De sociale acceptaie van duurzame energie

DE SOCIALE ACCEPTATIE

VAN DUURZAME ENERGIE

Hoe de Provincie Noord-Holland kwam tot het

intrekken van haar steun voor windenergie op land

Jaco van der Veen

10083286

Abstract

Vanaf 2003 ondersteunde de provincie Noord-Holland actief de ontwikkeling van windenergie. Maar in 2011 besloten Provinciale Staten tot een algeheel bouwverbod voor windmolens op land. Deze scriptie verklaart hoe die situatie heeft kunnen ontstaan aan de hand van een beperkt politiek draagvlak voor windenergie, institutionele veranderingen in de ruimtelijke ordening en een onvermogen tot het omgaan met conflict bij lokale planningsbesluiten.

UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM

Bachelorproject Politicologische expertise in de arena van klimaatverandering Begeleider: Dhr. Dr. C.L. Kwa

Tweede lezer: Mw. Dr. M.C.F. Mossink Aantal woorden: 9502

Inhoudsopgave

1. Inleiding ... 3

2. Theorie ... 4

2.1 Environmental Governance ... 4

2.1.1. Problemen van collectief handelen ... 5

2.1.2. Externaliteiten ... 6

2.1.3. Institutionele wisselwerking: de rol van decentrale overheden... 7

2.2 Een sociotechnisch systeem van duurzame energieproductie ... 8

2.4 Sociale acceptatie van windmolens ... 10

2.4.1. The social gap ... 10

2.4.2. Twee soorten acceptatie ... 11

3. Windbeleid in Noord-Holland ... 13

3.1 Introductie op de casus ... 13

3.2 2003-2007: ondersteuning windindustrie ... 14

3.3. 2007-2011: een andere rol voor de provincie ... 16

3.3.1. Invoering Wet ruimtelijke ordening ... 16

3.3.2. Nieuwe nationale ambities ... 17

3.3.3. Provincie in een nieuw ruimtelijk regime ... 20

3.4 2011: geen nieuwe windmolens op land ... 23

4. Conclusie ... 24

5. Literatuur ... 26

Bijlage A Interviewverslag Bart Heller... 31

1. Inleiding

De Nederlandse regering probeert een inhaalslag te maken op het gebied van duurzame energie. In 2012 bedroeg het percentage hernieuwbare energie van het totale gebruik 4,4% (Centraal Bureau voor de Statistiek, 2012, p. 18). Het “Energieakkoord voor Duurzame Groei” bevat afspraken om dit percentage te laten stijgen naar 14% in 2020 en 16% in 2023 (Sociaal-Economische Raad, 2013). Uit de eerste voortgangsrapportage blijkt dat de uitvoer nog niet vlekkeloos verloopt (Commissie Borging Energieakkoord, 2014). Voorzitter van de borgingscommissie Nijpels schrijft dat de belangrijkste groei van windenergie moet komen, maar constateert ook dat provincies moeite hebben met het aanwijzen van plekken. Ze hebben te maken met toenemend verzet van burgers tegen de plaatsing van molens in hun leefomgeving.

De sociale acceptatie van windenergie werd lang niet als een probleem gezien vanwege de grote steun die de techniek in opiniepeilingen genoot. Carlman (1982) was de eerste die aandacht vroeg voor “non-technische factoren” die van invloed waren op het slagen van windprojecten. Tot in de jaren ’90 bleef het aantal studies beperkt, maar na de eeuwwisseling zijn verschillende casestudies en een aantal vergelijkingen tussen landen verschenen. Toch wordt de vaak moeizame sociale acceptatie nog niet volledig begrepen. Pas recent is er aandacht voor de conceptualisatie van de verschillende dimensies van acceptatie en het effect van nieuwe inzichten op de praktijk is nog beperkt. Daarnaast wijst Walker (1995) erop dat er grote verschillen bestaan tussen verschillende beleidsregimes en dat voorzichtigheid bij generalisatie van verklaringen dus geboden is. Er blijft dus behoefte aan onderzoek onder verschillende omstandigheden.

In deze scriptie staat het windbeleid van de provincie Noord-Holland centraal. Het kabinet heeft hoge verwachtingen van de windrijke kustprovincie, maar in reactie op protesten kondigden Provinciale Staten in 2011 een bouwstop af voor windmolens op land (Provincie Noord-Holland, 2011b). Voor deze maatregel ondersteunde de provincie de ontwikkeling van windenergie juist actief. Sinds 2011 staat de ontwikkeling van windenergie in de provincie nu grotendeels stil. Een aantal gemeenten verzet zich tegen dat beleid. Ze willen niet afwachten tot het Rijk binnenkort de regie overneemt en zelf gebieden zal aanwijzen. Gemeenten hebben dan minder invloed op de lokale inpassing (Brandbrief windmolens, 2014).

In studies naar klimaatbeleid en duurzame ontwikkeling is de meeste aandacht uitgegaan naar het beleid van nationale staten, maar daarnaast is er toenemende aandacht voor initiatieven die steden ondernemen (Bulkeley, 2010). Naar de tussenlaag is minder onderzoek gedaan, terwijl hier veel besluitvorming over duurzame energie plaatsvindt. De productie van duurzame energie vindt decentraal plaats en vereist meer ruimte per opgewekte megawatt (MW). Juist op het terrein van de ruimtelijke ordening hebben provincies belangrijke bevoegdheden.

Noord-Holland blokkeert op dit moment de verdere ontwikkeling van windenergie met haar ruimtelijke bevoegdheden, na jaren van actieve steun. In dit stuk wordt onderzocht hoe dat beleid zo drastisch heeft kunnen omslaan. Om die vraag te kunnen beantwoorden is een reconstructie gemaakt van de opkomst van het windbeleid in 2003 tot de afkondiging van de bouwstop in 2011. De basis daarvoor wordt gevormd door verschillende beleidstukken van Rijk, provincie en gemeenten. Argumenten van voor-en tegenstanders in verschillende fasen zijn gevonden in notulen, mediaberichten en op de websites van betrokken organisaties. Deze informatie is aangevuld met twee interviews. Bart Heller kreeg als gedeputeerde duurzame energie zelf te maken met protesterende burgers. Titia van Leeuwen maakte in Provinciale Staten de invoering van de bouwstop mee en is daarnaast hoofd klimaat en energie op het ministerie van VROM geweest. Met deze informatie kan geen volledig inzicht verkregen worden in de precieze argumenten van burgers tegen de bouw van windmolens, maar wordt wel duidelijk welk beeld daarvan bestond in de provinciale politiek. Ook kan zo een goed beeld geschetst worden van de gevolgen van het nationale beleid voor de provincie.

Voordat nader ingegaan wordt op de gebeurtenissen in Noord-Holland, volgt nu eerst een overzicht van belangrijke theorieën die de casus helpen te begrijpen. Eerst wordt de governance van milieuproblemen verkend, daarna wordt aandacht besteed aan verschillende factoren die een rol spelen bij de sociale acceptatie van windenergie. Met deze theorie kunnen vervolgens de ontwikkelingen in Noord-Holland geduid worden.

2. Theorie

2.1 Environmental Governance

De invloed die de mens uitoefent op de ecologie geeft noodzaak zich op een dusdanige manier te organiseren dat er geen normen worden overschreden. Environmental governance is een term die alle pogingen daartoe samenbrengt. Young (2009) omschrijft governance als een sociale functie die erop gericht is het gedrag van mensen te sturen in de richting van beoogde doelen en weg van ongewenste uitkomsten. Die functie wordt uitgeoefend door een governance systeem dat bestaat uit instituties: regels, normen en praktijken van verschillende vormen. De term governance laat zich het best begrijpen als een verbreding van de traditionele focus op de nationale overheid, die omvat wordt door de term government.

Governance omvat naast publieke actoren ook private en speelt zich ook op andere niveaus af, zowel binnen als buiten de nationale grenzen (Rhodes, 1996). Dat betekent evenwel niet dat de nationale staat, of de overheid als geheel, irrelevant is geworden. Processen van globalisering en regionalisering verzwakken het beroep dat staten kunnen doen op absolute soevereiniteit binnen de landsgrenzen, maar staten blijven zowel op internationaal als regionaal niveau een sterke actor

(McGrew, 2008). Daarnaast is er in toenemende mate aandacht voor overheden die op een lager niveau van staten opereren (Bulkeley, 2011).

Environmental governance is een deelverzameling binnen het domein van governance dat zich

bezighoudt met het handelen van mensen en groepen dat het gebruik van natuurlijke hulpbronnen betreft of impact heeft op het functioneren van ecosystemen. Het doel daarbij is dat duurzaamheid wordt bevorderd en de negatieve bijeffecten van dit handelen beperkt blijven (Young, 2013, p. 10). Het functioneren van deze governance systemen kan theoretisch worden beschreven als het oplossen van een aantal problemen ontleend aan rationele keuze theorie waarvoor de basis werd gelegd door Olsen (1971). Hieronder worden problemen van collectief handelen, externaliteiten en institutionele wisselwerking (institutional interplay) besproken.

2.1.1. Problemen van collectief handelen

Problemen van collectief handelen houden in dat een goed of hulpbron die voor de groep als geheel van belang is, maar dat de groep niet in staat is deze te onderhouden of produceren. Deze problemen ontstaan wanneer een handeling vanuit het perspectief van een individu rationeel is, maar tegengesteld werkt voor het belang van het collectief. Dit kan zowel betekenen dat het handelen van individuen schadelijk is voor het collectief, als dat positieve handelingen uitblijven. Deze twee varianten worden respectievelijk the tragedy of the commons (soms vertaald als tragedie van de meent) en het free-rider probleem genoemd (Young, 2013).

De klassieke typering van “the tragedy of the commons” is afkomstig van Hardins (1968) gelijknamige publicatie over gemeenschappelijke weidegronden. Voor een individuele herder was het rationeel zoveel mogelijk vee van die gronden te laten grazen, daar waren immers geen kosten aan verbonden. Dit zorgde ervoor dat het land overbelast en kaalgevreten overbleef. Hardin (1968) analyseert deze problematiek als het gevolg van menselijk gebruik van gemeenschappelijke middelen (common pool resources).

Kenmerken van deze goederen zijn dat ze niet uitsluitbaar, maar wel rivaliserend in gebruik zijn (Olson, 1971). Het eerste betekent dat de middelen in principe voor alle leden van de groep toegankelijk zijn. Het tweede houdt in dat het gebruik van de middelen door de een de mogelijkheden tot gebruik van de middelen voor een ander beperkt. Het negatieve effect op het gebruik door anderen kan zowel de kwantiteit als de kwaliteit betreffen (Young, 2013, p. 25). Deze twee eigenschappen van gemeenschappelijke goederen maken dat ze het risico lopen overbelast of zelfs uitgeput te raken.

Problematiek van tragedy of the commons komt voor als de totale menselijke behoefte de beschikbaarheid van de middelen overschrijdt. Voor het beheer van gemeenschappelijke middelen bestaat een lange traditie van menselijk geproduceerde uitsluitingsmechanismen, van visquota tot de

uitgave van emissierechten voor koolstofdioxide (Young, 2013, p. 27). Zo kan voorkomen worden dat de hulpbron uitgeput raakt.

Hardin (1968) zag zelf twee institutionele arrangementen om dat vorm te geven: privébezit en een centrale overheid. Ostrom (2009) bestreed de aanname dat alle gebruikers van gemeenschappelijke middelen normvrije actoren zijn, belust op directe nutsmaximalisatie. Het beheer van gemeenschappelijke middelen zou niet alleen kunnen met een sterke centrale overheid, maar juist ook in kleinschalige governance systemen die zelfbestuur, onderling vertrouwen en kansen voor samenwerking creëren (Dietz, Ostrom, & Stern, 2003). Die kleinschaligheid maakt het bovendien mogelijk optimaal rekening te kunnen houden met lokale omstandigheden en voorkeuren van actoren. Welke oplossing ook gekozen wordt, strijd is onvermijdelijk. Met iedere regeling van gebruik van schaarse middelen volgen immers verdelingsvraagstukken. Een goed governance systeem moet daarom vooral ook ingericht zijn op het omgaan met conflict (Dietz, Ostrom, & Stern, 2003).

Het tweede probleem van collectief handelen gaat over het uitblijven van noodzakelijke inspanningen, in plaats van het beperken van schadelijk gedrag. Een free-rider is een actor die profiteert van een publiek goed, maar zelf geen bijdrage levert aan het in stand houden ervan. Net als bij een tragedy of the commons probleem is er hier sprake van niet-uitsluitbaarheid, maar rivaliteit is niet noodzakelijkerwijs aan de orde. Young (2013, p. 32) noemt als voorbeeld de esthetische kwaliteit van een landschap: iedereen kan daarvan genieten, zonder dat het landschap voor anderen lelijker wordt. Het free-rider probleem treedt op wanneer dat landschap onderhoud nodig heeft. Iedereen heeft er baat bij als het gebeurt, maar voor een individu is het aantrekkelijker als anderen die taak op zich nemen, of de financiële lasten draagt. Omgaan met free-riding vraagt dus om prikkels voor actoren bij te dragen aan het publieke goed.

2.1.2. Externaliteiten

Bij problemen van collectief handelen vertonen individuen gedrag dat schadelijke effecten heeft voor de groep als geheel. De individuen in kwestie ondervinden daar dus uiteindelijk zelf ook de effecten van. Bij externaliteiten is het probleem van een andere aard. Hier verricht een individu handelingen die positieve effecten hebben voor zichzelf, maar waarvan de neveneffecten anderen benadelen. De handelende persoon ervaart dus zelf geen negatieve consequenties (Young, 2013, p. 40).

Externaliteiten kunnen ook in positieve vorm bestaan, bijvoorbeeld bedrijven die meeprofiteren van kennis die wordt ontwikkeld in universiteiten, maar bij problemen van

environmental governance gaat het vooral om negatieve bijeffecten. De meest voor de hand liggende

situaties zijn de negatieve milieueffecten die ontstaan bij economische activiteit, maar externaliteiten kunnen ook ontstaan bij activiteiten die juist zijn bedoeld als oplossingen voor milieuproblemen.

Windmolens worden ingezet tegen klimaatverandering, maar veroorzaken ook geluidsoverlast voor omwonenden (Young, 2013, p. 41).

Een mogelijkheid om te gaan met externaliteiten is slachtoffers van deze schadelijke effecten juridische middelen te geven om compensatie te eisen voor de opgelopen schade. Dat impliceert dat er een duidelijk slachtoffer en een duidelijke dader is (Young 2013, p. 42). Soms zijn naast het slachtoffer en de veroorzaker ook belangen van de gemeenschap betrokken. Wanneer straaljagers geluidsoverlast geven speelt ook de nationale veiligheid een rol, lelijke hoogspanningsmasten zijn vitaal voor de energievoorziening.

Andere oplossingen zijn vaak in de vorm van regelgeving. Zo kan worden vastgelegd welke geluidsnormen acceptabel zijn en welk landschap te waardevol is om verstoord te mogen worden met bebouwing. Kritiek op deze command-and-control aanpak is dat het zouden leiden tot inefficiënte bestrijding van negatieve gevolgen (Kneese & Schultze, 1975). De veroorzakers zouden niet gestimuleerd worden naar innovatieve oplossingen te zoeken, maar slechts te voldoen aan de voorgeschreven maatregelen.

Al deze traditionele benaderingen kennen tekortkomingen in uitvoer en handhaving. Er zijn daarom nieuwe benaderingen voor omgaan met externaliteiten in opkomst. Veel daarvan maken minder gebruik van bindende regelgeving, maar benadrukken samenwerking en dialoog. Het actief betrekken van potentiële benadeelden bij het vinden van een acceptabele oplossing is daar een vorm van. Daarmee wordt niet gekeken naar een geobjectiveerd nadeel, maar hoe een betrokkene het ervaart en wat daaraan gedaan kan worden. Daarbij is vooral ook procedural justice, een eerlijk besluitvormingsproces, van belang om een uitkomst te rechtvaardigen (Young 2013, p. 51).

2.1.3. Institutionele wisselwerking: de rol van decentrale overheden

Waar Young (2013, p. 18) de vorige twee problemen omschrijft als “simple environmenal governance”, volgt hier een complicerende factor: institutional interplay, of wisselwerking tussen verschillende governance systemen. Problemen van collectief handelen en externaliteiten zijn theoretisch welomschreven en kennen heldere oplossingsrichtingen. Een set institutionele regels, of regime rond een bepaald onderwerp kan het probleem beheersbaar maken. In de praktijk staan milieuproblemen vaak niet op zichzelf en is de overheid als beheerder van een regime niet zo eenvormig. Er bestaat wisselwerking tussen verschillende regimes rond milieuproblemen. Dat kan spelen tussen twee regimes op hetzelfde niveau (horizontale wisselwerking), bijvoorbeeld tussen afspraken over klimaatverandering en wereldhandel (Young, 2013, p. 14), of tussen verschillende schaalniveaus rond hetzelfde beleidsterrein (verticale wisselwerking), bijvoorbeeld tussen nationale en regionale bevoegdheden. Omdat de interesse hier uitgaat naar het opereren van een decentrale overheid is vooral deze laatste vorm van wisselwerking van belang.

Klimaatverandering is een probleem dat zich afspeelt op globale schaal. Er worden daarom internationale afspraken gemaakt om de uitstoot te beperken. Tegelijkertijd is de uitvoering van deze afspraken afhankelijk van handelen op veel lagere schaalniveaus. Een belangrijke vraag voor

environmental governance is daarom hoe globale regimes erop kunnen vertrouwen dat afspraken op

lagere niveaus worden nagekomen (Young, 2013, p. 94).

Een belangrijke factor in het verklaren van het beleid van decentrale overheden is de mate van beleidsvrijheid die ze hebben ten opzichte van de nationale staat. Voorbeelden daarvan zijn de mogelijkheden voor eigen wetgeving en belastingheffing (Keating & McEwen, 2005). Deze bevoegdheden verschillen sterk tussen landen. Sommige auteurs zien deze bevoegdheden als beperkingen voor het daadkrachtig optreden van nationale overheden, waar andere erop wijzen dat het juist kansen kan bieden voor beleidsinnovaties op lokaal niveau (Happaerts, 2011, p. 39). Ondanks de verschillen geldt dat overal de nationale overheid het primaat voor buitenlandse politiek heeft en decentrale overheden vooral een belangrijke rol bij de ruimtelijke ordening hebben.

Andere factoren die invloed hebben bevinden zich in het domein van de politieke context. De politieke structuur, met daarbinnen de partijstructuur, de wijze van verkiezingen en de ideologische voorkeuren van leidende partijen van belang (Keating & McEwen, 2005).

Wisselwerking tussen governance systemen kan leiden tot conflicten tussen verschillende lagen. Young (2013, p. 107-111) onderscheidt vier oplossingsrichtingen om deze te beslechten: subsidiariteit, cross-level steering, juridische stappen en wetgeving om bevoegdheden aan te passen. Subsidiariteit is het principe dat (milieu)problemen op het laagst mogelijke schaalniveau worden aangepakt. Zo kan het best rekening gehouden worden met lokale omstandigheden. Deze benadering is echter beperkt doordat problemen op verschillende niveaus tegelijk kunnen spelen.

Cross-level steering houdt daar rekening mee door besluiten in samenspraak tussen verschillende

lagen te nemen. Voorwaarde voor slagen is dan dat er consensus bereikt kan worden over een oplossing. Wanneer dat niet lukt kan een kwestie aan de rechter worden voorgelegd. Die kan dan besluiten welke bestuurslaag bevoegd is en eventueel andere besluiten vernietigen. Ten slotte kan de nationale staat bevoegdheden centraliseren om tegenwerking door decentrale overheden juridisch onmogelijk te maken.

2.2 Een sociotechnisch systeem van duurzame energieproductie

In het voorgaande deel is beschreven met welke theoretische problemen een governance systeem te maken krijgt bij het vinden van oplossingen voor klimaatverandering. In de hier behandelde casus gaat het om een specifiek onderdeel van de klimaataanpak, namelijk de inzet van windenergie om de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen en dus CO2 uitstoot te verminderen. Het doel van

governance is in dit geval dus het mogelijk maken van een duurzame energievoorziening. De toepassing van een nieuwe technologie, of innovatie is daarbij het middel.

Innovatie is het succesvol toepassen van een idee in de vorm van producten, processen of organisaties en onderscheidt zich daarmee van uitvinding, de creatie van het idee zelf (Fagerberg, 2006) Een systematische benadering van innovatie kijkt hoe een innovatie zich in zijn context ontwikkelt. Het systematische karakter duidt op het belang van interactie tussen verschillende organisaties in een systeem, zoals bedrijven en overheden, waar kennis wordt uitgewisseld. Dit vindt plaats in een institutionele context van gemeenschappelijke patronen van gedrag omgeven door normen, regels en gebruiken. Deze kunnen zowel informeel als formeel van karakter zijn (Edquist, 2006).

De werking van een innovatiesysteem wordt vaak nationaal bekeken (Etzkowitz & Leydersdorff, 2000) maar kan ook in een specifieke sector geanalyseerd worden. De handelen van actoren rond de creatie, productie en verkoop van een set producten voor een specifieke toepassing, omgeven door instituties staat dan centraal (Malerba, 2002, p. 250).

Sectoren ontwikkelen zich vaak sterk op een beperkte ruimtelijke schaal (Malerba, 2002, p. 260). Een belangrijke verklaring daarvoor is het belang van tacit knowledge (Asheim & Isaksen, 2002). Dat is kennis die zich niet makkelijk laat codificeren omdat ze specifiek is voor de context en ontstaat in sociale interactie. Asheim en Isaksen (2002) spreken daarom van sticky knowledge, wat erop wijst dat het onderlinge vertrouwen tussen nabije actoren noodzakelijk is om deze kennis te laten ontstaan. Geels (2004, p. 912) benadrukt ook dat innovaties lokaal makkelijker kunnen ontstaan. In kleinschalige niches kan flexibeler met regels omgegaan worden. Dat is volgens hem wel pas de eerste stap om een innovatie succesvol te laten zijn. Zijn kritiek op veel innovatiestudies is dat er veel aandacht is voor het ontstaan van innovaties, maar weinig voor de gebruikerskant. Een techniek moet passen in een gebruikersomgeving omgeven door verschillende regimes. Dit wordt alignment genoemd. Geels (2004) bepleit daarom dat in de analyse de uitoefening van een sociale functie centraal komt te staan, in dit geval de productie van energie. Dat vindt plaats als gevolg van een samenspel tussen mensen en techniek in een sociotechnisch systeem.

Een technologie functioneert dus in een sociale omgeving die daarop is afgestemd. Het huidige sociotechnische systeem van energievoorziening is ingericht op het gebruik van fossiele brandstoffen. Een aanpassing naar het gebruik van windenergie vereist dus ook sociale aanpassing. Wanneer hier geen rekening mee gehouden wordt is er een gevaar van institutional lock-in (Unruh, 2002). Bestaande regimes rond infrastructuur, financiering en ruimtelijke ordening, maar ook de verwachtingen van burgers zijn ingericht op de huidige energieproductie. De decentrale opwekking met windmolens heeft een grotere visuele impact in het landschap, vereist meer planningsbesluiten

en brengt de negatieve externaliteiten van energieproductie dichterbij burgers (Wüstenhagen, Wolsink, & Bürer, 2007; Pasqualetti, 2011). Om te voorkomen dat het bestaande sociotechnische regime de ontwikkeling van een nieuwe technologie verhindert is institutionele verandering nodig, wat sociale acceptatie door betrokken actoren vereist.

2.4 Sociale acceptatie van windmolens

Zoals hierboven is beschreven hangt de succesvolle implementatie van een innovatie niet alleen af van technische aspecten. Dat wordt in onderzoek naar de implementatie van windmolens ook erkend, maar de nadere conceptuele uitwerking van wat precies sociale acceptatie van windenergie inhoudt komt pas recent op gang (Wüstenhagen et al., 2007). Hieronder zal nader ingegaan worden op de delen waar deze acceptatie uit bestaat en wat mogelijke verklaringen daarvoor zijn.

2.4.1. The social gap

Een van de centrale vragen in de literatuur is hoe verklaard kan worden dat opiniepeilingen steeds grote steun voor windenergie naar voren komt, maar dat bij een concreet windproject vaak veel verzet van burgers is. Dit wordt wel de social gap van windenergie genoemd (Bell, Graay, & Haggett, 2005): op het geaggregeerde niveau is er steun, op het lokale niveau verzet van burgers. Bell et al. (2005) stellen dat dit verschil te makkelijk wordt verklaard door NIMBY gedrag van omwonenden van een project. Dat impliceert immers dat één individu een positieve attitude heeft tegenover windenergie in het algemeen, maar wanneer het dichtbij zijn leefomgeving komt zich daartegen verzet. Deze

individual gap is volgens Bell et al. (2005) niet de enige mogelijke verklaring. In plaats daarvan schetsen

ze drie opties: democratisch tekort (democratic defict), gekwalificeerde steun en eigen belang. De eerste verklaring houdt in dat hoewel er onder een meerderheid van de bevolking steun is voor windenergie, een minderheid erin slaagt besluiten over het verstrekken van vergunningen controleren. Er is in dit geval dus geen individual gap tussen opvattingen over windenergie in het algemeen en een concreet project. De grote aantallen voorstanders laten zich simpelweg niet zien, of zijn niet in staat beslissingen te beïnvloeden. Dat kan verklaard worden door de manier waarom inspraak is georganiseerd. In dit “decide-announce-defend” model (Wolsink, 1996; 2000) is het niet gebruikelijk dat voorstanders van zich laten horen. Rationele keuzetheorie geeft een andere verklaring: voor lokale tegenstanders kunnen de baten van verzet tegen een project opwegen tegen de benodigde inspanning. Voor voorstanders is de marginale opbrengst van een enkele molen of windpark voor het collectieve goed van duurzame energievoorziening zo beperkt dat de verleiding groot is zich als free rider te gedragen (Toke, 2002).

Een tweede verklaring is dat de steun voor windprojecten niet zonder voorwaarden is. Veel mensen zien wind in principe als een goede bron van energie, maar dat betekent niet dat ze iedere

vorm acceptabel vinden. Veelgenoemde voorwaarden betreffen de locatie: geen bijzonder landschap dat aangetast wordt, bedreiging voor het leefgebied van vogels, of te dicht bij huizen met geluidsoverlast als gevolg (Bell et al., 2005).

Een belangrijk aspect hiervan is dat de waarde die bewoners aan het landschap hechten niet alleen te verklaren valt met objectieve criteria, maar sterk afhangt van de identiteit die mensen er zelf aan toekennen. Windprojecten worden dan gezien als industrialisering van het landschap (Barry, Ellis, & Robinson, 2008). Dat gevoel kan versterkt worden als een projectontwikkelaar wordt gezien als een commerciële buitenstaander. Omwonenden gedeeltelijk eigenaar maken van een project, of op andere wijze laten meeprofiteren kan hier een oplossing voor zijn (Warren & McFadyen, 2010).

Een andere voorwaarde, procedural justice in de literatuur, kan zijn dat het proces van planning eerlijk en zorgvuldig verlopen is (Gross, 2007). Daarbij moet wel opgemerkt worden dat het lastig te beoordelen is wat de werkelijke reden is. Tegenstanders weten immers goed dat een beroep op het eigenbelang zelden doorslaggevend is in een publiek debat en zullen waar mogelijk andere argumenten aandragen (Barry et al., 2008).

De derde verklaring is de enige waar de individual gap een rol speelt. Hier is het NIMBY (Not

In My Backyard) label van toepassing. De term is afkomstig uit de speltheorie waar economen de

onderproductie van publieke en collectieve goederen onderzoeken (Wolsink, 2000). In een NIMBY situatie speelt het free-rider probleem. Verzet tegen windprojecten kan alleen aan NIMBY gedrag geweten worden als iedereen is het erover eens dat op het collectieve niveau de voordelen van windenergie opwegen tegen de nadelen, maar het tegelijk onwenselijk achten windmolens in de achtertuin te hebben (Devine-Wright, 2005).

Op de NIMBY verklaring is veel kritiek geweest. Het belangrijkste bezwaar is dat het protest en kritiek direct afdoet als illegitiem en egoïstisch. Een gebrek aan sociale acceptatie is dan niet meer een fenomeen om te begrijpen, maar iets om te overwinnen (Aitken, 2010). Tegelijk is dat precies wat de verklaring aantrekkelijk maakt voor projectontwikkelaars. Zij vertegenwoordigen dan het collectieve belang, wat in de weg gezeten wordt door onredelijk lokaal verzet. Dat is een belangrijke legitimering voor doorzettingsmacht van een centrale autoriteit die Hardin (1968) voorstelde.

2.4.2. Twee soorten acceptatie

Hierboven staat in de analyse van de sociale acceptatie van windenergie de vraag centraal hoe het mogelijk is dat er verzet bestaat tegen windprojecten, terwijl er onder de gehele bevolking grote steun is voor windenergie. Volgens Wolsink (2000) is deze tegenstelling gebaseerd op het misverstand dat sociale acceptatie gelijk staat aan publieke acceptatie. Achter de acceptatie van windenergie en windprojecten gaan volgens hem heel andere discussies schuil. In het eerste geval gaat het over de acceptatie van wind als energiebron. In dat geval gaat de discussie erover in hoeverre wind een

duurzaam alternatief kan zijn voor fossiele of nucleaire energie, of de voorziening wel betrouwbaar is en of het voor een redelijke prijs kan. In het tweede geval gaat het over de acceptatie van een bouwproject en of het passend in de specifieke context wordt geacht. Argumenten over het karakter van het landschap, concurrentie met andere ruimtelijke functies en of in de besluitvorming voldoende ruimte is voor invloed en meeprofiteren door lokaal betrokkenen zijn dan van toepassing.

Een andere kritiek op de social gap theorie is dat het tegenstanders van een windproject meteen wegzet als afwijkend van de maatschappelijke consensus. Dat de bezwaren van tegenstanders daardoor worden gezien als illegitiem is volgens Toke et al. (2008) een belangrijke reden dat de weerstand nog altijd niet goed begrepen wordt.

Wüstenhagen et al. (2007) maken daarom onderscheid tussen drie dimensies van sociale acceptatie, namelijk sociaal-politieke acceptatie, marktacceptatie en acceptatie door de lokale gemeenschap. De laatste is hierboven al uitgebreid beschreven en betreft dus acceptatie van een concreet project door lokaal betrokkenen. Marktacceptatie betreft acceptatie door consumenten en investeerders. Onderwerpen die in deze dimensie spelen zijn de vraag van consumenten naar duurzame energie en de bereidheid daar meer voor te betalen en de mate waarin energiebedrijven investeren in de ontwikkeling daarvan.

Wüstenhagen et al. (2007) stellen over deze dimensie al dat een toegenomen vraag van consumenten pas vertaald kan worden in een hogere productie wanneer daar ook de fysieke productieruimte voor is vrijgemaakt. Om deze reden zal hier niet verder worden ingegaan op marktacceptatie, aangezien er in de hier besproken casus meerdere initiatieven voor productie klaarliggen, maar er geen vergunningen voor de bouw worden afgegeven. De sociaal-politieke dimensie vormt voor begrip van de situatie in Noord-Holland wel een relevante aanvulling op het perspectief van de lokale weerstand. Daarom volgt nu een overzicht van de belangrijkste elementen in deze dimensie van sociale acceptatie van duurzame energie.

2.4.2.1. Sociaal-politieke acceptatie

Sociaal-politieke acceptatie betreft acceptatie op het meest algemene niveau. Het gaat hier dus niet om een specifiek windproject, maar over de implementatie van windenergie als techniek en de instituties die daarvoor zijn. Uit de beschrijving van Geels (2004) sociotechnische systeem werd immers duidelijk dat institutionele aanpassingen nodig zijn om een socio-technisch regime geschikt te maken voor een nieuwe techniek. De vraag die centraal staat in sociaal-politieke acceptatie is of er voldoende steun gevonden kan worden voor deze institutionele aanpassingen. Het is volgens Wolsink (2012) in deze dimensie dat omstandigheden gecreëerd moeten worden die sociale acceptatie in de andere dimensies faciliteren. Voor marktacceptatie zijn betrouwbare investeringsomstandigheden nodig, voor lokale acceptatie is een eerlijke inspraakprocedure van belang.

Inspraakprocedures zijn onderdeel van het systeem van planning en ruimtelijke ordening. De manier waarop dat is ingericht verschilt sterk per land en kan een belangrijke factor zijn om de verschillen in succes van de implementatie te verklaren (Breukers & Wolsink, 2007). In veel landen wordt gewezen op een “planning problem” (Cowell, 2007). De bevoegdheden van lagere bestuurslagen in de ruimtelijk ordening worden als een oorzaak gezien van een moeizame implementatie. Wolsink en Breukers (2010) zagen dat dit vaak leidt tot een centralisatie van bevoegdheden.

Op de korte termijn kunnen zulke maatregelen de implementatie versnellen, maar over langere tijd zal het draagvlak onder het beleid verzwakken en wordt dus de sociaal-politieke dimensie van de acceptatie van windenergie ondermijnd (Cowell, 2007). Dat komt doordat dwingende besluiten van bovenaf geen ruimte laten om rekening te houden met omgeving specifieke factoren. In landen waar de implementatie van windenergie succesvol verloopt is gebleken dat besluitvorming op lokaal niveau in goed overleg met betrokkenen vaker leidt tot positieve besluiten (Wolsink & Breukers, 2010). De neiging bevoegdheden te centraliseren als gevolg van conflicterend beleid tussen bestuurslagen is dus begrijpelijk, maar auteurs waarschuwen dat het op termijn geen oplossing zal blijken.

3. Windbeleid in Noord-Holland

3.1 Introductie op de casus

Noord-Holland is een van de twaalf provincies in Nederland. In een eenheidsstaat als Nederland heeft een provincie slechts beperkte autonomie ten opzichte van de nationale overheid. Veel van de activiteiten van de provincie betreffen medebewindstaken, de implementatie van nationaal beleid (Projectgroep Implementatie Dienstenrichtlijn, 2010). Het principe van de “open huishouding” in de Nederlandse Grondwet maakt het wel mogelijk beleid te ontwikkelen buiten de door het Rijk aangewezen taken, zolang het beleid niet strijdig is met dat van hogere bestuurslagen (Hooghe, Marks, & Schakel, 2008). De belangrijkste bevoegdheden van de provincie liggen op het gebied van ruimtelijke ordening (Hulst, 2005). Dat is mede de aanleiding dat de provincie vaak kiest voor een gebiedsgerichte aanpak waarbij plannen samen met actoren met relevante bevoegdheden worden gemaakt. De provincie speelt dan een coördinerende rol door zijn ruimtelijke bevoegdheden op een hoger niveau, maar blijft afhankelijk van de inzet van middelen van andere actoren voor het slagen van beleid (Dieperink & Driessen, 2007). De provincie Noord-Holland telde in 2013 2.724.300 inwoners en een bevolkingsdichtheid van 1020 per vierkante kilometer, ruim tweemaal zoveel als het nationale gemiddelde (Provincie Noord-Holland, 2014). Windturbines leveren in de provincie meer op dan in de rest van het land, vanwege de relatief harde wind (Ecofys, 2012).

3.2 2003-2007: ondersteuning windindustrie

In 2003 treedt na de Provinciale Statenverkiezingen een nieuw college van Gedeputeerde Staten aan. Onder het motto “Bruggen slaan” vormen VVD, CDA, GroenLinks en D66 een coalitie van “ongebruikelijke en gedurfde samenstelling” dat de traditionele tegenstelling tussen milieu en economie moet overbruggen (Provincie Noord-Holland, 2003, p. 5). Het was de eerste keer dat GroenLinks mocht meebesturen in de provincie. In de onderhandelingen had de partij een onderdeel van zijn groene agenda, duurzame energie, gekoppeld aan economische groei om het aantrekkelijk te maken voor de andere coalitiepartners (Happaerts, 2011). Noord-Holland Noord had een economische achterstand ten opzichte van de rest van de provincie. Windenergie bood kansen voor nieuwe, hoogwaardige banen. In het collegeprogramma, hoofdstuk economie, werd daarom opgenomen dat in de Noordkop ingezet zou worden op “een kennis- en informatie-economie op het gebied van onder andere milieutechnologie (duurzame energie)” (Provincie Noord-Holland, 2003, p. 14). Deze passage vormde de basis voor verschillende initiatieven ter ondersteuning van de windindustrie.

In het hoofdstuk over ruimtelijke ordening stond geen woord over duurzame energie. Het is kenmerkend voor het windbeleid in die periode: het was vooral een economische kwestie. De provincie spande zich onder leiding van gedeputeerde Moens (GroenLinks) in om de ontwikkeling van de windindustrie te ondersteunen. Een investeringsfonds subsidieerde innovatie in de duurzame energiesector, de gedeputeerde presenteerde de eerste megaturbine op een testveld in de Wieringermeer en er kwam een faciliteitencentrum om kennisuitwisseling tussen verschillende betrokken bedrijven en instanties te bevorderen (Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie, 2004). Ook onderzocht de provincie hoe windenergie eraan kon bijdragen dat agrarische bedrijven levensvatbaar bleven en werd voorkomen dat de laatste windmolenfabrikant uit Nederland moest vertrekken. Werkgelegenheid in Den Helder bleef zo behouden (Provincie Noord-Holland, 2007a).

In deze periode richt de provincie zich dus vooral op de ontwikkelingskant van innovatie en treft maatregelen die passen binnen de analyses van sectorale en regionale innovatiesystemen. De sociaal-politieke acceptatie van dat beleid was groot: onder bedrijven, boeren, gemeenten en provinciale politici werd het beleid breed gesteund (Heller, 2014). Acceptatie door de lokale gemeenschap speelde geen rol van betekenis in de provinciale politiek.

De provincie had wel een doelstelling om ook zelf meer windenergie te realiseren: 200 MW in 2007. Dit aantal kwam voort uit nationale afspraken zoals vastgelegd in de Bestuursovereenkomst Landelijke Ontwikkeling Windenergie (BLOW) (Ministerie van Economische Zaken, 2001). Betrokken ministeries, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Interprovinciaal Overleg (IPO) spraken daarin af zich in te zetten voor 1500 MW gerealiseerd windvermogen in 2010.

In die overeenkomst werd erkend dat ruimte in Nederland schaars is en dat de beschikbaarheid daarvan een belemmering kan vormen voor de ontwikkeling van windenergie. Ruimte werd dus gezien als een gemeenschappelijk middel, waarvan de overheid voldoende voor de ontwikkeling van windenergie vrij moest maken. De doelstellingen werden uitgesplitst per provincie, maar het primaat voor de planologische regeling van die ruimte lag bij gemeenten (Ministerie van Economische Zaken, 2001, p. 22). Provincies werden wel geacht gemeenten aan te moedigen voortgang te maken met het aanpassen van bestemmingsplannen, maar hadden daar weinig bevoegdheden voor. Uit de jaarverslagen van BLOW blijkt dat de provincie zich dienstverlenend opstelt naar initiatiefnemers en gemeenten door informatie te verschaffen, in gesprek te gaan over mogelijkheden en juridische expertise ter beschikking te stellen (Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie, 2004; 2005; 2006; 2008).

In de institutionele verhoudingen tussen Rijk, provincies en gemeenten werd het uitgangspunt van subsidiariteit gehanteerd. De doelstellingen voor windenergie kwamen weliswaar via cross-level

steering tot stand, maar deze afspraken hadden geen afdwingbare juridische consequenties. De sterke

centrale staat die Hardin (1968) noodzakelijk achtte was afwezig. Het systeem leek meer op Ostroms (1999) model, waarbij lokaal kansen voor samenwerking worden gecreëerd. De economische kansen werden hier door verschillende betrokkenen gezien. Ze waren voldoende prikkel om free-riding te voorkomen. Verder ingrijpen bleek in Noord-Holland niet noodzakelijk; de doelstelling werd al in 2005 gehaald. De provincie verhoogde daarom de ambitie tot 300 MW in 2007 (Provincie Noord-Holland, 2007a).

De eerste lokale protesten richtten zich tegen gemeentebesturen, die immers de besluiten over vergunningen namen. In de gemeente Zijpe bijvoorbeeld komt een lokaal platform in opstand tegen de opschaling van een aantal bestaande molens (Platform Windenergie de Zijpe, 2005). Een vertegenwoordiger geeft aan niet per se tegen windenergie te zijn, maar dat deze opschaling van industrieel karakter niet in het landschap past. Bovendien, zo klaagt het platform, heeft noch de gemeente, noch de ondernemer de bewoners iets gevraagd. In dezelfde gemeente stapt vereniging Houd Zijpe Leefbaar naar de Raad van State om een milieuvergunning voor uitbreiding van een andere molen aan te vechten. Ook hier is het argument niet tegen windmolens in het algemeen gericht, maar dat een molen van die omvang nabij gelegen huizen teveel overlast zou bezorgen (Stichting Jas, 2006). De molen in kwestie leidde uiteindelijk tot jaren van rechtszaken en dwangsommen.

Deze kritiek richtte zich niet tegen het windbeleid van de provincie, maar de toepassing in een specifiek geval door de gemeente. Er lijkt in termen van Bell et al. (2005) dus sprake van een individual

gap tussen steun voor windenergie in het algemeen en verzet tegen een concreet plan. De

De gepercipieerde industriële schaal en het onzorgvuldige proces werden niet geaccepteerd. Voor omwonenden was duurzame energie hier niet een probleem van collectief handelen, maar een veroorzaker van externaliteiten.

De provincie signaleerde dit probleem van acceptatie in de lokale gemeenschap: het leidde tot tragere besluitvorming bij gemeentes (Landelijke Stuurgroep Ontwikkeling Windenergie, 2008). Er werd echter geen rol voor de provincie gezien daar wat aan te doen. De provincie was niet gewend aan direct contact met burgers, maar vervulde door haar bevoegdheden vooral een brugfunctie tussen Rijk en gemeenten. Verschillende gemeenten, waaronder de Wieringermeer, constateerden dat het onwenselijk was het landschap verder te laten verrommelen door een toename van losse molens. Uitgangspunt voor nieuwe plannen werd: “dat de polder qua solitaire windmolens haar portie wel gehad heeft” (KAW architecten en adviseurs, 2006).

3.3. 2007-2011: een andere rol voor de provincie

Na de Statenverkiezingen van 2007 werd D66, de grote verliezer van de verkiezingen, als coalitiepartner ingeruild voor de PvdA. Verder veranderden Gedeputeerde Staten weinig van samenstelling en visie. In het coalitieakkoord was duurzame energie nog steeds een prioriteit: “economie en ecologie [moeten] krachtig in balans” (Provincie Noord-Holland, 2007b, p. 3). Moens bleef de portefeuillehouder voor milieu (Provincie Noord-Holland, 2007b, p. 48).

In het akkoord werd een belangrijke institutionele verandering op het gebied van ruimtelijke ordening voorzien. Ten tijde van de coalitievorming werd in Den Haag de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) behandeld in de Eerste Kamer. Deze stelselwijziging heeft in combinatie met nieuwe landelijke ambities voor duurzame energie en de Crisis- en Herstelwet (CHW) (2010) de rol van de provincie in de ontwikkeling van windenergie sterk veranderd.

3.3.1. Invoering Wet ruimtelijke ordening

Onder de oude Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) had de provincie via het goedkeuringsregime veel grip op het planologische beleid van gemeenten (VROM-inspectie, 2010, p. 10). Wijzigingen van een lokaal bestemmingsplan hadden actief de goedkeuring nodig van de provincie, na toetsing aan de provinciale kaders die waren vastgelegd in streekplannen. Het systeem was erop ingericht om te voorkomen dat gemeenten te makkelijk zouden gaan bouwen. De provincie trad op als waakhond van landschappelijke kwaliteit. Tegelijkertijd was de provincie sterk afhankelijk van gemeenten voor het realiseren van eigen beleidsdoelen. De provincie kon gemeenten niet dwingen een bestaand bestemmingsplan te wijzigen.

In de nieuwe Wro verloor de provincie de goedkeuringsbevoegdheid, maar kreeg er ook een aantal instrumenten voor terug om het provinciale beleid lokaal uitgevoerd te krijgen (VROM-inspectie, 2010, p. 10). In de nieuwe situatie stelt de provincie een structuurvisie op. Binnen deze

kaders kunnen gemeenten vervolgens bestemmingsplannen vaststellen. Wanneer een bestemmingsplan niet aan het beleid van de provincie voldoet kan deze daar bij de gemeente een bezwaar of zienswijze over indienen.

Een ander element in de nieuwe wet is dat bepaalde onderwerpen kunnen worden aangemerkt als provinciaal belang. Het Rijk heeft een vergelijkbare bevoegdheid. Wanneer een bestuurslaag dat doet kan ingegrepen worden op de lokale besluitvorming. Met een reactieve aanwijzing wordt voorkomen dat een deel van een bestemmingsplan in werking treedt, totdat er tegemoet gekomen is aan de eerder ingebrachte zienswijze van de provincie. Een proactieve aanwijzing dwingt een gemeente juist een bestemmingsplan aan te passen. Het meest ingrijpende middel is het inpassingsplan. Daarmee wordt een gemeenteraad de bevoegdheid ontnomen voor een bepaald gebied een bestemmingsplan op te stellen. Zo kan de provincie zelf het provinciale belang veilig stellen. In de wet staat niet gedetailleerd beschreven onder welke voorwaarden iets tot provinciaal of rijksbelang verklaard mag worden. Wanneer er onenigheid tussen bestuurslagen ontstaat beslist de Raad van State welke belangen het meest zwaarwegend zijn.

In de nieuwe Wro zijn verschillende strategieën te herkennen voor het omgaan met conflicten tussen regimes van verschillende bestuurslagen. Dat gemeenten niet meer voor ieder ruimtelijk besluit afhankelijk zijn van provinciale toestemming komt voort uit het subsidiariteitsbeginsel. Het past ook in de visie van Ostrom (1999) dat juist lokale gemeenschappen in staat zijn hun middelen goed te beheren. Tegelijk heeft de provincie, net als het Rijk, veel meer instrumenten gekregen om het realiseren van een beperkt aantal zelf gedefinieerde doelstellingen te kunnen afdwingen. De mogelijkheid van een inpassingsplan is te zien als een centralisatie van een bevoegdheid die daarvoor alleen gemeenten toekwam. Voor cross-level steering zijn geen handvaten gegeven in de wet. Wanneer er conflict bestaat tussen provinciale en gemeentelijke belangen beslist de rechter welke voorrang hebben.

3.3.2. Nieuwe nationale ambities

In dezelfde periode scherpte het Rijk zijn ambities voor de ontwikkeling van windenergie aan. Het doel van 1500MW in 2010, zoals afgesproken in BLOW (Ministerie van Economische Zaken, 2001) was al in 2007 gehaald (BLOW, 2008). Door verbeteringen in de techniek achtte minister Cramer (VROM) het mogelijk nog in haar kabinetsperiode 2000 MW extra te realiseren. Deze verdubbeling in opgesteld vermogen voor 2011 werd vastgelegd in het “Nationaal plan van aanpak Windenergie” (Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, 2008). Daarnaast formuleerde het kabinet een lange termijn doel van 6000 MW wind op land in 2020. Op deze manier zou in 2020 20% van de energie in Nederland duurzaam opgewekt kunnen worden. De provincies committeerden zich aan

deze doelstellingen in het “Klimaat en Energieakkoord” (2009). Voor Noord-Holland kwam dat neer op 430 MW in 2014 (Provincie Noord-Holland, 2011a).

Het kabinet liet onderzoek doen naar de belangrijkste belemmeringen voor de ontwikkeling van wind op land. Adviesbureau Bosch & Van Rijn (2008) interviewde daarvoor betrokken ambtenaren van provincies en gemeenten, projectontwikkelaars en initiatiefnemers van lopende projecten. In een vragenlijst konden respondenten voor verschillende omstandigheden aangeven in hoeverre deze een belemmering voor de doorgang voor het project vormden. Het adviesbureau maakte op basis van deze informatie per project een inschatting van de kans van slagen. Ook werd per aspect de belemmeringsfactor berekend: de totale hoeveelheid windvermogen die door dit aspect niet zou worden gerealiseerd. De conclusie luidde dat met het huidige beleid 64% van de projecten niet gerealiseerd zou worden. In de kabinetsperiode zou 1409 van de 2000 MW behaald worden.

De belangrijkste belemmeringen waren volgens het onderzoek niet technisch van aard: conflicten met regimes rond radarverstoringen, nabijheid van vliegvelden of geluidsnormen zorgden voor weinig beperkingen. Lokaal politiek-maatschappelijke factoren belemmerden veel meer projecten (Bosch & Van Rijn, 2008). Hierbij horen de stemming in de gemeenteraad, de houding van wethouders, het gemeentelijke beleid, de medewerking van gemeenteambtenaren en georganiseerde weerstand. Provinciaal beleid werd gezien als minder problematisch.

De argumenten van voor- en tegenstanders zijn door Bosch & Van Rijn (2008) ingedeeld in inhoudelijk en niet-inhoudelijk. Inhoudelijke argumenten betreffen vaak de kwaliteit van het landschap of gezondheidsrisico’s voor mens en dier. Niet-inhoudelijke argumenten gaan over electorale overwegingen, het feit dat de omgeving niet meeprofiteert van de winst die ontwikkelaars opstrijken en bekende personen die zich hebben uitgesproken tegen windenergie. Het beschikken over voldoende kennis over windenergie, klimaatbeleid en regelgeving wordt genoemd als een inhoudelijk argument voor een windproject.

Opvallend is dat de onderzoekers deze argumenten hebben verzameld uit gesprekken met ambtenaren en ontwikkelaars. Met politici en burgers heeft het bureau niet gesproken. Over de oorzaken van de lokale weerstand wordt geconcludeerd dat naast onwetendheid het NIMBY effect een grote rol speelt:

Personen die wel alle argumenten bestudeerd en begrepen hebben komen er achter dat er in verreweg de meeste gevallen uiteindelijk maar één discussiepunt over blijft: je vindt ze mooi of je vindt ze lelijk. En dan blijkt dat in veel gevallen het behoudt (sic) van de lokale leefomgeving zwaarder weegt dan het mondiale voordeel uitgedrukt in terugdringing van broeikasgassen. Het NIMBY effect blijkt een grote rol te spelen. De meeste partijen getuigen

dat ze wèl vóór windenergie zijn, maar dat windturbines beter niet in hun gemeente geplaatst kunnen worden, maar in andere gemeenten of op zee. (Bosch & Van Rijn, 2008, p. 41) Het rapport beschrijft ook een aantal oplossingsrichtingen aan die passen in de theorie van de social

gap (Bell et al., 2005). Om het probleem van het democratisch tekort aan te pakken, dat voorstanders

ondervertegenwoordigd worden in discussies, is meer samenwerking met natuurlijke bondgenoten als marktpartijen, belangenorganisaties en milieuorganisaties nodig. Deze partijen zouden aan projecten gebonden moeten worden middels convenanten in ruil voor meer betrokkenheid bij de uitvoer. Een aantal inhoudelijke bezwaren zou weggenomen kunnen worden door betere voorlichting. Veel van de voorwaarden waar tegenstanders van zeggen dat ze geschonden worden zouden volgens de respondenten gebaseerd zijn op misverstanden over de hoeveelheid geluidsoverlast, slagschaduw of kosten van windenergie. Naast deze “zachte” maatregelen beveelt het onderzoek ook de inzet van “harde” maatregelen met een meer afdwingbaar, verplichtend karakter aan. Hieronder vallen onder andere de mogelijkheden die de Wro biedt om gemeenten te passeren. Zulke maatregelen passen goed in het voorkomen van free-riders gedrag als gevolg van NIMBY argumenten.

In de analyse van Bosch & Van Rijn (2008) vormt acceptatie door de lokale gemeenschap de grootste belemmering voor de ontwikkeling van windenergie. Het bureau verklaart de weerstand door een gebrek aan kennis en NIMBY gedrag. Deze redenering is populair onder projectontwikkelaars, maar is ook sterk bekritiseerd door wetenschappelijke auteurs. Empirisch onderzoek laat zien dat meer kennis niet direct leidt tot een toename van het draagvlak en dat de argumenten van tegenstanders lang niet allemaal onder de NIMBY noemer vallen (Ellis, Barry, & Robinson, 2007) (Devine-Wright, 2005) (Barry et al., 2008). Volgens Aitken (2010) helpen dit soort onderzoeken niet bij het begrijpen van de sociale acceptatie van windenergie, omdat ze al vooraf weten wie er gelijk heeft bij een conflict over een bouwproject. Aitken (2010, p.1834) bepleit daarom: “instead we must engage

with the possibility that objectors are not always ‘wrong’.”

Toch kregen de aanbevelingen een gevolg. Onder de Crisis- en herstelwet werd aan de elektriciteitswet artikel 9e lid 2 toegevoegd (Crisis- en herstelwet, 2010). Daarin staat dat de provincie verplicht is gebruik te maken van de bevoegdheid tot het opstellen van een inpassingsplan indien een initiatiefnemer van een windproject tussen de 5 en 100 MW daar om vraagt, nadat zijn verzoek is geweigerd door de gemeente. Voor projecten groter dan 100 MW is het Rijk bevoegd. De provincie kan een verzoek alleen weigeren als er zonder het betreffende project al wordt voldaan aan de realisatienorm die met het Rijk is afgesproken.

De crisis- en herstelwet ging niet alleen over duurzame energie, maar was bedoeld om een aantal infrastructurele projecten versneld uit te kunnen voeren, met als doel het stimuleren van economische activiteit in tijden van crisis. Een belangrijk element daarbij was ook het beperken en

verkorten van bezwaar- en beroepsprocedures. Waar de Wro is gericht op het veilig stellen van provinciale belangen bij het beheer van ruimte als collectief goed, staat in de CHW de voortgang van een project centraal om economische redenen. De mogelijkheden van andere partijen om bezwaar te maken tegen de externaliteiten die een projectontwikkelaar veroorzaakt worden beperkt. Provincies waren daarom niet onverdeeld positief over de CHW (VROM-inspectie, 2010). Ze waren blij met de stok achter de deur die de Wro hen had gegeven, maar het verplichtende karakter van de CHW zou de mogelijkheden voor overleg met gemeenten beperken en daarmee de mogelijkheden voor

cross-level steering.

3.3.3. Provincie in een nieuw ruimtelijk regime

De nieuwe ambities van het Rijk en de veranderde regels in de ruimtelijke ordening noodzaakten de provincie tot een actiever beleid voor wind op land. Dit werd de verantwoordelijkheid van een nieuwe gedeputeerde: Bart Heller. De Landesbanki-affaire, waarbij de provincie miljoenen aan reserves had verloren door het omvallen van de IJslandse bank, had in 2009 geleid tot het aftreden van het college (“Opgestapt, Maar Niets Fout Gedaan”, 2009). Heller (2014) vertelt dat toen hij aantrad de provincie nauwelijks beleid had voor wind op land, maar zich vooral bezig hield met de industrie.

De eerste stap was volgens hem het verzoek dat de gemeente Wieringermeer in 2009 deed om mee te werken aan een herstructurering. Daarbij zou het aantal molens zou dalen, maar het totale opgesteld vermogen flink zou toenemen. Van kleine losse molens bij agrarische bedrijven wilde de gemeente naar lijnopstellingen met moderner materiaal (Arcadis, 2009). Op het project werd vanwege de omvang de Rijkscoördinatieregeling van toepassing verklaard. Dat betekent dat het Rijk verschillende vergunningaanvragen op elkaar afstemt en bezwaarperiodes tegelijk van start gaan (Rijksdienst voor Ondernemend Nederland, 2014).

Heller (2014) wilde eenzelfde exercitie van herstructurering in de Kop van Noord-Holland en in West-Friesland uitvoeren. Daarbij stuitte hij op weerstand van lokale bestuurders. Onder invloed van aanhoudende protesten over lopende projecten waren zij huiverig geworden voor het toestaan van nieuwe molens. Intussen waren in het kader van de CHW al een aantal verzoeken door initiatiefnemers bij de provincie ingediend. Niet meepraten betekende dus dat de provincie zonder de wethouders zou besluiten. De wethouders waren daarom toch bereid het traject in te gaan.

De aanpassing van het provinciale beleid aan de nieuwe regels voor ruimtelijke ordening ging in twee stappen. In 2010 werd de Provinciale Structuurvisie 2040 vastgesteld, die conform de eisen van de Wro de oude streekplannen verving (Provincie Noord-Holland, 2010). De ontwikkeling van windenergie werd hier formeel als provinciaal belang aangeduid. Bovendien werd vastgelegd dat er in Noord-Holland Noord actief gezocht zou worden naar locaties om de afgesproken 430 MW in 2014 te kunnen realiseren. Uitwerking van criteria waarbinnen dit zou kunnen volgden later in een

uitvoeringsprogramma. Wel stond in de sturingsfilosofie al vermeld dat de provincie inpassingsplannen als een regulier instrument ziet en niet als laatste redmiddel:

De benadering is dus niet zozeer: zoveel mogelijk via niet-juridisch instrumenten maar als dat niet lukt volgen we de juridische weg, maar een proactieve: in principe via de eigen instrumenten, tenzij […] de gemeente binnen de wettelijke mogelijkheden graag zelf wil èn kan uitvoeren. (Provincie Noord-Holland, 2010, p. 75)

De structuurvisie werd unaniem door de Provinciale Staten vastgesteld (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2010).

De behandeling van het Uitvoeringsprogramma Wind op Land volgde begin 2011, in de laatste vergadercyclus voor de verkiezingen. Volgens Gedeputeerde Staten was de behandeling daarvan urgent (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2011). Er was al een aantal verzoeken in het kader van de CHW ingediend bij Provinciale Staten, maar een afwegingskader op basis waarvan deze beoordeeld moesten worden ontbrak. Er werd een aantal vrijwaardingsgebieden aanwezen, waarvoor in ieder geval geen vergunningen zouden worden verstrekt. Voor de zoekgebieden zou per regio een apart windplan worden opgesteld in samenwerking met de betrokken gemeenten. De behandeling van CHW aanvragen zou moeten wachten tot deze windplannen waren voltooid.

Volgens het college was het noodzakelijk verschillende plannen in samenhang te beoordelen. De huidige aanpak van individuele projecten zou hebben geleid tot verrommeling van het landschap en aantasting van het maatschappelijk draagvlak (Provincie Noord-Holland, 2011a, p. 14). Andere uitgangspunten van het stuk waren een stop op nieuwe solitaire molens, herstructurering van bestaande overlastgevende molens en financieel meeprofiteren door de regio.

Het was voor het eerst dat in een provinciaal beleidsstuk voorstellen werden gedaan om draagvlak in de lokale gemeenschap te bevorderen. Vermindering van bestaande overlast en een deel van de winst behouden voor de omgeving moesten de lokale acceptatie vergemakkelijken.

De commissie Water, Agrarische Zaken, Milieu, Economie en Natuur van Provinciale Staten behandelde het voorstel op 1 februari 2011 (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011b). Daar kwamen ook insprekers aan het woord. Veel kritiek richtte zich specifiek tegen twee aanvragen van projectontwikkelaars die een beroep deden op de CHW. De tegenstanders betoogden dat het ondemocratisch zou zijn de afwijzingen van gemeenteraden te negeren. Bovendien vreesden zij overlast en gezondheidsschade.

De aanvragen waren met de stukken bijgevoegd, omdat het voorstel zou betekenen dat deze aanvragen voorlopig nog niet behandeld zouden worden. De insprekers waren daar niet gerust op. In het conceptbesluit stond immers het voorstel de aanvragen “te betrekken in het opstellen van

integrale windplannen voor de Kop van Noord-Holland en West-Friesland” (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2011, p. 10).

Gedeputeerde Heller probeerde de mensen gerust te stellen dat dit voorstel niet direct tot doorgang van de voorstellen zou leiden en gaf toe dat het niet handig was geformuleerd in het voorstel. Hij wilde juist in goed overleg met gemeenten tot integrale windplannen komen en zou dus niet zomaar hun bezwaren terzijde schuiven. De normen voor geluidsoverlast waren bovendien in landelijke wetgeving vastgelegd. Van dit command-and-control beleid kon de provincie niet zomaar afwijken (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011b). Heller (2014) herinnert zich dat hij rationeel tegen de bezwaren in argumenteerde, maar dat dat het in de beeldvorming niet haalde bij de hoog opgelopen emoties van de insprekers.

In deze commissievergadering werd de provincie direct geconfronteerd met de lastige lokale acceptatie van windenergie. Eerder kwamen deze bezwaren nog terecht bij gemeenten, maar de nieuwe doorzettingsmacht leidde ertoe dat de provincie nu direct met protesterende burgers te maken kregen. Tijdens de plenaire behandeling in de Provinciale Staten wees een vertegenwoordiger van de Partij voor de Dieren erop dat de provincie door de nieuwe verhoudingen nu ook de belangen moest waarborgen waar normaal de gemeente op let, zoals woongenot van bewoners (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011a, p. 116). Gedeputeerde Staten rekenden er echter op dat gemeenten deze lokale omstandigheden zouden inbrengen bij het opstellen van windplannen (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2011). Het college wilde dit probleem dus ondervangen met cross-level steering, maar volgens de wet en de eigen sturingsfilosofie was de provincie uiteindelijk zelf verantwoordelijk voor het realiseren van haar doelen (Provincie Noord-Holland, 2010).

Naast de lokale acceptatie stond ook de sociaal-politieke acceptatie van het beleid onder druk. De VVD wees er in de commissievergadering op dat in de landelijke politiek de houding naar windenergie sceptischer aan het worden was (Provinciale Staten van Noord-Holland, 2011b). Dat zou gevolgen kunnen hebben voor de subsidieverlening. Ook Heller (2014) vertelde dat er in die tijd nationaal een sterk anti-wind sentiment was. De latere premier Rutte had in een debat voor de Tweede Kamerverkiezingen van 2010 gezegd dat “die gekke windmolens alleen op subsidie draaien” (“Windmolenclub Boos op Mark Rutte”, 2010).

Het thema ging ook een rol spelen bij de Statenverkiezingen. PVV-lijsttrekker Brinkman wilde zelfs alle windmolens de provincie uit (“PVV Onrealistisch om Windmolens te Slopen”, 2010). De VVD ging niet zo ver maar meldde in hetzelfde krantenbericht er in de komende periode wel voor te willen zorgen dat er geen nieuwe molens op land meer bij zouden komen. Veel partijen verweten de VVD dit standpunt om electorale redenen in te nemen. De partij had immers een jaar geleden nog met de

structuurvisie ingestemd. Na enkele tegemoetkomingen aan CDA en D66 stemde alleen de VVD tegen het voorstel van Gedeputeerde Staten (Proviciale Staten van Noord-Holland, 2011a).

3.4 2011: geen nieuwe windmolens op land

Na de verkiezingen werd een coalitie gevormd van VVD, PvdA, CDA en D66. De VVD dwong af dat in het collegeprogramma werd afgesproken geen nieuwe windmolens op land toe te staan (Provincie Noord-Holland, 2011b). D66 zag in haar verkiezingsprogramma ook geen ruimte voor extra molens op land, maar hield wel de opschaling van bestaande locaties open (D66, 2010). In het coalitieakkoord wordt opschaling alleen toegestaan als er bestaande molens van een gelijk vermogen verwijderd worden, het totale vermogen mag dus niet stijgen.

Voor de Wieringermeer werd een uitzondering gemaakt (Gedeputeerde Staten van Noord-Holland, 2012). Het project daar valt immers onder de Rijkscoördinatieregeling, wat het voor de provincie onmogelijk maakt om plannen in dat gebied te blokkeren. Deze beperking aan het provinciale verbod maakte het bovendien mogelijk aan de afspraken met het Rijk over de 430 MW in 2014 te kunnen voldoen (“Toch Windmolens in Wieringermeer”, 2012).

De maatregel kreeg veel kritiek van oppositie, initiatiefnemers, andere provincies en gemeenten. Amsterdam gaf aan gewoon door te gaan met plannen in het Westelijk Havengebied (“Wethouder strijdt voor windmolens”, 2012). Andere provincies verweten Noord-Holland weg te lopen voor haar aandeel om de doelstellingen voor 2020 te kunnen halen (“Noord-Holland Mager met Aandeel Turbines”, 2012). Van Leeuwen (2014) betreurde vooral dat met dit beleid de bestaande overlast voor buurtbewoners niet opgelost wordt. Eigenaren kunnen niet gedwongen worden molens te slopen en als er geen mogelijkheid geboden wordt elders meer megawatt te realiseren, zullen ze dat niet uit eigen beweging doen.

Het nieuwe provinciebestuur erkende dat een innovatie alleen succesvol kan zijn als de sociale omstandigheden dat toestaan. Gedeputeerde Bond zei in het Noordhollands Dagblad (Er komt geen windmolen meer bij, 2012): “Wij reageren op de toenemende bezwaren van burgers. Je zag dat er in Noord-Holland langzamerhand een grens was bereikt.” Volgens Wolsink (2012) betekent lokale weerstand tegen windprojecten echter niet dat windenergie helemaal afgewezen wordt. Lokaal draagvlak hangt af van verschillende factoren zoals landschappelijke inpassing en de mogelijkheden tot participatie. De provincie zou zich moeten inspannen die omstandigheden te creëren.

Pas laat kreeg de provincie daar aandacht voor, maar de nieuwe coalitie voelde zich door de maatschappelijke onrust genoodzaakt de ontwikkeling van wind op land helemaal stil te leggen. Daarmee toont de provincie geen sociaal-politieke bereidheid zich werkelijk te verdiepen in de factoren voor sociale acceptatie en regimes aan te passen voor de ontwikkeling van windenergie. Bovendien ontneemt ze gemeenten de mogelijkheid in niches waar wel draagvlak gevonden kan

worden te werken aan nieuwe oplossingen. Andere provincies zullen niet accepteren dat Noord-Holland niet haar deel van de opgave voor duurzame energie op zich neemt. Het Rijk zal uiteindelijk gebruik maken van dezelfde Wro bevoegdheden om dit free-riding gedrag tegen te gaan. Zulke grootschalige plannen zouden het lokale draagvlak vervolgens nog verder ondermijnen, vreest Van Leeuwen (2014).

4. Conclusie

Dit stuk probeert te verklaren hoe het beleid van de provincie Noord-Holland in korte tijd kon omslaan van actieve ondersteuning van windenergie tot een verbod op de bouw van windmolens. Uit de voorgaande reconstructie komt een aantal hoofdoorzaken naar voren.

Ten eerste was het brede draagvlak voor de start van het windbeleid niet gebaseerd op een positieve houding ten opzichte van windenergie, maar op de economische kansen die de achterliggende industrie bood. GroenLinks zorgde in het college van 2003 tot 2011 voor de verbinding tussen beide elementen en leverde daar ook de Gedeputeerden voor. VVD en D66 stonden een stuk minder positief tegenover wind op land. De sociaal-politieke acceptatie van het beleid was dus minder breed dan op het eerste oog leek.

Een tweede factor was de verandering van het regime van ruimtelijke ordening. Deze kwam voort uit een analyse van lokaal verzet als NIMBY gedrag en moest provincies de middelen geven

free-riding door gemeenten te voorkomen. Dit loste de moeizame lokale acceptatie niet op, maar

verplaatste het speelveld van gemeentelijk naar provinciaal niveau. De protesterende burgers die eerst met succes het beleid van gemeenten hadden aangescherpt, wilden nu voorkomen dat de provincie gebruik zou maken van de mogelijkheid de gemeentelijke bezwaren terzijde te schuiven.

Het provinciale governance systeem was niet in staat draagvlak onder lokale bewoners te creëren. De provincie zag het als taak voor gemeenten belangen van bewoners te vertegenwoordigen en toetste zelf aan wettelijke criteria rond externaliteiten. Voordat begonnen kon worden aan het verbeteren van lokale inspraak, het verminderen van overlast en de regio financieel mee te laten profiteren was het vertrouwen al sterk beschadigd.

De derde factor was de nieuwe politieke context aan het eind van de collegeperiode 2007-2011. De lokale protesten werden in de landelijke verkiezingscampagne vertaald in een kritischere houding ten opzichte van windenergie. De PVV maakte het thema ook inzet van de provinciale campagne en verbrak daarmee de heersende consensus over het windbeleid. Het nieuwe college ging zonder GroenLinks verder met het ondersteunen van de duurzame industrie, maar sloot wind op land daarbij uit.

Deze reconstructie wijst aan de hand van uitspraken van voor- en tegenstanders een aantal oorzaken voor het omslaan van het beleid. Deze uitspraken zijn stuk voor stuk gekleurd en wijzen vaak

op de illegitieme of onterechte argumenten van de andere partijen. Met behulp van theorie en eerdere studies zijn deze van context en interpretatie voorzien.

Meer informatie over het ontstaan van standpunten binnen actorgroepen zou het beeld nog vollediger kunnen maken. Dan zou beter begrepen kunnen worden waarom Provinciale Staten in Noord-Holland een volledige bouwstop nodig vonden. Andere provincies scherpten hun beleid ook aan onder invloed van burgerprotest en nieuwe bevoegdheden, maar geen enkele ging zo ver als Noord-Holland. Andere coalities, ook met VVD en D66, bleven wind op land mogelijk maken.

Een ander aandachtspunt is dat de casus laat zien dat de NIMBY verklaring voor burgerprotest nog steeds een belangrijke rol speelt in het overheidsbeleid. De kritiek in wetenschappelijke literatuur op die analyse heeft dus nog weinig effect gehad op de bestuurspraktijk. Dat vormt een aanknopingspunt voor onderzoek naar het gebruik van sociaalwetenschappelijke expertise in de beleidsvorming.

De casus laat ook een hiaat in de theorievorming zien. In de dimensies die Wüstenhagen et al. (2007) onderscheiden staat centraal dat omstandigheden voor lokale acceptatie gecreëerd moeten worden in de sociaal-politieke dimensie. Daarmee wordt de invloed van de lokale dimensie op de sociaal-politieke laag buiten beschouwing gelaten. De casus laat zien dat de causale relatie tussen de twee beide kanten op kan werken.

Dit stuk biedt net als eerdere studies geen pasklare oplossing voor de sociale acceptatie van windenergie. Conflict over het gebruik van schaarse openbare ruimte gaat onvermijdelijk gepaard met conflict. Actoren hanteren verschillende probleemdefinities en hebben conflicterende belangen. Een goed regime van ruimtelijke ordening is gebaseerd op oprechte interesse in die verschillen en biedt ruimte voor lokaal passende oplossingen. Centralisatie van bevoegdheden is geen oplossing gebleken, evenmin als de huidige blokkade in Noord-Holland dat is.