NVOR-30-drukbestand-biw-beroepsonderwijs

(1)

(2)

(3)

Beroepsonderwijs op het snijvlak van

vmbo en mbo

Symposiumbundel

Nederlandse Vereniging

voor Onderwijsrecht 2010

Deel 30 in de serie Onderwijsrecht

van de Nederlandse Vereniging

voor Onderwijsrecht

(4)

Meer informatie over deze en andere uitgaven kunt u verkrijgen bij: Sdu Klantenservice Postbus 20014 2500 EA Den Haag www.sdu.nl/service NVOR

Arent van ’s Gravesandestraat 170 3067 KB Rotterdam

website: www.vornederland.nl

NUR 840

Zetwerk: Studio Typeface, Lelystad

Behoudens de in of krachtens de Auteurswet gestelde uitzonderingen, mag niets uit deze uitgave worden ver-veelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand of openbaar gemaakt in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voor-afgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

Voorzover het maken van reprografische verveelvoudigingen uit deze uitgave is toegestaan op grond van arti-kel 16 h Auteurswet, dient men de daarvoor wettelijk verschuldigde vergoedingen te voldoen aan de Stichting Reprorecht (postbus 3051, 2130 KB Hoofddorp, www.reprorecht.nl). Voor het overnemen van gedeelte(n) uit deze uitgave in bloemlezingen, readers en andere compilatiewerken (artikel 16 Auteurswet) dient men zich te wenden tot de Stichting PRO (Stichting Publicatie- en Reproductierechten Organisatie, postbus 3060, 2130 KB Hoofddorp, www.cedar.nl/pro). Voor het overnemen van een gedeelte van deze uitgave ten behoeve van com-merciële doeleinden dient men zich te wenden tot de uitgever.

Hoewel aan de totstandkoming van deze uitgave de uiterste zorg is besteed, kan voor de afwezigheid van eventuele (druk)fouten en onvolledigheden niet worden ingestaan en aanvaarden de auteur(s), redacteur(en) en uitgever deswege geen aansprakelijkheid voor de gevolgen van eventueel voorkomende fouten en onvolledig-heden.

All rights reserved. No part of this publication may be reproduced, stored in a retrieval system, or transmitted in any form or by any means, electronic, mechanical, photocopying, recording or otherwise, without the publisher’s prior consent.

While every effort has been made to ensure the reliability of the information presented in this publication, Sdu Uitgevers neither guarantees the accuracy of the data contained here in nor accepts responsibility for errors or omissions or their consequences.

(5)

Inhoud

blz.

Voorwoord 9

Tussen tafellaken en servet? Over de niveau 1 en niveau 2 opleidingen

op het snijvlak van vmbo en mbo 13

Renée van Schoonhoven

1. Introductie en vraagstelling 13

2. Waar komen we vandaan? 16

2.1 Het gat in de Mammoetwet 16

2.2 Introductie van de startkwalificatie 17

2.3 De komst van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) 18

2.4 De invoering van het vmbo 20

2.5 De doorstroomregeling vmbo-mbo 21

3. Ontwikkelingen in de afgelopen tien jaar 22

3.1 Maatwerk 22 3.2 Samenwerking 25 3.3 De kwalificatieplicht 27 4. Ontwikkelingen 28 4.1 Selectieve krimp 28 4.2 Enkele voorstellen 33 4.3 Heroverwegingen 35 4.4 Drie scenario’s 37

5. De consequenties van scenario’s 41

5.1 De grens tussen het funderend en het secundair onderwijs 42

5.2 De overheidsverantwoordelijkheid ten aanzien van deze

onderwijsvoorzieningen 46

5.3 Consequentie in termen van het aanbod van voorzieningen 47

6. Conclusies 48

Gebruikte afkortingen 50

(6)

inhoud

Samenwerken in het beroepsonderwijs 55

Annie Wigger

1. Inleiding 55

2. Wettelijk kader: de geregelde en niet geregelde

samenwerkingsvormen tussen het vo en mbo 56

2.1 De Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) 56

2.2 De Wet educatie en beroepsonderwijs 57

2.3 De verticale scholengemeenschap 58

2.4 Samenwerking vmbo – mbo 58

3. Medezeggenschap 61

3.1 Medezeggenschap in het voortgezet onderwijs 61

3.2 Medezeggenschap in de bve-sector 63

3.3 Gevolgen van de medezeggenschapsregeling voor

samenwerkingsvormen 70

3.3.1 De verticale scholengemeenschap 70

3.3.2 Samenwerking besturen: bestuurlijke fusie en personele unies 71

3.3.3 Geregelde vormen van samenwerking vmbo – mbo 72

3.3.4 Niet geregelde vormen van samenwerking 73

4. Arbeidsvoorwaarden 73

4.1 Gedecentraliseerd 73

4.2 Het primaat van de cao 74

4.3 Wat betekent de reikwijdte van de huidige cao’s voor

samenwerkingsvormen 75

5. Drie praktijkvoorbeelden 75

5.1 Kandinsky 75

5.2 Amarantis Onderwijsgroep 76

5.3 Landstede Groep 77

6. Zijn er oplossingen mogelijk? 78

6.1 Voorstellen 78 6.2 VM2-trajecten 78 6.3 Bestuurlijke samenwerking 79 6.4 Eén onderwijswet? 80 6.5. De maatschappelijke onderneming 81 6.6 Fusietoets 82 7. Conclusie 85 

(7)

inhoud

Iets kroms dat verbogen is? 87

Peter Lourens

1. Opbouw van het coreferaat 87

2. Beeldvorming 88

3. Heterogeniteit is kenmerkend voor het mbo 89

4. Opdracht aan het mbo 91

5. Intermezzo: mijn eigen referentiekader 91

6. Regionale variëteit in bve 94

7. Belangrijke verschillen met po, vo en ho 95

8. Enkele opmerkingen bij het ontstaan van de WEB 96

9. Ter afsluiting: lopende ontwikkelingen 97

Over de auteurs 99

(8)

(9)

Voorwoord

Eind november 2007, tijdens de jaarvergadering van de NVOR, kwam op initiatief van de toenmalige leerstoelhouder onderwijsrecht, prof. mr. drs. B.P. Vermeulen, een resolu-tie in stemming, inhoudend dat het – in verband met de stormachtige juridische en beleidsontwikkelingen in het beroepsonderwijs – nodig was om een leerstoel of lecto-raat in te stellen gericht op juridische aspecten van het beroepsonderwijs. De resolutie werd met algemene stemmen aangenomen. Anno 2010 is deze resolutie nog geen wer-kelijkheid geworden. Wat wel tot stand is gebracht is een groeiende aandacht van onder-wijsjuristen voor het beroepsonderwijs. Op dit ogenblik is een van de vijf werkgroepen die actief zijn binnen de NVOR de Werkgroep Beroepsonderwijs. Deze werkgroep, die ruim een jaar geleden is opgericht, richt zich op de bestudering van onderwijsrechte-lijke vraagstukken in het beroepsonderwijs. Onder beroepsonderwijs wordt het vmbo, het mbo, en de educatie verstaan.

Er verschenen de laatste drie jaren belangrijke publicaties over deze bijzondere sector in ons onderwijsbestel. Een voorbeeld is de verkenning die werd gerealiseerd op initiatief van de Stichting Bijzondere Leerstoelen Onderwijsrecht (SBLO) en de afdeling Staats-en bestuursrecht van de Vrije Universiteit Amsterdam: R. van SchoonhovStaats-en, Ruimte, regels en beroepsonderwijs- verkenning van onderwijsrechtelijke vraagstukken in het beroepsonder-wijs (Amsterdam: SWP Publishers 2010). Een verkenning als deze draagt bij aan het ver-helderen van de structurerende principes van het beroepsonderwijs. Naast een historisch overzicht van het beroepsonderwijs worden de hoofdlijnen van het huidige stelsel geschetst en de belangrijkste onderwijsrechtelijke vraagstukken in en rondom het beroepsonder-wijs aangegeven. Natuurlijk resteren er nog veel vragen, onder andere met betrekking tot de omvang van de overheidsverantwoordelijkheid voor het beroepsonderwijs en de rol van het bedrijfsleven in de verhouding met de instellingen en met de overheid. Het beroepsonderwijs is in allerlei opzichten een intrigerende sector. De meerderheid van de jongeren in onze samenleving wordt er opgeleid tot zelfstandig beroepsbeoefenaar. De variëteit aan leerlingen en aan onderwijssoorten is heel groot. Het beroeps -onderwijs heeft bovendien een drievoudig kwalificerende opdracht: burgerschapskwali-ficatie, beroepskwalificatie en doorstroomkwalificatie. Het is interessant te verkennen hoe mbo-instellingen hun drievoudige opdracht in de praktijk invullen en welke knel-punten zij daarbij ervaren. Wat betekent bijvoorbeeld de voorwaarde dat de opleiding een studielast heeft van ten minste 850 klokuren per studiejaar die worden besteed aan het volgen van lessen, stages of beroepspraktijkvorming, overeenkomstig de onderwijs-en examonderwijs-enregeling voor de desbetreffonderwijs-ende opleiding? Reconderwijs-ent is het beroepsonderwijs ‘verblijd’ met de gevolgen van de Wet referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen. De verschillende wettelijke kaders, zowel de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) als de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB), dragen bij aan de complexiteit van de sector.

(10)

voorwoord

Je kunt je afvragen hoe het staat met de houdbaarheid van de WEB bijvoorbeeld kij-kend naar overgangsconstructies tussen vmbo-mbo en mbo-hbo.

In het voorliggend preadvies, van de hand van dr. Renée van Schoonhoven, en in de co-referaten van mr. Annie Wigger en drs. Peter Lourens wordt het terrein van het beroeps-onderwijs verder verkend voor beroeps-onderwijsjuristen.

Het preadvies gaat in op het beleid op zowel landelijk als instellingsniveau – met name op het snijvlak van vmbo en mbo – dat er in de achterliggende periode op gericht is geweest het realiseren van ‘doorlopende leerlijnen’ te stimuleren. In de wet en regel -geving zijn in dat verband diverse veranderingen doorgevoerd (WVO, WEB) die scholen hiertoe meer en beter in staat zouden moeten stellen. Het landelijk beleid heeft voorts het aangaan en intensiveren van samenwerking tussen vooral vmbo- en mbo-instellin-gen door middel van een aantal subsidieregelinmbo-instellin-gen bevorderd. De vraag is of en in hoe-verre door dit overheidsbeleid (delen van) mbo-leerroutes meer en meer in het domein van het funderend onderwijs worden getrokken én of er nog wel reden is om gescheiden wetten aan te hougescheiden. De preadviseur focust op het snijvlak van de basisberoeps -gerichte leerweg van het vmbo en de niveau 1 en 2 mbo-opleidingen. Ze gaat in op drie vragen: waar ligt de grens tussen het funderend en secundair onderwijs, wat betekent dit voor het type overheidsverantwoordelijkheid aangaande dit onderwijs en wat is daarvan de consequentie in termen van het aanbod van voorzieningen? De drie vragen worden besproken voor zowel de huidige situatie als voor drie door haar geschetste scenario’s: één scenario dat uitgaat van samenwerking in de regio, één scenario dat uitgaat van integra-tie van niveau 1 en 2 opleidingen in het voortgezet onderwijs en een scenario waarin de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo wordt geïntegreerd in het mbo.

Annie Wigger, advocate en voormalig beleidsmedewerker bij de MBO Raad, onder-zoekt in haar bijdrage de mogelijkheden tot samenwerking tussen door de WVO ener-zijds en de WEB anderener-zijds beheerste onderwijsvormen. Het streven naar maatwerk dat daardoor bereikt kan worden is voor een groot deel ingegeven door het streven voortijdig schoolverlaten te voorkomen. Verticale organisatie blijkt onderwijskundige voordelen te hebben en biedt kansen tot regionale samenwerking. Er zitten echter ook lastige vragen aan vast, zoals de vraag welke cao van toepassing is en hoe de medezeggenschap moet worden geregeld. Wigger focust daarom in haar coreferaat op de arbeidsrechtelijke con-sequenties en de gevolgen voor de medezeggenschap. Ze gaat in op de totstand koming van het professioneel statuut in het mbo, omdat de voorgeschiedenis verklaart waarom er zowel bepalingen omtrent de professionaliteit als bepalingen omtrent de medezeg-genschap zijn opgenomen. Bij de invoering van de competentiegerichte kwalificatie-structuur zal het professioneel statuut zijn betekenis kunnen bewijzen. Wigger beschrijft de verwevenheid van de arbeidsvoorwaardenregelingen, de cao vo en de cao bve met de regeling van de medezeggenschap. Aan de hand van drie praktijkvoorbeelden, waaronder

een VM2-project1_{, laat Wigger zien hoe in de praktijk met knelpunten bij samenwerking}

wordt omgegaan.



1 De term VM2-traject staat voor een experiment dat is gestart in 2008 voor een doorlopend vmbo-mbo-traject met diplomering op niveau 2. Het programma start in het derde jaar van het vmbo. Examinering voor het vmbo is in dit traject niet verplicht. Het is één van de maatregelen om schooluitval bij de over-stap van vmbo naar mbo te voorkomen.

(11)

voorwoord

Peter Lourens is ervan overtuigd dat het beroepsonderwijs een duidelijk en als zodanig goed herkenbaar en functioneel deel zal moeten uitmaken van het onderwijsbestel, waarvoor de minister van OCW stelselverantwoordelijkheid draagt. In elk geval zou de publieke verantwoordelijkheid van de minister zich moeten uitstrekken tot en met het behalen van de startkwalificatie voor het aantreden op de arbeidsmarkt. Dat betekent in dit geval minimaal het behalen van een mbo-diploma op niveau 2. Lourens schrijft een verhelderend stuk over de beeldvorming die bestaat van het voorbereidend en het mid-delbaar beroepsonderwijs en de kenmerkende heterogeniteit van het mbo. Hij definieert een drievoudige opdracht voor het mbo die vraagt om hoogwaardig onderwijs met een goed intern en extern rendement (doorstroom naar hbo, dan wel uitstroom naar de arbeidsmarkt). Als coördinator bekostigingsbeleid binnen de directie bve van het minis-terie weet hij de belangrijkste lopende ontwikkelingen aan te geven: de wettelijke ver-ankering van het begrip domeinen en de op competenties gerichte kwalificatiestructuur (wetsvoorstel domeinen/CKS). Hij spreekt de verwachting uit dat de overheid in de toekomst meer zicht en mogelijk ook meer invloed zal willen hebben op het aanbod van voorzieningen, waarbij uiteindelijk vooral praktische overwegingen de doorslag zul-len geven.

De drie auteurs hebben op voortreffelijke wijze stof geleverd voor een boeiend sympo-sium van de NVOR op 26 november 2010. Het bestuur van de NVOR dankt hen daarvoor hartelijk en spreekt de hoop uit dat de weg naar juridische kennis over het beroepsonderwijs hiermee stevig is geplaveid.

Miek Laemers, namens het bestuur van de NVOR

(12)

(13)

Tussen tafellaken en servet? Over de niveau 1 en niveau 2

opleidingen op het snijvlak van vmbo en mbo

Renée van Schoonhoven

1. Introductie en vraagstelling1

Jaarlijks volgen ruim 500.000 jongeren een opleiding op het middelbaar

beroepsonder-wijs (mbo).2_{Het is een diverse groep, qua leeftijden en levenservaringen, maar ook qua}

opleidingsniveau. Veruit de meeste jongeren volgen een mbo-opleiding op de hogere niveaus 3 en niveau 4; het gaat dan om opleidingen tot bijvoorbeeld tandartsassistent of verkoopmanager. De niveau 3 en 4 opleidingen zijn samen goed voor circa 70 procent van die 500.000 jongeren. De lagere niveaus 1 en 2 worden door aanzienlijk minder jongeren gevolgd: de niveau 1 opleidingen door jaarlijks een kleine 25.000 jongeren, dat is krap 5 procent van het totaal; de niveau 2 opleidingen door zo’n 130.000 jongeren, dat is circa 25 procent van het totaal.

De bovenbouw van het voortgezet onderwijs – van praktijkonderwijs tot en met het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo) – wordt gevuld met jaarlijks zo’n

550.000 leerlingen.3_{Daarvan zit een kleine 40 procent, oftewel 220.000 leerlingen, in}

de leerjaren 3 en 4 van het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo).4 _De

meesten van deze leerlingen, circa 50 procent van het totaal, volgen onderwijs in de theoretische en gemengde leerweg. De andere 50 procent is verdeeld over de basis- en de kaderberoepsgerichte leerweg (24 procent respectievelijk 27 procent).

In beleid en politiek gaat anno 2010 veel aandacht uit naar vmbo-leerlingen in de basis-beroepsgerichte leerweg en naar jongeren die een niveau 1 of 2 opleiding op het mbo volgen. Dat heeft niet zoveel te maken met de omvang van deze groepen: het gaat immers om relatief kleine leerlingen deelnemersaantallen. De aandacht heeft te maken met het feit dat als deze leerlingen en jongeren uiteindelijk niet slagen voor een niveau 2 mbo-opleiding, dat zij dan zonder startkwalificatie de arbeidsmarkt betreden en daarmee beschouwd worden als voortijdig schoolverlater. Anders gezegd: met elke jongere die de startkwalificatie niveau 2 niet haalt, faalt men in het toe leiden naar het maatschappelijk gewenst kwalificatieniveau. Reden waarom op diverse manieren is – en nog steeds wordt –

1 Met dank aan Twan van de Hazelkamp (Kandinsky College Nijmegen), Menno Bartlema (ROC Nijme-gen), Bert Molenkamp (Amarantis Onderwijsgroep) en Marc Westenberg (ROC Landstede) voor de ver-helderende gesprekken over de praktijk van samenwerking vmbo-mbo.

2 Bron: CBS Statline 2010. 3 Bouwmans 2010, p. 4

4 Deze 40 procent is gerelateerd aan het totaal aantal vo-leerlingen, dus inclusief het 5e en 6e leerjaar van havo en vwo. Gecorrigeerd voor het verschil in leerjaren volgt tegenwoordig een kleine 54 procent van de leerlingen onderwijs op een vmbo-school. De veelgehoorde uitspraak dat ‘60 procent van de vo-leerlingen op het vmbo zit’ is, door de sterke daling van het vmbo-vo-leerlingenaantal, incorrect (zie ook paragraaf 4.1).

(14)

tussen tafellaken en servet? over de niveau 1 en niveau 2 opleidingen op het snijvlak van vmbo en mbo

geprobeerd om zoveel mogelijk van deze jongeren toch op te leiden tot minimaal niveau 2.

Het resultaat van al die aandacht is dat in de achterliggende decennia diverse aanpassin-gen in de weten regelgeving zijn doorgevoerd. Deels zijn dit aanpassinaanpassin-gen die het de scholen met vmbo en de mbo-instellingen mogelijk moeten maken meer maatwerk in hun onderwijsaanbod te realiseren. Het gaat dan bijvoorbeeld om de invoering van leer-werktrajecten in de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo en de opleiding tot arbeidsmarktgekwalificeerd assistent (aka) in het mbo. Deels zijn het aanpassingen die samenwerking mogelijk maken tussen vmbo-scholen5_{en mbo-instellingen als het gaat om}

het onderwijsaanbod aan deze jongeren. Verderop in dit preadvies komen deze aanpas-singen nog gedetailleerd aan de orde.

Maatwerk mogelijk maken betekent dat differentiaties in het onderwijsaanbod ontstaan, zowel aan vmbo- als aan mbo-zijde. Anders gezegd: op het snijvlak van vmbo en mbo ontstaan de laatste jaren mengvormen die inhoudelijk zowel componenten van funde-rend onderwijs als van kwalificefunde-rend onderwijs in zich dragen. We kunnen dit aanduiden als een toenemende inhoudelijke diversiteit op dit snijvlak van vmbo en mbo.

Tegelijkertijd neemt ook de organisatorische variëteit toe in het punt van waaruit deze onderwijsvormen worden aangeboden: het kan nog steeds gaan om een duidelijk als zodanig herkenbare vmbo-school of mbo-opleiding, maar de samenwerkingsmogelijk-heden staan het ook toe dat het mbo-deel op het vmbo wordt aangeboden (of andersom) of dat alternatieve schoolconcepten ontstaan bijvoorbeeld in de vorm van ‘het vakcol-lege’ dat verderop in dit preadvies wordt toegelicht. We kunnen dit kenschetsen als een toenemende organisatorische diversiteit.

In het kader van het terugdringen van voortijdig schoolverlaten zijn deze ontwikkelin-gen, en de vormen van diversiteit waartoe zij aanzetten, zonder meer gewenst. Ze stellen de scholen in staat om meer dan voorheen te komen tot onderwijs op maat en tot arrangementen waarmee jongeren in staat worden gesteld het maatschappelijk gewenste kwalificatieniveau te bereiken. Tot zover is er niets problematisch aan, integendeel. In dit preadvies willen we echter aandacht vragen voor een belangrijk vraagstuk dat ónder deze ontwikkelingen sluimert en dat betrekking heeft op de vraag hoe de verant-woordelijkheid van de overheid ten aanzien van deze voorzieningen geduid moet wor-den. Waar ligt in dit gebied van tussen ‘servet en tafellaken’ de grens van het onderwijs dat we nog kunnen aanduiden als funderend onderwijs en waar begint vervolgens het secundair onderwijs? Hoe kunnen we gekoppeld daaraan de overheidsverantwoordelijk-heid ten aanzien van deze onderwijsvoorzieningen benoemen? Wat zijn daarvan de con-sequenties voor het aanbod van voorzieningen? Deze drie vragen staan in dit preadvies centraal. Betoogd zal worden dat zolang deze vragen niet adequaat door beleid en poli-tiek worden geadresseerd, op het snijvlak van vmbo en mbo een constellatie van wetten, voorzieningen en rechten ontstaat die op zijn minst diffuus kan worden genoemd.



5 In aansluiting op het dagelijks spraakgebruik wordt in dit preadvies gesproken over vmbo-scholen; for-meel betreft het daarbij echter scholen voor voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) en/of middelbaar algemeen vormend onderwijs (mavo).

(15)

Leeswijzer

Paragraaf 2 van dit preadvies bespreekt de voorgeschiedenis van de niveau 1 en 2 mbo-opleidingen en van de basisberoepsgerichte leerweg in het vmbo. Hoe zijn deze onder-wijsvormen in de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB) respectievelijk de Wet op het voorgezet onderwijs (WVO) terecht gekomen? Daarna wordt in paragraaf 3 aan-dacht besteed aan veranderingen die sinds de tweede helft van de jaren negentig in de weten regelgeving van dit onderwijsaanbod zijn aangebracht. Daarbij komen onder meer aan de orde: de komst van leer-werktrajecten in het vmbo, de mogelijkheid tot samenwerking tussen vmbo en mbo op het terrein van de niveau 1 en 2 opleidingen en de introductie van het kwalificatiedossier ‘arbeidsmarktgekwalificeerd assistent’ in het mbo. Paragraaf 4 is gewijd aan enkele belangrijke getalsmatige en beleidsmatige ontwik-kelingen rondom het onderwijs dat in dit preadvies centraal staat. Om te beginnen is het aantal jongeren dat op dit onderwijs is aangewezen, dalende; mede tegen die achter-grond klinkt onder beleidsmakers de roep om een andere situering van de niveau 1 en 2 opleidingen in het onderwijsbestel; een roep die bij sommigen mede is ingegeven door de wens te komen tot efficiënter leerroutes en – wellicht – daarbij passende financiële heroverwegingen. Het zijn deze ontwikkelingen die aanzetten tot een gedachte-experi-ment dat aan het eind van paragraaf 4 uitmondt in de aanduiding van drie mogelijke toekomstscenario’s. Eén scenario dat uitgaat van samenwerking in de regio, één scenario dat uitgaat van integratie van niveau 1 en 2 opleidingen in het voortgezet onderwijs en een scenario waarin de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo wordt geïntegreerd in het mbo.

In paragraaf 5 staan we stil bij drie vragen: waar ligt de grens tussen het funderend en secundair onderwijs, wat betekent dit voor het type overheidsverantwoordelijkheid aan-gaande dit onderwijs en wat is daarvan de consequentie in termen van het aanbod van voorzieningen? De drie vragen worden besproken voor zowel de huidige situatie als voor de drie scenario’s. Daarmee ontstaat meer zicht op de complexiteit van de huidige situatie en de mogelijke ontwikkelingsrichtingen naar de toekomst.

Het preadvies wordt in paragraaf 6 afgesloten met enkele conclusies.

In dit preadvies blijven het praktijkonderwijs en het voortgezet speciaal onderwijs (vso) grotendeels buiten beschouwing. Dit, hoewel dit onderwijs inhoudelijk en qua doel-groep overlap vertoont met de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo en een deel van de praktijkonderwijs- en vso-leerlingen aansluitend een niveau 1 en/of niveau 2 opleiding op het mbo gaat volgen. Zouden we het praktijkonderwijs en vso meenemen in de analyse, dan zou dit preadvies in omvang aanzienlijk toenemen terwijl dat voor de beantwoording van de drie hiervoor genoemde vragen niet nodig is; daarvoor volstaat een focus op het snijvlak van het vmbo-basisberoepsgerichte leerweg en de niveau 1 en 2 mbo-opleidingen.

(16)

2. Waar komen we vandaan?

Voor een goed begrip van de huidige positie van deze niveau 1 en 2 mbo-opleidingen en van hun relatie met het vmbo, is het nodig kort terug te gaan in de historie. Dat doen

we in deze paragraaf6_.

2.1 Het gat in de Mammoetwet

De wet en regelgeving voor het beroepsonderwijs is in het Nederlandse onderwijs

-bestel relatief laat tot ontwikkeling gekomen.7_{In de Wet op het middelbaar onderwijs}

uit 1863 had het beroepsonderwijs geen plaats, eenvoudigweg omdat men er van uit-ging dat kinderen uit arbeidersgezinnen na het lager onderwijs uit-gingen werken. Het wettelijk gereguleerde middelbaar onderwijs uit het midden van de negentiende eeuw droeg dan ook nadrukkelijk een algemeen vormend karakter en was bedoeld voor de middenklasse; voor kinderen uit de hogere stand was er het gymnasium, dat in die tijd nog onder het wetenschappelijk onderwijs werd geschaard.

In de tweede helft van de negentiende eeuw kwam het beroepsonderwijs, in de vorm van ambachts- en nijverheidsscholen, wel degelijk tot ontwikkeling maar dit gebeurde in hoofdzaak op grond van particulier initiatief van verlichte industriëlen en gegoede middenstanders. Tegen de achtergrond van toenemende economische groei en industria -lisatie nam aan het eind van de negentiende eeuw het aantal en de omvang van deze scholen steeds verder toe. Het besef groeide dat enige vorm van overheidsbemoeienis met het beroepsonderwijs niet kon uitblijven. Het duurde tot 1921 totdat dit besef zijn

neerslag vond in de Nijverheidsonderwijswet8_.

De wet stelde in artikel 1 dat het doel van het nijverheidsonderwijs was gelegen in “op den grondslag en met voortzetting van het algemeen vormend onderwijs op te leiden voor ambacht, nijverheid, scheepvaart, huishouden, landbouwhuishouden en vrouwe-lijke handwerken.” Onderscheiden werden qua vorm: nijverheidsscholen en het leer-lingstelsel. Het leerlingstelsel was bedoeld voor die jongeren die toch het ‘werk’ voor-rang moesten geven voor ‘school’ en voor jongeren die te ver moesten reizen naar een nijverheidsschool om daar dagelijks naar toe te kunnen gaan. Deze leerlingen werkten bij een baas maar konden een deel van de week naar school komen voor hun onderwijs. Later werd deze vorm van beroepsonderwijs aangeduid als het ‘leerlingwezen’. In de wet werd voorts onderscheid gemaakt tussen lager en middelbaar nijverheidsonderwijs. Op grond van de Nijverheidsonderwijswet werd het beroepsonderwijs in het vervolg

voor 70 procent door het Rijk gefinancierd, en voor 30 procent door de gemeente.9



6 Dit preadvies en met name dit hoofdstuk bouwt voort op de studie naar de onderwijsrechtelijke vraag-stukken in het beroepsonderwijs die in 2009-2010 is verricht op initiatief van de Stichting Bijzondere Leerstoelen Onderwijsrecht (SBLO) en de afdeling Staats- en bestuursrecht van de Vrije Universiteit Amsterdam (VU); de onderzoeksresultaten zijn beschreven in de publicatie van de auteur Ruimte, regels en

beroepsonderwijs, die begin 2010 is verschenen bij SWP Publishers te Amsterdam (ISBN 9789088501241).

7 Van Schoonhoven 2010a, p. 25-37

8 Nijverheidsonderwijswet, Stb. 1919, 593; inwerkingtreding Stb. 1921, 1023. 9 SER 1965, p. 3.

(17)

In de jaren vijftig van de vorige eeuw werden enkele pogingen ondernomen het geheel aan weten regelgeving dat volgde op het lager onderwijs, overzichtelijker te organise-ren. Deze pogingen mondden in de jaren zestig uit in de komst van de Wet op het

voort-gezet onderwijs (WVO),10_{ook wel aangeduid als de ‘Mammoetwet’ vanwege de grote}

hoeveelheid wetswijzigingen die nodig was om de WVO tot stand te brengen. Het lager en middelbaar beroepsonderwijs maakten daarna onderdeel uit van de WVO:

– het lager beroepsonderwijs (lbo) was bestemd voor die kinderen die na het lager

onder-wijs niet naar het algemeen vormend onderonder-wijs (lavo, mavo, havo, vwo) gingen;

– het middelbaar onderwijs (mbo) was aansluitend bestemd voor die jongeren die niet

naar het hbo of de universiteit gingen; het mbo leidde op tot een beroepskwalificatie. Het leerlingwezen uit de Nijverheidsonderwijswet werd niet opgenomen in de WVO maar kreeg met de Wet op het leerlingwezen, die later werd omgezet naar de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs, een eigen wettelijk kader.

In de loop van de jaren zeventig bleek de veronderstelling dat jongeren vanuit het lager beroepsonderwijs (lbo) vanzelf zouden doorstromen naar het middelbaar

beroepsonder-wijs (mbo) niet uit te komen.11_{De onderwijsprogramma’s sloten niet goed op elkaar}

aan; voor veel jongeren was de stap van lbo- naar mbo-niveau teveel gevraagd. Daar kwam bij dat zij vaak niet terecht konden in het leerlingwezen; door de economische neergang van die tijd werden de beschikbare plaatsen in het leerlingwezen gevuld met mavo-gediplomeerden. Jongeren met alleen een lbo-vooropleiding raakten daardoor in toenemende mate werkloos, zonder perspectief op werk en/of opleidingsplaats. In de tweede helft van de jaren zeventig gaf deze problematiek – ook wel aangeduid als ‘het gat in de Mammoetwet’ – aanzet tot diverse experimenten met verkorte mbo-opleidin-gen, genoemd ‘kort- mbo’. In de jaren tachtig groeide dit kort- mbo uit tot dé oplos-sing; het bood de leerlingen oriëntatie- en schakelprogramma’s aan en voorzag in toelei-dingstrajecten naar de eigenlijke beroepsopleidingen op mbo-niveau.

2.2 Introductie van de startkwalificatie

Tegen de achtergrond van én een vrij hardnekkige jeugdwerkloosheid én een tekort aan voldoende geschoold personeel, stelt de commissie-Rauwenhoff in 1990 voor te komen

tot invoering van een minimum startkwalificatie.12_{Deze kwalificatie – volgens de}

com-missie gelegen op het niveau van ‘aankomend vakman’ – behoort elke jongere die de arbeidsmarkt betreedt, minimaal op zak te hebben. Het beroepsonderwijs dient hierin te voorzien door middel van een tweejarige opleiding met een flinke praktijkcomponent, een opleiding die in de ogen van de commissie overigens direct aansluit op de basisvor-ming (nu ‘onderbouw’ geheten) van het voortgezet onderwijs. Jongeren die niet beschik-ken over de startkwalificatie, dienen van hun werkgever een scholingsaanbod daartoe te krijgen; de jongeren in kwestie mogen dit aanbod niet weigeren, op straffe van verlies van eventuele uitkeringsrechten.



10 Van Schoonhoven 2010a, p. 29-30. 11 Van Dyck 2000, p. 69-76.

(18)

Het idee van zo’n startkwalificatie valt bij beleidsmakers in goede aarde. Het leidt in 1993 tot de oproep van de minister van Onderwijs en Wetenschappen aan partijen – scholen, bedrijven en gemeenten – om gezamenlijke afspraken te maken over de

invoering van de startkwalificatie13_{. Aansluitend krijgt het een plaats bij het proces van}

de vorming van regionale opleidingencentra (roc’s) dat inmiddels in gang is gezet. De onderwijsinstellingen die de roc’s gaan vormen, krijgen in dat proces de opdracht mee te zorgen voor de realisatie van een minimum opleidingsniveau van de jongeren in hun

regio.14

2.3 De komst van de Wet educatie en beroepsonderwijs (WEB)

Een samenstel van factoren – een toenemende afstand tussen bedrijfsleven en het beroepsonderwijs, de budgettaire noodzaak tot schaalvergroting en het almaar uitdijend aanbod van secundair onderwijs aan bijzondere doelgroepen (waaronder k- mbo, vor-mingswerk, volwassenenonderwijs en basiseducatie) – leidt in de eerste helft van de jaren negentig tot het plan het beroepsonderwijs uit de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO) te halen en onder te brengen in een eigen Wet educatie en beroepsonderwijs

(WEB).15_{In die wet, die in 1996 in werking treedt}16_{, komen samen:}

– het (kort) middelbaar beroepsonderwijs ((k-) mbo) uit de Wet op het voortgezet

onderwijs;

– het voortgezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) uit de Wet op het voortgezet

onderwijs;

– het beroepsbegeleidend onderwijs uit de Wet op het cursorisch beroepsonderwijs

(het leerlingwezen);

– de basiseducatie en het vormingswerk voor jeugdigen uit de Kaderwet volwassen

-eneducatie.

Belangrijk aan de komst van de WEB voor de thematiek van dit preadvies is ten eerste het beginsel van ‘één wet, één roc’. Dit houdt in dat met de komst van één wettelijk kader, de WEB, in regionale opleidingencentra (roc’s) uiteenlopende typen van onder-wijsinstellingen moeten gaan samenwerken. Dit heet ook wel de ‘breedte-eis’: een roc móet bestaan uit basiseducatie, vavo, mbo in ten minste drie sectoren (techniek, econo-mie/dienstverlening en gezondheidszorg), leerlingwezen en vormingswerk. Vinden deze instellingen geen onderdak bij een roc, dan vervalt daarmee hun bestaansrecht; andersom gezien kan een roc niet bestaan zónder één van de genoemde componenten. Voor deze lijn wordt gekozen omdat men er van uitgaat dat alleen instellingen met voldoende schaalgrootte én diversiteit aan voorzieningen in staat zijn om jongeren in de regio van een adequaat onderwijsaanbod te voorzien. “Alleen in die compositie is het aannemelijk dat het maatwerk in volle omvang kan worden gerealiseerd”, aldus de Memorie van

Toelichting van het wetsvoorstel tot invoering van de WEB17_.



13 Kamerstukken II 1992/93, 22 800 VIII, nr. 93. 14 Van Dyck 2000, p. 86-87.

15 Van Schoonhoven 2010a, p. 33-34.

16 Kamerstukken II 1993/94, 23 778, nrs. 1-3; Wet educatie en beroepsonderwijs, Stb. 1995, 501. 17 Kamerstukken II 1993/94, 23 778, nr. 3, p. 49.

(19)

Een tweede belangrijk aspect van de WEB voor de thematiek van dit preadvies is dat met de WEB één landelijke kwalificatiestructuur voor het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) én leerlingwezen wordt ingevoerd. Zowel het (k-) mbo-dagonderwijs als de opleidingen bij het leerlingwezen worden in het vervolg aangeduid als mbo. Het eerste wordt de beroepsopleidende leerweg (bol) genoemd, het tweede de beroepsbegelei-dende leerweg (bbl). Bij beide leerwegen worden de opleidingen ingedeeld in vier niveaus. In tabel 2.1 worden de niveaus kort toegelicht.

Tabel 2.1 Mbo-opleidingen in vier niveaus

Aanduiding Omschrijving Voorbeelden

Niveau 1 Assistenten- Leidt op voor eenvoudige – Aankomend verkoopmedewerker

opleiding uitvoerende werkzaamheden; – Assistent bouw & infra

duurt een half tot één jaar

Niveau 2 Basisberoeps- Leidt op voor uitvoerende – Verkoper detailhandel

opleiding werkzaamheden; duurt twee – Helpende zorg & welzijn

tot drie jaar; staat gelijk aan de – Metselaar startkwalificatie

Niveau 3 Vakopleiding Leidt op voor zelfstandige – Vakbekaam medewerker vershandel

uitvoering van werkzaamheden; – Medewerker maatschappelijke zorg

duurt twee tot vier jaar – Betonreparateur

Niveau 4 Middenkader- Voegt aan niveau 3 brede – Verkoopmanager

en specialisten- inzetbaarheid toe; afhankelijk – Tandartsassistent

opleiding van startniveau duurt dit één – Technicus landbouwmechanisatie

tot vier jaar

Historisch gezien komen met de invoering van de WEB in 1996 in de niveau 1 en 2 opleidingen uiteindelijk samen:

– het kort-mbo dat als oplossing werd gezien voor het ‘gat in de Mammoetwet’;

– het leerlingwezen op de betreffende niveaus (het ‘leerlingstelsel’ uit de

Nijverheids-onderwijswet); dit wordt omgezet naar de beroepsbegeleidende leerweg (bbl) op niveau 1 en 2

– het vormingswerk dat in de jaren zeventig en tachtig naast het kort-mbo tot

ont-wikkeling kwam; het vormingswerk gaat op in de roc’s; de roc’s krijgen vervolgens bekostiging voor ‘voorbereidende en ondersteunende activiteiten’ (de zogeheten voa-gelden);

– voorzieningen voor oriëntatie en schakelen (O&S); ook deze voorzieningen

integre-ren in de roc’s; de roc’s kunnen deze activiteiten in het vervolg desgewenst ook financieren uit de voa-gelden.

(20)

Het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) voor leerlingen van 12 tot en met 16 jaar blijft met de komst van de WEB gehandhaafd in de WVO.

In het kader van dit preadvies is het relevant er op te wijzen dat de Onderwijsraad in de eerste helft van de jaren negentig aangeeft bedenkingen te hebben bij het samenvoegen van de uiteenlopende vormen van onderwijs onder één wet en in één onderwijsorgani-satorisch construct.

De raad vindt ten eerste de combinatie van beroepsonderwijs en educatie in één wette-lijk kader ongelukkig omdat deze combinatie in zijn ogen onderwijs-inhoudewette-lijk onvol-doende is onderbouwd. Het is volgens de raad “voorshands niet reëel af te koersen op één integrale wet in 1996 voor de gehele bve-sector. Eerder ware te overwegen voorals-nog te komen tot een afzonderlijke wet op het beroepsonderwijs, waarin op basis van vooral onderwijskundig-inhoudelijke argumenten de samenstellende delen ervan een plaats dienen te krijgen. Het niet-beroepsonderwijs kan in andere wetten opgenomen blijven/worden, terwijl in dezen de positie van het deeltijd- mbo, de bovenbouw van het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo), de scholing in het kader van de

arbeidsvoor-ziening en het jeugdvormingswerk bijzondere aandacht verdient.”18

Een tweede argument dat de raad aanvoert tegen het wetsvoorstel, is dat áls het om inte-gratie gaat, er ook naar het voorbereidend beroepsonderwijs (vbo) gekeken zou moeten worden: “In dit kader wijst de Raad er tevens op dat binnen de huidige kwalificatie-structuur thans een (grote) overlap zichtbaar is tussen het vbo, de korte opleidingen en het leerlingwezen. Daarnaast is het een gegeven dat het vbo, als een voor het beroeps -onderwijs specifiek voorbereidende -onderwijssoort, tevens de belangrijkste leverancier is voor de korte opleidingen, het leerlingwezen en deels het mbo. Gelet hierop zou voor deze onderwijssoorten, inclusief (de bovenbouw van) het vbo, opname binnen één

wet-telijke structuur voor het beroepsonderwijs mogelijk een nuttige stap kunnen zijn.”19_De

commissie-Rauwenhoff, zo zagen we hiervoor, pleitte in 1990 voor een overeenkom-stige benadering, zij het dat zij eerder integratie van het niveau 1 en 2 onderwijs in de context van het voortgezet onderwijs voorstond in plaats van in het beroepsonderwijs.

2.4 De invoering van het vmbo

Met de Mammoetwet in de jaren zestig wordt het lager beroepsonderwijs (lbo) uit de Nijverheidsonderwijswet naast het middelbaar algemeen vormend onderwijs (mavo)

onderdeel van de Wet op het voortgezet onderwijs (WVO).20_{In de eerste helft van de}

jaren negentig – in een tijd dat de invoering van de basisvorming in het voortgezet onderwijs én de komst van regionale opleidingencentra (roc’s) in het beroepsonderwijs worden voorbereid – wordt met name de positie van het lbo, dat dan wordt aangeduid als voorbereidend beroepsonderwijs (vbo), problematisch. De commissie-Van Veen signa-leert in het rapport Recht doen aan verscheidenheid dat mavo- en vbo-scholen met grote problemen kampen: de waarde van met name het vbo-diploma is onduidelijk door het



18 Onderwijsraad 1993, p. 2. 19 Onderwijsraad 1993, p. 5. 20 Van Schoonhoven 2010a, p. 29-30.

(21)

ontbreken van centrale examens, de aansluiting met het vervolgonderwijs schiet te kort

en het onderwijsaanbod is te kleinschalig georganiseerd.21

Om het eerste probleem op te lossen worden uiteindelijk vier leerwegen ingevoerd: de

basis- en kaderberoepsgerichte leerweg, de gemengde en de theoretische leerweg22_{; deze}

programmatische leerwegen worden aangeboden vanuit vbo- en mavo-scholen, die als

te onderscheiden onderwijssoorten in de WVO gehandhaafd blijven23_{. Binnen elke}

leer-weg worden – in het licht van het tweede probleem – vier sectoren onderscheiden: eco-nomie, zorg & welzijn, techniek en landbouw & natuurlijke omgeving. Het derde pro-bleem – dat van een te kleinschalig aanbod – wordt indirect aangepakt, in die zin dat scholen worden gestimuleerd hun beroepsgerichte aanbod iets minder specialistisch te maken (in de figuur van de zogeheten intrasectorale programma’s) en met collega-scho-len in de regio te komen tot afspraken en zo mogelijk uitruil van licenties voor afdelin-gen en/of schoolsoorten.

Voor leerlingen die bij het behalen van hun vmbo-diploma extra hulp of begeleiding nodig hebben, kan de school een beroep doen op gelden voor leerwegondersteuning (lwoo). Er komen strikte criteria om te bepalen voor welke leerlingen deze gelden beschikbaar worden gesteld, die in de praktijk worden getoetst door een regionale ver-wijzingscommissie. Om de zorgbreedte van de vmbo-scholen te vergroten, worden de scholen voor voortgezet speciaal onderwijs aan leerlingen met leer- en opvoedings-moeilijkheden (vso-lom) opgeheven; zij fuseren in de meeste gevallen met vmbo-scho-len tot lwoo-afdelingen. Om te stimuleren dat er tussen de schoolbesturen in de regio afspraken komen over de inrichting van de ‘leerlingenzorg’, worden zij verplicht zich aan te sluiten bij regionale samenwerkings-verbanden. Aan deze verbanden wordt aan-vullend op de lwoo-gelden ook een regionaal zorgbudget toegekend.

Dit alles staat bekend als de invoering van het voorbereidend middelbaar beroepsonderwijs (vmbo). Het betreffende wetsvoorstel wordt in 1998 door het parlement goed -gekeurd. In het voorjaar van 2003 legt de eerste populatie leerlingen het vmbo-examen af.

2.5 De doorstroomregeling vmbo-mbo

Op grond van de zogeheten ‘doorstroomregeling’ – die is verankerd in artikel 8.2.1 en 8.2.2 van de WEB – geeft een vmbo-diploma een doorstroomrecht naar

mbo-opleidin-gen.24_{In de meeste gevallen is het zo dat een vmbo-diploma basisberoepsgerichte}

leer-weg een doorstroomrecht geeft naar niveau 2 mbo-opleidingen; de diploma’s van de andere drie vmbo-leerwegen genereren een doorstroomrecht naar niveau 3 en niveau 4 opleidingen. Deze regel geldt met name wanneer leerlingen vanuit het vmbo, aan het mbo doorleren in dezelfde sector; dit heet ook wel ‘verwante doorstroom’. Als een vmbo-leerling aansluitend een mbo-opleiding wil gaan doen in een andere sector – hij wil bijvoorbeeld na vmbo in de sector economie, naar een mbo-opleiding in de sector



21 Commissie-Van Veen 1994, p. 7.

22 Kamerstukken II 1996/97, 25 410, nrs. 1-3.

23 Zoals aangegeven in noot 4 wordt in dit preadvies gesproken over vmbo-scholen, daar waar het formeel gezien scholen voor vbo en/of mavo betreft.

(22)

techniek (dit heet dan nietverwante doorstroom) – dan kunnen aanvullende vakken -eisen worden gesteld.

Heeft een vmbo-leerling geen diploma behaald, dan kan hij of zij sowieso altijd ‘drem-pelloos’ instromen in een niveau 1 mbo-opleiding. Mocht er in de beroepsrichting die de leerling wil gaan doen, geen niveau 1 aanbod voorhanden zijn, dan zijn in die geval-len de niveau 2 opleidingen van die beroepsrichting ook drempelloos. Dit doet zich vaak voor in de sector zorg en welzijn omdat in deze sector nauwelijks niveau 1-oplei-dingen tot ontwikkeling zijn gekomen.

3 Ontwikkelingen in de afgelopen tien jaar

In de weten regelgeving die ten grondslag ligt aan de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo en de niveau 1 en 2 opleidingen in het mbo zijn in het achterliggende decen-nium diverse wijzigingen doorgevoerd. Zoals aangestipt in de inleiding, staan deze aan-passingen enerzijds in het kader van het mogelijk maken van meer maatwerk door de scholen en instellingen en anderzijds in het kader van het realiseren van samenwerking tussen vmbo-scholen en mbo-instellingen. De aanpassingen worden besproken in para-graaf 3.1 en 3.2 hierna. Aansluitend wordt ingegaan op de komst van de kwalificatie-plicht; dit aangezien voor het leeuwendeel van de jongeren waar dit preadvies over gaat, die kwalificatieplicht relevant is.

3.1 Maatwerk

De komst van de WEB in 1996 houdt in dat een uiteenlopend onderwijsaanbod – vor-mingswerk, voorzieningen voor oriëntatie & schakelen, kort- mbo en het leerlingwezen op de lagere niveaus – samenkomen in niveau 1 en 2 mbo-opleidingen die worden aan-geboden vanuit één roc. De roc’s dienen ervoor te zorgen dat die niveau 1 en 2 oplei-dingen uitmonden in duidelijke diploma’s volgens de landelijke kwalificatiestructuur. De komst van het vmbo in 1999 betekent dat duidelijke vakkenpakketten en bijpassende centrale examens worden geïntroduceerd voor met name het voorbereidend beroeps -onderwijs (vbo). Dit betekent een stop op de ‘niveau-differentiatie’ in het vbo en daar-mee het einde van de omstandigheid dat vbo-scholen in feite zelf besloten wat hun diploma waard was.

Op dit tamelijk massieve stramien van vmbo-leerwegen en mbo-opleidingsniveaus ont-staan in de achterliggende tien jaar enkele openingen die de scholen en instellingen in staat stellen om te komen tot meer maatwerk.

Leer-werktrajecten in het vmbo

Tijdens de invoering van de vmbo-leerwegen in de periode 1999-2001 ontstaat de vraag of de leerlingen in de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo qua niveau wel in staat zullen zijn het eindexamen – dat nu ook een centraal examen gaat omvatten – met succes af te leggen. Deze zorgen rijzen vooral over leerlingen die niet zoveel heb-ben met boeken en met huiswerk maken en die liever ‘met hun handen leren’. Voor een belangrijk deel betreft het leerlingen die vóór de komst van het vmbo en de WEB met een vbo-diploma (op een niet nader gespecificeerd ‘a-niveau’) terecht kwamen in het

(23)

leerlingwezen en aldaar in de praktijk vaak met succes werden opgeleid tot vaklui. Voor deze doelgroep wordt een uitzondering gemaakt op het stramien van de basisberoeps -gerichte leerweg: er komt de mogelijkheid om deze leerweg af te sluiten met een

leer-werktraject. Eerst op basis van een regeling25_{, later op basis van artikel 10b1 tot en met}

10b7 van de Wet op het voortgezet onderwijs26_{. Bij een werktraject volgt de}

leer-ling op school minimaal het vak Nederlands en het beroepsgerichte programma – bij-voorbeeld ‘consumptief ’ of ‘bouwtechniek’ – en combineert hij dit met leren en werken op een daarvoor door het kenniscentrum geaccrediteerde werkplek in de beroepsprak-tijk. De leerling legt eindexamen af in minimaal de twee genoemde vakken (meer mag ook) en ontvangt een diploma ‘vmbo-basisberoepsgerichte leerweg/leer-werktraject’ als hij voor deze vakken een voldoende behaalt. Met dit diploma kan de leerling instromen in niveau 2 mbo-opleidingen.

Einde aan maximale verblijfsduur vmbo

Op dit moment is vastgelegd in artikel 27 lid 3 WVO dat een leerling maximaal vijf jaar op een vmbo-school mag verblijven. De staatssecretaris heeft in de zomer van 2009 in

een brief aangekondigd dat ze deze maximale verblijfsduur wil afschaffen27_{. Dit voor}

-nemen is onlangs herhaald in de toelichting op het besluit van 1 juli 2010 in verband met verdere verruiming van onder meer de mogelijkheden om leerlingen uit te

beste-den (zie ook hierna)28_{. Aangekondigd wordt daarin dat de regering voornemens is in}

2010 een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer in te dienen dat de maximale verblijfsduur voor vbo, mavo, havo en vwo afschaft. De bedoeling daarvan is scholen ruimte te bieden de mogelijkheden tot maatwerk die geboden worden, optimaal te benutten. Waarschijn-lijk wordt daarmee bedoeld dat leerlingen ná de basisberoepsgerichte leerweg, nog een jaar op de vmbo-school kunnen blijven om examen te doen in de kaderberoepsgerichte leerweg. Anders gezegd: het ‘stapelen’ van diploma’s in het vmbo zou daarmee mogelijk worden gemaakt.

Arbeidsmarktgekwalificeerd assistent (aka)

In 2003-2004 gaan in het mbo de eerste experimenten van start met ‘competentiegericht onderwijs’. Dit tegen de achtergrond van de wens te komen tot een nieuwe, competen-tiegerichte kwalificatiestructuur. De eindtermen die ten grondslag liggen aan de mbo-opleidingen, worden als te gedetailleerd en te zeer gericht op ‘kennis’ ervaren. Dit ont-neemt de opleidingen de nodige flexibiliteit om tegemoet te komen aan ontwikkelin-gen in het bedrijfsleven. Breed gedraontwikkelin-gen is de idee dat dit verholpen kan worden door de eindtermen een graad abstracter te maken en tevens te richten op ‘competenties’ – datgene wat een deelnemer aantoonbaar kan. De instellingen krijgen ruimte om te experimenteren met de nieuw ontwikkelde eindtermen, die nu ‘kwalificatiedossiers’

gaan heten.29



25 Beleidsregel Leerwerktrajecten basisberoepsgerichte leerweg vmbo van 28 februari 2001, kenmerk VO/BOB/2001/5598.

26 Kamerstukken II 2001/02, 28 444, nrs. 1-3; Regeling leer-werktrajecten vmbo, Stb. 2003, 292. 27 Kamerstukken II 2008/09, 30 079, nr. 19.

28 Stb. 2010, 283, p. 4-5. 29 Van Schoonhoven 2010b.

(24)

Bij deze experimenten merken de mbo-instellingen dat de competentiegerichte oplei-dingen op niveau 1 te specifiek zijn gericht op werken in één sector of branche, bij-voorbeeld de bouw of het winkelbedrijf. Letterlijk en figuurlijk staat de ‘kwalificatie’ voor werken in een sector of branche centraal, terwijl de praktijk uitwijst dat het voor veel van deze deelnemers belangrijker is te leren wat werken überhaupt inhoudt en welke sociale vaardigheden daarvoor nodig zijn. Op grond daarvan komt een algemener en sectoroverstijgend opleidingsprofiel op niveau 1 tot ontwikkeling, dat het profiel van de arbeidsmarktgekwalificeerd assistent (aka) wordt genoemd.

De invoering van de competentiegerichte kwalificatiestructuur – de nieuwe kwalificatie-dossiers – vindt tot op heden plaats in de vorm van experimentele opleidingen, die geba-seerd zijn op basis van artikel 12.1a.1 of 12.1a.2 eerste lid WEB. Dat geldt dus ook voor het aka-kwalificatiedossier. In februari 2010 wordt een wetsvoorstel ingediend bij de Tweede Kamer waarmee de nieuwe kwalificatiestructuur definitief in de WEB wordt

verankerd30_{. In het wetsvoorstel wordt de aka-opleiding aangemerkt, niet als een gewone}

niveau 1 opleiding maar als een ‘entreekwalificatie’. Doel van de opleidingen is de jon-geren in kwestie een entree-opleiding te geven voor hetzij de arbeidsmarkt, hetzij een vervolgopleiding. Daarmee vervalt bij de aka-opleidingen in feite het doel van de beroeps-kwalificatie. Sommige brancheorganisaties vinden dan ook dat de aka-opleiding eigenlijk ingebed zou moeten zijn in het vmbo (Onderwijsraad 2009, p. 41-42).

Het betreffende wetsvoorstel is na de val van het kabinet Balkenende IV in het voorjaar van 2010 controversieel verklaard. De aka-opleidingen blijven dus vooralsnog experi-menteel van aard.

Invoering domeinen

In hetzelfde wetsvoorstel waarmee wordt voorgesteld de competentiegerichte kwalifica-tiestructuur structureel in te bedden in de WEB, wordt ook voorgesteld te komen tot zogeheten ‘domeinen’. Dit voorstel heeft als achtergrond dat jongeren die direct na het vmbo doorstromen naar het mbo meestal zo rond de 16 jaar oud zijn. Dat is nog relatief jong om 100 procent zeker te weten in welk beroep je later werkzaam wilt zijn. Mbo-instellingen merken dat in het gegeven dat een deel van deelnemers in de loop van of aan het eind van het eerste mbo-jaar van opleiding wisselt. Dit levert de instellingen veel papierwerk op.

Om de instellingen hierin tegemoet te komen, wil men het mogelijk maken de deel -nemers die nog niet zeker zijn van de definitieve beroepskeuze, gedurende één school-jaar in te schrijven in een breder onderwijsprogramma van een opleidingsdomein. De bedoeling is dat in een dergelijk ‘breed’ programma de deelnemer werkt aan gemeen-schappelijke en basisonderdelen van de kwalificatiedossiers die tot het opleidingsdomein behoren. Aan het einde van het eerste studiejaar kiest de deelnemer voor een opleiding die is gebaseerd op een specifiek kwalificatiedossier. Voorbeelden van deze domeinen zijn: Bouw en infrastructuur; Economie, administratie en recht; Toerisme, recreatie en sport; Voedsel, natuur en leefomgeving. De domeinen worden pas ingevoerd als het par-lement instemt met het eerder genoemde wetsvoorstel, dat zoals gezegd in het voorjaar van 2010 controversieel is verklaard.



(25)

3.2 Samenwerking

Om de uitval van jongeren uit het onderwijs en daarmee voortijdig schoolverlaten te voorkomen, is het van groot belang dat vmbo-scholen en mbo-instellingen meer gaan samenwerken. Zo kan gezorgd worden voor ‘warme overdracht’ en kunnen onderwijs-programma’s beter op elkaar worden afgestemd. Om deze samenwerking te stimuleren worden diverse subsidieregelingen beschikbaar gesteld die gericht zijn op het realiseren

van ‘doorlopende leerlijnen’.31_{Tevens worden in de weten regelgeving openingen}

geboden voor vmbo-scholen en mbo-instellingen om over de grens van WVO en WEB concrete vormen van samenwerking aan te gaan. Het gaat om de volgende mogelijkhe-den.

Niveau 1 opleidingen aanbieden op het vmbo

Sinds 2004 krijgen vmbo-scholen op grond van een regeling de mogelijkheid om in samenwerking met een mbo-opleiding, niveau 1 opleidingen aan te bieden in de

basis-beroepsgerichte leerweg van het vmbo32_{. Het programma van de niveau 1 opleiding}

vervangt daarbij het reguliere onderwijsprogramma, in een overigens voor wat betreft onder meer onderwijstijd en bekostiging gelijkblijvende WVO-setting. In 2009 wordt deze variant als structurele samenwerkingsmogelijkheid opgenomen in artikel 10b8 en

10b9 van de WVO en artikel 8.4.2 van de WEB.33 34_{Volgens de memorie van}

toelich-ting bij het betreffende wetsvoorstel is doel van deze aanpassing er in gelegen dat vmbo-scholen in de gelegenheid worden gesteld om voor een kwetsbare groep leerlingen maatwerk te realiseren en daarmee de kans op voortijdig schoolverlaten te verkleinen. Uit een recent onderzoeksrapport blijkt overigens dat het niveau 1 aanbod op het vmbo

vooralsnog geen hoge vlucht neemt.35_{Doorgaans blijkt slechts een gering aantal}

leerlin-gen voor dit aanbod in aanmerking te komen, reden waarom de vmbo-scholen vaak weer met het aanbod stoppen. De investeringen in het nieuwe aanbod zijn gelet op het geringe leerlingenaantal te hoog en er is een gebrek aan relevante stageplaatsen. Uitbesteden van vo-leerlingen

Om te voorkomen dat leerlingen voortijdig het onderwijs verlaten, en om te stimuleren dat vo-scholen en mbo-instellingen met dat doel voor ogen verder samenwerken, wordt per 1 januari 2006 het wettelijk kader verruimd. In artikel 25a van de Wet op het voort-gezet onderwijs is sindsdien bepaald dat vo-leerlingen ook onderwijs kunnen volgen bij een mbo- of vavo-instelling (‘uitbesteding’), als daarmee hun kansen op het behalen van

het vo-diploma toenemen36_{. In het geval van leerlingen in de theoretische leerweg van}



31 Van Schoonhoven 2010a, p. 87-89.

32 Tijdelijke beleidsregel assistentopleiding in het vmbo van 3 december 2003, kenmerk VO/OK/2003/57010. 33 Kamerstukken II 2008/09, 31 868, nrs. 1-3. Stb. 2009, 289.

34 Enigszins curieus is dat de memorie van toelichting de introductie van de niveau 1 opleiding kenschetst als “een pedagogisch-didactische variant van de basisberoeps-gerichte leerweg” (Kamerstukken II 2008/09, 31 868, nr. 3, p. 2). Immers, als dat zo zou zijn, zou het niet nodig zijn daarvoor een wijziging van de WVO en WEB door te voeren want zouden vmbo-scholen in hoge mate zónder tussenkomst van de wetgever in staat zijn deze variant te realiseren.

35 Vrieze, Wester & Van Kuijk 2010, p. viii.

36 Kamerstukken II 2004/05, 30 068, nrs. 1-3. Stb. 2005, 512; inwerkingtreding Stb. 2005, 630. Zie tevens Besluit samenwerking vo-bve van 01-12-2005, Stb. 2005, 642.

(26)

het vmbo, het havo en vwo betreft het veelal een voltijds uitbesteding aan het voort -gezet algemeen volwassenenonderwijs (vavo) zoals dat nog door enkele ROC’s wordt aangeboden. Deze vorm van uitbesteding blijft in dit preadvies buiten beschouwing. Relevant voor dit preadvies is die uitbesteding waarbij vmboleerlingen uit de basis -beroepsgerichte leerweg voor een deel van hun onderwijstijd een programma aan het ROC/AOC volgen; bijvoorbeeld omdat het ROC een actueler en praktijkgerichte leeromgeving heeft die voor de leerling motiverender is. Deze leerlingen blijven vallen onder de verantwoordelijkheid van de vo-school maar volgen deels onderwijs bij het ROC/AOC. De bedoeling is dat zij uiteindelijk het vmbo-examen doen. De vo-school en de mbo-instelling verrekenen onderling de kosten. Voorwaarden voor uitbesteding van vo-leerlingen op grond van artikel 25a WVO zijn dat er een samenwerkingsover-eenkomst is afgesloten tussen de vo-school en de bve-instelling en dat het voor iedereen volstrekt helder is bij welke school de leerling staat ingeschreven en wie voor het onder-wijs verantwoordelijk is.

Experimenten vmbo-mbo niveau 2 (VM2)

In 2008 is een landelijk experiment gestart met het afsluiten van de basisberoepsgerichte

leerweg van het vmbo op mbo niveau 237_{. In dit experiment krijgen combinaties van}

samenwerkende vmbo- en mbo-scholen de mogelijkheid om één aansluitende leergang vorm te geven, die start aan het begin van het derde leerjaar van de basisberoepsgerichte leerweg en die na drie dan wel vier schooljaren afsluit met een niveau 2 kwalificatie. De leerling verblijft gedurende deze leergang op één en dezelfde locatie. Het team dat de leerling begeleidt, kan gedurende het traject hetzelfde blijven. Het traject wordt aange-duid als het VM2-experiment.

Scholen die meedoen aan het experiment, krijgen binnen bepaalde randvoorwaarden de mogelijkheid om het traject programmatisch zo in te delen dat de kans op het behalen op de startkwalificatie zo groot mogelijk wordt. Zo kan de school, als men dat wil, afzien van een standaardafname van het vmbo-examen; ook mag men al redelijk vroeg – bij-voorbeeld al in de derde klas – beginnen met mbo-onderdelen van het traject. Derge-lijke keuzen zijn in dit experiment aan de scholen zelf. Het experiment biedt de school die er aan meedoet kortom de nodige beleidsruimte.

In augustus 2008 is een eerste tranche van zo’n 40 experimenten gestart, met ruim 1000 leerlingen. In de zomer van 2009 is een nieuw derde leerjaar gestart, de tweede tranche;

deze omvat circa 160 experimenten en zo’n 2000 leerlingen.38

Vakcolleges

Sinds 2008 is ‘het vakcollege’, vooral in de sector techniek, in opkomst39_{. Dit is formeel}

gezien geen nieuwe onderwijssoort. Met het vakcollege wordt beoogd leerlingen een integrale leerroute aan te bieden van de brugklas tot en met minimaal niveau 2 mbo



37 Tijdelijke regeling 23-05-2008, nr. BVE/INI-2008/21706 gewijzigd door middel van OCW-Regeling van 17-11-2008, nr. BVE/STELSEL-2008/78976 en OCW-Regeling van 2-6-2010, nr. BVE/Stel-sel/214309.

38 Van Schoonhoven & Heijnens 2010; Van Schoonhoven e.a. 2010. 39 Zie www.hetvakcollege.nl.

(27)

(zes leerjaren); dit gebeurt op basis van de samenwerkingsmogelijkheden vmbo-mbo die de huidige weten regelgeving al biedt. De samenwerking tussen vmbo en mbo wordt in het vakcollege aangevuld met participatie van bedrijven.

‘Het vakcollege’ is een aanpak of ‘franchise’ die vmbo-scholen kunnen aanvragen bij De Werkmaatschappij Het Vakcollege. Scholen die meedoen, verklaren met de franchise onder meer dat zij zich houden aan de inhoudelijke handreikingen van De Werkmaat-schappij. Dit houdt op hoofdlijnen in dat zij zich afficheren als ‘vakcollege’, hetgeen er op neer komt dat leerlingen vanaf instroom in de brugklas van het vmbo worden voor-bereid op een (onderwijs)loopbaan in de sector techniek. Gedurende de zes leerjaren die het vakcollege omvat, krijgen de leerlingen steeds meer mbo-stof aangeboden en wordt de stagecomponent ook steeds intensiever.

Het mbo-deel van de opleiding bestaat formeel uit de beroepsbegeleidende leerweg (bbl). Mede om die reden werken ook bedrijven aan het concept mee; zij zijn onder meer aanspreekbaar op de stagecomponent en bieden de leerling indien mogelijk aansluitend werkgelegenheid.

In 2010 is bij De Werkmaatschappij eenzelfde franchise-aanpak in ontwikkeling voor vakcolleges in de zorgsector.

3.3 De kwalificatieplicht

Tot de komst van de kwalificatieplicht in 2007 kenden we het onderscheid tussen een

volledige en partiële leerplicht.40_{De volledige leerplicht betrof – en: betreft – het}

ver-plicht volgen van volledig dagonderwijs gedurende alle schooldagen van de week. Deze gewone leerplicht eindigt aan het einde van het schooljaar waarin een jongere 16 jaar wordt dan wel ten minste 12 volledige schooljaren scholen heeft bezocht. De partiële leerplicht volgde op deze gewone leerplicht, en betrof de plicht om al dan niet dag -onderwijs te volgen gedurende één of twee dagen per week. De partiële leerplicht ein-digde aan het einde van het schooljaar waarin de jongere in kwestie 17 jaar oud werd.

In de praktijk bleek het lastig te zijn deze partiële leerplicht te handhaven.41_Alvorens

een melding van structureel verzuim bij de leerplichtambtenaar terechtkwam, was immers vaak al enige tijd verstreken; tegen de tijd dat het tot formele sancties zou kun-nen komen, kwam het einde van het schooljaar waarin de jongere 17 jaar zou worden, al snel in zicht. Leerplichtambtenaren stelden dan ook vaak geen prioriteit bij het hand-haven van de partiële leerplicht.

Tegen deze achtergrond en vooral het brede belang dat wordt gehecht aan het voor

-komen van voortijdig schoolverlaten, is in 2007 in de Leerplichtwet 196942_{de partiële}

leerplicht vervangen door de kwalificatieplicht.43_{Deze kwalificatieplicht geldt voor die}

jongeren die nog geen 18 jaar oud zijn én nog geen startkwalificatie – dat is een havo-of vwo-diploma havo-of een mbo-diploma niveau 2 – hebben behaald. Op jongeren die nog geen 18 jaar oud zijn maar wel over een startkwalificatie beschikken, is de

kwalificatie-

40 Storimans 2009, p. 49-52.

41 Kamerstukken II 2006/07, 30 901, nr. 3, p. 5.

42 Leerplichtwet, Stb. 1968, 393. Invoering kwalificatieplicht, Stb. 2007, 203; Kamerstukken II 2006/07, 30 901.

(28)

plicht niet van toepassing. De kwalificatieplicht geldt ook niet voor zeer moeilijk lerende kinderen, voor meervoudig gehandicapte kinderen en voor leerlingen met een indicatie praktijkonderwijs.

In concreto betekent de kwalificatieplicht dat (v)mbo-instellingen de in- en uitschrij-vingen en het verzuim van niet alleen leerplichtige maar in het vervolg ook van kwalifi-catieplichtige leerlingen en deelnemers moeten melden aan de leerplichtambtenaar / regionale melden coördinatiefunctie van de gemeente waar de leerling of deelnemer woont. Staan leerplichtige of kwalificatieplichtige jongeren niet ingeschreven op een school, of zij gaan niet naar school en/of naar de opleidingsplaats (‘het werk’), dan zijn de ouders en/of de jongeren vanaf 12 jaar strafbaar en kunnen zij een boete krijgen van de rechter.

Het voortijdig schoolverlaten (vsv) vertoont overigens een duidelijk dalende tendens. Uit CBS-cijfers blijkt dat het vsv-percentage begin 2010 op 9 procent ligt; in 2001 was het nog 15 procent (CBS 2010).

4 Ontwikkelingen

4.1 Selectieve krimp

Recent is een enigszins opmerkelijke daling ingezet van het aantal leerlingen dat staat ingeschreven in de basisberoepsgerichte leerweg van het vmbo.

Figuur 4.1 De ontwikkeling van leerlingaantallen in het vmbo, havo, vwo (bovenbouw) en praktijkonderwijs (pro)

In figuur 4.1 is op basis van een analyse van CBS-gegevens grafisch uitgebeeld hoe het leerlingenaantal in het voortgezet onderwijs zich de laatste jaren heeft ontwikkeld (Bouwmans 2010). Het leerlingenaantal in het schooljaar 2003/04 is daarbij op 100

pro- 80 90 100 110 120 130 2003/'04 2004/'05 2005/'06 2006/'07 2007/'08 2008/'09 2009/'10 %

(29)

cent gesteld. Met de verschillende lijnen wordt vervolgens aangegeven hoe het leerlin-genaantal in de bovenbouw van het vmbo, de havo, het vwo en in het praktijkonderwijs

zich procentueel ontwikkelt.44

Uit de figuur komt naar voren dat het havo, vwo en praktijkonderwijs in deze periode een groei in leerlingenaantal doormaken van respectievelijk 13 procent, 21 procent en 10 procent; het leerlingenaantal van het vmbo daalt in diezelfde periode echter met ruim 6 procent.

Als we verder inzoomen op de ontwikkeling van de leerlingenaantallen per leerweg in het vmbo, dan ontstaat het beeld van figuur 4.2: het leerlingenaantal in de theoretische en de kaderberoepsgerichte leerweg blijven met -3 procent en +4,5 procent nog enigs-zins rond de nullijn; de gemengde leerweg neemt met maar liefst 36 procent in omvang toe, terwijl de basisberoepsgerichte leerweg met in totaal 28 procent krimpt.

Figuur 4.2 De ontwikkeling van leerlingaantallen in het vmbo per leerweg

De groei van de gemengde leerweg laat zich verklaren doordat deze leerweg met de invoering van het vmbo is geïntroduceerd als nieuwe tussenvorm tussen het mavo en vbo in; bij scholen heeft wellicht eerst enige gewenning aan het concept moeten plaats-vinden. Na die gewenning groeit de leerweg vervolgens in enkele jaren uit van zo’n 18.000 leerlingen naar ruim 25.000 leerlingen.

De tamelijk rigoureuze daling van 30 procent van het leerlingenaantal in de basisberoeps-gerichte leerweg – die in 2003 nog ruim 72.000 leerlingen omvat en in 2008 is gekrom-pen tot krap 52.000 leerlingen – laat zich echter niet zo eenvoudig verklaren. Te meer daar uit analyse blijkt dat de daling vooral is opgetreden onder leerlingen zónder zorg -indicatie (leerwegondersteuning, afgekort als lwoo). Figuur 4.3 laat dit zien: het aantal



44 De cijfers voor het praktijkonderwijs hebben betrekking op het gehele praktijkonderwijs en niet alleen op de bovenbouw. De reden daarvan is dat het CBS geen onderscheid maakt naar leerjaren omdat het praktijkonderwijs formeel zo’n indeling niet kent.

60 70 80 90 100 110 120 130 140 2003/'04 2004/'05 2005/'06 2006/'07 2007/'08 2008/'09 2009/'10 % bl kl gl tl

(30)

leerlingen in deze leerweg mét lwoo-indicatie in de basisberoepsgerichte leerweg blijft relatief constant; in 2008 is van de leerlingen zónder zo’n indicatie echter nog maar iets meer dan de helft over.

Figuur 4.3 De ontwikkeling van leerlingaantallen in de basisberoepsgerichte leerweg, naar wel of geen lwoo

Er zijn in hoofdzaak drie soorten hypothesen denkbaar voor de scherpe daling van het leerlingenaantal in de basisberoepsgerichte leerweg. Een dergelijke daling kan in begin-sel optreden a) als gevolg van demografische krimp, b) als gevolg van veranderingen in kenmerken van de onderwijspopulatie of c) als gevolg van een proces dat we zouden kunnen aanduiden als ‘opwaartse druk’.

De eerste verklaringsgrond – demografische krimp – lijkt niet zo aannemelijk, aange-zien de daling niet bij andere schoolsoorten in het voortgezet onderwijs optreedt en zich bijna exclusief voordoet onder leerlingen zónder lwooindicatie in de basisberoeps

-gerichte leerweg.45

De tweede verklaringsgrond zou kunnen zijn dat de onderwijspopulatie in de gehele breedte van het voortgezet onderwijs slimmer is geworden. Omdat de intelligentie stijgt, komen de leerlingen ook hoger in het onderwijsgebouw terecht. We zien dat immers ook terug in het stijgend aantal leerlingen in het havo en vwo. Ook deze verklarings-grond ligt niet zo voor de hand, aangezien intelligentie nu eenmaal ‘normaal verdeeld’ is onder de bevolking en deze toename zich dan óók zou moeten voordoen onder leerlin-gen mét lwoo-indicatie en leerlinleerlin-gen in het praktijkonderwijs (pro). Je zou dan dus ook mínder lwoo-leerlingen en pro-leerlingen moeten zien, maar zoals de grafieken in beeld brengen, blijven die aantallen vooralsnog redelijk stabiel.



45 De daling is bovendien niet exclusief gerelateerd aan regio’s waarvan bekend is dat deze demografisch gezien wel krimpen, zoals het zuiden van Limburg en noordoost Groningen. De daling doet zich in het gehele land voor. De laatste jaren krimpt met name in de grotere gemeenten (100.000+ en G4) overigens óók het aantal lwoo-leerlingen in de basisberoepsgerichte leerweg; deze tendens doet zich elders in het land (nog?) niet voor.

40 50 60 70 80 90 100 110 2003/'04 2004/'05 2005/'06 2006/'07 2007/'08 2008/'09 2009/'10 %

zonder lwoo met lwoo NVOR 30 beroepsonderwijs 31-10-10 09:11 Pagina 30

(31)

Resteert de derde hypothese, die van ‘opwaartse druk’. Dit houdt in dat basisscholen onder druk van – steeds hoger opgeleide – ouders meer dan voorheen aandringen op een zo hoog mogelijk plaatsingsadvies in de richting van het voortgezet onderwijs; en dat diezelfde ouders aansluitend in de onderbouw van het voortgezet onderwijs in de communicatie met de school alles op alles zetten om te voorkomen dat hun kind terecht komt in de basisberoepsgerichte leerweg. Dit proces zou dan nog eens versterkt kunnen worden door het feit dat scholen op hun kwaliteitskaart worden ‘afgerekend’ op onder-bouwrendement, hetgeen inhoudt dat zij willen voorkomen dat de leerlingen ‘lager’ de onderbouw uitstromen dan zij met hun advies van de basisschool de onderbouw zijn ingestroomd.

Deze laatste verklaringsgrond klinkt nog het meest geloofwaardig, zij het dat empirisch bewijs hiervoor vooralsnog ontbreekt, én met deze verklaring nog niet is uitgelegd waarom deze opwaartse druk zich wel voordoet onder leerlingen zonder lwoo-indicatie en niet bij leerlingen mét die indicatie.

Is in het mbo bij de niveau 1 opleidingen sprake van een vergelijkbare krimp? Om die vraag te beantwoorden is in figuur 4.4 het beeld opgenomen van de ontwikkeling van

deelnemersaantallen in het mbo.46

Figuur 4.4 ontwikkeling in deelnemersaantal mbo-opleidingen naar niveau

Ook in het mbo zien we per saldo een daling van het deelnemersaantal bij de niveau 1 opleidingen (-14 procent). Dat terwijl de aantallen bij met name de niveau 3 en 4 oplei-dingen aanzienlijk toenemen (+9 procent en +18 procent).

De krimp in de niveau 1 opleidingen doet zich overigens met name voor bij de beroeps-opleidende leerweg (bol): in 2009 volgen nog ruim 11.000 jongeren de bol terwijl het



46 Grafiek op basis van gegevens ontleend aan CBS Statline 2010. 70 80 90 100 110 120 2003/'04 2004/'05 2005/'06 2006/'07 2007/'08 2008/'09 2009/'10 %

niveau 1 niveau 2 niveau 3 niveau 4 NVOR 30 beroepsonderwijs 31-10-10 09:11 Pagina 31