen
harde maatregelen om deze te bereiken, kan er in de praktijk van de uitvoering weinig sprake zijn van synergie. Er zijn in de onder-zochte interacties veel gelijksoortige doelen. Dit zou onder andere aan het feit kunnen liggen dat zowel het biomassabeleid als het natuurbeleid bij hetzelfde ministerie (EZ) zijn ondergebracht en hoeft niet te bete-kenen dat er extra instrumenten hiervoor worden ingezet.
Terug naar het nieuwe kabinet: klimaat
en economie onder hetzelfde ministerie onderbrengen is één ding, maar ze hand in hand laten gaan is echt een stap verder. Het moet gaan blijken of we af stevenen op economisch klimaatbeleid, klimaatgericht economisch beleid of een gelijkwaardig klimaat- en economiebeleid met oog voor de interactie met natuur, ruimtelijke ordening, landbouw en hergebruik van afval.
Roos Marinissen, Vincent Linderhof, Maria Witmer en Stefania Munaretto
Tabel 1: Overzicht van biomassabeleidsdoelen en natuurbeleidsdoelen met niveau van interactie tussen haakjes: synergie (1,2,3) of trade-off (-1,-2, -3)
