Beoogde versus ervaren vrijheid
Een onderzoek naar overheidssturing & gemeentelijke beleidsvrijheid op het
terrein van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning
Naam: Renée van der Bijl Studentnummer: 5880572
Opleiding: Master Politicologie, Bestuur en Beleid
Afstudeerproject: Who cares? The politics of welfare state decline Begeleider: Dr. Imrat Verhoeven
Tweede lezer: Dr. Anne-Marie Reynaers Datum: 26 juni 2015
2
Voorwoord
Deze scriptie is met enthousiasme tot stand gekomen. Ik vind het alleen moeilijk om dit op een treffende wijze onder woorden te brengen. Dit heeft misschien wel met mijn
persoonlijkheid te maken. Mensen om mij heen zeggen vaak dat als ik iets wel oké vind, ik eigenlijk bedoel dat ik het heel leuk heb gevonden. Ik hoop daarom dat ik mijn scriptie zo heb geschreven dat mijn enthousiasme voor zichzelf kan spreken.
Tevens wil ik iedereen bedanken die mij heeft geholpen heeft om deze scriptie tot stand te brengen. Mijn dank gaat in de eerste plaats uit naar de gemeente Capelle aan den IJssel, het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport en de Vereniging van Nederlandse
Gemeenten. Daarbij gaat mijn dank in het bijzonder uit naar Karla, Rob, Mieke, Barbara en Imrat.
Renée van der Bijl
3
Samenvatting
Sinds het in verval raken van de Verzorgingsstaat, probeert de Rijksoverheid haar
doelstellingen steeds meer op lokaal niveau te realiseren door rijkstaken naar gemeenten over te hevelen. Met de komst van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) wordt deze ingezette tendens doorgezet, maar met één groot verschil. Het Rijk wil en moet minder hiërarchisch sturen dan voorheen, om de door haar geformuleerde doelstellingen op lokaal niveau door gemeenten te laten realiseren. De Rijksoverheid beoogt dit te doen door gemeenten meer beleidsvrijheid te geven. Ondanks deze intentie van de Rijksoverheid is er reden tot twijfel of de sturing van het Rijk wel volstaat om de met de Wmo gestelde doelen te realiseren. De beleidsvrijheid die de Rijksoverheid beoogt te bieden, is niet de
beleidsvrijheid zoals die wordt ervaren door de onderzochte gemeente Capelle aan den IJssel.
4
Inhoudsopgave
Inleiding 7
Hoofdstuk 1 – Drie theorieën over overheidssturing 12
1.1. Inleiding 12
1.2. Klassieke sturing 12
1.2.1. Ontstaan en ontwikkeling 12
1.2.2. Kenmerken van klassieke sturing 13
1.3. New Public Management 15
1.3.1. Context waarbinnen NPM is ontstaan 15
1.3.2. Kenmerken van NPM 16
1.3.3. Kritiek en de opkomst van netwerk sturing 18
1.4. Netwerk sturing 18
1.4.1. Ontwikkelingen binnen de theorievorming 18 1.4.2. Netwerk sturing als antwoord op een veranderde beleidspraktijk 19
1.4.3. Kenmerken van netwerk sturing 20
1.5. Conclusie 22
Hoofdstuk 2 – Methoden van onderzoek 25
2.1. Ontdekken hoe de Rijksoverheid stuurt 25
2.1.1. Data-analyse als primaire methode van onderzoek 25 2.1.2. Interviews als aanvullende methode van onderzoek 26
2.2. De ervaring van gemeenten achterhalen 26
2.2.1. Single Casestudy als primaire methode van onderzoek 26 2.2.2. Interviews als methode van onderzoek binnen de gemeente 28
5
Hoofdstuk 3 – Hybride sturing richting gemeenten 30
3.1. Inleiding 30
3.2. Context waarbinnen de Wmo 2015 is ontstaan 30
3.3. Het beleidsontwerp van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 31
3.3.1. Probleemdefinitie en na te streven doelen 31
3.3.2. Het toebedelen van bepaalde voordelen of lasten 32 3.3.3. Doelgroepen waaraan voordelen en lasten worden toebedeeld 32
3.3.4. Regels en richtlijnen van het beleid 32
3.3.5. Instrumenten om de richtlijnen en doelen van het beleid te realiseren 36
3.3.6. Het plan van implementatie 36
3.3.7. De motivering en rechtvaardiging van het beleid 37
3.3.8. De onderliggende assumpties van het beleid 37
3.4. Hybride sturing door de Rijksoverheid 38
3.4.1. Klassieke sturing 38
3.4.2. New Public Management 40
3.4.3. Netwerk sturing 42
3.5. Conclusie 45
Hoofdstuk 4 – Geen eenduidig ervaren beleidsvrijheid 47
4.1. Inleiding 47
4.2. Veel beleidsvrijheid 47
4.2.1. Ruime beleidsvrijheid door wet- en regelgeving 47 4.2.2. Kanttekening bij de gegeven beleidsvrijheid 49
4.3. Toch een beperkte beleidsvrijheid 51
4.3.1. Beperkte beleidsvrijheid door tegenstrijdigheden en de financiële positie 51 4.3.2. Beperkte vrijheid door de faciliterende rol van de overheid 54
4.4. Een fragiele beleidsvrijheid 54
4.4.1. De neiging om gegeven beleidsvrijheid terug te draaien 54 4.4.2. De ambivalente opstelling van de Rijksoverheid 56
6 Conclusies 59 Discussie 61 Kanttekeningen 63 Literatuur 64 Bijlages 69
I: Wetsartikelen Wet Maatschappelijke Ondersteuning (2015) 69
II: Topiclist van de afgenomen interviews 75
7
Inleiding
Eind jaren zeventig van de vorige eeuw is er een fundamentele discussie ontstaan over de Verzorgingsstaat, waarin de rol van de Rijksoverheid in het middelpunt van de belangstelling staat (Van Doorn 1978: 17-19). De centrale overheid kreeg deze aandacht, vanwege haar zeer grote rol binnen de realisatie van de doelen van de Verzorgingsstaat (Ibidem). De Welvaartsstaat van toen werd gekarakteriseerd door een centrale overheid, die ervoor zorgde dat burgers een redelijk bestaan werd gegarandeerd door het creëren en in stand houden van allerlei maatschappelijke voorzieningen. Om burgers deze zekerheid te blijven bieden nam de Rijksoverheid steeds meer toe in omvang (Van der Veen 1986: 183-185). De Rijksoverheid beschikte over twee belangrijke instrumenten om aan de eisen van de
Verzorgingsstaat te voldoen, regulering en subsidiëring (Ibidem). Via wet- en regelgeving werd verzekerd dat burgers de zorg kregen die werd verwacht. Door een toenemende complexiteit en diversiteit van de samenleving werd het echter steeds lastiger voor de Rijksoverheid om de opgelegde doelen te realiseren. Daarnaast nam de capaciteit van het Rijk om haar doelen te realiseren af, doordat de kosten van de Verzorgingsstaat aan het begin van de jaren ’70 drastisch opliepen (Van Doorn 1978: 21-22). Tevens kwam er een proces van Ontzuiling op gang waardoor de overheid door een verminderd draagvlak grip op haar uitvoeringsapparaat verloor (Hoogenboom 2011: 391-394). Om de gestelde doelen van de Verzorgingsstaat te kunnen blijven verwezenlijken, werd besloten om bepaalde taken van het Rijk naar gemeenten over te hevelen. Dit proces van decentralisatie kan achteraf worden gezien als beleid, dat specifiek werd en nog steeds wordt ingezet om de lastige situatie waarin de Rijksoverheid is terecht gekomen met betrekking tot de Verzorgingsstaat het hoofd te bieden (De Boer & Van der Lans 2014: 74-75).
De tendens om collectieve voorzieningen te realiseren door invloed en middelen van de centrale overheid te decentraliseren naar lokaal niveau, een algemene Europese trend, wordt ook wel aangeduid als ‘ the New Localism’ (Stoker 2004: 117). Het jaar 1986 vormde in Nederland een essentieel moment binnen deze nieuw ingezette tendens, omdat toen voor het eerst een rijksbudget werd overgeheveld naar het gemeentefonds (De Boer & Van der Lans 2014: 74-75). Het Rijksbudget van Welzijnswerk werd in dat jaar na een fikse korting overgeheveld, met als gedachte dat gemeenten in staat zouden zijn om goedkoper welzijnswerk te verrichten (Ibidem). Deze overheveling van taken en gelden werd
8
bekrachtigd met de Welzijnswet van 1987. Het jaar 1986 kan achteraf als sleuteljaar worden gezien, omdat de decentralisatie van de Welszijnswet de voorloper blijkt te zijn van nog veel grotere en ingrijpender decentralisaties, die met name in 2015 zouden worden doorgevoerd. Deze decentralisaties staan bekend als de Jeugdwet, de ‘herijkte’ Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) en de Participatiewet (CP 2013). De Jeugdwet zorgt ervoor dat het aantal verantwoordelijkheden, met betrekking tot Jeugdzorg, toeneemt voor gemeenten (Ibidem). De Wmo 2015 maakt onderdeel uit van de herinrichting van de langdurige zorg. Deze herinrichting wordt gerealiseerd door de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) om te vormen naar een nieuwe kern AWBZ en door taken over te hevelen naar de Wmo. Gemeenten worden door deze wijziging verantwoordelijk voor activiteiten op het gebied van ondersteuning, begeleiding en verzorging van burgers met een lichte
zorgaanvraag. Tot slot zorgt de Participatiewet ervoor dat gemeenten verantwoordelijk worden voor uitkeringen en de re-integratie van niet volledig en duurzaam
arbeidsongeschikte jonggehandicapten en voor het vinden van beschut werk voor degene die geen regulier werk kan vinden.
Ondanks dat de ingevoerde decentralisaties van 2015 gelijkenissen vertonen met de Welzijnswet uit 1986 en daarom in eerste instantie slechts een voortzetting lijken te betekenen van het verder overhevelen van Rijkstaken naar gemeenten, kan bij nadere beschouwing worden gesteld dat er sprake is van een groot verschil. De Rijksoverheid moet door de invoering van de drie benoemde decentralisaties wezenlijk anders gaan sturen om haar doeleinden te realiseren. Gemeenten werden tot nu toe steeds als louter
uitvoeringsorgaan aangewezen door de Rijksoverheid, maar met de invoering van de drie decentralisaties is het op deze wijze overhevelen van Rijkstaken naar gemeenten niet langer houdbaar (De Boer & Van der Lans 2014: 76-77,79). Gemeenten hebben een grotere
beleidsvrijheid nodig, om de doelstellingen van het Rijk te kunnen realiseren (IPW 2013 34,38). De Rijksoverheid wil namelijk met de invoering van de drie decentralisaties bereiken dat uitgaven worden teruggedrongen, dat burgerparticipatie en maatwerk toenemen en dat er eveneens een integrale aanpak ontstaat richting burgers op gemeentelijk niveau (Van der Steen & Van Twist 2014: 58). Wanneer de Rijksoverheid gemeenten als louter uitvoerder blijft aanwijzen, zullen de doelstellingen van de drie decentralisaties niet worden
verwezenlijkt. De Rijksoverheid onderstreept dit door in het bestuursakkoord met betrekking tot de decentralisaties aan te geven dat ze andere omgangsvormen met
9
medeoverheden wil creëren, om ervoor te zorgen dat de beleidsvrijheid van gemeenten wordt vergroot (VNG et al. 2011: 6, 19). De Rijksoverheid wil dit voornemen concretiseren door minder hiërarchisch te sturen (Ibidem). De drie decentralisaties moeten het afscheid inluiden van klassieke overheidsstrategieën en nationale programma’s, die vervolgens op lokaal niveau dienen te worden gerealiseerd (De Boer & Van der Lans 2014: 76-77,79). Hoewel de Rijksoverheid doelbewust minder hiërarchisch wil sturen om de decentralisaties succesvol te realiseren, is het onzeker of ze er daadwerkelijk in slaagt om anders te sturen. De door de Vereniging van Nederlandse Gemeenten ingestelde commissie, Toekomst lokaal bestuur, stelde in haar rapport ‘Wil tot verschil: gemeenten in 2015’ dat het Rijk steeds minder prijs stelt op gemeenten die eigen initiatieven ontplooien (VNG 2006: 26). De
Rijksoverheid zou een hiërarchische denkwijze hanteren, waardoor ze de beleidsvrijheid van gemeenten onvoldoende respecteert (Ibidem). Tevens concludeert de commissie dat het Rijk door haar wens om alle burgers altijd gelijk te behandelen, steeds geneigd is om de beleidsvrijheid van gemeenten in te perken (VNG 2006: 32-33). Al met al is de bevinding van de commissie dat gemeenten steeds minder vrijheid hebben om daadwerkelijk nog taken naar eigen inzicht te kunnen uitvoeren ( VNG 2006: 81). De Raad voor het openbaar bestuur kwam een jaar eerder tot zeer vergelijkbare veronderstellingen (Rob 2005: 7-8, 67). De Raad gaf onder andere aan dat het Rijk steeds meer financiële en bestuurlijke instrumenten inzet om het doen en laten van gemeenten vergaand te beïnvloeden (Ibidem).
Deze bevindingen impliceren dat de Rijksoverheid nog niet voldoende in staat lijkt te zijn om minder hiërarchisch te sturen richting gemeenten terwijl de onlangs doorgevoerde
decentralisaties hier wel de noodzaak toe geven. Om daadwerkelijk vast te stellen of de Rijksoverheid wel of niet in staat is om op minder hiërarchische wijze te sturen, zal aan de hand van de Wet maatschappelijke ondersteuning (Wmo) worden onderzocht of gemeenten voldoende beleidsvrijheid krijgen om de hen opgelegde doelstellingen te kunnen realiseren. De Wmo vormt een geschikte casus, omdat deze wet niet alleen onderdeel uitmaakt van de eerder benoemde decentralisaties maar zich daarvan ook onderscheidt doordat de Wmo al in 2007 is ingevoerd en in 2015 slechts is herijkt. Hierdoor kan worden geanalyseerd of er bij de Wmo ontwikkelingen hebben plaatsgevonden in de wijze waarop de Rijksoverheid stuurt (Bannink et. al 2014: 69-70).
10
Om te onderzoeken of de Rijksoverheid door haar sturing gemeenten wel of niet voldoende beleidsvrijheid geeft op het terrein van de Wmo wordt de onderstaande vraagstelling gehanteerd.
Hoofdvraag:
Hoe verhoudt de sturing van de Rijksoverheid zich tot de beleidsvrijheid die gemeenten ervaren op het terrein van de Wmo?
Met deze vraag kan worden onderzocht of de Rijksoverheid gemeenten in staat stelt om de met de Wmo gestelde doelen te realiseren. Enerzijds kan worden vastgesteld of de
Rijksoverheid anders stuurt als voorheen en anderzijds kan worden achterhaald of de sturing van het Rijk in de beleving van gemeenten voor voldoende beleidsvrijheid zorgt om de gestelde doelen van de Wmo te bereiken. De gestelde hoofdvraag zal met behulp van twee deelvragen worden beantwoord. Eerst zal worden vastgesteld hoe het Rijk stuurt richting gemeenten (deelvraag 1).
Deelvraag 1:
Hoe stuurt de Rijksoverheid richting gemeenten?
Vervolgens zal worden geanalyseerd hoe gemeenten de sturing op het terrein van de Wmo ervaren met betrekking tot hun beleidsvrijheid (deelvraag 2).
Deelvraag 2:
Hoe ervaren gemeenten de sturing van de Rijksoverheid met betrekking tot hun beleidsvrijheid?
Het beantwoorden van de bovenstaande vraagstelling heeft als doelstelling om een bijdrage te leveren aan het governance debat, dat zich toespitst op het functioneren van de overheid.
11
Kenmerkend voor dit debat is dat het centrale concept ‘governance1 ’ geen vaste definitie heeft (Bevir 2010: 1-2). Er zijn in relatie tot dit debat meerdere theorieën ontwikkeld, die elk hun eigen betekenis toekennen aan het concept van governance (Ibidem). Het ontstaan van al deze definities, heeft tot scepticisme geleid over wat de toegevoegde waarde nog is van het concept governance. Met dit onderzoek wordt daarom geprobeerd om helderheid te verschaffen in wat governance wel en niet is. Tevens wil dit onderzoek bijdragen aan een maatschappelijk inzicht over de mogelijke gevolgen van de wijze waarop de Rijksoverheid stuurt richting gemeenten op het terrein van de Wmo. Het is van belang om de mogelijke gevolgen in kaart te brengen van de sturing die het Rijk toepast, omdat op dit moment nog onduidelijk is wat er precies kan en zal gebeuren als gemeenten niet in staat zijn (gesteld) om de doelstellingen van het Rijk te realiseren (Van der Steen & Van Twist 2014: 58).
Om de inzichten van de governance literatuur toe te kunnen passen, zijn in hoofdstuk 1 de verschillende vormen van overheidssturing onderscheiden en omschreven. In hoofdstuk 2 staan de methoden van onderzoek centraal. De eerste deelvraag, hoe het Rijk stuurt richting gemeenten is in hoofdstuk 3 beantwoord met behulp van een beleidsanalyse. In hoofdstuk 4 is door middel van een casestudy de tweede deelvraag beantwoord, hoe gemeenten de sturing van de Rijksoverheid ervaren met betrekking tot hun beleidsvrijheid. Hierna is binnen de conclusies, een antwoord geformuleerd op de hoofdvraag. Hiermee wordt een inzicht verkregen in of gemeenten voldoende beleidsvrijheid hebben om de met de Wmo gestelde doelen te realiseren door de wijze waarop de Rijksoverheid stuurt. Tot slot zijn de resultaten van het onderzoek binnen een breder perspectief geplaatst door aanbevelingen te geven en enkele kanttekeningen te maken.
1
12
Hoofdstuk 1 – Drie theorieën over overheidssturing
1.1. Inleiding
Binnen de governance literatuur worden drie dominante vormen onderscheiden in de manier waarop de centrale overheid stuurt (Osborne 2006: 377). Deze vormen van sturing hebben zich in de loop der tijd en in relatie tot elkaar ontwikkeld. Vanaf de laat 19de eeuw tot aan begin jaren ’80 stuurde de centrale overheid overwegend op klassieke2 wijze (Ibidem). Klassieke sturing heeft de uitgangspositie, dat wanneer er zowel een duidelijke hiërarchie binnen de overheid is als tussen de overheid en samenleving er effectieve sturing plaats kan vinden. Begin jaren ’80 ontstond New Public Management als alternatieve vorm van sturing (Ibidem). New Public Management gaat er vanuit dat het gebruik en toepassen van markten en marktprincipes tot effectieve sturing leidt. Kort nadat deze vorm van sturing dominant werd ontstond tevens netwerk sturing3 (Ibidem). Netwerk sturing baseert zich op de gedachte dat wanneer diverse wederzijds afhankelijke actoren een netwerk vormen, dit voor effectieve sturing zorgt. Hieronder zal op basis van de literatuur over governance uitgebreider worden geanalyseerd wat de verschillende vormen van sturing typeert.
1.2. Klassieke sturing
1.2.1. Ontstaan en ontwikkeling
De klassieke opvatting over hoe de overheid moet sturen is volgens Hajer & Versteeg (2010: 335-336) ontstaan door politieke conflicten die plaatsvonden in de 19de en 20ste eeuw. Het is echter preciezer om te stellen, dat in die periode klassieke sturing definitief is vormgegeven (Burkens et al. 2012: 9). De basis voor klassieke sturing werd al veel eerder gelegd. De Vrede van Westfalen, die in 1648 de Dertigjarige en Tachtigjarig Jarige Oorlog beëindigde, wordt als markeerpunt gezien voor het begin van de moderne staat (overheid) zoals die nu wordt gekend (Krasner 2001: 17).
Klassieke sturing bereikte haar hoogtepunt na 1945 (Osborne 2006: 378). De centrale overheid had het vertrouwen dat ze de sociale en economische behoeften van haar burgers kon vervullen door het in stand houden van de Welvaartsstaat (Ibidem). Het toepassen van
2
Klassieke sturing wordt hier gebruikt in plaats van de term Traditional Public Management.
13
elementen van klassieke sturing, zoals het creëren van wet- en regelgeving en het
toebedelen van een bepaald budget, vormden bij elkaar genomen het instrument van de centrale overheid om haar gestelde doeleinden te verwezenlijken (Osborne 2006: 378: Van der Veen 1986: 183-185). Doordat de Welvaartsstaat en de manier waarop de overheid stuurde sterk met elkaar verweven waren, kwam het toepassen van klassieke sturing onder druk te staan vanaf het moment dat de Welvaartsstaat in verval raakte (Ibidem).
Desondanks probeert de overheid nog steeds op klassieke wijze te sturen om haar
doeleinden te realiseren, maar hierdoor is de kritiek zeker niet afgenomen (Hajer & Versteeg 2010: 337-338). Deze (aanhoudende) kritiek is veroorzaakt doordat de overheid in steeds mindere mate in staat zou zijn om haar gestelde doelen te realiseren (Ibidem). Bij het uiten van deze kritiek is onder meer gesteld dat de ‘staat’ verzwakt is (Hajer 2003: 175). De
overheid zou doordat ze haar gestelde doelen niet realiseert minder legitimiteit hebben, met als gevolg dat er geen geaccepteerde regels en normen meer zijn op basis waarvan het beleid moet worden vastgesteld en uitgevoerd (Ibidem). Deze ontwikkeling rondom het functioneren van de overheid zou een ‘institutionele leemte’ hebben gecreëerd. Deze leemte wordt opgevuld door betrokken burgers of andere actoren die zelf proberen om bepaalde beleidsdoeleinden naar eigen inzicht te realiseren.
1.2.2. Kenmerken van klassieke sturing
Sinds het ontstaan van klassieke sturing bestaat de opvatting dat het gezag van de overheid territoriaal is georganiseerd, met als kenmerk dat de overheid invloed kan uitoefenen binnen de grenzen van haar eigen politieke gemeenschap (Hajer & Versteeg 2010: 335-336).
Daarnaast zou het gezag over de samenleving worden uitgeoefend op basis van een duidelijke hiërarchie en taakverdeling tussen verschillende overheidslagen (Ibidem). Er bestaat een duidelijke afbakening van de jurisdictie en de bijhorende sfeer van gezag die instituties op nationaal, provinciaal en lokaal niveau hebben. Binnen klassieke sturing oefent de overheid haar hiërarchische gezag overwegend uit door het creëren van wet- en
regelgeving en het toebedelen van middelen (Osborne 2006: 378: Van der Veen 1986: 183-185).
Klassieke sturing wordt verder gekenmerkt door de dominantie van de rechtsstaat. Het staatsbestel binnen een land zorgt er doorgaans voor dat overheidsgezag wordt aanvaard door burgers (Burkens et al. 2012: 9). Het Nederlandse staatsbestel heeft twee belangrijke
14
grondslagen, waarmee overheidsgezag wordt gelegitimeerd en vormgegeven, de rechtsstaat en democratie. Nederland wordt daarom aangeduid als een democratische rechtsstaat. De beginselen van rechtsstaat en democratie kunnen als randvoorwaarden en bindend kader worden gezien waarbinnen overheidssturing plaatsvindt. Klassieke sturing wordt als het ware ingekaderd door de rechtsstaat.
Klassieke sturing kenmerkt zich in relatie tot het voorgaande tevens door het principe van representatieve democratie, een scheiding tussen politiek en ambtenarij, ministeriële verantwoordelijkheid, het gebruik van expertise om beleid te vormen en het beginsel van gelijkheid (Hajer 2003: 176; Stoker 2006: 50). Het principe van representatieve democratie houdt in dat ingrijpende besluiten, die de samenleving raken, tenminste door een
meerderheid van de volksvertegenwoordigers (Tweede en Eerste Kamer) moet worden gedragen (Burkens et al. 2012: 8). De nadruk op Ministeriële verantwoordelijkheid hangt hier nauw mee samen. Deze verantwoordelijkheid zorgt ervoor dat het regeringsoptreden onder parlementaire controle wordt gebracht (Burkens et al. 2012: 256). De Kamer kan het optreden van de regering hierdoor beoordelen op rechtmatigheid, efficiëntie en effectiviteit. Een scheiding tussen politiek en bureaucratie zorgt ervoor dat het politieke systeem de doelen vaststelt en vervolgens vertaalt naar regels (Burkens et al. 2012: 271). Doordat de regels aangeven wat in welke situatie precies gedaan moet worden, kenmerkt klassieke sturing zich tevens door het in sterke mate volgen van regels en richtlijnen. Tot slot kan klassieke sturing getypeerd worden met ‘gelijkheidsdenken’. Het gelijkheidsbeginsel,
iedereen is gelijk voor de wet, heeft zich in de loop van de geschiedenis ontwikkeld (Burkens et al. 2012: 22). In 1798 werden kerk en staat van elkaar gescheiden, waardoor de privileges van de kerk, uitzonderingen op de wet, verdwenen. Later werd het algemeen kiesrecht ingevoerd en kregen mensen tevens ‘sociale rechten’. Opvallend is dat het
gelijkheidsbeginsel zich zo heeft ontwikkeld dat mensen niet alleen gelijk zijn voor de wet, maar ook door de wet. Uiteindelijk kregen mensen ook op politiek en sociaaleconomisch vlak, door toedoen van de wet, gelijke politieke en maatschappelijke kansen.
15
Hieronder zijn de genoemde kenmerken van klassieke sturing weergegeven:
Het creëren van wet- en regelgeving (gezag)
Het toebedelen van middelen (subsidiëring)
Overheersing door de rechtsstaat
Representatieve democratie (verantwoording)
Ministeriële verantwoordelijkheid (verantwoording)
Nadruk op het volgen van regels en richtlijnen.
Een centrale rol voor de bureaucratie bij het vormgegeven en implementeren van beleid.
Een scheiding tussen politiek en ambtenarij.
Hegemonie van de professional binnen het dienstverlenende systeem.
Toepassen van het gelijkheidsbeginsel (elke casus gelijk behandelen).
Gebaseerd op: Osborne (2006: 378), Hajer & Versteeg (2010: 335-336), (Hajer 2003: 175-177), Stoker (2006: 50).
1.3. New Public Management
1.3.1. Context waarbinnen NPM is ontstaan
Het ontstaan van New Public Management (NPM) en netwerk sturing, naast klassieke sturing, kan worden toegeschreven aan een verandering in het functioneren van de centrale overheid (Bevir 2010: 18, 27,29 en 65). Centrale overheden hebben binnen Europa in de jaren ’80 en ’90 flinke hervormingen doorgevoerd ten aanzien van de publieke sector (Ibidem). Deze maatregelen werden noodzakelijk geacht om publieke diensten nog te kunnen realiseren. Centrale overheden waren in crisis geraakt door twee ontwikkelingen. Enerzijds ontstond een toenemend proces van globalisering en anderzijds nam de diversiteit en complexiteit binnen de samenleving drastisch toe. In de jaren ’80 en ’90 leidde deze ontwikkeling tot het doorvoeren van twee golven van hervormingen ten aanzien van de publieke sector. Hierdoor trad een verschuiving op in de manier waarop centrale overheden binnen Europa stuurden. NPM ontstond binnen de eerste golf van deze hervormingen en netwerk sturing binnen de tweede. Met de komst van NPM is een steeds grotere nadruk
16
komen te liggen op het gebruik van markten, in plaats van het teruggevallen op de formele autoriteit van de centrale overheid.
1.3.2. Kenmerken van NPM
NPM is als vorm van sturing ontstaan uit onvrede over de werking van klassieke sturing (Bevir 2010: 68, 72) en heeft zich als vorm van sturing ook ontwikkeld door zich af te zetten tegen de uitgangspunten van klassieke sturing (Osborne 2006: 378-380). Hoewel NPM op verscheidene manieren is omschreven, kan NPM toch op een homogene wijze worden gekarakteriseerd (Hood 1995: 95). NPM zet zich af tegen het van bovenaf hiërarchisch sturen en prefereert een gedecentraliseerde, competitieve en marktgerichte vorm van sturing (Bevir 2010: 68, 72). NPM gaat er vanuit dat marktwerking en het toepassen van
management technieken afkomstig uit de private sector leiden tot een grotere mate van efficiëntie en effectiviteit (Osborne 2006: 378-380; Bevir 2010: 68, 72).
Het toepassen van NPM leidt doorgaans tot fragmentatie, een oriëntatie op uitkomsten, competitie en het benaderen van burgers als klant (Bevir 2010: 72). Fragmentatie kan worden gezien als het aanbrengen van een scheiding tussen de besluiten die worden genomen over het beleid en het implementatieproces van het overeengekomen beleid (Ibidem). Hierdoor ontstaat een nadruk op het stellen en ontwikkelen van beleidsdoelen en strategieën en wordt de controle op het implementatieproces verminderd (Pollitt 2002: 276). De sterke nadruk op uitkomsten zorgt ervoor dat wordt nagegaan of de ingezette middelen tot effectieve beleidsuitkomsten leiden (Bevir 2010: 72). Tevens wordt daarbij nagegaan of de middelen efficiënt worden ingezet (Ibidem). De nadruk op uitkomsten leidt tot het instellen van standaarden en targets (prestatie management) en hiërarchische verantwoording (Pollitt 2002: 276; O’ Flynn 2007: 354-355). Hiërarchische verantwoording binnen NPM baseert zich grotendeels op de principaal-agent theorie (Ibidem). De principaal (overheid) kiest een agent (marktpartij) die de gestelde doelen van de principaal moet realiseren. De principaal geeft vervolgens prikkels aan de agent om zich ervan te verzekeren dat de gestelde doelen daadwerkelijk worden verwezenlijkt. Het in de praktijk toepassen van het principaal-agent principe leidt er doorgaans toe, dat overheidsfunctionarissen binnen een competitieve markt zoeken naar aanbieders die namens de overheid bepaalde
beleidsdoeleinden kunnen verwezenlijken. Vervolgens wordt door het opstellen van formele contracten, monitoring en het houden aan vooraf gestelde prestatienormen afgedwongen,
17
dat de gestelde doelen van de overheid daadwerkelijk worden gerealiseerd. NPM leidt ook, zoals eerder benoemd, tot een toename van competitie tussen en binnen organisaties binnen de publieke en/of private sector (Bevir 2010: 72). Competitie wordt gestimuleerd om publieke diensten zo efficiënt mogelijk te kunnen leveren aan de samenleving (Ibidem). Het invoeren van competitie kan worden gerelateerd aan het in toenemende mate toepassen van marktmechanismen binnen de publieke sector (Pollitt 2002: 276). Naast competitie wordt bijvoorbeeld tevens gebruik gemaakt van contracting out of privatisering (Ibidem). Tot slot is met de komst van NPM de veronderstelling omarmd dat de behoeften van burgers meer voorop moeten staan (Bevir 2010: 72). Klassieke sturing zou de behoeften van de burgers niet voorop hebben gesteld, doordat het een prikkel geeft om louter regels en procedures te volgen (Ibidem). De boven omschreven karakteristieken van NPM zijn hieronder op een samenvattende wijze weergegeven:
Gebruik maken van de marktwerking (bv via het opstellen van contracten, competitie en privatisering).
Toepassen van managementtechnieken uit de private sector (bv sturen op resultaat).
Beheersen van kosten
Open staan voor lessen afkomstig uit de private sector.
Het organisatorisch op afstand brengen van de uitvoering.
Vernieuwend leiderschap.
Controle houden op de in- en output (door middel van evaluatie en prestatie management).
Opsplitsen van publieke diensten.
Toepassen van het principaal-agent model.
Burger als klant benaderen.
18
1.3.3. Kritiek en de opkomst van netwerk sturing
NPM kwam zelf ook onder druk te staan als dominante vorm van sturing (Osborne 2006: 378-38). NPM zou worden gekenmerkt door een te grote focus op de interne werking van de overheid (Ibidem). Daarnaast zouden de management technieken waarop NPM is gebaseerd sterk verouderd zijn en niet tot de veronderstelde resultaten leiden. De meest fundamentele kritiek op NPM is dat door deze vorm van sturing een beleidsvacuüm is ontstaan (Bevir 2010: 74-75). De ingezette fragmentatie zou er toe hebben geleid dat publieke diensten
overwegend worden uitgevoerd door lokale overheden, vrijwillige sectoren en de private sector (Ibidem). De centrale overheid is volgens critici van NPM geheel los komen te staan van de uitvoering van haar beleid. Hierdoor zou de centrale overheid haar beleid niet meer goed coördineren en beheersen. Er ontstaat mogelijk een situatie waarin de centrale overheid door haar manier van sturen haar eigen positie ondergraaft. Hierdoor zou de centrale overheid alleen nog grip hebben op de uitkomsten van haar beleid door het toepassen van crisis management.
Deze kritiek op de werking van NPM heeft mede geleid tot het ontstaan van een nieuwe vorm van sturing (Bevir 2010: 75-76). Deze vorm van sturing kan worden aangeduid met vele termen zoals New Public Governance, New Governance, Public Value Management, Network Governance of met de term Governance. Hieronder wordt verder over netwerk sturing (Network Governance) gesproken, wanneer over de vorm van sturing wordt gesproken waarnaar al deze termen verwijzen.
1.4. Netwerk sturing
1.4.1. Ontwikkelingen binnen de theorievorming
New Public Governance en Public Value Management zijn als termen echter relevant om nader te beschouwen voordat daadwerkelijk wordt ingegaan op de theorie van netwerk sturing. New Public Governance is door Osborne (2006: 377, 381) als term geïntroduceerd om aan te geven dat netwerk sturing het potentieel heeft om zich tot een nieuwe
omvattende theorie over governance te ontwikkelen. Volgens Osborne zou het noodzakelijk zijn om dit potentieel te benutten, omdat hierdoor een theorie ontwikkeld kan worden die de volledige werking van de overheid kan analyseren en niet slechts een aanvulling vormt op theorieën van klassieke sturing of New Public Management (Ibidem). Stoker (2006) pleitte onder de noemer van Public Value Management vanuit eenzelfde redenatie voor iets zeer
19
vergelijkbaars. Stoker veronderstelde dat politici en beleidsmakers een overkoepelend paradigma nodig hebben om netwerk sturing op een juiste wijze in praktijk te brengen (2006: 41-42). Het is niet eenduidig waarom Osborne en Stoker pleitten voor het
ontwikkelen van een meer omvattende theorie voor netwerk sturing. Eind 20ste eeuw zijn diverse serieuze pogingen ondernomen om een coherente en uniforme theorie over netwerk sturing te ontwikkelen, waaronder door Rhodes (1996: 653, 660). Rhodes4
formuleerde op basis van de verschillende perspectieven over governance (netwerk sturing) een set van gedeelde karakteristieken. Het werk van Osborne en Stoker geeft echter geen fundamenteel nieuwe inzichten ten opzichte van het werk van Rhodes. Dit lijkt te impliceren dat het niet mogelijk is om een meer omvattende theorie te ontwikkelen van netwerk sturing om het gehele functioneren van de overheid te kunnen duiden en omschrijven.
1.4.2 Netwerk sturing als antwoord op een veranderde beleidspraktijk.
Het ontstaan van netwerk sturing kan worden begrepen uit verschillende invalshoeken, zoals de eerder benoemde hervormingen van de publieke sector en het in verval raken van de Welvaartsstaat, maar tevens vanuit het gezichtspunt van een ingrijpend veranderde beleidspraktijk. De gevestigde institutionele arrangementen zouden niet meer in staat zijn om gewenste beleidsresultaten tot stand te brengen (Hajer 2003: 175-177). Klassieke instrumenten waarmee de centrale overheid stuurt, zouden niet langer aansluiten op de beleidspraktijk. Door een toenemende modernisering van de samenleving en steeds verdere toename van globalisering en individualisering eroderen klassieke instituties en ontstaat de noodzaak om het beleidsproces anders vorm te geven (Hajer 2003: 177, 188-189). De centrale overheid zou hierdoor niet meer moeten sturen op basis van territoriale soevereiniteit, netwerken moeten de innovatieve kracht vormen waarmee de centrale overheid anders kan en moet gaan sturen.
4
Rhodes spreekt liever over Network Governance en niet over ‘governance’, omdat ‘Network’ volgens hem de essentie weergeeft van wat met governance wordt bedoeld (Rhodes 2007: 1246).
20
1.4.3 Kenmerken van netwerk sturing.
Netwerk sturing kan worden getypeerd door het toepassen van netwerken (Rhodes 2007 : 1246). Netwerk sturing zet zich af tegen de opvatting die in klassieke sturing besloten ligt, dat de overheid één geheel vormt (Stoker 1998: 19-22). Dit zou ten onrechte de impressie geven dat de macht zich concentreert op het niveau van de centrale overheid (Ibidem). Er zijn volgens deze opvatting daarentegen diverse machtscentra. Overheidslagen zouden met elkaar verbonden zijn van nationaal tot lokaal niveau. Daarbij is een trend waargenomen, waarin de centrale overheid steeds meer invloed verliest ten opzichte van lagere overheden. Netwerk sturing impliceert dat er een wederzijdse afhankelijkheid bestaat tussen instituties, wanneer publieke diensten worden gerealiseerd. Het realiseren van doelen vergt
uitwisseling van middelen en er zijn onderhandelingen nodig om een gedeeld perspectief te creëren. Netwerk sturing vormt hierdoor een interactief proces, omdat overheidslagen op zichzelf niet de kennis en middelen hebben om bepaalde problemen op te lossen. Dit proces van sturing wordt niet slechts vormgegeven door verschillende spelers binnen de overheid (Stoker 1998: 19-22). Private en vrijwillige actoren participeren in toenemende mate bij het realiseren van publieke diensten (Ibidem). Kenmerken hiervan zijn contracting out en vormen van publiek-private samenwerking. De uitvoering van beleid hoeft echter, in tegenstelling tot NPM, niet per se door een marktpartij te worden gedaan maar kan ook worden overgelaten aan non-profit organisaties of burgers (O’ Flynn 2007: 362-363). Netwerk sturing richt zich net als NPM op het realiseren van uitkomsten, maar kiest hierbij voor een pragmatische werkwijze (Ibidem). De uitvoering wordt overgelaten aan degene die daartoe in staat is.
De boven benoemde ontwikkeling, is grotendeels ontstaan door verschuivende en vervagende grenzen ten aanzien van wie de verantwoordelijkheid draagt om publieke diensten te leveren aan de samenleving (Kooiman 2000: 138-139). De centrale overheid heeft zich teruggetrokken om niet langer alleen publieke diensten te hoeven leveren en stimuleert tegelijkertijd private en vrijwillige actoren en meer in het algemeen burgers om bij te dragen aan de realisatie van publieke diensten (Stoker 1998: 19-22). Door het toegenomen aantal actoren, kunnen autonome netwerken ontstaan die bepaalde
problemen zonder overkoepelende autoriteit (centrale overheid) oplossen (Stoker 1998 23-24). Hierdoor verandert de rol van de centrale overheid (Ibidem). In plaats van zich intensief bezig te houden met de uitkomsten van het beleid, moet de centrale overheid zich richten
21
op het leiden en faciliteren van autonome netwerken waardoor gewenste resultaten ontstaan. Wel moet de centrale overheid systeemverantwoordelijk blijven, door het geheel van netwerken te overzien en waar nodig negatieve uitkomsten van deze netwerken ongedaan te maken. Netwerk sturing kenmerkt zich echter niet louter door het toepassen van netwerken. Netwerk sturing beoogt doeleinden te realiseren die collectief gedragen worden (O ’Flynn 2007: 358, 360). Netwerk sturing heeft een focus op het verwezenlijken van collectieve behoeften, die via een politiek proces tot stand zijn gekomen (Ibidem). Hiermee zet netwerksturing zich af tegen NPM, dat zich vooral concentreert op het
realiseren van de individuele wensen van burgers. Hieronder worden de karakteristieken van netwerk sturing die boven zijn omschreven weergegeven:
Onderlinge afhankelijkheid tussen publieke, private en vrijwillige actoren.
Constante interactie tussen betrokken actoren, omdat middelen moeten worden uitgewisseld en er onderhandeld moet worden over wat de gedeelde doeleinden zijn.
Spelachtige interacties tussen actoren, die zijn gebaseerd op vertrouwen.
Het (constant) nagaan of acties overeengekomen doeleinden realiseren.
De precieze wijze waarop interacties verlopen worden gezamenlijk overeengekomen tussen actoren.
Centrale overheid heeft geen soevereine positie en kan andere actoren slechts indirect en/of onvolledig beïnvloeden.
Betrokken actoren vormen netwerken, die significante autonomie hebben ten opzichte van de centrale overheid.
De netwerken zijn door hun autonomie grotendeels zelf organiserend en hoeven geen verticale verantwoording af te leggen.
De centrale overheid faciliteert netwerken en waarborgt tegelijkertijd dat de uitkomsten geen schade toebrengen aan het gehele systeem (samenleving).
Nadruk op het vergroten van de capaciteit van burgers (zodat zowel hun rechten als verantwoordelijkheden worden gerealiseerd).
22
1.5. Conclusie
Op basis van de literatuur over governance kunnen drie vormen van overheidssturing worden onderscheiden, klassieke sturing, New Public Management (NPM) en netwerk sturing. Deze vormen van sturing hebben elk hun eigen uitgangspositie, die wordt gevormd door één of enkele beginselen. Tevens heeft elke vorm van sturing verschillende kenmerken. Ter verdere illustratie en verduidelijking van deze bevinding zijn de beginselen en de
belangrijkste kenmerken van de drie mogelijke vormen van sturing in de onderstaande tabel (figuur 1.1) weergegeven.
23
Het is een opvallend gegeven dat binnen de governance literatuur NPM en netwerksturing als ‘geheel’ aparte vormen van sturing worden onderscheiden. Hoewel beide vormen van sturing hun eigen beginselen en kenmerken hebben, kunnen ze niet werkelijk los gezien worden van klassieke sturing (NOSB 2014: 24). NPM en netwerk sturing vormen geen volledig alternatief voor klassieke sturing. Dit wordt veroorzaakt doordat belangrijke beginselen en kenmerken van klassieke sturing, zoals het toebedelen van middelen en het bepalen van wet- en regelgeving, ministeriële verantwoordelijkheid en dat burgers gelijk zijn voor de wet nog (moeten) worden toegepast op het moment dat de overheid NPM of netwerk sturing toepast (Ibidem). Het is haast ondenkbaar dat de Nederlandse overheid in staat zou zijn om te sturen zonder enige wet- en regelgeving te formuleren, of enige verantwoording af te hoeven leggen voor haar daden.
Netwerk sturing en NPM hebben daarom als theorie een beperkte toepasbaarheid om de wijze waarop de centrale overheid in praktijk stuurt te duiden en te omschrijven. Hieraan kan nog worden toegevoegd dat netwerk sturing dat is ontwikkeld na het ontstaan van NPM, deels overeenkomt met de kenmerken van NPM. Netwerk sturing richt zich net als NPM op het halen van resultaat en maakt tevens gebruik van de markt om doeleinden te realiseren. Netwerk sturing onderscheidt zich echter doordat het niet alleen in de behoeften van burgers wil voorzien (alsof het klanten zijn), maar ook nadruk legt op dat burgers hun plichten vervullen. Tevens beoogt netwerk sturing om het resultaat op een praktische manier te realiseren, waardoor de markt slechts een mogelijk middel vormt om doeleinden te realiseren. De verschillende vormen van sturing, die hier zijn onderscheiden, hebben elkaar kortom niet vervangen. Hoewel er aparte vormen van sturing kunnen worden onderscheiden ontstaat niet het beeld dat de overheid in de praktijk ofwel volledig op de ene manier ofwel volledig op de andere manier zal sturen (NOSB 2014: 23). Daarentegen ontstaat het beeld dat de overheid in de loop der tijd steeds meer divers is gaan sturen, zonder dat daarbij de ene vorm van sturing de ander volledig heeft (kunnen) vervangen. De verschillende vormen van sturing kunnen kortom zowel gelijktijdig naast en door elkaar heen worden toegepast (zie figuur 1.2 voor een schematische weergave).
24
KS – Klassieke sturing
NP – New Public Management NS – Netwerk sturing
25
Hoofdstuk 2 – Methoden van onderzoek
2.1. Ontdekken hoe de Rijksoverheid stuurt
2.1.1. Data-analyse als primaire methode van onderzoek
Om te onderzoeken hoe de Rijksoverheid stuurt richting gemeenten op het terrein van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo), is het beleidsontwerp van de Wmo op zo’n wijze geanalyseerd dat met behulp van de governance literatuur te achterhalen was hoe de Rijksoverheid stuurt richting gemeenten. Deze analyse is gemaakt op basis van
beleidsdocumenten die beschikbaar zijn gesteld vanaf dat de nieuwe Wmo is ingediend, januari 2014, tot en met dat de Wet is aangenomen, juli 2014. De beleidsdocumenten die zijn geanalyseerd bestaan onder andere uit het wetsvoorstel, de memorie van toelichting en diverse Kamerbrieven. Om de inhoud van de Wmo op basis van deze materialen
systematisch te achterhalen, is een perspectief toegepast afkomstig uit de beleidsanalyse. In 1997 ontwikkelden Schneider & Ingram een set van empirisch waarneembare elementen om de inhoud van beleid te achterhalen en te omschrijven (Schneider & Sidney 2009: 104). Doordat hun werk nog steeds wordt erkend om de inhoud van beleid te kunnen
onderzoeken (Sidney 2006: 83), is ervoor gekozen om de inhoud van de Wmo op basis van de elementen die Schneider & Ingram hebben ontwikkeld te achterhalen. Deze elementen zijn hieronder weergegeven:
Probleemdefinitie en na te streven doelen.
Het toebedelen van bepaalde voordelen en lasten.
Doelgroepen waaraan voordelen en lasten worden toebedeeld.
Regels en richtlijnen van het beleid.
Instrumenten die het mogelijk maken om in overeenstemming te handelen met de opgestelde richtlijnen van het beleid.
Het gehele plan van implementatie.
De motivering en rechtvaardiging van het beleid.
De onderliggende assumpties van het beleid (bijvoorbeeld de veronderstelling dat beleid voor bepaalde effecten zal zorgen in de samenleving).
26
Door de inhoud van de Wmo op deze wijze te omschrijven zijn de doelstellingen,
instrumenten, rechtvaardigingen en verwachtingen op basis waarvan de Rijksoverheid haar relatie tot gemeenten vormgeeft vastgesteld. Hierdoor werd het mogelijk om te analyseren op basis van de governance literatuur hoe de Rijksoverheid stuurt, omdat de rol die
gemeenten krijgen toebedeeld zoals eerder benoemd een duidelijke richting aangeeft over hoe het Rijk stuurt. Het Rijk stuurde voorheen hiërarchisch doordat het gemeenten een louter uitvoerende rol gaf. Nu echter niet langer vanzelfsprekend is of het Rijk hiërarchisch stuurt of niet, moet opnieuw worden onderzocht wat de precieze rol is die gemeenten krijgen toebedeeld om te kunnen vaststellen hoe het Rijk stuurt richting gemeenten.
2.1.2. Interviews als aanvullende methode van onderzoek
Aanvullend zijn twee interviews afgenomen met beleidsmedewerkers van het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS). Doordat dit ministerie intensief betrokken is bij de implementatie en verdere voortgang van de Wmo, kunnen op basis van de interviews illustraties worden gegeven van de wijze waarop de Rijksoverheid stuurt richting
gemeenten. De respondenten zijn geselecteerd door middel van ‘purposive sampling’. Dit betekent dat er doelbewust gekozen is om alleen beleidsmedewerkers te benaderen, die actief werkzaam zijn binnen het domein van de Wmo. Voorafgaand aan de interviews zijn specifieke onderwerpen opgenomen in een topic-list5, om naderhand met behulp van de governance literatuur te kunnen analyseren hoe het Rijk stuurt richting gemeenten. Na deze analyse zijn tot slot gericht enkele citaten geselecteerd, die illustratief zijn voor de wijze waarop het Rijk stuurt.
2.2. De ervaring van gemeenten achterhalen 2.2.1. Single Casestudy als methode van onderzoek.
Om te onderzoeken hoe gemeenten de sturing van de Rijksoverheid ervaren met betrekking tot hun beleidsvrijheid op het terrein van de Wmo, is onderzoek verricht binnen de
gemeente Capelle aan Den IJssel (Capelle). Door middel van deze casestudy is de ervaren beleidsvrijheid van gemeenten onderzocht. Er is om meerdere redenen voor de gemeente Capelle gekozen. Doordat Capelle een middelgrote gemeente vormt is het aannemelijk dat ze onder vergelijkbare condities te maken zal hebben met de sturing vanuit de Rijksoverheid
27
als de meeste andere gemeenten. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld de grote steden. Deze steden, Rotterdam, Amsterdam, Den Haag en Utrecht, die bekend staan als de ‘G4’ hebben hun eigen lobby richting de ministeries die betrokken zijn bij de Wmo. Hierdoor ervaren deze steden mogelijk een grotere beleidsvrijheid dan een gemiddelde gemeente.
Tevens is voor de gemeente Capelle gekozen, omdat ze ook na 2015 een gemiddeld budget krijgt om de Wmo te bekostigen. Het Rijk zal vanaf 2016 een objectieve verdeelsleutel gaan toepassen om het budget voor de Wmo evenredig over gemeenten te verdelen (AEF: 2014: 4-5). Als gevolg van de objectieve verdeelsleutel, zijn er een aantal gemeenten die hun beleidsvrijheid als groter of kleiner kunnen ervaren dan gemeenten die een gemiddeld budget behouden (AEF 2014: 38, 40-41). Kleine gemeenten als Baarle-Nassau, Rozendaal en Ten Boer krijgen een bovengemiddeld lager of hoger budget (Ibidem). Tevens kunnen de makers van het objectieve verdeelmodel voor een paar gemeenten niet verklaren waarom ze een veel lager of hoger budget zullen krijgen dan voorheen (Ibidem). Tot slot krijgen krimpgemeenten een fors hoger budget toegekend dan gemeenten met een gemiddeld budget (Ibidem). Doordat Capelle een gemiddeld budget behoudt onderscheidt ze zich van de bovengenoemde gemeenten. De financieel verkregen positie van een gemeente is mede bepalend voor de gemeentelijke beleidsvrijheid, omdat dit de kaders bepaalt waarbinnen gemeenten geld kunnen en mogen uittrekken voor een probleem (VNG 2007: 8). Doordat Capelle een gemiddeld budget behoudt is het aannemelijk dat ze haar beleidsvrijheid op een vergelijkbare manier zal ervaren als de meeste gemeenten.
Bij het kiezen voor een casestudy om de beleidsvrijheid van gemeenten te onderzoeken, is rekening gehouden met de opvatting dat een casestudy geen goede basis zou leggen om op een betrouwbare wijze te generaliseren (Lijphart 2008: 255). Het bestaan van deze opvatting impliceert niet, dat het alleen mogelijk is om te generaliseren door meerdere casussen te onderzoeken (Flyvbjerg 2006: 220, 221 en 225). Op basis van een enkele casus zou men evengoed kunnen generaliseren (Dewey 2007: 45-46)6. Het is alleen van cruciaal belang dat een casus op de juiste wijze wordt geselecteerd (Ibidem). Hierdoor kan men een ‘critical case’ ontdekken (Ibidem). Een critical case vormt een casus, die eigenschappen heeft
waardoor het gevonden resultaat voor alle of meeste andere gevallen hetzelfde is (Flyvbjerg 2006: 226). Door het ‘vinden’ van dit type van casus kan op een betrouwbare wijze worden
28
gegeneraliseerd. Hoewel de casus van dit onderzoek met zorgvuldigheid is geselecteerd, heeft dit onderzoek niet de pretentie om resultaten vanzelfsprekend te generaliseren. Het is van te voren niet met absolute zekerheid vast te stellen of er voor een juiste casus is
gekozen. Er zijn geen universele principes of regels op basis waarvan men een critical case kan selecteren (Flyvbjerg 2006: 230-233). Hieruit valt af te leiden dat men pas achteraf, door middel van vervolgonderzoek, definitief kan beoordelen of onderzoeksresultaten kunnen worden generaliseerd. Wel neemt de kans op het ontdekken van een critical case toe, wanneer grondig doordacht wordt hoe en op basis waarvan voor een specifieke casus wordt gekozen (Dewey 2007: 46). Om een indicatie te geven of de geselecteerde casus voor dit een onderzoek wel of geen critical case vormt is een klein vervolgonderzoek7 verricht bij de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG). De VNG is belangbehartiger en spreekbuis van alle gemeenten in Nederland. Dit maakt het aannemelijk dat de VNG een betrouwbaar beeld heeft van hoe gemeenten de sturing van de Rijksoverheid ervaren met betrekking tot hun beleidsvrijheid. Uit dit onderzoek is gebleken dat de VNG de ervaring en het perspectief van de gemeente Capelle onderstreept. Deze bevinding vergroot de kans dat de
geselecteerde gemeente Capelle een critical case vormt.
2.2.2. Interviews als methode van onderzoek binnen de gemeente
De beleidsvrijheid die de gemeente Capelle ervaart is achterhaald door het afnemen van interviews. De respondenten zijn geselecteerd op basis van ‘purposive sampling’. Hierbij zijn twee beleidsmedewerkers, één beleidsadviseur en één uitvoerster als respondent
verworven. De geselecteerde respondenten vormen het merendeel van de
beleidsmedewerkers binnen de gemeente Capelle die actief zijn op het terrein van de Wmo. Deze medewerkers zijn zeer bewust benaderd, omdat ze een betrouwbaar beeld kunnen geven van de beleidsvrijheid die de gemeente Capelle ervaart. Volgens Van Hulst (2012: 300) kunnen ‘verhalen’ representeren hoe iets is en moet zijn. Een verhaal vormt datgene wat actoren is overkomen binnen een bepaalde context (Ibidem). Medewerkers van Capelle die actief zijn op het terrein van de Wmo hebben een verhaal te vertellen. In het bijzonder het verhaal over hoe de gemeente Capelle de sturing van het Rijk ervaart met betrekking tot haar beleidsvrijheid. Hierbij moet worden opgemerkt dat er een verschil bestaat tussen hoe
7
Opgedane bevindingen zijn achteraf geverifieerd bij de VNG. Hiertoe is een interview afgenomen met een beleidsmedewerker van de VNG, die werkzaam is op het terrein van de Wmo.
29
medewerkers ervaren dat de beleidsvrijheid van Capelle is en hoe deze moet zijn. Er wordt kortom niet alleen onderzocht of Capelle haar beleidsvrijheid als groot of klein ziet, maar ook of ze deze beleidsvrijheid voldoende vindt om de aan haar opgelegde doelstellingen te bereiken.
Om het ‘verhaal’ van de gemeente Capelle achteraf te kunnen reconstrueren, zijn de interviews van te voren semi gestructureerd op basis van een topic-list8. Hierin zijn
onderwerpen opgenomen, op basis van aspecten die bepalend zijn voor de beleidsvrijheid die gemeenten hebben. Doorgaans worden juridische, financiële, culturele en institutionele aspecten onderscheiden om de beleidsvrijheid die gemeenten hebben te bepalen (IPW 2003: 28). Gemeentelijke beleidsvrijheid wordt deels juridisch beïnvloed, doordat wetten bepalend zijn voor de ruimte die gemeenten krijgen om vraagstukken zelfstandig op te lossen (VNG 2007: 5,8). De financieel verkregen positie van een gemeente is tevens bepalend voor de gemeentelijke beleidsvrijheid, omdat dit de kaders bepaalt waarbinnen gemeenten geld kunnen en mogen uittrekken voor een probleem (Ibidem). Daarbij zijn de bestuurlijke en culturele verhoudingen eveneens van invloed op gemeentelijke
beleidsvrijheid, doordat dit bij elkaar genomen beslissend is voor de mate waarin de centrale overheid zich wil en kan mengen in gemeentelijke taken (Ibidem). Door onderwerpen op te nemen in de topic-list die gerelateerd zijn aan deze vier aspecten, is achteraf een volledig beeld verkregen van de beleidsvrijheid die de gemeente Capelle ervaart. Hierna zijn tot slot gericht citaten geselecteerd, om mee te kunnen analyseren en te illustreren hoe de
gemeente Capelle haar beleidsvrijheid ervaart met betrekking tot de sturing van de Rijksoverheid.
8
De topic-list voor de beleidsmedewerkers van VWS en de gemeente Capelle zijn hetzelfde. Dit is onder andere gedaan om, indien noodzakelijk, de ervaringen op Rijks- en gemeentelijk niveau op een consequente wijze met elkaar te kunnen vergelijken.
30
Hoofdstuk 3 - Hybride sturing richting gemeenten
3.1. Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de eerste deelvraag, hoe de Rijksoverheid stuurt richting gemeenten op het terrein van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (Wmo), beantwoord. Na het geven van een korte illustratie van de context waarbinnen de huidige Wmo is ontstaan, wordt op basis van de eerder genoemde set van empirische elementen van Schneider en Ingram (Schneider & Sidney 2009: 104), de inhoud van de Wmo op de voor sturing relevante aspecten omschreven. Op basis van deze omschrijving is tot slot met behulp van de
governance literatuur daadwerkelijk geanalyseerd hoe de Rijksoverheid stuurt richting gemeenten. De wijze van sturing wordt geïllustreerd aan de hand van diverse citaten van beleidsmedewerkers, die werkzaam zijn voor het ministerie van Volksgezondheid Welzijn en Sport (VWS).
3.2. Context waarbinnen de Wmo 2015 is ontstaan
De nieuwe Wet maatschappelijke Ondersteuning (Wmo) die per 1 januari 2015 van kracht is geworden kan als een voortzetting worden gezien van de Wmo 2007, die met de invoering van de nieuwe Wmo is komen te vervallen (Eerste Kamer 2014a). De nieuwe Wmo zorgt volgens de Rijksoverheid voor een verdere uitbreiding van gemeentelijke taken met
betrekking tot het leveren van maatschappelijke ondersteuning (Tweede Kamer 2014a: 5-6). Gemeenten krijgen de verantwoordelijkheid voor het leveren van maatschappelijke
ondersteuning9. De Wmo van 2015 onderstreept de geformuleerde doelstellingen van de oude Wmo (Tweede Kamer 2005a: 6-7). De doelstellingen zijn om de kosten van de zorg terug te dringen, het garanderen van zorg in de toekomst aan burgers en het aansporen van burgers om meer zelf problemen op te lossen al dan niet met behulp van het eigen sociale netwerk (Ibidem). De nieuwe Wmo legt tevens expliciet de nadruk op het leveren van meer maatwerk aan burgers om kwalitatieve zorg te kunnen bieden.
Bij het vormgeven van de nieuwe Wmo is een balans gezocht tussen het waarborgen van voldoende rechtszekerheid voor burgers en het geven van voldoende (noodzakelijke)
beleidsvrijheid aan gemeenten. Deze bewuste afweging is gerelateerd aan een dilemma, dat
31
tijdens de invoering van de Wmo 2007 centraal stond. De Rijksoverheid wilde enerzijds gemeenten in staat te stellen om de zelfredzaamheid en participatie van burgers te
vergroten, maar anderzijds wilde ze kwetsbare burgers bepaalde zorg garanderen (Tweede Kamer 2005a: 8-12). Dit gaf zowel de noodzaak om de gemeentelijke beleidsvrijheid te vergroten als in te perken (Ibidem). De Rijksoverheid heeft dit dilemma getracht op te lossen door wettelijke kaders en algemene randvoorwaarden te creëren, waarbinnen gemeenten genoeg vrijheid kregen om zelf in grote mate te beslissen over de precieze invulling en uitvoering van de Wmo. Toch lukte dit slechts gedeeltelijk, omdat tijdens het
wetgevingstraject van de Wmo 2007 het compensatiebeginsel door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur werd toegevoegd (Tweede Kamer 2005a: 10-11). Hierdoor werd een zorgplicht gecreëerd voor gemeenten om noodzakelijk geachte
voorzieningen in te voeren voor bepaalde kwetsbare groepen van burgers (Ibidem). Dit was nadrukkelijk een overgangsmaatregel. Het was de bedoeling om gemeenten slechts tijdelijk te verplichten tot deze zorgplicht, om gemeenten in de toekomst de noodzakelijk geachte beleidsvrijheid te geven. In de nieuwe Wmo 2015 is dit compensatiebeginsel dan ook niet meer opgenomen, ondanks een poging vanuit de Tweede Kamer om dit beginsel te behouden (Tweede Kamer 2014b).
3.3. Het beleidsontwerp van de Wet Maatschappelijke Ondersteuning 3.3.1. Probleemdefinitie en na te streven doelen
De Rijksoverheid streeft met de Wmo drie doelen na. Deze doelen zijn geformuleerd op basis van een aantal ontwikkelingen, die als problematisch worden gezien. De Wmo moet ten eerste de kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning aanpassen aan veranderde omstandigheden. (Tweede Kamer 2014a: 1). De samenleving zou andere eisen aan de zorg stellen als voorheen. Mensen willen nu zo lang mogelijk zelfstandig en zonder te
vereenzamen thuis kunnen wonen. (Tweede Kamer 2013a). Daarnaast wordt met de Wmo beoogd om de betrokkenheid van mensen onder elkaar te vergroten (Tweede Kamer 2014a: 3). Dit zou nodig zijn, omdat de zelfredzaamheid van mensen en de mogelijkheden om terug te vallen op een sociaalnetwerk te veel op de achtergrond zijn geraakt (Ibidem). Tot slot wordt met de Wmo geprobeerd om de uitgaven van het Rijk terug te dringen. De kosten voor de zorg zouden onder andere te hoog zijn opgelopen, doordat teveel vormen van ondersteuning die mensen zelf kunnen organiseren uit collectieve middelen worden betaald.
32
3.3.2. Het toebedelen van bepaalde voordelen of lasten
Wanneer iemand niet in staat is tot zelfredzaamheid, participatie of onvoldoende kan
steunen op eigen kracht en steun vanuit het sociale netwerk en algemene voorzieningen niet toereikend zijn, moet de gemeente een maatwerkvoorziening bieden aan haar inwoners10. Er moet daarbij rekening gehouden worden door de gemeenten met de uitkomsten van het onderzoek11 (naar de zelfredzaamheid). De maatwerkvoorziening moet een bijdrage leveren aan de zelfredzaamheid of participatie van de betrokkene en deze in staat stellen zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te blijven wonen. Bij beschermd wonen of opvang geldt het criterium dat de maatwerkvoorziening erin moet voorzien dat betrokkene zo snel mogelijk weer in staat is om op eigen kracht verder te kunnen.
3.3.3. Doelgroepen waaraan voordelen en lasten worden toebedeeld
De Wmo heeft betrekking op mensen die een beperking, chronische psychische of
psychologische problemen hebben en niet zonder ondersteuning kunnen om volwaardig te participeren in de samenleving en/of zelfredzaam te zijn (Tweede Kamer 2014a: 10 ).
3.3.4. Regels en richtlijnen van het beleid
Gemeenten worden verantwoordelijk voor de uitvoering en kwaliteit van maatschappelijke ondersteuning (Tweede Kamer 2014a: 11). Gemeenten krijgen binnen gestelde wettelijke kaders beleidsvrijheid om invulling te geven aan hun verkregen verantwoordelijkheid. Uitgangspunt van de wet is dat zelfredzaamheid en meedoen in de samenleving een verantwoordelijkheid is van mensen zelf en hun omgeving (Tweede Kamer 2014a: 10). Gemeenten moeten ondersteuning bieden wanneer mensen toch niet volledig kunnen participeren en zelfredzaam zijn of behoefte hebben aan beschermd wonen of opvang. Ze moeten daarom in hun beleidsplan opnemen hoe mantelzorg en het aanbod van algemene voorzieningen wordt bevorderd voor mensen die ondersteuning nodig hebben (Tweede Kamer 2014a: 10 ). Wanneer iemand niet in staat is tot zelfredzaamheid of participatie, doordat hij het onvoldoende op eigen kracht redt, zelfs niet met behulp van mensen uit de omgeving of door een algemene voorziening moet de gemeente een maatwerkvoorziening
10 Zie Bijlage I voor het bijbehorende wetsartikel (2.3.1).
33
bieden12 (Ibidem). De gemeenten moeten hierbij rekening houden met de uitkomsten van hun uitgevoerde onderzoek en ervoor zorgen dat de maatwerkvoorziening een bijdrage levert aan de zelfredzaamheid of participatie van de betrokkene en deze in staat stelt zo lang mogelijk in de eigen leefomgeving te blijven wonen. Bij beschermd wonen of opvang geldt het criterium dat de maatwerkvoorziening erin moet voorzien dat betrokkene zo snel mogelijk weer in staat is om op eigen kracht verder te kunnen.
De rollen van het Rijk en gemeenten veranderen door het bovengenoemde ten opzichte van voorheen (Tweede Kamer 2014a:11). Gemeenten krijgen meer verantwoordelijkheden en beleidsvrijheid (Ibidem). De Rijksoverheid houdt daarom meer afstand. Het Rijk blijft echter stelselverantwoordelijk. Dit betekent dat de Minister13 verantwoordelijk wordt gehouden voor de inrichting en werking en uitkomsten van de Wmo. De Minister is aanspreekbaar als de wet niet goed wordt uitgevoerd of negatieve gevolgen heeft voor de samenleving (Tweede Kamer 2014a: 91-92). Om deze stelselverantwoordelijkheid in praktijk te brengen, worden de resultaten en uitgaven van gemeenten intensief gemonitord (Ibidem). Hierdoor kan de minister van VWS nagaan in hoeverre de doelstellingen van de Wmo worden gerealiseerd en kan verantwoording worden afgelegd aan de Eerste en Tweede Kamer. Wanneer het stelsel niet goed functioneert kan de minister ingrijpen (Tweede Kamer 2014a: 92-93). Bij een ernstige taakverwaarlozing kan de minister op basis van een wettelijke grondslag ingrijpen door een aanwijzing te geven aan de desbetreffende gemeente14 (Ibidem). Tevens kan het bestuurlijk toezicht instrumentarium worden toegepast wanneer dit noodzakelijk wordt geacht. Dit instrumentarium bestaat uit twee instrumenten
‘indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing’ en ‘schorsing en vernietiging’ (Rijksoverheid 2012: 3-4). Indeplaatsstelling bij taakverwaarlozing stelt het Rijk in staat om te doen wat de gemeente heeft nagalaten (Ibidem). Schorsing en vernietiging maakt het mogelijk om een besluit van de gemeenten ongedaan te maken, als dit is strijd is met het recht of het algemeen belang. Dit tweede instrument mag echter niet worden toegepast als een alternatief voor rechtsbescherming.
12
Een algemene voorziening is voor iedereen beschikbaar en wordt vaak aangeboden door de gemeente. Een maatwerkvoorziening is daarentegen specifiek afgestemd op de behoefte van een bepaald persoon. Bij een maatwerkvoorziening kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het toekennen van een scootmobiel of het laten aanpassen van een woning.
13
De minister is formeel verantwoordelijk voor het stelsel, maar in praktijk wordt deze verantwoordelijkheid gedragen door de staatssecretaris van VWS.
34
Gemeenten dragen eveneens de verantwoordelijkheid om eisen te stellen aan de kwaliteit van de geleverde zorg door gecontracteerde aanbieders (Tweede Kamer 2014a: 53-56). Het Rijk wil dat gemeenten landelijke kwaliteitsstandaarden ontwikkelen voor de kwaliteit die moet worden geleverd (Ibidem). Gemeenten mogen deze standaarden in samenspraak met aanbieders en cliëntenorganisatie in principe zelf vormgeven. Maar wanneer het Rijk vindt dat gemeenten dit onvoldoende doen of als er in de ogen van het Rijk nadere kwaliteitseisen moeten komen, kan het Rijk zelf eisen stellen door middel van een Algemene Maatregel van Bestuur. Tot slot kan de Minister van VWS de gemeentelijke beleidsvrijheid doorbreken wanneer gemeenten onvoldoende budget besteden aan het leveren van maatschappelijke ondersteuning (Tweede Kamer 2014a:87). Onderbesteding kan leiden tot het instellen van een onderzoek en bij vastgestelde tekortkomingen kan worden ingrepen op basis van de Wet revitalisering generiek toezicht. Deze mogelijkheden tot het inperken van de
gemeentelijke beleidsvrijheid worden door het Rijk niet als bezwaarlijk gezien, omdat ze er vanuit gaat dat gemeenten hun verantwoordelijkheid zullen nemen waardoor ingrijpen niet nodig zal zijn.
Gemeenten moeten binnen de wettelijke kaders uitwerking geven, via het gemeentelijke beleidsplan15 en de gemeentelijke verordening, aan hun lokale beleid met betrekking tot maatschappelijke ondersteuning (Tweede Kamer 2014a: 9). Het Rijk heeft in de wet bepaald welke onderwerpen in het beleidsplan moeten worden opgenomen. Gemeenten mogen wel zelf beslissen hoe ze hier invulling aan geven. De gemeente moet dit plan periodiek
vaststellen, maar krijgt daarbij steeds nadrukkelijk de vrijheid om eigen beleidsaccenten aan te brengen en zelf te kiezen met wie ze wil samenwerken om haar beleid uit te voeren (Tweede Kamer 2014a: 16). Dat de wet toch voorziet in een kader waaraan het
gemeentelijke beleidsplan tenminste moet voldoen zorgt er volgens het Rijk voor dat de lokale beleidsruimte wordt ingeperkt (Tweede Kamer 2014a: 9). In het plan moet bijvoorbeeld worden aangeven hoe de sociale samenhang en de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking wordt vergroot (Ibidem). Tevens moet het geven van ondersteuning aan mantelzorgers en vrijwilligers expliciet onderdeel uitmaken van het gemeentelijke beleidsplan. Verder worden er eisen
15
Zie Bijlage I voor de wettelijke eisen die worden gesteld aan het beleidsplan en de gemeentelijke verordening (Artikel 2.1.2 en 2.1.3).
35
gesteld aan het betrekken van burgers bij het vormgeven van het beleid, dit moet worden vastgelegd in een gemeentelijke verordening16 (Tweede Kamer 2014a: 9). De wet stelt vooraf al als voorwaarde dat er een mogelijkheid moet bestaan voor gevraagd en ongevraagd advies en dat burgers tevens de ruimte moet worden geboden voor het ontplooien van eigen initiatieven.
Gemeenten dragen de gehele verantwoordelijkheid voor het leveren van zorg en de
kwaliteit daarvan en mogen daar grotendeels zelf invulling aan geven (Tweede Kamer 2014a: 54-55). Wel moeten gemeenten zorgen dat verstrekte (maatwerk) voorzieningen aan de gestelde basisnorm voldoen (Ibidem). De geboden maatschappelijke ondersteuning moet tenminste doeltreffend, doelmatig en cliëntgericht zijn. Verder moeten gemeenten in hun verordening eisen opstellen voor de kwaliteit. Hiervoor zijn van te voren eveneens
basisnormen opgenomen binnen de wet. Gecontracteerde aanbieders zijn door de wet gehouden aan het leveren van bepaalde kwaliteit van zorg en gemeenten moeten zorgdragen voor adequaat toezicht op deze aanbieders.
Het beleidsplan en de gemeentelijke verordening zijn essentieel om de Wet
maatschappelijke ondersteuning (Wmo) in de praktijk te realiseren. Mensen die op maatschappelijke ondersteuning zijn aangewezen dienen een maatwerkvoorziening te krijgen. Het is aan de gemeente om hier in het beleidsplan kaders voor op te nemen en vervolgens in de gemeentelijke verordening te regelen op welke wijze en op basis van welke criteria wordt vastgesteld of iemand voor een bepaalde maatwerkvoorziening in aanmerking komt. Gemeenten krijgen zelf veel vrijheid om te bepalen wanneer burgers aanspraak maken op een maatwerkvoorziening en hoe burgers op een integrale manier worden geholpen. Volgens het Rijk is deze beleidsvrijheid noodzakelijk voor gemeenten om
maatwerk te kunnen bieden aan burgers. Gemeenten zijn wel verplicht om te onderzoeken wat iemands ondersteuningsbehoefte is om te mogen bepalen of iemand wel of niet aanspraak maakt op maatschappelijke ondersteuning. Het onderzoek zelf moet tevens aan wettelijk gestelde kaders voldoen. Gemeenten moeten onder andere binnen zes weken onderzoeken in hoeverre iemand nog zelf, of met behulp van anderen, in haar of zijn eigen
16
Het lijkt voor de hand liggend dat gemeenten hier mede invulling aan zullen geven via de vaak al bestaande Wmo-raad. Deze raad toetst de plannen en uitwerking van haar gemeenten met betrekking tot de Wmo en kan gevraagd en ongevraagd advies geven. De raad wordt veelal gevormd door burgers die voorzitter zijn van relevante belangengroepen.
36
behoeften kan voorzien17. Daarbij zijn ze verplicht om burgers voorafgaand aan het onderzoek er op te wijzen dat ze recht hebben op onafhankelijke cliëntenondersteuning. Deze en andere procesmatige voorwaarden, geven volgens het Rijk handvatten aan gemeenten om een zorgvuldige afweging en beoordeling tot stand te brengen van
ondersteuning die burgers nodig hebben (Tweede Kamer 2014a: 9-10). Daarbij zou door het stellen van deze voorwaarden worden gewaarborgd dat burgers een goede motivering krijgen als reactie op hun zorgaanvraag.
3.3.5. Instrumenten om de richtlijnen en doelen van het beleid te realiseren
De minister van VWS is ervoor verantwoordelijk dat gemeenten de met de Wmo gestelde doelstellingen kunnen realiseren. De Rijksoverheid heeft hiertoe wettelijke en financiële randvoorwaarden gecreëerd (Tweede Kamer 2014a: 92).
Het geven van voldoende beleidsvrijheid aan gemeenten wordt eveneens als een
randvoorwaarde gezien om de Wmo op succesvolle wijze uit te kunnen voeren (Tweede Kamer 2014a: 8). Volgens het Rijk is het verder van belang dat er wordt samengewerkt tussen gemeenten onderling en andere relevante actoren zoals, verzekeraars,
zorgaanbieders, huisartsen en burgers (Tweede Kamer 2014a: 7, 22-23). Het besparen van kosten (minder budget voor de uitvoering) zou daarbij mede kunnen worden gerealiseerd door een beroep te doen op zelfredzaamheid en het sociale netwerk, meer gebruik te maken van algemene voorzieningen en het leveren van maatwerk (Tweede Kamer 2014a: 3-4). Ook hebben gemeenten al voor de invoering van de Wmo instrumenten aangereikt gekregen om de implementatie te laten slagen. Het Rijk heeft onder andere een
transitieplan opgesteld. Dit plan bevatte een planning op grond waarvan gemeenten tijdig de juiste beslissingen en maatregelen konden treffen. Daarnaast zijn er proeftuinen gecreëerd, als voorbeeld voor hoe de maatschappelijke ondersteuning succesvol tot stand kan worden gebracht.
3.3.6. Het plan van implementatie
De wet heeft betrekking op kwetsbare mensen die ondersteuning behoeven (Tweede Kamer 2014a: 11). Daarom heeft het Rijk aandacht besteed aan een goede formulering van het beleid en een goede voorbereiding en uitvoering van het beleid (Tweede Kamer 2014a:
