Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur - het beleid nader bekeken in 8 casussen: Achtergrondstudie bij de Tweede Lerende Evaluatie Natuurpact

Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid

bij natuur - het beleid nader bekeken in 8 casussen

Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur - het

beleid nader bekeken in 8 casussen

Dit Technical report is gemaakt conform het Kwaliteitsmanagementsysteem (KMS) van de unit Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, onderdeel van Wageningen University & Research.

De WOT Natuur & Milieu voert wettelijke onderzoekstaken uit op het beleidsterrein natuur en milieu. Deze taken worden uitgevoerd om een wettelijke verantwoordelijkheid van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) te ondersteunen. We zorgen voor rapportages en data voor (inter)nationale

verplichtingen op het gebied van agromilieu, biodiversiteit en bodeminformatie, en werken mee aan producten van het Planbureau voor de Leefomgeving zoals de Balans van de Leefomgeving.

Disclaimer WOt-publicaties

De reeks ‘WOt-technical reports’ bevat onderzoeksresultaten van projecten die kennisorganisaties voor de unit Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu hebben uitgevoerd.

Dit onderzoek is uitgevoerd in samenwerking met het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL). Het PBL is een inhoudelijk onafhankelijk onderzoeksinstituut op het gebied van milieu, natuur en ruimte, zoals gewaarborgd in de Aanwijzingen voor de Planbureaus, Staatscourant 3200, 21 februari 2012.

Dit onderzoeksrapport draagt bij aan de kennis die verwerkt wordt in meer beleidsgerichte publicaties zoals Natuurverkenning, Balans van de Leefomgeving en andere thematische verkenningen.

Het onderzoek is gefinancierd door het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit (LNV) en door het Interprovinciaal Overleg (IPO).

Provinciaal beleid voor maatschappelijke

betrokkenheid bij natuur - het beleid

nader bekeken in 8 casussen

Achtergrondstudie bij de Tweede Lerende Evaluatie Natuurpact

Irene Bouwma1_{, Dana Kamphorst}1_{, Didi van Doren}2_{, Tineke de Boer}1_{, Arjen Buijs}1_{, Martin Goossen}1_{, Josine}

Donders1_{, Joep Frissel}1_{, Saskia van Broekhoven}2_{, met bijdrage van Victor Mensink}1 _{en Friso van der Zee}1_.

1 Wageningen Environmental research 2 Planbureau voor de Leefomgeving

Projectnummer WOT-04-010-034.63

Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu Wageningen, juni 2020

WOt-technical report 175 ISSN 2352-2739

Referaat

Bouwma, I.M., D.A. Kamphorst, D. van Doren, T.A. de Boer, A.E. Buijs, C.M. Goossen, J.L.M. Donders, J.Y. Frissel, S. van Broekhoven (2020). Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur – het

beleid nader bekeken in 8 casussen; Achtergrondstudie bij de Tweede Lerende Evaluatie Natuurpact.

Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu, WOt-technical report 175. 152 blz.; 12 fig.; 7 tab.; 66 ref; 2 Bijlagen.

De provincies hebben sinds 2013 hun beleid voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur verder ontwikkeld. In het kader van de Tweede Lerende Evaluatie van het Natuurpact is in dit onderzoek gekeken naar provinciale beleidsstrategieën voor het stimuleren van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. In het onderzoek zijn 8 casussen geselecteerd rondom vrijwilligers, burgerinitiatieven, zorg en recreatie in 8 provincies. In deze casussen staan beleidsprogramma’s en regelingen van de provincie rondom maatschappelijke betrokkenheid centraal. Middels interviews en documentenanalyse zijn de verwachtingen die de betrokken partijen hebben voor het beleid en de doelen opgetekend. Op basis van de verwachtingen is gekeken naar de resultaten van het beleid en de ervaringen die betrokken partijen hiermee opdoen.

Trefwoorden: Provincie, natuurnetwerk, natuurbeleid, lerend vermogen, maatschappelijk betrokkenheid,

subsidies.

Abstract

Bouwma, I.M., D.A. Kamphorst, D. van Doren, T.A. de Boer, A.E. Buijs, C.M. Goossen, J.L.M. Donders, J.Y. Frissel, S. van Broekhoven (2020). Provincial policies for social engagement with nature – an examination of

policy in eight cases: Background study to the Second Reflexive Evaluation of the Nature Pact. Statutory

Research Tasks Unit for Nature & the Environment, WOt Technical Report 175.152 p;12 fig.;7 tab.;66 ref.;2 Appendices.

Since 2013 the provincial governments have further developed their policies for strengthening social engagement with nature. This study is part of the Second Reflexive Evaluation of the Nature Pact and examined provincial policy strategies for stimulating social engagement with nature. The study examined eight cases involving volunteers, citizens’ initiatives, social care and recreation in eight provinces. The cases analysed the provincial policy programmes and regulations concerning social engagement. From interviews and a document analysis a picture was compiled of stakeholders’ expectations regarding the policies and goals. The outcomes of the policies and experiences of those involved were then assessed in the light of these expectations.

Keywords: Province, national ecological network, nature policy, learning capacity, social engagement, grants. Foto omslag: Joep Frissel

© 2020 Wageningen Environmental Research Planbureau voor de Leefomgeving Postbus 47, 6700 AA Wageningen Postbus 30314, 2500 GH Den Haag Tel: (0317) 48 07 00 Tel: (070) 328 8700

e-mail: irene.bouwma@wur.nl e-mail: info@pbl.nl

Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu (unit binnen de rechtspersoon Stichting Wageningen Research), Postbus 47, 6700 AA Wageningen, T 0317 48 54 71, info.wnm@wur.nl, www.wur.nl/wotnatuurenmilieu.

WOT Natuur & Milieu is onderdeel van Wageningen University & Research.

Dit rapport is gratis te downloaden van https://doi.org/10.18174/521721 of op www.wur.nl/wotnatuurenmilieu. De WOT Natuur & Milieu verstrekt geen gedrukte exemplaren van rapporten.

• Overname, verveelvoudiging of openbaarmaking van deze uitgave is toegestaan mits met duidelijke bronvermelding. • Overname, verveelvoudiging of openbaarmaking is niet toegestaan voor commerciële doeleinden en/of geldelijk gewin. • Overname, verveelvoudiging of openbaarmaking is niet toegestaan voor die gedeelten van deze uitgave waarvan duidelijk

is dat de auteursrechten liggen bij derden en/of zijn voorbehouden.

Wettelijke Onderzoekstaken Natuur & Milieu aanvaardt geen aansprakelijkheid voor eventuele schade voortvloeiend uit het gebruik van de resultaten van dit onderzoek of de toepassing van de adviezen.

Woord vooraf

Dit rapport bevat het verslag van een achtergrondstudie bij de Tweede Lerende Evaluatie Natuurpact (Planbureau voor de Leefomgeving en Wageningen University & Research). In het kader van deze studie naar de uitvoering van het overheidsbeleid rondom maatschappelijke betrokkenheid zijn in 2018 en 2019 verschillende casestudies, interviews, groepsgesprekken en de workshop

handelingsperspectieven uitgevoerd.

Hierdoor kregen wij als onderzoekers inzicht in een werkveld waar provinciale medewerkers, gemeenteambtenaren, medewerkers van diverse maatschappelijke organisaties, vrijwilligers, burgerinitiatieven en zorginstellingen met veel enthousiasme en gedrevenheid werken aan het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Hierbij wil ik alle mensen die actief hebben meegewerkt aan de interviews, bijeenkomsten en rapportage van harte bedanken voor hun medewerking en de wijze waarop zij hun ervaringen met het onderzoeksteam gedeeld hebben. Irene Bouwma - Projectleider

Inhoud

Woord vooraf 5

Samenvatting 11

Summary 17

1 Inleiding 23

1.1 Aanleiding van het onderzoek 23

1.2 Onderzoeksvragen 24

1.3 Leeswijzer 25

2 Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur 27

2.1 Provinciale beleidsstrategieën 27

2.2 Provinciale budgetten voor maatschappelijke betrokkenheid via intermediairs en

burgerinitiatieven 29

3 Casusselectie en onderzoeksmethode 33

3.1 Keuze invullingen van beleidsstrategieën en selectie provinciecasussen 33

3.2 Onderzoeksmethode 35

4 De casussen rondom vrijwilligers 39

4.1 Introductie 39

4.2 Streekbeheer Drenthe 39

4.2.1 Inleiding 39

4.2.2 Doelen van betrokkenen bij programma/project 40

4.2.3 Aansturing en maatregelen/activiteiten vallend onder het programma 41

4.2.4 Beleidstheorie 42

4.2.5 Resultaten 43

4.2.6 Ervaringen 46

4.2.7 Conclusies 48

4.3 Betrekken bij Groen 49

4.3.1 Inleiding 49

4.3.2 Doelen van betrokkenen bij programma 50

4.3.3 Maatregelen/activiteiten vallend onder programma/project 51

4.3.4 Beleidstheorie 52

4.3.5 Resultaten 53

4.3.6 Ervaringen 56

4.3.7 Conclusies 57

4.4 Inzichten uit de groepsreview 58

4.5 Conclusies 59

5 De casussen rondom burgerinitiatieven 61

5.1 Introductie 61

5.2 Groen aan de Buurt 61

5.2.1 Inleiding 61

5.2.2 Doelen van betrokkenen bij het programma 62

5.2.3 Aansturing en maatregelen/activiteiten vallend onder programma 63

5.2.4 Beleidstheorie 64

8 |

5.2.6 Ervaringen 67

5.2.7 Conclusies Groen aan de Buurt 69

5.3 Subsidieregeling in Gelderland 70

5.3.1 Inleiding 70

5.3.2 Doelen van betrokkenen bij de regeling 70

5.3.3 Aansturing subsidieregeling 71

5.3.4 Beleidstheorie 72

5.3.5 Resultaten 72

5.3.6 Ervaringen 73

5.3.7 Conclusies Subsidieregeling Gelderland 74

5.4 Inzichten uit de Groepsreview 74

5.5 Conclusies 75

6 De casussen rondom zorg 77

6.1 Introductie 77

6.2 Subsidieregeling Natuur en Samenleving en Zorgnetwerk Overijssel 77

6.2.1 Inleiding 77

6.2.2 Doelen van betrokkenen bij projecten Zorg en Groen 78

6.2.3 Aansturing en maatregelen/activiteiten vallend onder programma 81

6.2.4 Beleidstheorie 82

6.2.5 Resultaten 83

6.2.6 Ervaringen 86

6.2.7 Het Zorgnetwerk en leren 89

6.2.8 Conclusies 89

6.3 Zorginitiatieven in Noord-Brabant 91

6.3.1 Inleiding 91

6.3.2 Doelen van betrokkenen m.b.t. groen en gezondheid 92

6.3.3 Aansturing en maatregelen voor groen en gezondheid 93

6.3.4 Verwachtingen 95

6.3.5 Ervaringen 96

6.3.6 Conclusies 99

6.4 Inzichten uit de groepsreview 100

6.5 Conclusies 101

7 De casussen rondom recreatie 103

7.1 Introductie 103

7.2 Grenspark Maas-Swalm-Nette 103

7.2.1 Inleiding 103

7.2.2 Doelen van betrokkenen bij programma 105

7.2.3 Aansturing en maatregelen vallend onder het programma 106

7.2.4 Beleidstheorie 106

7.2.5 Resultaten 108

7.2.6 Ervaringen 112

7.2.7 Conclusies 112

7.3 Recreatief Netwerk Zuid-Holland en de TOP’s 113

7.3.1 Inleiding 113

7.3.2 Doelen van betrokkenen 115

7.3.3 Aansturing en maatregelen/activiteiten vallend onder het programma 116

7.3.4 Beleidstheorie 116

7.3.5 Resultaten 118

7.3.6 Ervaringen 123

7.3.7 Conclusies 124

7.4 Inzichten uit de groepsreview 124

7.5 Conclusies 125

9 Conclusies 131

9.1 Introductie 131

9.2 Beantwoording van de onderzoeksvragen 131

9.2.1 Welke beleidsstrategieën ontwikkelen provincies voor het versterken van

maatschappelijke betrokkenheid bij natuur? 131

9.2.2 Welke financiële middelen maken provincies vrij voor het versterken van

maatschappelijke betrokkenheid bij natuur? 133

9.2.3 Wat beogen de provincies met hun beleid en wat beogen en de maatschappelijke

partijen die participeren bij de uitvoering van beleid? 133

9.2.4 Welke resultaten worden tot nu toe behaald? 135

9.2.5 Welke ervaringen doen beleidsverantwoordelijken en betrokken maatschappelijke

partijen op met de uitvoering van deze beleidsstrategieën? 137

9.3 Aanbevelingen 139

Literatuur 141

Verantwoording 145

Bijlage 1 Overzicht van geïnterviewden per casus 147

Samenvatting

Inleiding en doelstelling

Het Rijk en de provincies hebben in het Natuurpact (2013) afspraken gemaakt over de ambities en financiering van het Nederlandse natuurbeleid tot en met 2027. Ze zijn daarbij overeengekomen nieuwe natuur te ontwikkelen voor een robuust Natuurnetwerk, de maatschappelijke betrokkenheid bij de natuur te versterken en de relatie tussen natuur en economie te verstevigen. In 2020 is de Tweede Lerende Evaluatie van het Natuurpact verschenen. Het voorliggende rapport is opgesteld in het kader van deze evaluatieve studie van PBL en WUR, met bijdragen van de VU. In dit rapport staan de ervaringen van provincies met de toepassing van beleidsstrategieën voor het vergroten van

maatschappelijke betrokkenheid centraal. Het doel van het onderzoek was om kennis te vergaren over de vormgeving van, de ervaringen met, en de effecten van de provinciale beleidsstrategieën voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Daarnaast is geïnventariseerd hoeveel middelen provincies vrijmaken voor dit beleid. In hun beleid richten provincies zich met name op het stimuleren van duurzaam gebruik en beleving van natuur en het stimuleren van actieve inzet van een breed scala aan partijen bij natuur (de Wit et al, 2018).

Vraagstelling en onderzoeksopzet

In dit onderzoek naar de toepassing van beleidsstrategieën voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur stonden de volgende onderzoeksvragen centraal:

1. Welke beleidsstrategieën ontwikkelen provincies voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur?

2. Welke financiële middelen maken ze vrij voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur?

3. Wat beogen de provincies met hun beleid en wat beogen de maatschappelijke partijen die participeren bij de uitvoering van beleid?

4. Welke resultaten worden tot nu toe behaald?

5. Welke ervaringen doen beleidsverantwoordelijken en betrokken maatschappelijke partijen op met de uitvoering van deze beleidsstrategieën?

6. Welke handelingsperspectieven leveren deze lessen op voor het beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid?

Het onderzoek naar de vormgeving van, de ervaringen met, en de effecten van de provinciale beleidsstrategieën is uitgevoerd door middel van casestudies. In het onderzoek zijn acht provinciale beleidsstrategieën geselecteerd voor het betrekken van vrijwilligers, het stimuleren van groene burgerinitiatieven, het combineren van natuur en zorg, en natuurbeleving en recreatie in acht

provincies (provincie-casussen). Deze selectie is tot stand gekomen in overleg met de verzoekers van de evaluatie Natuurpact; LNV, IPO, de IPO-werkgroep natuurbeleid en de maatschappelijk

klankbordgroep. De casussen zijn geselecteerd omdat meerdere provincies dit beleid uitvoeren en/of er een leerwens was bij meerdere provincies, veelal omdat zij uitdagingen ervaren bij de uitvoering. Gekozen is voor de volgende casussen:

• Betrekken van vrijwilligers: de programma’s Streekbeheer (Drenthe) en Betrekken bij Groen (Noord-Holland).

• Stimuleren van groene burgerinitiatieven: het programma Groen aan de Buurt (Utrecht) en de Subsidieregeling Burgerbetrokkenheid bij natuur, groen en landschap (Gelderland).

• Het combineren van zorg en natuur: de Subsidieregeling Natuur en Samenleving (Overijssel) en zorginitiatieven (Noord-Brabant).

• Beleid voor beleving en recreatie: TOP-beleid (Zuid-Holland) en Grenspark Maas- Swalm Nette (Limburg)1_.

1 _{In deze recreatiecasussen ligt de nadruk op het verbinden van natuur en economie door de betrokkenheid van}

recreatiebedrijven bij het vergroten van beleving. In het hoofdrapport van de Lerende evaluatie zijn ze daarom in dat hoofdstuk opgenomen

12 |

Om te kunnen reflecteren op de behaalde resultaten, hebben we gewerkt met het opstellen van een beleidstheorie. De beleidstheorie geeft voor iedere strategie of programma de verwachtingen weer over de veronderstelde werking en mogelijke effecten van de strategie of het programma op het vergroten van maatschappelijke betrokkenheid en (indien van toepassing) op biodiversiteit en het versterken van de relatie natuur & economie. De beleidstheorie is door middel van interviews en documentenanalyse samengesteld op basis van de doelen en (voorgenomen) maatregelen van de betrokken partijen. Kort gezegd: wat verwachten de betrokkenen te bereiken, en hoe denken ze dat het beste te kunnen bereiken? Vervolgens konden we per verwachting de eerste resultaten en de ervaringen die betrokken partijen hiermee opdoen analyseren.

De resultaten van de casussen zijn vervolgens besproken in groepsreviews met de bij de casus betrokken partijen en andere provincies en maatschappelijke partijen die werken aan het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Het doel hiervan was om de bredere geldigheid van de conclusies gebaseerd op de casussen te onderzoeken en voor provincies en andere stakeholders ook om van elkaars ervaringen te leren. Op basis van deze groepsreview en de casussen zijn condities en mogelijke handelingsperspectieven voor een succesvol beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur opgesteld. Deze handelingsperspectieven zijn besproken met betrokken partijen in de Workshop handelingsperspectieven op 28 november2_.

Het onderzoek naar de financiële middelen die provincies inzetten voor de bekeken beleidsstrategieën is verricht via documentenanalyse van provinciale subsidieregelingen en jaarverslagen van het IVN, diverse Landschapsbeheerorganisaties en de Natuur- en Milieufederaties.

Het onderzoek is uitgevoerd voor de Coronacrisis. Zie voor meer informatie over de betekenis van Corona voor de resultaten van dit onderzoek het Eindrapport van de Tweede Lerende Evaluatie van het Natuurpact.

Resultaten onderzoek

Verwachtingen en doelen rondom maatschappelijke betrokkenheid

Ten opzichte van de eerste evaluatie van het Natuurpact is het beleid voor maatschappelijke betrokkenheid inmiddels wel uit de kinderschoenen gekomen. Provincies hebben sinds de eerste evaluatie het beleid verder uitgewerkt en daarbij ook doelen geformuleerd voor welzijn, gezondheid, beleving en biodiversiteit. In figuur S.1 zijn de doelen en verwachtingen van provincies bij het beleid voor versterken van maatschappelijke betrokkenheid weergegeven die we in dit onderzoek hebben achterhaald. Voor provincies is het versterken van maatschappelijke betrokkenheid een doel op zich. Maar maatschappelijke betrokkenheid bij natuur is naast een eigenstandig doel ook een middel om andere doelen te realiseren, bijvoorbeeld op het gebied van natuur, gezondheid en economie (zie figuur S.1). Provincies hebben meervoudige doelen die zij willen bereiken via maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Betrokkenen bij provinciale beleidsprogramma’s kunnen verschillen in hun voorkeur voor doelen. De maatschappelijke partijen en burgerinitiatieven in de casussen geven aan dat ze vooral sociale en ecologische doelen hebben. Economische doelen zijn er nauwelijks en deze zijn veelal niet concreet (bijv. financiële besparing, duurzaam ondernemen en goed vestigingsklimaat voor bedrijven). Ecologische doelen die provincies willen bereiken via maatschappelijke betrokkenheid zijn een bijdrage aan natuur en landschapsbeheer, en realisatie van natuur en landschap. Daarnaast streven ze naar draagvlak en legitimiteit voor natuur en natuurbeleid, en een versnelling van de uitvoering van natuurbeleid. Met name in de recreatiecasussen is een verwachting dat nieuwe financieringsbronnen voor regulier onderhoud van recreatievoorzieningen en natuur tot stand zullen komen. Sociale doelen gaan over het versterken van sociale cohesie, arbeidsintegratie, gedeelde verantwoordelijkheid, het gebruik van lokale kennis, gezondheid, welzijn en leefbaarheid, en toegankelijkheid van natuur. Doelen van provincies en maatschappelijke partijen overlappen

aanzienlijk. Ze doen dit om aan te kunnen sluiten bij doelen van burgers en vrijwilligers om deelname bij natuur te garanderen. Vanuit het beleid is de aanname dat duurzaam gebruik en beleving van natuur bij mensen leidt tot binding met natuur en bewustwording van het belang van

2

natuurbescherming en dat dit vervolgens weer de actieve inzet voor natuur kan versterken (zie figuur S.1).

Figuur S.1 Beleidstheorie provinciaal beleid en betrokken partijen voor maatschappelijke

betrokkenheid op basis van de casussen. De doelen zijn gecategoriseerd op basis van sociale doelen (geel), ecologische doelen (groen) en economische doelen (oranje).

Sturing en maatregelen provincies

Provincies zetten voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid in op een gevarieerd palet aan sturingsinstrumenten, waarvan financiële sturing een belangrijk onderdeel is. Uit de analyse van de subsidieregelingen en de jaarrekeningen van maatschappelijke organisaties blijkt dat in het

merendeel van de provincies het totale budget voor maatschappelijke betrokkenheid voor vrijwilligers, burgerinitiatieven en sociale partners sinds 2013 licht gestegen is. De totale besteding ligt tussen de 3 ton en de 4 miljoen Euro per provincie. De totale uitgave voor alle provincies in 2018 ligt tussen de 11 en 13 miljoen. Deze stijging komt met name door een toename in het budget voor subsidieregelingen waar een groot aantal partijen op kan inschrijven om zo hun eigen initiatief te ontwikkelen (open subsidieregeling). Hoewel er dus sprake is van een lichte stijging, zijn de middelen die provincies investeren voor maatschappelijke betrokkenheid gering vergeleken met de jaarlijkse bijdrage voor biodiversiteit (het realiseren van het Natuurnetwerk en ANLB) van circa 415 miljoen3 _{per jaar. De}

provinciale inzet op de ambitie voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid is dus veel kleiner dan de inzet op de ambitie om de biodiversiteit te versterken.

Ervaringen met en resultaten van de programma’s voor maatschappelijke betrokkenheid

Uit het casusonderzoek in dit rapport blijkt dat de programma’s en open subsidieregelingen van de provincies leiden tot meer actieve betrokkenen bij natuur. Er ontstaan nieuwe groepen vrijwilligers, (bewoners)initiatieven en burgerinitiatieven dankzij de gezamenlijke inspanningen van provincies, maatschappelijke partijen en gemeenten. Deze groepen willen zich met name inzetten voor hun directe leefomgeving, waardoor de betrokkenheid bij natuur vooral lokaal wordt vergroot. Of

betrokkenheid onder de bevolking ook structureel wordt vergroot kan niet worden vastgesteld omdat langjarige metingen ontbreken. Uit de ervaringen van beleidsbetrokkenen, maatschappelijke partijen en initiatieven zelf blijkt dat het beleid (lokaal) resultaten boekt op het vlak van natuurbescherming, welzijn en leefbaarheid. In veel van de onderzochte casussen wordt met name gekeken naar de directe resultaten in termen van betrokken deelnemers en het aantal gerealiseerde of beheerde natuur. Een kwantitatief beeld van de bijdrage van beleid aan doelen zoals natuurbescherming, welzijn, leefbaarheid en draagvlak voor natuurbeleid is tegelijkertijd moeilijk vast te stellen. Door de

14 |

grote verschillen in de programma’s en de diversiteit aan activiteiten in de programma’s, is de totale bijdrage aan het behalen van provinciale ecologische doelen zeer moeilijk in te schatten. Uit de casussen blijkt dat het ecologisch effect van burgerinitiatieven en initiatieven uit de zorg lokaal groot kan zijn (bijv. door activiteiten zoals het aanleggen van een vlindertuin of het inzaaien van

wegbermen), met name voor algemenere soorten. In de onderzochte recreatiecasussen zijn er geen fysieke natuurmaatregelen genomen. De bijdrage van burgerinitiatieven, vrijwilligers en

zorginstellingen aan natuurherstel lijkt ten opzichte van de schaal van de problematiek om de biodiversiteit te herstellen bescheiden. Deze uitkomsten komen overeen met ander onderzoek op dit gebied (Bredenoord et al., 2020; Sanders, et al. 2018).

De recreatiecasussen laten zien dat provincies in samenwerking met de recreatiesector en andere partijen nieuwe recreatieroutes ontwikkelen. De casussen wijzen uit dat er nieuwe recreatieroutes en Toeristische Overstappunten zijn aangelegd, die door mensen worden gebruikt. De verwachtingen van provincies over het vinden van nieuwe financieringsbronnen voor regulier onderhoud van

recreatievoorzieningen en natuur blijken echter te optimistisch geweest. Het blijkt moeilijk om recreatiebedrijven structureel te laten bijdragen aan het beheer en onderhoud van recreatieve voorzieningen.

Algemeen geldt dat bij het beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid het vaststellen van de specifiek bijdrage (attributie) van beleid aan beoogde effecten niet mogelijk is. Bij attributie is de vraag: zijn gevonden effecten een direct gevolg van een aanwijsbare concrete interventie (causale relatie), of zijn effecten mogelijk het gevolg van andere factoren? Uit de casussen blijkt dat het niet makkelijk is om de concrete resultaten (e.g. een toename van vrijwilligers, initiatieven) en de

daarmee samenhangende effecten op natuur, welzijn of leefbaarheid eensluidend toe te schrijven aan provinciale beleidsinspanningen. Het is wel mogelijk om vast te stellen dat het beleid heeft bijdragen aan het ontstaan van nieuwe initiatieven of nieuwe deelnemers. Hiermee draagt het beleid bij aan de richting waarin het veld zich ontwikkelt en de effecten die daarbinnen ontstaan (contributie).

Condities voor succesvol beleid

Er is inmiddels veel kennis, ervaring en expertise bij de medewerkers van provincies en maatschappelijke partijen. Op basis van de casussen en de groepsreviews komen de volgende condities voor succesvol beleid voor maatschappelijke betrokkenheid naar voren:

1. Continuïteit en structurele betrokkenheid van vrijwilligers en medewerkers.

Een van de dilemma’s van werken met vrijwilligers en burgerinitiatieven is hoe te zorgen voor continuïteit: hoe houd je mensen structureel betrokken? Belangrijke randvoorwaarden voor vrijwilligers om actief te blijven zijn de mogelijkheid om opleidingen te volgen en onderling ervaringen uit te wisselen. Daarom investeren provincies en maatschappelijke partijen in de opleiding van vrijwilligers en in ontwikkelingen van netwerken. In deze netwerken staat de onderlinge kennisuitwisseling van bewoners en burgerinitiatieven centraal, zodat mensen elkaar kunnen inspireren en van elkaar kunnen leren.

2. Binnen projecten/programma’s continuïteit in geld/structurele financiering.

Vaak is er wel geld beschikbaar voor het opstarten van een project, maar niet voor de structurele uitvoering op de lange termijn. Vrijwilligers en burgerinitiatieven zijn wel in staat om een deel van financiering, met name voor de start te regelen, maar (financiële) ondersteuning blijft ook op langere termijn nodig bijv. voor onderhoud van groen. Ook uit de recreatiecasussen blijkt dat de financiering van het beheer en onderhoud van recreatieve voorzieningen een knelpunt is.

3. Structurele ondersteuning vanuit provincie voor begeleiding van nieuwe initiatieven (direct of via intermediairs).

Om de kans te vergroten dat nieuwe initiatieven worden gerealiseerd is structurele (financiële) ondersteuning een goede optie. Deze ondersteuning kan in de vorm van kennisuitwisseling via netwerken of een-op-een advies van medewerkers van provincies of maatschappelijke

organisaties, financiële ondersteuning voor activiteiten maar ook advies over voorstelontwikkeling of regelen van cofinanciering. In de casussen wordt deze ondersteuning zowel direct door de provincies uitgevoerd als via intermediairs. Voor actieve betrokkenheid is het belangrijk dat

provincies blijven investeren in het verder ontwikkelen van bestaande en nieuwe netwerken. Hierbij is het ook belangrijk dat nieuwe partners betrokken raken (bijvoorbeeld in de zorgsector).

4. Samenwerking in netwerken tussen provincie en (lokale) partijen zoals gemeenten, natuurbeheerders en sociale partners.

Uit bijna alle casussen komt naar voren dat samenwerking met (lokale) partijen uit het veld van groot belang is voor het opstarten – maar ook het bestendig maken – van een

project/programma. Partijen uit verschillende beleidsvelden en sectoren (bijv. zorg en natuur, recreatie en natuur) hebben elkaar nodig voor het verkrijgen van expertise, mensen en draagvlak.

5. Aansturing is maatwerk.

In de casussen is er veel variatie in de aansturing. Sommige provincies zijn zelf direct betrokken bij de uitvoering van het beleid anderen sturen meer op afstand. Uit de casussen komt niet één manier van aansturing naar voren. Dit is afhankelijk van de keuze van de betreffende provincie maar ook van de capaciteiten van de betrokken vrijwilligers en burgerinitiatieven. Wel is men het erover eens dat ondersteuning nodig is maar dat het initiatief bij de groep gelaten moet worden.

6. Draagvlak voor thema/programma bij politiek en bestuur.

Voor het borgen van de financiële ondersteuning van vrijwilligerswerk en burgerinitiatieven is het van belang dat vrijwilligerswerk en burgerinitiatieven zichtbaar zijn voor bestuurders.

Aanbevelingen voor handelingsperspectieven

Op basis van de inzichten uit bestaande literatuur, de onderzochte casussen, de groepsreview en de Workshop Handelingsperspectieven zijn een aantal aanbevelingen voor handelingsperspectieven geformuleerd die kunnen bijdragen aan de verdere ontwikkeling van het beleid gericht op vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid. De volgende handelingsperspectieven zijn geformuleerd: • Meer investeren in bestaande provinciale programma’s en netwerken

De analyse in dit rapport laat zien dat het provinciale beleid gericht op vrijwilligers, burgerinitiatieven en initiatieven van maatschappelijke organisaties werkt om de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur te versterken. Een verdere investering in

programma’s en netwerken rondom maatschappelijke betrokkenheid kan ervoor zorgen dat nog meer mensen zich actief inzetten voor natuur of de natuur kunnen beleven.

• Strategische samenwerking met nieuwe partijen

Voor het opschalen van initiatieven is het nodig dat andere partijen structureel betrokken raken. Hierdoor kunnen goede randvoorwaarden gecreëerd worden waardoor initiatieven van onderaf makkelijker en vaker tot stand komen.

• Denk structureel na over hoe beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid verantwoord kan worden.

Uit de casussen komt naar voren dat bij de diverse betrokken partijen er een lopende discussie is over de diverse manieren waarop het beleid zichtbaar gemaakt kan worden en verantwoord kan worden. Samenwerking op dit vlak kan ertoe leiden dat diverse methodes ontwikkeld kunnen worden en kennis hierover gedeeld wordt.

• Structurele oplossing voor beheer en onderhoud van recreatieve voorzieningen is nodig

Uit het onderzoek komt naar voren dat er voor het beheer en onderhoud van de bestaande routes en recreatieve voorzieningen nog geen succesvol financieringsmodel gevonden is, ondanks diverse pogingen hiertoe. Deze voorzieningen zijn wel van groot belang voor de beleving van natuur.

Summary

Background and goal

The Nature Pact (2013) is an agreement between national government and the provincial governments on the ambitions and financing of Dutch nature policy until 2027. This includes a programme of ‘new nature’ (habitat restoration/creation) as part of the development of a robust national ecological network and a commitment to increase social engagement with nature and

strengthen the links between nature and economy. The Second Reflexive Evaluation of the Nature Pact was published in 2020. This present report was drawn up as part of this evaluative study by the Netherlands Environmental Assessment Agency (PBL) and Wageningen University & Research (WUR), with contributions by VU University Amsterdam. It reports on the experiences of the provincial governments with the implementation of policy strategies for increasing social engagement. The aim of the research was to learn more about the design of, experiences with and impacts of provincial policy strategies for social engagement with nature. It also contains an inventory of the resources made available by the provincial governments for these policies. The provincial policies aim primarily to stimulate the sustainable use and enjoyment of nature and encourage active engagement with nature by a wide range of social groups and organisations (de Wit et al., 2018).

Problem definition and study design

This study of the implementation of policy strategies for increasing social engagement with nature set out to answer the following research questions:

1. What policy strategies have the provincial governments developed to strengthen social engagement with nature?

2. What financial resources have they made available for strengthening social engagement with nature?

3. What do the provincial governments aim to achieve with their policies and what do social stakeholders seek to achieve by participating in the implementation of the policies? 4. What results have been achieved so far?

5. What are the experiences of policymakers and social stakeholders with the implementation of these policy strategies?

6. What action strategies for policies on social engagement can be derived from these lessons? The research into the design of, experiences with and impacts of provincial policy strategies was carried out by means of case studies. Eight provincial policy strategies were selected that aim to engage volunteers and stimulate green citizens’ initiatives, nature-based social care, and recreation and the enjoyment of nature in eight provinces (provincial case studies). The selection was made in consultation with the commissioning bodies of the evaluation of the Nature Pact: the Ministry of Agriculture, Nature and Food Quality, the Association of the Provinces of the Netherlands (IPO), the IPO working group on nature policy, and the advisory board of societal partners. The cases were selected because several provincial governments are implementing this policy and/or several

provinces wanted to learn from the experience, primarily because they face several challenges in the implementation of the policy. The following case studies were selected:

• Engaging volunteers: the ‘Regional Management’ (Streekbeheer) programme in the province of Drenthe and the ‘Engage with Green’ (Betrekken bij Groen) programme in the province of Noord-Holland;

• Stimulating green citizens’ initiatives: the ‘Greening the Neighbourhood’ (Groen aan de Buurt) programme in the province of Utrecht and the grant scheme for public engagement with nature, greenspace and landscape (Subsidieregeling Burgerbetrokkenheid by natuur, groen en

landschap) in the province of Gelderland;

• Nature-based social care: the grant scheme for nature and society (Subsidieregeling Natuur en Samenleving) in the province of Overijssel and social care initiatives in the province of Noord-Brabant;

18 |

• Policy for recreation and the enjoyment of nature: the policy for tourist transfer points (TOPs) in the province of Zuid-Holland and the German-Dutch Nature Park Maas-Schwalm-Nette in the province of Limburg.4

To reflect on the results achieved we developed a policy theory. For each strategy or programme, the theory gives the expected functionality and possible impacts of the strategy or programme for increasing social engagement and (if relevant) for biodiversity and strengthening the links between nature and economy. The policy theory was devised from information about the goals of the stakeholders’ actual or proposed measures obtained in interviews and from a document analysis. In short, what do the stakeholders expect to achieve and what do they think is the best way to achieve it? Then, for each expectation we analysed the initial results and corresponding experiences of the relevant parties.

The results of the case studies were then discussed in group reviews with the stakeholders and representatives from the other provincial governments and civic organisations working to strengthen social engagement with nature. The aim was to investigate the wider applicability of the conclusions based on the cases and for the provincial governments and other stakeholders to learn from each other’s experiences. This group review and the cases formed the basis for drawing up conditions and potential action strategies for a successful policy for social engagement with nature. These action strategies were discussed with the stakeholders in a workshop held on 28 November 2019.5

The study into the financial resources made available by the provincial governments for the

investigated policy strategies consisted of a document analysis of provincial grant schemes and annual reports of the Institute for Nature Education (IVN), various landscape management organisations and the nature and environment federations.

The research was carried out before the coronavirus crisis. For more information on the significance of Covid-19 pandemic for the results of this study, see the final report of the Second Reflexive Evaluation of the Nature Pact.

Research results

Expectations for and goals of social engagement

Since the first evaluation of the Nature Pact the provincial governments have further developed their policies for social engagement and have formulated objectives for health, wellbeing, enjoyment of nature, and biodiversity. Figure S.1 shows the goals and expectations of the provincial governments regarding their policies for strengthening social engagement that we identified in this study. For the provincial governments, strengthening social engagement with nature is a goal in itself, but it is also a means to achieve other goals, such as objectives for nature, health and the economy (see Figure S.1). The provincial governments have multiple goals they wish to achieve via social engagement with nature. Preferences for goals among those involved with provincial policy programmes may differ. The civic organisations and citizens’ initiatives involved in the cases indicated that they were mainly concerned with pursuing social and ecological goals. They had few if any economic aims and these were mostly abstract in nature (e.g. financial savings, sustainable business and a good business climate). The ecological goals the provincial governments want to achieve via social engagement are new nature, landscape improvement, and contributions to conservation and landscape management. In addition, they aim to generate more support and legitimacy for nature and nature policy and to speed up the implementation of nature policy. In the recreation cases in particular, expectations are that new sources of finance will become available for regular maintenance of recreational facilities and conservation management activities. Social goals are stronger social cohesion, work integration, shared responsibility, the use of local knowledge, health, wellbeing and neighbourhood liveability, and access to nature. The goals of the provincial governments overlap considerably with those of the civic organisations so that they can tie in with the aims of the volunteers and the public and ensure

4 _{In this recreation case the emphasis is on linking nature and economy by involving recreation businesses in increasing}

people’s enjoyment of nature. That is the reason why it was included in that chapter of the main report of the reflexive evaluation.

5

engagement with nature. The assumption underlying policy is that sustainable use and enjoyment of nature brings people into connection with nature and makes them more aware of the importance of nature conservation, and that in turn this will lead to more active involvement (see Figure S.1).

Figure S.1 Policy theory on provincial policy, stakeholders and social engagement with nature, based on the case studies. The goals are categorised into social goals (yellow), ecological goals (green) and economic goals (orange).

Provincial governance and policy measures

Provincial governments make use of a wide variety of steering instruments for strengthening social engagement, an important component being financial arrangements. The analysis of the grant schemes and the annual reports of civil society organisations show that in most provinces the total social engagement budget for volunteers, citizens’ initiatives and social partners has risen slightly since 2013. Total spending is between 300,000 and 4 million euros per province. Total spending for all provinces in 2018 was between 11 and 13 million euros. The rise was mainly due to an increase in the budget for grant schemes open to large numbers of applicants for the purpose of funding their own initiatives (open grant scheme). Although there is a slight increase, the resources invested by provincial governments in social engagement are small in comparison with the annual payments for biodiversity (for the national ecological network and the Dutch agri-environment scheme ANLB), which amount to about 415 million euros6 _{per year. Provincial commitments to strengthening social}

engagement are therefore much smaller than their commitments to strengthening biodiversity. Experiences and results of the programmes for social engagement

The case studies described in this report indicate that the provincial programmes and open grant schemes lead to more active engagement with nature. New volunteer groups and residents’ and citizens’ initiatives have emerged thanks to the joint efforts of the provincial governments, civic organisations and local authorities. These groups focus on greening their local environment and so the increasing engagement with nature is primarily local in nature. It is not possible to determine whether or not there is a structural increase in the level of engagement among the public as a whole because there are no long-term data series. The experiences of policymakers, civic organisations and initiatives are that policy has achieved local results in nature conservation, wellbeing and neighbourhood

liveability. Many of the case studies focused on direct results in terms of numbers of participants, the amount of new nature and conservation management activities. At the same time, it is difficult to obtain a quantitative picture of policy outcomes in terms of nature conservation, wellbeing,

neighbourhood liveability and support for nature policy. The large differences between programmes

20 |

and the diversity of activities in the programmes make it very hard to estimate the total contribution to achieving provincial ecological goals. The case studies indicate that citizens’ initiatives and social care initiatives can have big ecological impacts at the local level (e.g. activities such as creating a butterfly garden or seeding road verges), particularly for the more common species. No physical biodiversity measures were taken in the recreational case studies. Compared with the scale of the problem, the contributions made by citizens’ initiatives, volunteers and care institutions to restoring biodiversity appear to be modest. These outcomes are in line with other studies in this area

(Bredenoord et al., 2020; Sanders et al., 2018).

The recreation case studies show that provincial governments work with the recreation sector and other parties to develop new recreational routes. New recreational routes and tourist transfer points (TOPs) have been built and are used. However, provincial government expectations about finding new sources of finance for regular maintenance of recreational facilities and conservation management activities have proved to be too optimistic. It appears to be difficult to get recreation businesses to make structural contributions to the management and maintenance of recreational facilities. In general, when evaluating policies for social engagement it is not possible to identify the specific contributions they make to the desired outcome (attribution). Attribution revolves around the question of whether the identified impacts are a direct consequence of a demonstrable concrete intervention (causal relation) or a consequence of other factors. From the cases it appears that it is not easy to categorically attribute concrete results (e.g. an increase in the number of volunteers or initiatives) and corresponding impacts on nature, wellbeing or neighbourhood liveability to provincial policy measures. It is possible, though, to establish that policy has contributed to the creation of new initiatives or the recruitment of new participants. These impacts of policy contribute to the direction of developments in the field and the impacts arising from them (contribution).

Conditions for successful policy

Provincial government staff and members of civic organisations have by now acquired much

knowledge, experience and expertise. From the analysis of the case studies and the group reviews it can be concluded that the following conditions are required for a successful policy for social

engagement with nature:

1. Continuity and structural engagement of volunteers and staff

One of the dilemmas of working with volunteers and citizens’ initiatives is how to ensure continuity: how do you keep people engaged? Important conditions for volunteers to remain active are providing opportunities for training and sharing experiences. For this reason the provincial governments and civic organisations invest in training volunteers and in developing networks for residents and citizens’ initiatives to share knowledge so that people can inspire each other and learn from each other.

2. Continuity of financing for projects and programmes

There is often money available to get a project up and running, but not for continued

implementation over the long term. Volunteers and citizens’ initiatives are able to arrange part of the financing, particularly for the start-up phase, but financial and other support remains

necessary for the longer term as well for things like the maintenance of greenspace. The recreation cases also show that financing the management and maintenance of facilities is problematic.

3. Structural support and guidance for new initiatives from the provincial government (direct or via intermediaries)

Structural financial and other support is a good option for increasing the chances of new initiatives becoming established. This support can be in the form of knowledge exchange via networks or one-on-one advice from provincial government officers or employees of civil society organisations, financial support for activities, or advice on developing proposals or arranging co-financing. In the cases this support was provided both directly by the provincial government and via intermediaries. For active engagement it is important that provincial governments continue to

invest in the further development of existing and new networks, and that new parties become involved (e.g. in the social care sector).

4. Cooperation in networks between the provincial government and local parties such as municipal governments, nature conservationists and social partners

Almost all the cases underline the importance of cooperation between parties in the field for launching projects and programmes, but also for making them robust. Stakeholders from different policy areas and sectors (e.g. care and nature, recreation and nature) need each other to obtain expertise, people and support.

5. Governance is in the detail

The case studies display a wide variety of governance styles. Some provinces are directly involved in the implementation of policy, while others take more of a back seat. The cases show that there is no single style of governance, but that it depends on the provincial government in question and on the capacities of the volunteers and citizens’ initiatives. One thing is clear, though: support is needed, but the initiative should be left to the group.

6. Support for the issue or programme from politicians and policymakers

To obtain financial support for volunteering and citizens’ initiatives, volunteer work and citizens’ initiatives must be visible to decision-makers.

Recommendations for action strategies

Based on the insights in the literature, the analysis of the case studies, the group review and the outcomes of the action strategies workshop, we have formulated a number of recommendations for action strategies that can contribute to the further development of policies for increasing the level of social engagement with nature. These are the recommended action strategies:

• Invest more in existing provincial programmes and networks

The analysis in this report shows that provincial policies on volunteers, citizens’ initiatives and initiatives by civic organisations help to strengthen social engagement with nature. Further investment in programmes and networks for social engagement can increase the number of people actively working in nature conservation and able to enjoy nature.

• Strategic cooperation with new parties

To scale up initiatives it is necessary to involve additional parties on a permanent basis. This will create the right conditions for facilitating more bottom-up initiatives.

• Give careful consideration to how policies for social engagement can be justified

The cases show that the parties involved are in discussion about the various ways in which policy can be made more visible and accountable. Cooperation can lead to the development of methods and sharing of knowledge.

• A structural solution is needed for the management and maintenance of recreational facilities The study shows that no successful financing model has yet been found for the management and maintenance of existing recreational routes and recreational facilities, despite various attempts to do so. However, these facilities are very important for the enjoyment of nature.

1

Inleiding

1.1

Aanleiding van het onderzoek

Het Rijk en de provincies hebben in het Natuurpact afspraken gemaakt over de ambities en

financiering van het Nederlandse natuurbeleid tot en met 2027. Ze zijn daarbij overeengekomen de biodiversiteit te verbeteren, de maatschappelijke betrokkenheid bij de natuur te versterken en de relatie tussen natuur en economie te verstevigen (zie figuur 1.1). Het voorliggende rapport is opgesteld in het kader van de Tweede Evaluatie van het Natuurpact, een evaluatieve studie van PBL, WUR met bijdragen van de VU. Dit rapport doet verslag van het onderzoek naar provinciale

beleidsstrategieën voor het stimuleren van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. In dit

deelonderzoek ligt de nadruk op het identificeren en analyseren van provinciale strategieën binnen de twee hoofdstrategieën voor maatschappelijke betrokkenheid van het Natuurpact:

• Stimuleren van duurzaam recreatief gebruik en beleving van natuur en • Stimuleren van actieve betrokkenheid.

Dit rapport geeft het de resultaten van het onderzoek weer naar de provinciale beleidsstrategieën voor het stimuleren van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur gericht op burgers, vrijwilligers, zorg en de recreatiesector. De keuze voor deze strategieën is gemaakt omdat het merendeel van de provincies voor deze thema’s beleid ontwikkelen voor vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid van burgers en vrijwilligers en de recreatiesector. De zorg is een sector waarop momenteel slechts enkele provincies actief zijn maar waar meerdere provincies een leerwens hebben. Beleid van de provincies gericht op andere bedrijven of sectoren is in deze studie niet meegenomen.

24 |

1.2

Onderzoeksvragen

Om inzicht te krijgen in beleidsstrategieën op gebied van maatschappelijke betrokkenheid en de werking en de effecten van het beleid zijn de volgende onderzoeksvragen voor deze studie geformuleerd:

1. Welke beleidsstrategieën ontwikkelen provincies voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur?

2. Welke financiële middelen maken ze vrij voor het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur?

3. Wat beogen de provincies met hun beleid en wat beogen de maatschappelijke partijen die participeren bij de uitvoering van beleid?

4. Welke resultaten worden tot nu toe behaald?

5. Welke ervaringen doen beleidsverantwoordelijken en betrokken maatschappelijke partijen op met de uitvoering van deze beleidsstrategieën?

6. Welke handelingsperspectieven leveren deze lessen op voor het beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid?

Het onderzoek richt zich op verschillende niveaus: overkoepelend over alle provincies en per provincie (provinciecasus). Overkoepelend over alle provincies is geïdentificeerd welke beleidsstrategieën rondom maatschappelijke betrokkenheid bij natuur provincies inzetten en welke financiële middelen zij daarvoor vrijmaken (onderzoeksvragen 1 & 2). De identificatie van deze beleidsstrategieën is

uitgevoerd als eerste deel van dit onderzoek en de resultaten zijn deels al gepubliceerd in de WOT-paper ‘Analyse van provinciale natuurbeleidsstrategieën’ (De Wit et al, 2018).

Een provinciale beleidsstrategie is gedefinieerd als een combinatie van instrumenten, organisatievorm en beoogde of betrokken actoren. In dit rapport worden deze beleidsstrategieën kort omschreven in hoofdstuk 2, omdat zij het raamwerk vormden voor de keuzes van de casussen uitgevoerd in dit onderzoek. Een provinciecasus is een representatief voorbeeld van een bepaalde invulling van een beleidsstrategie (zie verder hoofdstuk 3). Het doel van het (casus)onderzoek is om kennis te vergaren over de vormgeving van, de ervaringen met en de effecten van de strategieën in de verschillende provincies. Daarnaast is in het kader van dit onderzoek aanvullend gekeken naar welke financiële middelen de provincies vrijmaken voor dit werkveld. In het casusonderzoek wordt gekeken wat de doelen zijn van de maatschappelijke partners, de behaalde resultaten en de ervaringen van alle betrokken partijen (onderzoeksvragen 3-5).

De resultaten van de casussen zijn vervolgens besproken in groepsreviews met de betrokken partijen bij de casus en andere provincies en maatschappelijke partijen die werken aan het versterken van maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Het doel hiervan was om de bredere geldigheid van de conclusies te onderzoeken en ook voor provincies en andere stakeholders om van elkaars ervaringen te leren. Op basis van deze groepsreview en de casussen zijn condities voor een succesvol beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur opgesteld en handelingsperspectieven voor beleid

(onderzoeksvraag 6). Deze handelingsperspectieven voor beleid zijn verder besproken en uitgewerkt tijdens de Handelingsperspectieven workshop op 28 november.

In het onderzoek hebben we voor 8 provincie-casussen de doelen, verwachtingen, ervaringen en resultaten van de beleidsstrategie in de casus geanalyseerd en hoe de beleidsstrategie zich verhoudt tot de doelen voor maatschappelijke betrokkenheid. De casussen zijn geselecteerd omdat meerdere provincies dit beleid uitvoeren en/of er een leerwens was bij meerdere provincies (zie hoofdstuk 3). Beleidsstrategieën zijn op hun beurt vaak grotere programma’s (bijvoorbeeld een subsidieprogramma) waarbinnen meerdere projecten worden uitgevoerd, met elk weer hun eigen doelen en resultaten (zie figuur 1.2).

Figuur 1.2. Gelaagde aanpak van het onderzoek

1.3

Leeswijzer

In dit rapport gaan we eerst in op het provinciale beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur (hoofdstuk 2). We beschrijven de provinciale beleidsstrategieën voor maatschappelijke betrokkenheid van natuur en de analyse van de provinciale budgetten voor maatschappelijke initiatieven. In hoofdstuk 3 lichten we de casusselectie en onderzoeksmethode toe. Vervolgens beschrijven we in verschillende hoofdstukken de resultaten van het casusonderzoek. Per hoofdstuk gaan we in op de gekozen casussen bij de verschillende strategieën: strategieën voor het stimuleren van vrijwilligerswerk via intermediaire organisaties (hoofdstuk 4), strategieën voor het stimuleren van groene burgerinitiatieven (hoofdstuk 5), strategieën voor natuur en zorg (hoofdstuk 6) en strategieën voor natuur en recreatie (hoofdstuk 7). In hoofdstuk 8 is een discussie en in hoofdstuk 9 eindigen we met de conclusies, waarin we de onderzoekvragen beantwoorden.

2

Provinciaal beleid voor

maatschappelijke betrokkenheid bij

natuur

2.1

Provinciale beleidsstrategieën

Alle provincies hebben de ambitie om de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur te versterken. Ten opzichte van de eerste evaluatie van het Natuurpact is het beleid voor maatschappelijke

betrokkenheid verder ontwikkeld. Provincies hebben sinds de eerste Lerende Evaluatie (PBL en WUR, 2017) het beleid verder uitgewerkt en daarbij ook doelen geformuleerd voor welzijn, gezondheid, beleving en biodiversiteit. Anders dan de ambitie ‘verbeteren biodiversiteit door het vergroten en beheer van het natuurnetwerk’ zijn er vaak geen concrete provinciale doelstellingen of expliciete opgaven geformuleerd waarom of waartoe dit beleid wordt gevoerd. De meeste provincies hebben hun beleid rondom het versterken van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur beschreven in een natuurvisie of een ambitiedocument. De nieuwe Omgevingsvisie biedt hier ook een kader voor. Sommige provincies zijn hun beleid en visie rondom dit onderwerp nog aan het opstellen of herformuleren (bv. Friesland en Zeeland). De doelen en ambities die provincies nastreven met maatschappelijke betrokkenheid bij natuur zijn breed geformuleerd en vaak weinig concreet. Een uitzondering hierop is de provincie Drenthe die wel een concrete doelstelling heeft, 5000 vrijwilligers actief in de natuur (Provincie Drenthe, 2019). Of de provincies Noord-Brabant en Overijssel die op termijn al hun schoolpleinen willen vergroenen. Zo wil Noord-Brabant in 2022 een kwart van de schoolpleinen vergroend hebben en Overijssel in 2027 al zijn schoolpleinen7_.

Provincies verschillen in hoe breed zij maatschappelijke betrokkenheid interpreteren. Sommige provincies zien het betrekken van bedrijven bij natuur als het verbinden van natuur met economie, terwijl andere provincies dezelfde activiteiten zien als bijdrage aan het vergroten van de

maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. In dit rapport kijken we alleen naar beleidsstrategieën van provincies gericht op het vergroten van actieve betrokkenheid van bewoners, groene initiatieven van burgers en de zorg en recreatiesector. In andere deelonderzoeken van de Tweede Lerende Evaluatie is gekeken naar beleidsstrategieën gericht op biodiversiteit en verbinding tussen natuur en landbouw (Kuindersma et al.2020; Gerritsen et al. 2020).

Mensen kunnen op verschillende manieren betrokken zijn bij natuur, bv. door gebruik of bescherming van natuur of door het beïnvloeden van natuurbeleid (zie de Boer & Langers, 2017; box 1).

Definities rondom maatschappelijke betrokkenheid en vrijwilligerswerk

In het draagvlak onderzoek rondom maatschappelijke betrokkenheid van de Boer & Langers (2017) wordt onderscheid gemaakt in drie domeinen: gebruiker, beschermer en beslisser.

Bij elk van deze domeinen wordt onderscheid gemaakt in actieve en passieve rol. De gebruiker actief kenmerkt zich door zijn bezoek aan natuur. Bij de gebruiker passief gaat het om het gebruik van informatiebronnen over natuur (bv. tv, media of boeken). De beschermer actief wordt gekenmerkt door activiteiten voor natuur- en landschapsbeheer, en het meewerken aan een burgerinitiatief. De

beschermer passief is gekarakteriseerd aan de hand van lidmaatschap van natuurorganisaties en de financiële bijdrage voor natuur. Bij de beslisser actief gaat het om activiteiten voor natuur- en landschap gericht op beïnvloeding van besluitvorming (zoals naar inspraakavond, actievoeren, brief schrijven) en actief als initiatiefnemer van een burgerinitiatief. Een beslisser passief duiden we aan de hand van een groene stemkeuze en een handtekening zetten voor de natuur.

In publicaties over vrijwilligerswerk wordt de rol van actieve beschermer vaak weer verder onderverdeeld in vrijwilligers die actief natuurbeheer uitvoeren, de herstellers, de vrijwilligers die voorlichting geven over natuur, de vertellers en de vrijwilligers die het voorkomen van soorten monitoren (Ganzevoort & van den Born,2018). Daarnaast onderscheid men ook meer de ‘nieuwe’ vrijwilligers die zich niet te vaak wil

7 _{https://www.natuurvoorelkaar.nl/project/groene-schoolpleinen}

28 |

inzetten en het liefst in de buurt tijdens bv Natuurwerkdagen of specifieke lokale activiteiten (Motivaction, no date).

Uit de beleidsanalyse van de provinciale visies blijkt dat er twee hoofdstrategieën onderscheiden kunnen worden waarop provincies zich richten bij het versterken van maatschappelijke betrokkenheid:

1. het stimuleren van gebruik en beleving van natuur, en 2. het stimuleren van actieve bijdrage door burgers voor natuur

De eerste beleidsstrategie richt zich op het stimuleren en duurzaam gebruik en beleving van natuur. Provincies streven ernaar dat de natuur beleefbaar is en door mensen gebruikt kan worden. Het gaat hierbij dus om de rol van actieve gebruiker. Voor het realiseren van beleefbare natuur is het enerzijds belangrijk dat natuur dicht in de buurt is en anderzijds dat natuur verder weg voor iedereen

toegankelijk is. Daartoe moet de natuur een hoge belevingswaarde hebben, landschappelijk en recreatief aantrekkelijk zijn en voorzieningen voor recreatie hebben.

Naast een duurzaam gebruik en beleving van natuur, streven provincies ernaar om burgers ook te stimuleren zelf een actieve rol in natuurbescherming op zich te nemen. Het gaat hierbij met name om een bijdrage te leveren aan natuurbeheer of zelf natuur(waarden) en groen te realiseren, vaak dichtbij huis. Maar het kan ook gaan om het geven van excursies, natuureducatie of het monitoren van soorten. Hierbij gaat het dus om de rol als actieve beschermer en deels om de rol van actieve beslisser in het geval van groene burgerinitiatieven. De provincies zetten voor het stimuleren van beleving van natuur en voor vergroten van de actieve betrokkenheid deels dezelfde en deels verschillende instrumenten en organisatievormen in (zie figuur 2.1).

Figuur 2.1. Provinciale beleidsstrategieën bij maatschappelijke betrokkenheid (aangepast van de De Wit et al, 2018)

Naast bovengenoemde beleidsstrategieën gericht op duurzaam gebruik en beleving van natuur en actieve inzet bij natuur, voeren de provincies ook ander (natuur)beleid wat zich richt op het betrekken van burgers en maatschappelijke partners in het beleidsproces. Dit gaat met name over de rol van actieve beslisser. De wijze waarop en mate waarin burgers betrokken zijn kan zeer verschillend zijn. Voorbeelden zijn de consultatie van burgers gedurende het beleidsproces of het trekken van

gebiedsprocessen door burgerinitiatieven of maatschappelijke organisaties in gebiedsprocessen rondom natuurrealisatie en inrichting (zie bv Samen werkt beter in de provincie Overijssel, de gebiedsaanpak in Gelderland of het Markdal (Kuindersma et al, 2020; PBL en WUR, 2017).

Daarnaast ontwikkelen provincies ook beleid gericht op de omgang met ‘boze’ of kritische burgers. Dit gaat met name over de afhandeling en reactie van de provincie wanneer zich conflicten voordoen rondom natuurbeheer. Bij zulke conflicten zijn er vaak verschillende visies over natuurbeheer

aanwezig, tussen de visie van de overheid/provincie en van burgers, van experts en burgers, of tussen verschillende groepen burgers, overheden en experts (zie de Haas et al., 2020; Buijs, 2009). Een recent voorbeeld is het maatschappelijk verzet tegen het beheer van de Oostvaardersplassen waarbij verschillende visies over het gewenste natuurbeheer spelen.

Het beleid rondom betrokkenheid van burgers en maatschappelijke partijen in beleidsvorming of uitvoering als ook het reactief beleid n.a.v. incidenten is geen onderdeel van deze studie.

2.2

Provinciale budgetten voor maatschappelijke

betrokkenheid via intermediairs en burgerinitiatieven

betrokkenheid interpreteren. Sommige provincies zien het betrekken van bedrijven bij natuur als het verbinden van natuur met economie, terwijl andere provincies dezelfde activiteiten zien als bijdrage aan het vergroten van de maatschappelijke betrokkenheid bij natuur. Uit een analyse van de provinciale beleidsontwikkeling (De Wit et al. 2018) blijkt dat sinds 2013 het merendeel van de provincies onder de noemer van maatschappelijke betrokkenheid actief inzetten op het betrekken van burgers, bewoners, groene vrijwilligers en scholen. Om een beeld te krijgen van de financiële inzet van provincies op deze vorm van maatschappelijke betrokkenheid is in beeld gebracht hoeveel middelen hierop globaal ingezet worden.

Hierbij dient als kanttekening geplaats te worden dat maatschappelijke betrokkenheid een heel breed begrip is dat in de diverse provincies anders geïnterpreteerd wordt. In sommige provincies verstaat men onder maatschappelijke betrokkenheid met name de activiteiten gericht op vrijwilligers en burgerinitiatieven en schaart men activiteiten rondom bedrijven en de landbouw onder natuur en economie of ‘groen kapitaal’. In sommige provincies zoals Overijssel en Zuid-Holland valt onder maatschappelijke betrokkenheid ook de inzet op de betrokkenheid voor bedrijven en de landbouw (resp. Natuur voor Elkaar of Groen Kapitaal). In deze analyse richten wij ons op de middelen op het betrekken van burgers, bewoners, groene vrijwilligers, scholen en deels zorg.

Uit de gesprekken met provincies op het beleid rondom maatschappelijke betrokkenheid bij natuur is naar voren gekomen dat er drie financiële manieren zijn waarop provincies subsidie verstrekken aan maatschappelijke betrokkenheid richting deze doelgroepen;

• Financiering middels een boekjaarsubsidie aan bestaande maatschappelijke partijen • Financiering middels programmasubsidie aan bestaande maatschappelijke partijen en; • Open subsidieregelingen waarop een breed scala van partijen kan inschrijven. Veelal zijn deze

subsidies gericht het stimuleren van burgerinitiatieven maar gezien de criteria kunnen ook andere maatschappelijke organisaties die zich inzetten op vergroten van actieve inzet van burgers of het vergroten van natuurbeleving van burgers hiervoor ideeën indienen. Om een beeld te krijgen van de hoogte van deze middelen en de trends in deze drie

financieringsstromen sinds de decentralisatie is gekeken naar de jaren 2013 en 2017- 2018. Hiervoor is gekeken of er reguliere of boekjaar subsidies verstrekt zijn aan het IVN, provinciale stichtingen voor Landschapsbeheer en Natuur en Milieu Federaties op basis van hun jaarrekeningen. Indien in de provincie Landschapsbeheer gefuseerd is met Landschapsorganisatie dan is naar deze organisatie gekeken.8 _{In aanvulling daarop zijn projectsubsidies van deze organisaties meegenomen}

indien deze expliciet gelabeld waren aan programma’s rondom de inzet van burgers, bewoners en groene vrijwilligers. Voor de open subsidieregelingen is gekeken naar opengestelde regelingen zoals aangekondigd in de provinciale subsidieverordeningen. Tabel 2.1 geeft deze trends weer.

Provinciaal beleid voor maatschappelijke betrokkenheid bij natuur – het beleid nader bekeken in 8 casussen

| 30

Tabel 2.1 Trends in budget voor maatschappelijke betrokkenheid.

Legenda:

stabiel betekent 0- 25 kEuro + betekent 25-100 kEuro ++ Betekent 100-200 kEuro

+++ betekent 200 kEuro – 500 k Euro ++++ betekent > 500 Keuro - betekent > - 100 kEuro -- betekent < -100 kEuro --- betekent < -200 kEuro 9

9 _{De onderbouwing van deze trends zijn vastgelegd in een interne notitie van 36 pagina’s, de reacties van provincies daarop en de wijzigingen.}

Trends Intermediairs algemeen Intermediairs- Gelabeld Maatschappelijke Betrokkenheid Open subsidies voor Maatschappelijke Betrokkenheid Open subsidies+ bijdrage intermediairs voor Maatschappelijke Betrokkenheid Toelichting Provincie 2013- 2017/2018 2013- 2017/2018 2013- 2017/2018 2013- 2017/2018

Drenthe + +++ Geen +++ Toename door inzet Streekbeheer

Flevoland stabiel Stabiel +++ +++ Toename door programma Nieuwe Natuur, meer dan 200 kE- precieze

bedrag moeilijk in te schatten

Friesland stabiel - Geen - Trend met name bepaald door afname middelen aan Landschapsbeheer

Friesland, in Friesland is er geen specifieke regeling voor groene initiatieven - dit verloopt via het Iepen Mienskipsfûns, deze is gestart in 2015.

Gelderland stabiel Stabiel +++ +++ Toename door regeling burgerbetrokkenheid

Groningen -- + ++ ++ Toename door open subsidieregeling burgerinitiatieven specifiek

gealloceerd onder POP

Limburg stabiel *1 ++ + via intermediair ++ Inschatting moeilijk door ontbreken inzicht uitgaven IKL

Noord-Brabant* -- -- ++++ ++++ Toename door open subsidieregeling Natuur en samenleving

Noord-Holland* --- Stabiel +, via intermediair stabiel

Overijssel* --- --- ++++ ++++ Toename door open subsidieregeling

Utrecht ++ ++ + via intermediair ++ Toename door Groen aan de Buurt en Voucherregeling

Zeeland ++ Stabiel geen stabiel Geen toename – wel samenwerkingsverband Zeeuwse Natuur opgericht