Het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’: een ondermijning van het medisch beroepsgeheim?

(1)

Het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en

rechtmatige zorg’: een ondermijning van het medisch beroepsgeheim?

Een onderzoek naar de wenselijkheid van het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’ in relatie tot het medisch beroepsgeheim.

Masterscriptie Gezondheidsrecht

Universiteit van Amsterdam

Naam: Tessa Veldhuizen

Scriptiebegeleider: mr. dr. R.P. Wijne Datum: 7 januari 2019

(2)

Abstract

Om fraude in de zorg tegen te gaan, heeft het kabinet op 19 april 2018 het programma Rechtmatige Zorg geïntroduceerd. Een onderdeel van dit programma is het opzetten van wetgevingstrajecten die bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van fouten en fraude in de zorg. Een van deze wetgevingstrajecten is het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet

bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’. Het wetsvoorstel biedt onder meer een grondslag voor het uitwisselen van bijzondere persoonsgegevens, waaronder

gezondheidsgegevens, om zorgfraude effectiever aan te pakken. Het wetsvoorstel zorgt hiermee voor een spanningsveld tussen de opsporing van zorgfraude en het medisch

beroepsgeheim omdat in het wetsvoorstel een nieuwe mogelijkheid wordt gecreëerd waarmee het beroepsgeheim kan worden doorbroken. In deze scriptie is de volgende probleemstelling onderzocht: Ondermijnt het concept wetsvoorstel samenwerking en rechtmatige zorg het

medisch beroepsgeheim en zo ja, welke aanpassingen in het wetsvoorstel zijn nodig om te voorkomen dat het medisch beroepsgeheim wordt ondermijnd? Hiervoor is allereerst een

beschrijving gegeven van de betekenis en de ontwikkeling van het medisch beroepsgeheim. Hieruit komt naar voren dat het medisch beroepsgeheim steeds vaker wordt afgewogen tegenover andere belangen. Vervolgens is ingegaan op het toezicht op en de aanpak van zorgfraude in de praktijk conform de huidige wetgeving. De aanpak van zorgfraude is een taak van verschillende toezichthouders, opsporingsinstanties en zorgverzekeraars die

beschikken over civiel-, tucht-, bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten om handhavend op te kunnen treden. Het wetsvoorstel zou de nodige waarborgen moeten bieden om te

verzekeren dat de uitwisseling van gegevens en de verwerking daarvan voldoet aan de nationale en internationale wetgeving. De vraag is of dit het geval is. Over het algemeen is het wetsvoorstel een stap in de goede richting is bij de aanpak van zorgfraude. Ik ben van echter wel van mening dat medische gegevens niet mogen worden verstrekt/verwerkt voor signalen van zorgfraude, aangezien een signaal ook gebaseerd kan zijn op slechts een

‘gevoel’. Een gevoel rechtvaardigt in geen enkel geval inzage in, dan wel een uitwisseling en verwerking van een medisch dossier. Het uitwisselen van gegevens moet worden beperkt tot vastgestelde zorgfraude, waarvoor het hanteren van een uniforme definitie van het begrip ‘zorgfraude’ noodzakelijk is. Het wetsvoorstel dient dan ook op een aantal punten te worden aangepast om te voorkomen dat het medisch beroepsgeheim wordt ondermijnd. De

(3)

Inhoudsopgave

Lijst van gebruikte afkortingen...4

Hoofdstuk 1: Inleiding...5

1.1 Aanleiding...5

1.2 Probleemstelling...6

1.3 Opzet...7

Hoofdstuk 2: Het medisch beroepsgeheim...8

2.1 Inleiding...8

2.2 Algemene uitgangspunten...8

2.3 Historische ontwikkeling en betekenis door de jaren heen...9

2.4 Relevante (inter)nationale wetgeving en zelfregulering...11

2.4.1 Inleidende opmerkingen...11

2.4.2 (Inter)nationale wetgeving...11

2.4.3 Zelfregulering...12

2.5 Doorbrekingsgronden...13

2.5.2 Toestemming van de patiënt...13

2.5.3 Wettelijk voorschrift...14

2.5.4 Conflict van plichten...14

2.5.5 Zwaarwegende belangen...15

2.6 Deelconclusie...15

Hoofdstuk 3: De aanpak van zorgfraude onder de huidige wetgeving...16

3.1 Inleiding...16

3.2 Definitie van het begrip ‘zorgfraude’...16

3.3 De aanpak van zorgfraude door toezichthouders, opsporingsinstanties en zorgverzekeraars...17 3.3.1 Inleidende opmerkingen...17 3.3.2 De civielrechtelijke aanpak...18 3.3.3 De tuchtrechtelijke aanpak...19 3.3.4 De bestuursrechtelijke aanpak...21 3.3.5 De strafrechtelijke aanpak...24 3.4 Deelconclusie...25

(4)

Hoofdstuk 4: Het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevordering samenwerking en

rechtmatige zorg’...26

4.1 Inleiding...26

4.2 Aanleiding voor het wetsvoorstel...26

4.3 Inhoudelijke bespreking van het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevordering samenwerking en rechtmatige zorg’...27

4.3.2 Het Waarschuwingsregister Zorg...27

4.3.3 Het Informatie Knooppunt Zorgfraude...29

4.3.4 Verhouding tussen het Waarschuwingsregister Zorg en het Informatie Knooppunt Zorgfraude...32

Hoofdstuk 5: Reacties op het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen en samenwerking rechtmatige zorg’...33

5.1 Inleiding...33

5.2 Reacties op het ontbreken van het begrip ‘zorgfraude’...33

5.3 Reacties op de registratie van fraudeurs in het Waarschuwingsregister Zorg...34

5.4 Reacties op het uitwisselen van medische gegevens...35

5.5 Eigen visie op het conceptwetsvoorstel...37

Hoofdstuk 6: Conclusie en aanbevelingen...41

6.1 Conclusie...41

6.2 Aanbevelingen...42

(5)

Lijst van gebruikte afkortingen

AP Autoriteit Persoonsgegeven

AVG Algemene verordening gegevensbescherming

AWBZ Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten

BW Burgerlijk Wetboek

CIZ Centrum Indicatiestelling Zorg

EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens

EVR Externe verwijzingsregister

EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden

FIOD Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst

Handvest EU Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie

IGJ Inspectie voor de Gezondheidszorg en Jeugd

Inspectie SZW Directie Opsporing van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid

IVBPR Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten

IVESCR Internationaal verdrag ter bescherming van de economische, sociale en culturele rechten

IKZ Informatie Knooppunt Zorgfraude

KNMG Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst

NZa Nederlandse Zorgautoriteit

ODA Onafhankelijk deskundig arts

OM Openbaar Ministerie

OM/FP Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie

Pgb Persoonsgebonden budget

RIZ Raadpleging Integriteit Zorgaanbieders

Rzw Regeling zorgverzekeringswet

Sr Wetboek van Strafrecht

SVB Sociale Verzekeringsbank

VGN Vereniging Gehandicaptenzorg Nederland

VNG Vereniging Nederlandse Gemeenten

VwEU Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

VWS Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Wet BIG Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg

Wlz Wet langdurige zorg

Wmo 2015 Wet maatschappelijke ondersteuning 2015

ZN Zorgverzekeraars Nederland

(6)

Hoofdstuk 1: Inleiding

1.1 Aanleiding

Het Nederlandse (reguliere) zorgstelsel wordt geregeld in vier stelselwetten: de

Zorgverzekeringswet1_{(Zvw), de Wet langdurige zorg}2_{(Wlz), de Wet maatschappelijke}

ondersteuning 20153_{(Wmo 2015) en de Jeugdwet.}4_{Zorgverzekeraars zijn verantwoordelijk}

voor de uitvoering van de Zvw. De Wlz wordt uitgevoerd door Wlz-uitvoerders. Dit zijn de Sociale Verzekeringsbank (SVB), zorgkantoren en zorgaanbieders. De Wmo 2015 en de Jeugdwet worden uitgevoerd door de gemeenten. Het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) en het Centraal Administratie Kantoor (CAK) zijn daarnaast betrokken bij de uitvoering van de Wlz en de Wmo.5_{De uitvoerders van deze stelselwetten dienen ook toe te zien op de}

naleving van deze wetten, zoals het signaleren en onderzoeken van fouten en fraude. In deze scriptie wordt enkel stilgestaan bij zorgfraude die wordt gepleegd door zorgaanbieders.6

Een zorgaanbieder die fraude pleegt, kan sinds de decentralisatie van de zorg in 2015 actief zijn binnen verschillende zorgdomeinen. Dit betekent dat een zorgaanbieder tegelijkertijd kan frauderen binnen het domein van bijvoorbeeld de zorgverzekeraar en de gemeente. Uit onderzoek van het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) blijkt dat zorgaanbieders ook daadwerkelijk tegelijkertijd fraude plegen binnen deze stelselwetten.7_{Het IKZ is een}

samenwerkingsverband van negen instanties die een taak hebben op het gebied van controle, toezicht of opsporing op het terrein van de zorg. Onderzoek naar zorgfraude wordt echter bemoeilijkt omdat de uitvoerders van deze stelselwetten op dit moment privacygevoelige informatie, zoals bijvoorbeeld een medisch dossier, niet met elkaar mogen uitwisselen. Hiervoor ontbreekt een wettelijke basis met als gevolg dat veel zorgfraude onopgemerkt kan blijven. Uit onderzoek van het IKZ blijkt dat er in 2017 totaal 675 signalen van zorgfraude zijn gemeld, 228 meer dan de 447 signalen die in 2016 werden gemeld.8_{De stijging komt}

1 Wet van 16 juni 2005, Stb. 2005, 358, gewijzigd bij wet van 21 maart 2018, Stb. 2018, 94. 2 Wet van 3 december 2014, Stb. 2014, 494, gewijzigd bij wet van 21 maart 2018, Stb. 2018, 94. 3 Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, 280, gewijzigd bij wet van 21 maart 2018, Stb. 2018, 94. 4 Wet van 1 maart 2014, Stb. 2014, 105, gewijzigd bij wet van 21 maart 2018, Stb. 2018, 94. 5 Ministerie van VWS, Het Nederlandse zorgstelsel, p. 3-4.

6 Onder zorgaanbieder wordt in deze scriptie verstaan: de rechtspersoon of natuurlijke persoon die wordt ingeschakeld om zorg te verlenen.

7 IKZ, Rapportage signalen zorgfraude 2017, p. 2. 8 IKZ, Rapportage Signalen Zorgfraude 2017, p. 12.

(7)

deels omdat de uitvoerders van deze stelselwetten actiever fraudesignalen uitwisselen.9_Het

uitwisselen van informatie lijkt daarmee een positief effect te hebben bij de opsporing van zorgfraude.

1.2 Probleemstelling

Om fraude in de zorg tegen te gaan, heeft het kabinet op 19 april 2018 het programma Rechtmatige Zorg geïntroduceerd.10_{Een onderdeel van het programma is het creëren van}

wetgevingstrajecten die bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van fouten en fraude in de zorg.11_{Het ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (VWS) heeft vervolgens op 7}

juni 2018 het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’ (hierna: wetsvoorstel) gepubliceerd.12_{Het wetsvoorstel biedt onder meer een grondslag}

voor een betere gegevensuitwisseling tussen instanties die zijn aangesloten bij het IKZ en het invoeren van het Waarschuwingsregister Zorg. Bij het uitwisselen van deze gegevens kan het voorkomen dat de aangeleverde informatie door een van deze instanties verkregen is via een arts, of dat inzage is gegeven in een medisch dossier.

Het wetsvoorstel zorgt hiermee voor een spanningsveld tussen de opsporing van zorgfraude en het medisch beroepsgeheim, omdat in het wetsvoorstel een nieuwe wettelijke mogelijkheid wordt gecreëerd waarmee het beroepsgeheim kan worden doorbroken. Verschillende auteurs hebben opgemerkt dat het belangrijk is dat de overheid terughoudendheid betracht bij het in de wet opnemen van uitzonderingen op het beroepsgeheim, om hiermee te voorkomen dat het beroepsgeheim wordt uitgehold.13_{Uit de gepubliceerde consultatiereacties blijkt bovendien}

dat het wetsvoorstel verschillend wordt ontvangen. De Koninklijke Nederlandsche

Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG) is van mening dat het wetsvoorstel een ondermijning van het beroepsgeheim betekent14_{, terwijl Zorgverzekeraars Nederland}

(ZN) positief reageert op het wetsvoorstel.15

9 IKZ, Rapportage Signalen Zorgfraude 2017, p. 12.

10 Kamerstukken II 2017/18, 28828, nr. 108 (Brief regering). 11 Kamerstukken II 2017/18, 28828, nr. 108 (Brief regering).

12 Ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’, 7 juni 2018.

13 J. Legemaate, Wikken en wegen: gezondheidsrecht in beweging (oratie UvA), Amsterdam: Vossiuspers 2011, p. 7-10, A.C. Hendriks, ‘Het medisch beroepsgeheim anno 2016: gewenste en ongewenste veranderingen’, Tijdschrift voor Gezondheidsschade, Milieuschade en Aansprakelijkheidsrecht 2015, nr. 4.

14 Zienswijze KNMG op het ambtelijk conceptwetsvoorstel Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg, 5 juli 2018.

15 Zienswijze ZN op het ambtelijk conceptwetsvoorstel Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg, 5 juli 2018.

(8)

(9)

Dit leidt tot de volgende centrale probleemstelling:

Ondermijnt het concept wetsvoorstel samenwerking en rechtmatige zorg het medisch

beroepsgeheim en zo ja, welke aanpassingen in het wetsvoorstel zijn nodig om te voorkomen dat het medisch beroepsgeheim wordt ondermijnd?

1.3 Opzet

De vraagstelling wordt beantwoord aan de hand van een literatuur- en

jurisprudentieonderzoek. Deze scriptie is een combinatie van een beschrijvend, evaluerend en een adviserend onderzoek.

Om deze probleemstelling te kunnen beantwoorden, wordt in hoofdstuk 2 het medisch beroepsgeheim besproken. In dit hoofdstuk wordt voornamelijk aandacht besteed aan de achtergrond van het medisch beroepsheim, de wetgeving die betrekking heeft op het medisch beroepsgeheim en de uitzonderingen waarmee het medisch beroepsgeheim doorbroken kan worden. In hoofdstuk 3 wordt ingegaan op de aanpak van zorgfraude onder de huidige wetgeving. In dit hoofdstuk staat de civiel-, tucht-, bestuurs- en strafrechtelijke aanpak van zorgfraude centraal. Hoofdstuk 4 staat in het teken van het wetsvoorstel. Het wetsvoorstel wordt inhoudelijk besproken, waarbij wordt ingegaan op de belangrijkste onderdelen van het wetsvoorstel. In dit hoofdstuk wordt stilgestaan bij het Waarschuwingsregister Zorg, de wettelijke verankering het IKZ en de bevoegdheden van de instanties die bij het IKZ zijn aangesloten. Vervolgens worden in hoofdstuk 5 de reacties op de belangrijkste onderdelen van het wetsvoorstel uiteengezet. In hoofdstuk 6 wordt de scriptie afgesloten met een

conclusie waarin een antwoord wordt gegeven op de probleemstelling met daarbij een aantal aanbevelingen.

(10)

Hoofdstuk 2: Het medisch beroepsgeheim

2.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt het medisch beroepsgeheim behandeld. In paragraaf 2.2 worden de algemene uitgangspunten van het medisch beroepsgeheim besproken. Paragraaf 2.3 bevat een uiteenzetting van de ontwikkeling en betekenis van het medisch beroepsgeheim door de jaren heen. In paragraaf 2.4 wordt ingegaan op de (inter)nationale wetgeving en zelfreguleringdie betrekking heeft op het medisch beroepsgeheim. Paragraaf 2.5 staat in het teken van de uitzonderingsgronden waarmee het medisch beroepsgeheim kan worden doorbroken. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 2.6 afgesloten met een deelconclusie.

2.2 Algemene uitgangspunten

Het medisch beroepsgeheim dient zowel een algemeen als een individueel belang. Het algemene belang bestaat uit het waarborgen van de vrije toegang tot de gezondheidszorg. Het individuele belang ziet op het recht van de patiënt op bescherming van zijn privacy.16_Een

patiënt moet er op kunnen vertrouwen dat de informatie die hij aan de zorgverlener verschaft, niet zonder zijn toestemming of zonder dat de wet dat toestaat voor andere doeleinden wordt gebruikt of aan anderen wordt verstrekt.17

Binnen het medisch beroepsgeheim wordt een onderscheid gemaakt tussen de zwijgplicht en het verschoningsrecht. De zwijgplicht is een recht van de patiënt en wordt ook wel aangeduid als de geheimhoudingsplicht. Het betreft een plicht om te zwijgen over al hetgeen de

zorgverlener bekend is geworden in het kader van de beroepsuitoefening. Het

verschoningsrecht is het wettelijk beschermde recht om af te zien van het afleggen van een verklaring voor de rechter.18_{In deze scriptie staat de zwijgplicht centraal en wordt het}

verschoningsrecht verder buiten beschouwing gelaten.

16 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 150. 17 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 151. 18 R.P. Wijne, Aansprakelijkheid voor zorggerelateerde schade. De geneeskundige behandeling en de aansprakelijkheid bij schade van de patiënt, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 177-178.

(11)

Het medisch beroepsgeheim ziet op een ‘toevertrouwd geheim’, een bewust vertrouwelijk gedane mededeling.19_{Alles wat de zorgverlener in de uitoefening van zijn beroep over de}

patiënt te weten komt, valt onder het medisch beroepsgeheim. Het kan daarbij gaan om medische gegevens, maar ook om andere informatie die in de relatie tussen zorgverlener en patiënt naar voren is gekomen.20_{Het medisch beroepsgeheim ziet dus op zowel het}

verschaffen van inlichtingen als op het inzage verlenen in en afschrift geven van het medisch dossier aan derden.21_{Het uitgangspunt is dat iedereen die in de gezondheidszorg werkzaam is}

een medisch beroepsgeheim heeft.22_{Werknemers die geen door de wet of rechtspraak erkend}

medisch beroepsgeheim hebben, bezitten een afgeleid medisch beroepsgeheim.23_{Het medisch}

beroepsgeheim geldt in beginsel ten opzichte van iedereen.24

2.3 Historische ontwikkeling en betekenis door de jaren heen

Het medisch beroepsgeheim is een van de oudste beroepsgeheimen ter wereld.25_{Een van de}

eerste bronnen van het medisch beroepsgeheim is beschreven in de eed van Hippocrates: “Al

hetgeen mij ter kennis komt in de uitoefening van mijn beroep of in het dagelijks verkeer met mensen en dat niet behoort te worden rondverteld, zal ik geheim houden en niemand

openbaren.26_{Het medisch beroepsgeheim werd echter pas vanaf de 19}e_{eeuw neergelegd in}

gedragsregels en meerdere wetten.

In de rechtspraak is daarnaast het belang van het medisch beroepsgeheim benadrukt, zowel op nationaal als op internationaal niveau. De Hoge Raad bepaalde al in 1913 dat ‘een vrije

toegang tot de gezondheidszorg vereist dat een ieder die zich onder behandeling stelt van een geneesheer, erop moet kunnen vertrouwen dat hetgeen deze behandelaar door de patiënt zelf of door een andere ten behoeve van de patiënt, geheim blijft’.27_{Het Europees Hof voor de}

19 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 153. 20 R.A. Heida, ‘Reikwijdte medisch beroepsgeheim onderschat’, ArbeidsRecht 2015/ 36, afl. 8/9, p. 17. 21 R.P. Wijne, Aansprakelijkheid voor zorggerelateerde schade. De geneeskundige behandeling en de aansprakelijkheid bij schade van de patiënt, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 176.

22 Wijne, in: GS Bijzondere overeenkomsten, R.P. Wijne, commentaar op art. 7:457 BW, aant. 3, in: C.G. Breedveld-de Voogd (red.), Groene Serie Bijzondere overeenkomsten, Deventer: Wolters Kluwer (online, bijgewerkt op 7 mei 2018).

23 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 153-154. 24 De uitzonderingsgronden worden in paragraaf 2.5 besproken.

25 A. Hendriks, ‘Het medisch beroepsgeheim. Enige actuele dilemma’s’, NJCM-Bulletin 2001, nr. 5, p. 525-538.

26 A.C. Hendriks, ‘Het medisch beroepsgeheim anno 2016: gewenste en ongewenste veranderingen, Tijdschrift voor Gezondheidsschade, Milieuschade en Aansprakelijkheidsrecht 2015, nr. 4, p. 164-168.

(12)

Rechten van de Mens (EHRM) benadrukte in 1997 eveneens het belang van het medisch beroepsgeheim.28

Het beroepsgeheim is lange tijd een rustig begrip geweest, totdat verschillende voorstellen werden gedaan om het beroepsgeheim te doorbreken. In de rechtspraak van de Hoge Raad is in 2001 een nieuwe uitzonderingsgrond ontwikkeld waarmee het medisch beroepsgeheim kan worden doorbroken.29_{Het medisch beroepsgeheim staat daarnaast onder druk na een aantal}

maatschappelijke vraagstukken en schokkende gebeurtenissen, zoals het schietincident in Alphen aan den Rijn. De toenmalige minister Schippers van VWS heeft als reactie daarop in 2011 een onderzoek naar het medisch beroepsgeheim laten uitvoeren. In dit onderzoek is tevens aandacht besteed aan de relatie tussen het medisch beroepsgeheim en zorgfraude. Uit dat onderzoek bleek (onder meer) dat een wetswijziging niet nodig was om zorgfraude op te kunnen sporen, aangezien er voldoende mogelijkheden zouden zijn om met de huidige wetgeving zorgfraude aan te kunnen pakken.30_{De toenmalige minister van VWS heeft}

desondanks op 1 juli 2014 het wetsvoorstel ‘Wijziging van de Wet marktordening gezondheidszorg en enkele andere wetten in verband met het verbeteren van toezicht, opsporing, naleving en handhaving’ naar de Tweede Kamer gestuurd.31_{Het doel van dit}

wetsvoorstel is (onder meer) het vergroten van de mogelijkheden voor zorgverzekeraars en de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) om fraude tegen te gaan.32_{Het wetsvoorstel is op 13}

september 2016 aangenomen door de Tweede Kamer en ligt ten tijde van het schrijven van deze scriptie bij de Eerste Kamer.

Het voorgaande laat zien dat in de laatste jaren de aan het beroepsgeheim ten grondslag liggende uitgangspunten steeds vaker worden afgewogen tegen andere belangen en overwegingen, zoals veiligheid, bestrijding van fraude en de opsporing en vervolging van strafbare feiten.33_{In deze scriptie staat uitsluitend de relatie tussen het medisch}

beroepsgeheim en de opsporing van zorgfraude centraal.

28 EHRM 25 februari 1997, NJ 1998, 516, m.nt. G. Knigge, par. 95 (Z./Finland). 29 Zie paragraaf 2.5.

30 M. Buijsen e.a., Medisch beroepsgeheim in dubio. De verhouding van het medisch beroepsgeheim tot zwaarwegende maatschappelijke belangen, Rotterdam: Instituut Beleid & Management Gezondheidszorg 2012, p. 60.

31 Kamerstukken II 2013/14, 33980, 2 (Voorstel van Wet).

32 Kamerstukken II 2013/14, 33980, 3, p. 2 (Memorie van Toelichting).

33 J. Legemaate, Wikken en wegen: gezondheidsrecht in beweging (oratie UvA), Amsterdam: Vossiuspers 2011, p. 7.

(13)

2.4 Relevante (inter)nationale wetgeving en zelfregulering

2.4.1 Inleidende opmerkingen

Het medisch beroepsgeheim is neergelegd in zowel nationale als in internationale wetgeving en bestrijkt meerdere rechtsgebieden. Naast de relevante wetgeving zijn door de medische beroepsgroep gedragsregels en richtlijnen opgesteld.

2.4.2 (Inter)nationale wetgeving

Het medisch beroepsgeheim is erkend in het internationale mensenrechtenrecht. In art. 12 van het Internationaal verdrag ter bescherming van de economische, sociale en culturele rechten (IVESCR) is het recht op gezondheidszorg neergelegd. Het medisch beroepsgeheim vloeit voort uit art. 8 van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM). Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) heeft

meerdere gezaghebbende uitspraken gedaan die het medisch beroepsgeheim waarborgen.34

Daarnaast kan nog worden gewezen op art. 8 van het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie (Handvest EU), art. 17 van het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR) en art. 16 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU).

De Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) die sinds 25 mei 2018 in werking is getreden, is tevens van belang voor het medisch beroepsgeheim.35_{De AVG vervangt de Wet}

bescherming persoonsgegevens (Wbp) en zorgt voor een belangrijke versteviging van de privacyrechten van burgers en roept voor overheden en bedrijven een groot aantal nieuwe verplichtingen in het leven.36_{De AVG is van toepassing op het ‘verwerken’ van}

‘persoonsgegevens’. Het gaat hier om ‘alle informatie over een geïdentificeerde of

identificeerbare natuurlijke persoon’, aldus art. 4, onder 1, AVG. Onder ‘verwerken’ wordt in art. 4, onder 2, AVG verstaan: alle handelingen die worden uitgevoerd met

persoonsgegevens. Hierbij kan worden gedacht aan het opslaan, gebruiken, doorzenden,

34 Zie bijv. EHRM 27 augustus 2007, NJ 1999, 464, m.n.t. J.C.J. Dute (M.S./Zweden), EHRM 25 februari 1997, NJ 1998, 516, m.nt. G. Knigge, par. 112 (Z./Finland).

35 Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Richtlijn 95/46/EG.

36 C. van Balen, ‘De Algemene verordening gegevensbescherming: een introductie voor de zorgsector’, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2018, afl. 8, p. 607.

(14)

wijzigen en wissen van persoonsgegevens.37_{Voor de verwerking van bijzondere}

persoonsgegevens, waaronder gezondheidsgegevens die onder het medisch beroepsgeheim vallen, gelden andere regels en is een grondslag vereist op grond van de AVG. In de verordening zijn ‘gezondheidsgegevens’ in art. 4, onder 15, AVG gedefinieerd als ‘persoonsgegevens die verband houden met de fysieke of mentale gezondheid van een natuurlijke persoon, waaronder gegevens over verleende gezondheidsdiensten waarmee informatie over zijn gezondheidstoestand wordt gegeven’. Het is in beginsel verboden om deze gegevens te verwerken, tenzij een van de uitzonderingen van art. 9, tweede lid, AVG zich voordoet. De verordening biedt de lidstaten daarnaast ook ruimte om uitzonderingen op het verbod in te voeren, zo blijkt uit art. 9, vierde lid, AVG. In Nederland is de uitvoering van de AVG geregeld in de Uitvoeringswet Algemene verordening gegevensbescherming

(UAVG) die sinds 1 januari 2019 in werking is getreden.38

In het nationale recht is het medisch beroepsgeheim tevens terug te vinden in civiel-, tucht-, bestuurs- en strafrechtelijke wetgeving. Het medisch beroepsgeheim is in het civiele recht neergelegd in art. 7:457 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Daarnaast kan worden gewezen op art. 88 van de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG). Het schenden van een medisch beroepsgeheim is tenslotte strafbaar gesteld in art. 272 van het Wetboek van Strafrecht (Sr).

2.4.3 Zelfregulering

Voor zorgverleners zijn naast de wettelijke bepalingen verschillende gedragsregels en richtlijnen van belang. De gedragsregels en richtlijnen bieden de zorgverlener een leidraad voor hun handelen. Indien een bepaald onderwerp zowel in de gedragsregels en richtlijnen als in een wettelijke regeling is geregeld, prevaleert over het algemeen de wettelijke regeling. De gedragsregels en richtlijnen zijn daarnaast niet alleen van belang voor de beroepspraktijk, maar kunnen ook door de civiele en tuchtrechter worden gebruikt bij de beoordeling van het handelen van de zorgverlener aan wettelijke normen.39_{Het medisch beroepsgeheim is}

expliciet opgenomen in art. II.15 van de Richtlijn Gedragsregels voor artsen. Een andere belangrijke en veel geraadpleegde richtlijn is de Richtlijn Omgaan met medische gegevens.40

37 H.H. de Vries & S.A.M. Meijer, ‘Privacy en gemeente: de Algemene Verordening Gegevensbescherming’, Gst. 2017/132, p. 687.

38 Stb. 2018, 518.

39 KNMG, Richtlijn Gedragsregels voor artsen 2013, p. 2. 40 KNMG, Richtlijn Omgaan met medische gegevens 2018.

(15)

Deze richtlijn beoogt artsen handvatten te bieden hoe ze om moeten gaan met medische persoonsgegevens.41

2.5 Doorbrekingsgronden

Het medisch beroepsgeheim is niet absoluut. Hoewel grote terughoudendheid met betrekking tot doorbreking van het medisch beroepsgeheim noodzakelijk is, kunnen belangen van anderen en van de samenleving ertoe leiden dat het medisch beroepsgeheim doorbroken moet worden. Gronden om het medisch beroepsgeheim te kunnen doorbreken zijn: toestemming van de patiënt, wettelijk voorschrift, conflict van plichten en zwaarwegende belangen. De doorbrekingsgronden worden in de onderstaande deelparagrafen nader toegelicht.

2.5.2 Toestemming van de patiënt

Een eerste uitzondering waarmee het beroepsgeheim kan worden doorbroken betreft het geval dat de patiënt zelf toestemming geeft om informatie aan derden te verstrekken. Deze doorbrekingsgrond is opgenomen in art. 7:457, eerste lid, BW waarin is bepaald dat de toestemming van de patiënt is vereist voor het verstrekken van inlichtingen aan anderen dan de patiënt. Onder ‘anderen’ wordt niet verstaan degenen die rechtstreeks betrokken zijn bij de uitvoering van de behandelingsovereenkomst en degene die optreedt als vervanger van de zorgverlener, aldus art. 7:457, tweede lid, BW. In dergelijke gevallen wordt de toestemming van de patiënt verondersteld. De toestemming van de patiënt moet geïnformeerd en

uitdrukkelijk zijn gegeven. Dit houdt in dat de patiënt vooraf is ingelicht over het doel, de inhoud en de mogelijke consequenties van het verstrekken van de gegevens.42_De

zorgverlener dient een zorgvuldige afweging te maken voordat hij informatie aan derden verstrekt. Indien de zorgverlener vermoedt dat de patiënt zijn toestemming op onvoldoende gronden geeft, mag hij zijn medisch beroepsgeheim niet doorbreken. Bovendien kan, ondanks toestemming van de patiënt, krachtens art. 7:457, eerste lid, BW, informatie worden

achtergehouden voor zover het de persoonlijke levenssfeer van een ander schaadt. Het is overigens wel belangrijk dat de toestemming wordt vastgelegd, bijvoorbeeld in de

41 KNMG, Richtlijn Omgaan met medische gegevens 2018, p. 12.

42 KNMG, Richtlijn Omgaan met medische gegevens 2018, p. 19, M. Buijsen e.a., Medisch beroepsgeheim in dubio. De verhouding van het medisch beroepsgeheim tot zwaarwegende maatschappelijke belangen,

(16)

verslaglegging van de patiënt. Het medisch beroepsgeheim kan daarnaast ook worden doorbroken op basis van de veronderstelde toestemming van de patiënt, bijvoorbeeld na overlijden.43

2.5.3 Wettelijk voorschrift

Een tweede doorbrekingsgrond betreft een wettelijke plicht of recht om informatie aan derden te verstrekken zonder voorafgaande toestemming van de patiënt. Met het wetsvoorstel – dat in hoofdstuk 4 nader wordt uitgewerkt – wordt tevens een nieuwe wettelijke grondslag gecreëerd waarmee het beroepsgeheim kan worden doorbroken. De wetgever vindt in

bepaalde gevallen dat het delen van informatie zwaarder kan of moet wegen dan het medisch beroepsgeheim. In art. 7:457, eerste lid BW, is bepaald dat de verstrekking kan geschieden indien het ‘bij of krachtens de wet’ bepaalde daartoe verplicht. Wettelijke plichten om het medisch beroepsgeheim te doorbreken zijn neergelegd in verschillende wetten. In het kader van deze scriptie gaat het met name om de wettelijke verplichting om inzage in medische dossiers te geven aan toezichthouders zoals de Inspectie voor Gezondheidzorg en Jeugd (IGJ), de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en aan zorgverzekeraars om zorgfraude te kunnen bestrijden. De IGJ ontleent deze inzagebevoegdheid aan art. 39, eerste lid, Gezondheidswet, art. 24, vijfde lid, Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) en aan art. 87, tweede lid, Wet BIG. Deze bevoegdheid vloeit voor de NZa voort uit art. 66 Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg). Zorgverzekeraars ontlenen deze bevoegdheid aan art. 87 Zorgverzekeringswet.44

2.5.4 Conflict van plichten

Een derde uitzondering betreft de situatie waarin de zorgverlener bij het handhaven van zijn medisch beroepsgeheim in een noodtoestand in de zin van ‘conflict van plichten’ zou komen te verkeren. Voor het aannemen van een conflict van plichten worden de volgende criteria gehanteerd:

- de zorgverlener heeft alles in het werk gesteld om toestemming tot doorbreking van het geheim te verkrijgen;

- het niet-doorbreken van het geheim levert voor een ander ernstige schade op; - de zorgverlener verkeert in gewetensnood door het handhaven van de zwijgplicht; - er is geen andere weg dan doorbreking van het geheim om het probleem op te lossen;

43 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 158. 44 In hoofdstuk 3 worden deze inzagebevoegdheden nader besproken.

(17)

- het moet vrijwel zeker zijn dat door de geheimdoorbreking de schade aan de ander kan worden voorkomen of beperkt;

- het geheim wordt zo min mogelijk geschonden.45

De zorgverlener dient zelf de afweging te maken om al dan niet zijn beroepsgeheim te doorbreken.46_{Het conflict van plichten is een doorbrekingsgrond die zowel door de}

tuchtrechter47_{als door de civiele rechter}48_{is erkend.}

2.5.5 Zwaarwegende belangen

De laatste doorbrekingsgrond is het geval van zwaarwegende belangen. Het betreft een doorbrekingsgrond die is gecreëerd in de rechtspraak van de Hoge Raad.49_{Indien er}

voldoende concrete aanwijzingen zijn dat door handhaving van het beroepsgeheim een ander zwaarwegend belang wordt geschaad en het medisch dossier of de inlichting opheldering kan verschaffen, welke opheldering niet op andere wijze kan worden verkregen, dan mag het beroepsgeheim worden doorbroken, aldus de Hoge Raad.50

2.6 Deelconclusie

In dit hoofdstuk is naar voren gekomen dat het medisch beroepsgeheim zowel een algemeen als een individueel belang dient. Het medisch beroepsgeheim is neergelegd in verschillende (inter)nationale rechts- en beroepsnormen. Uit de ontwikkeling van het medisch

beroepsgeheim blijkt dat het medisch beroepsgeheim door nieuwe wetsvoorstellen en

rechtspraak steeds vaker wordt afgewogen tegenover andere belangen, waarbij het algemeen belang lijkt te prevaleren boven het individuele belang van de patiënt.

45 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 160-161. 46 H.J.J. Leenen e.a., Handboek gezondheidsrecht, Den Haag: Boom Juridische Uitgevers 2017, p. 161. 47 Zie bijv. RTG Amsterdam 26 april 2016, ECLI:NL:TGZRAMS:2016:25.

48 Zie bijv. HR 20 april 2001, NJ 2001, 600 m.nt. W.M. Kleijn en F.C.B. Van Wijmen. 49 HR 20 april 2001, NJ 2001, 600 m.nt. W.M. Kleijn en F.C.B. Van Wijmen.

(18)

Hoofdstuk 3: De aanpak van zorgfraude onder de huidige

wetgeving

3.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt de aanpak van zorgfraude in de praktijk besproken. In paragraaf 3.2 wordt ingegaan op het begrip ‘zorgfraude’. In paragraaf 3.3 worden de taken en

bevoegdheden van de toezichthouders uiteengezet. Paragraaf 3.4 staat in het teken van de aanpak van zorgfraude. In deze paragraaf wordt ingegaan op de civiel-, tucht-, bestuurs- en strafrechtelijke aanpak van zorgfraude. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 3.5 afgesloten met een deelconclusie.

3.2 Definitie van het begrip ‘zorgfraude’

Bij de aanpak van zorgfraude wordt door de instanties die zijn aangesloten bij het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) een onderscheid gemaakt tussen fouten en fraude.51_Het

verschil tussen fouten en fraude is dat het bij fouten gaat om het overtreden van regels, zonder dat er sprake is van opzettelijk handelen. Bij fraude is het opzettelijk handelen juist een van de wezenlijke kenmerken, wil sprake kunnen zijn van frauduleus handelen.52_{In de}

praktijk kan zorgfraude worden gepleegd door zowel (rechts)personen die de zorg aanbieden/leveren, als personen die zorg ontvangen, zoals verzekerden en PGB-budgethouders. Uit onderzoek van Zorgverzekeraars Nederlands (ZN) blijkt dat bijna driekwart van het door ZN in 2017 vastgestelde fraudebedrag is gepleegd door zorgaanbieders.53_{In deze scriptie wordt daarom alleen ingegaan op fraude die door}

zorgaanbieders wordt gepleegd.

Het begrip ‘zorgfraude’ als zodanig is niet wettelijk gedefinieerd. De enige wettelijke

definitie die betrekking heeft op zorgfraude is het begrip ‘fraudeonderzoek’. In art. 1 onder v van de Regeling Zorgverzekeringswet (Rzv) is fraudeonderzoek als volgt gedefinieerd: ‘een

onderzoek waarbij de zorgverzekeraar nagaat of de verzekerde of de zorgaanbieder valsheid in geschrifte, bedrog, benadeling van rechthebbenden of verduistering pleegt of tracht te

51 Strategisch handhavingskader zorg, april 2015. 52 Strategisch handhavingskader zorg, april 2015, p. 5.

(19)

plegen ten nadele van de bij de totstandkoming of uitvoering van een overeenkomst van zorgverzekering betrokken personen en organisaties met het doel een prestatie, vergoeding, betaling of ander voordeel te krijgen waarop de verzekerde dan wel de zorgaanbieder geen recht heeft of kan hebben’. Ondanks het ontbreken van een eenduidige wettelijke definitie,

hanteren verschillende instanties, zoals ZN, de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa) en de Koninklijke Nederlandsche Maatschappij tot bevordering der Geneeskunst (KNMG) soortgelijke definities. ZN verstaat onder zorgfraude het ‘opzettelijk begaan van een fout

waarmee een bepaald voordeel is verkregen, waarbij voldaan moet zijn aan de volgende drie kenmerken: opzet/bewust handelen, overtreding van een regel en (poging tot) verkrijgen van wederrechtelijk voordeel’.54_{De NZa hanteert als definitie ‘het opzettelijk plegen van}

onrechtmatige feiten die ten laste komen van voor de zorg bestemde middelen, waarbij moet zijn voldaan aan de volgende elementen: (financieel) verkregen voordeel, het overtreden van declaratieregels en opzettelijk en misleidend handelen’.55_{De KNMG spreekt van zorgfraude}

indien er sprake is van ‘opzettelijk en structureel onjuist handelen, en daarmee in strijd met

de regels die gelden voor de zorg, met het oog op eigen of andermans financieel gewin’.56_In

het ‘Convenant houdende afspraken over de samenwerking in het kader van de verbetering van de bestrijding van zorgfraude’ (Convenant IKZ) wordt fraude aangeduid als: ‘doelbewust

handelen in strijd met de regels met het oog op eigen of andermans (financieel) gewin’.57_Uit

de hiervoor vermelde definities blijkt dat de volgende drie criteria van belang zijn om te kunnen spreken van zorgfraude:

1. er is sprake van opzettelijk/bewust handelen; 2. dat in strijd is met (een) regel(s);

3. en dat verricht is met het oog op wederrechtelijk voordeel.

3.3 De aanpak van zorgfraude door toezichthouders,

opsporingsinstanties en zorgverzekeraars

Om zorgfraude te kunnen aanpakken, is het van belang dat toezichthouders,

opsporingsinstanties en zorgverzekeraars beschikken over de nodige bevoegdheden om

54 ZN, Rapportage bij persbericht resultaten controle en fraudebeheersing 2017, 20 juni 2018, p. 4. 55 NZa, Rapport. Onderzoek naar zorgfraude. Tussenrapport, december 2013, p. 9.

56 Stcrt. 2016, 57996. 57 Stcrt. 2016, 59229.

(20)

handhavend op te kunnen treden. Het doel van handhaving is om gedrag zodanig te beïnvloeden, zodat alle partijen in de zorg de geldende wetten en regels naleven.58_{Bij de}

aanpak van zorgfraude zijn meerdere instanties betrokken: ZN namens zorgverzekeraars, de NZa, de directie Opsporing van Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (Inspectie SZW), de IGJ, de Fiscale Inlichtingen- en Opsporingsdienst (FIOD), het Functioneel Parket van het Openbaar Ministerie (OM/FP). Deze instanties zijn verenigd in de Taskforce

Integriteit Zorgsector. Het doel van deze taskforce is het verbeteren van preventie, detectie en

repressie van zorgfraude.59_{Alle aangesloten instanties hebben ieder hun eigen bevoegdheden}

en maatregelen om fouten en fraude in de zorg te kunnen aanpakken. In de volgende

deelparagrafen wordt stilgestaan bij de civiel-, tucht-, bestuurs- en strafrechtelijke aanpak van zorgfraude.

3.3.2 De civielrechtelijke aanpak

Zorgverzekeraars zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van de Zorgverzekeringswet (Zvw). Het takenpakket van de zorgverzekeraar omvat het sluiten van overeenkomsten met zorgaanbieders, het vergoeden van de kosten van zorg en het controleren van de rechten doelmatigheid van gedeclareerde zorg.60_{Zorgverzekeraars beschikken over verschillende}

bevoegdheden om de juistheid van declaraties te controleren, zoals de formele en materiële controle.61_{In het kader van fraudeonderzoek is de materiële controle voornamelijk van}

belang. Een materiële controle is een onderzoek waarbij de zorgverzekeraar nagaat of de door de zorgaanbieder in rekening gebrachte prestatie is geleverd en of die geleverde prestatie het meest was aangewezen gezien de gezondheidstoestand van de verzekerde, aldus art. 1, eerste lid, sub u, Rzv. De materiële controle is dus een onderzoek naar de rechtmatigheid en

doelmatigheid van (gedeclareerde) zorg.62_{In de Rzv zijn de regels opgenomen waaraan de}

zorgverzekeraar zich moet houden bij het uitvoeren van een materiële controle. De praktische uitwerking hiervan is geregeld in het door ZN opgestelde Protocol materiële controle die hoort bij de Gedragscode Verwerking Persoonsgegevens Zorgverzekeraars.63_{Indien de}

58 Strategisch handhavingskader zorg 2015, p. 3. 59 Kamerstukken II 2012/13, 28828, 30 (Brief regering).

60 J.M.E. Citteur & J.J. Rijken, Verstrekking van patiëntengegevens door zorgaanbieders aan zorgverzekeraars, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2013, afl. 8, p. 750.

61 J.M.E. Citteur & J.J. Rijken, Verstrekking van patiëntengegevens door zorgaanbieders aan zorgverzekeraars, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2013, afl. 8, p. 759

62 J.M.E. Citteur & J.J. Rijken, Verstrekking van patiëntengegevens door zorgaanbieders aan zorgverzekeraars, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2013, afl. 8, p. 759.

63 ZN, Protocol materiële controle die hoort bij Gedragscode Verwerking Persoonsgegevens Zorgverzekeraars, 31 oktober 2016.

(21)

zorgverzekeraar beschikt over een redelijk vermoeden van onrechtmatig of ondoelmatig declaratiegedrag, mag de zorgverzekeraar een detailcontrole inzetten. Een detailcontrole is een onderzoek door de zorgverzekeraar naar de bij de zorgaanbieder berustende

persoonsgegevens met betrekking tot eigen verzekerden ten behoeve van materiële controle of fraudeonderzoek, aldus art. 1, eerste lid, onder x, Rzv. De zorgverzekeraar kan op grond van art. 87, eerste lid, Zvw de zorgaanbieder verplichten om inzage te geven in medische dossiers van hun verzekerden. De Zvw biedt hiermee een grondslag om het medisch beroepsgeheim van zorgaanbieders te doorbreken. De detailcontrole mag alleen worden uitgevoerd onder verantwoordelijkheid van een medisch adviseur, zo blijkt uit art. 7.8, tweede lid, Rzv.

Indien een zorgverzekeraar na een materiële controle of detailcontrole onrechtmatigheden in het declaratiegedrag van een zorgverlener vaststelt, kan de zorgverzekeraar verschillende maatregelen nemen. De zorgverzekeraar zal in alle gevallen het onterecht gedeclareerde terugvorderen/verrekenen met toekomstige declaraties van de zorgverlener (eventueel via de civiele rechter). Het aanpassen of beëindigen van de zorgovereenkomst met de zorgaanbieder behoort eveneens tot de mogelijkheden. Bij het vaststellen van fraude kan de zorgverzekeraar de fraudeur registreren in het Externe Verwijzingsregister (EVR). Dit een

waarschuwingssysteem waarmee financiële instellingen, waaronder zorgverzekeraars, elkaar kunnen waarschuwen voor bij hen bekende fraudeurs.64_{De zorgverzekeraar kan daarnaast}

ook andere acties ondernemen, zoals het doen van aangifte bij de politie, het indienen van een klacht bij de tuchtrechter en kan de zaak melden aan de NZa of de IGJ.65_{De zaak wordt in}

dergelijke gevallen overgedragen aan andere toezichthouders en/of opsporingsinstanties, waarna eventueel tucht-, bestuurs- of strafrechtelijk kan worden opgetreden. De keuze hiervoor hangt mede af van de urgentie, effectiviteit en efficiëntie van de te nemen maatregelen. Een combinatie van civiel-, tucht-, bestuurs- of strafrechtelijke handhavingsinstrumenten behoort ook tot de mogelijkheden.66

64 B.I. Bethlehem & M. van Pelt, ‘Registratie van persoonsgegevens door verzekeraars in geval van verzekeringsfraude’, Nederlands Tijdschrift voor Handelsrecht 2016, afl. 1, p. 9.

65 ZN, Protocol materiële controle die hoort bij Gedragscode Verwerking Persoonsgegevens Zorgverzekeraars, 31 oktober 2016, p. 26.

(22)

3.3.3 De tuchtrechtelijke aanpak

Het medisch tuchtrecht kan ook worden ingezet tegen frauderende zorgverleners die onder het tuchtrecht vallen. Het medisch tuchtrecht is geregeld in de Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg (Wet BIG).67_{In deze wet wordt de mogelijkheid geboden om}

gedragingen van (bepaalde) zorgverleners te toetsen aan specifieke beroepsnormen, de tuchtnormen. Het medisch tuchtrecht heeft als doel het bevorderen en bewaken van de kwaliteit van de individuele gezondheidszorg en het beschermen van de patiënt tegen ondeskundig en onzorgvuldig handelen van een zorgverlener.68_{Een zorgverzekeraar die een}

contract heeft met een zorgverlener, kan op grond van art. 65, eerste lid, sub c, Wet BIG een klacht indienen bij de tuchtrechter.69_{Indien de zorgverzekeraar geen contract heeft met een}

zorgverlener, kan een zorgverzekeraar een klacht indien als rechtstreeks belanghebbende in de zin van art. 65, eerste lid, sub a, Wet BIG.70_{De IGJ is klachtgerechtigd op grond van art.}

65 eerste lid, onder d, Wet BIG.

Het handelen van een zorgverlener wordt getoetst aan de twee tuchtnormen van art. 47 eerste lid, Wet BIG: (a) enig handelen of nalaten door een geregistreerd beroepsbeoefenaar in strijd met de zorg die hij in die hoedanigheid behoort te betrachten ten opzichte van de patiënt of diens naaste betrekkingen en (b) enig ander dan onder a bedoeld handelen of nalaten in die hoedanigheid in strijd met het belang van een goede uitoefening van individuele

gezondheidszorg. De eerste norm is gebaseerd op de relatie tussen de beroepsbeoefenaar en de patiënt, alsmede personen uit diens naaste omgeving. De tweede norm is een meer algemene norm en dient het algemeen belang.71_{Bij de totstandkoming van de Wet BIG is}

fraude jegens de zorgverzekeraar genoemd als voorbeeld van schending van de tweede tuchtnorm.72_{De tuchtrechter heeft daarnaast bepaald dat frauduleus handelen getoetst kan}

worden aan de eerste tuchtnorm omdat de individuele patiënt geconfronteerd kan worden met de gevolgen van frauduleus handelen.73

67 Wet van 11 november 1993, Stb. 1993, 665, gewijzigd bij wet van 4 oktober 2017, Stb. 2017, 374. 68 J.M. Cuperus-Bosma e.a., Evaluatie Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, Den Haag: ZonMw 2002, p. 9.

69 Zie bijv. RTG Amsterdam 8 december 2015, ECLI:NL:TGZRAMS:2015:114.

70 L.E. Kalkman-Bogerd, in: Tekst & Commentaar Gezondheidsrecht, Deventer: Kluwer 2017, art. 64 Wet BIG, aant. 2 (online, bijgewerkt 1 augustus 2018).

71 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 3, p. 75 (Memorie van Toelichting). 72 Kamerstukken II 1985/86, 19522, 7, p. 97 (Memorie van Antwoord).

73 Zie bijv. RTG Zwolle 25 november 2016, ECLI:NL:TGZRZWO:2016:130, RTG Zwolle 9 juni 2017, ECLI:NL:TGZRZWO:2017:106, CTG 7 juli 2017, ECLI:NL:TGZCTG:2017:201, CTG 19 december 2017, ECLI:NL:TGZCTG:2017:342.

(23)

De tuchtrechter zal – als wordt vastgesteld dat de zorgverlener gefraudeerd heeft – de klacht gegrond verklaren en legt vervolgens een maatregel op grond van art. 48, eerste lid, Wet BIG. De zwaarste maatregel die de tuchtrechter kan opleggen, is doorhaling in het BIG-register. In 2017 zijn twee frauderende zorgverleners doorgehaald in het BIG-register vanwege

geconstateerde zorgfraude.74

De praktijk laat – gezien het geringe aantal tuchtzaken – echter zien dat er tot nu toe weinig tuchtrechtelijk wordt opgetreden bij zorgfraude.75_{Dit bleek al uit het tweede evaluatierapport}

van de Wet BIG uit 2013 waarin werd opgemerkt dat het instrument van het tuchtrecht meer aandacht verdient in de integrale aanpak van zorgfraude door zorgverleners.76_{De toenmalige}

minister van VWS heeft in 2015 aangegeven het instrument van het tuchtrecht voor de aanpak van zorgfraude onder de aandacht van verzekeraars te brengen en dat ook te blijven doen.77

3.3.4 De bestuursrechtelijke aanpak

Bij de bestuursrechtelijke aanpak van zorgfraude zijn twee toezichthouders betrokken: de NZa en de IGJ.

NZa

De NZa is onder meer belast met toezicht op de uitvoering van de Zorgverzekeringswet en de Wet langdurige zorg, zo blijkt uit art. 16 Wet marktordening gezondheidszorg (Wmg). De NZa houdt in het kader van deze wettelijke taken toezicht op zorgaanbieders en

zorgverzekeraars. Bij het Meldpunt van de NZa kunnen situaties worden gemeld die mogelijk in strijd zijn met de Wmg, Zvw of Wlz. Zorgaanbieders en zorgverzekeraars kunnen vanwege een fraudeonderzoek op grond van art. 66 Wmg worden verplicht om bepaalde gegevens, waaronder medische gegevens die onder het medisch beroepsgeheim vallen, aan de NZa en de FIOD-ECD te verstrekken. Dit artikel doorbreekt daarmee de zwijgplicht uit hoofde van het beroepsgeheim van zorgaanbieders.78_{De NZa moet bij het vorderen van deze gegevens de}

beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht nemen. Dit betekent dat de NZa de

74 CTG 7 juli 2017, ECLI:NL:TGZCTG:2017:201, CTG 19 december 2017, ECLI:NL:TGZCTG:2017:342. 75 Zorgvuldig advies, Analyse inzet civiel- en tuchtrechtelijke instrumenten door zorgverzekeraars, 15 maart 2016.

76 J.G. Sijmons e.a., Tweede evaluatie Wet op de beroepen in de individuele gezondheidszorg, Den Haag: ZonMw 2013, p. 282.

77 Kamerstukken II 2015/16, 28828, 93 (Brief regering).

78 K.D. Meersma, in: Tekst & Commentaar Gezondheidsrecht, Deventer: Kluwer 2017, art. 66 Wmg, aant. 1 (online, bijgewerkt 1 maart 2018).

(24)

medische gegevens alleen mag opvragen indien dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor het doel waarvoor ze worden opgevraagd.79_{De geheimhoudingsverplichtingen die voor de}

zorgaanbieder gelden, gelden eveneens voor degene die de opgevraagde persoonsgegevens heeft ontvangen, aldus art. 67, eerste lid, Wmg.

Uit de toezichthoudende taak van de NZa vloeit ook de wettelijke taak voort om handhavend op te treden tegen zorgfraude. Onder handhaven wordt volgens de NZa verstaan: ‘al het

handelen dat bijdraagt aan normnaleving door zorgaanbieders en zorgverzekeraars door toepassing van activiteiten als onder meer preventie, signalering, oordeelsvorming, sturing en het opleggen van sancties’.80_{Indien de NZa constateert dat regels van de Wmg zijn}

overtreden, kan zij handhavend optreden. De NZa beschikt over verschillende

bestuursrechtelijke handhavingsmechanismen: het geven van aanwijzingen, het opleggen van een last onder dwangsom en last onder bestuursdwang en het opleggen van hoge bestuurlijke boetes.81_{De last onder dwangsom is net als de aanwijzing een instrument om toekomstige}

overtredingen te vermijden en geconstateerde overtredingen, of de gevolgen daarvan, te beëindigen of ongedaan te maken. Deze handhavingsmechanismen hebben dan ook een herstellend karakter.82_{Op grond van de artt. 76, 77 en 87 van de Wmg kan de NZa een}

aanwijzing geven.83_{De NZa kan een last onder dwangsom opleggen bij overtreding van de}

artt. 82, 83 en 84 van de Wmg.84_{De bestuurlijke boete is een punitieve sanctie en kan worden}

opgelegd bij overtreding van de in de artt. 85 tot en met 89 Wmg vermelde bepalingen.85_Het

opleggen van een last onder bestuursdwang op grond van art. 82 Wmg wordt gezien als een ultimum remedium.86

79 KNMG, Richtlijn Omgaan met medische gegevens 2018, p. 68.

80 NZa, Beleidsregel TH/BR-016. Handhaving. De invulling van het handhavingsbeleid van de NZa, december 2014, p. 5.

81 De NZa heeft bijvoorbeeld ggz-aanbieder HSK een boete opgelegd van €400.000,- wegens foutieve declaraties, zie Skipr redactie, ‘NZa geeft ggz-aanbieder 4 ton boete voor ‘onterechte declaraties’, Skipr 31 mei 2018.

(25)

IGJ

De IGJ is op grond van art. 36 Gezondheidswet belast met het toezicht op de kwaliteit, veiligheid en toegankelijkheid van de gezondheidszorg. Het toezicht van de IGJ is niet specifiek gericht op de aanpak van zorgfraude, maar de IGJ betrekt de signalen van en meldingen over zorgfraude wel in haar toezicht en beoordeelt deze op mogelijke risico’s voor de kwaliteit van zorg. Wanneer de IGJ signalen over zorgfraude ontvangt of hier in haar toezicht op stuit, zal de IGJ opsporingsinstanties en zorgverzekeraars hiervan op de hoogte brengen.87_{De IGJ kan daarnaast een tuchtklacht indienen bij het medisch tuchtcollege}

wegens zorgfraude. Het is echter de vraag of de IGJ dit zal doen, aangezien zorgverzekeraars in de praktijk degenen zijn die een klacht indienen bij de tuchtrechter in het geval van

zorgfraude.

De IGJ beschikt als toezichthouder over de bevoegdheid om zonder toestemming van de patiënt een medisch dossier in te zien.88_{Deze bevoegdheid is opgenomen in art. 39 lid 1}

Gezondheidswet, art. 24 lid 5 Wet kwaliteit, klachten en geschillen zorg (Wkkgz) en in art. 87 lid 2 Wet BIG. In deze wetten is bepaald dat de IGJ deze bevoegdheid alleen mag

uitoefenen ‘voor zover dat voor de vervulling van hun toezicht noodzakelijk is’. In de praktijk bleek dat het niet duidelijk was wanneer de IGJ precies van deze gebruik mocht maken. De IGJ heeft een beleidskader opgesteld waarin is beschreven hoe zij met deze bevoegdheid om zullen gaan.89_{In het beleidskader zijn een aantal uitgangspunten geformuleerd. De}

uitgangspunten zijn als volgt:

1. De IGJ heeft de wettelijke bevoegdheid om zonder voorafgaande toestemming dossiers van patiënten in te zien voor zover dat redelijkerwijs noodzakelijk is voor de uitoefening van hun toezicht. Het proportionaliteitsbeginsel of evenredigheidsbeginsel moet hierbij in acht worden genomen.

2. Het doel van de inzagebevoegdheid in medische dossiers is het krijgen van inzicht in het handelen van individuele zorgen jeugdhulpaanbieders om daarmee een antwoord te krijgen op de vraag of er goede zorg of verantwoorde jeugdhulp is verleend. Inzage in patiëntgegevens is slechts een gevolg van deze noodzaak en dus niet het primaire doel.

87 IGJ, Werkplan 2018, p. 18-19.

88 A.C. de Die, ‘Beroepsgeheim en toezicht: leidt het afgeleid beroepsgeheim tot een zwijgende toezichthouder?’, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2013, afl. 8, p. 776.

(26)

3. Wanneer de IGJ haar inzagebevoegdheid mag uitoefenen, is zij ook bevoegd om hiervan kopieën te maken. Aan de inzagebevoegdheid van de IGJ is tenslotte

geheimhouding gekoppeld. Een ambtenaar van de IGJ heeft een van de zorgaanbieder afgeleid medisch beroepsgeheim.90

3.3.5 De strafrechtelijke aanpak

In de regel wordt civiel-, tucht- of bestuursrechtelijk opgetreden tegen zorgfraude. De inzet van het strafrecht bij zorgfraude wordt gezien als een ultimum remedium.91_{De Inspectie}

SZW is als bijzondere opsporingsdienst aangewezen en voert in opdracht van het ministerie van VWS, nadat aangifte is gedaan, strafrechtelijke onderzoeken naar zorgfraude uit.92_Gelet

op het aantal zaken dat op jaarbasis aan het OM wordt voorgelegd en de beperkte capaciteit voor strafrechtelijke opsporing en vervolging, zal een aangifte niet altijd leiden tot een strafrechtelijk vervolging.93_{Ook de FIOD verricht strafrechtelijke onderzoeken op het terrein}

van de zorg, veelal in samenhang met andere vormen van fraude.94_{Het OM voert het gezag}

over de strafrechtelijke onderzoeken en is verantwoordelijk voor de vervolging van strafbare feiten en de tenuitvoerlegging van strafvonnissen. Het OM kan grotendeels zelf bepalen welke zaken zij strafrechtelijk onderzoekt. Het OM kan er ook voor kiezen om de zaak over te dragen aan een andere instantie voor civiel-, tucht-, of bestuursrechtelijke afdoening.95_Om

te kunnen bepalen of het strafrecht een geëigende manier is om zorgfraude aan te pakken, wordt gekeken naar verschillende relevante factoren zoals de ernst en omvang van de fraude, de kans op recidive, de mate waarin de integriteit van het zorgstelsel wordt aangetast, de mate van impact op de individuele slachtoffers, benadeelden en/of de maatschappij en de noodzaak om strafrechtelijk onderzoek in te zetten om de feiten vast te stellen en/of andere partijen in staat te stellen om in te grijpen.96

Sinds 1 januari 2017 kunnen de FIOD, de Inspectie SZW en het OM een onafhankelijk deskundig arts (ODA) inzetten bij signalen of verdenkingen van zorgfraude in een

90 Kamerstukken II 2016/17, 31839, 574 (Brief regering). 91 Strategisch handhavingskader zorg 2015, p. 18. 92 Strategisch handhavingskader zorg 2015, p. 8.

93 Toelichting op het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’, 7 juni 2018, p. 15.

94 Strategisch handhavingskader zorg 2015, p. 8.

96 Toelichting op het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’, 7 juni 2018, p. 14-15.

(27)

strafrechtelijk onderzoek.97_{De afspraken tussen deze partijen zijn vastgelegd in het}

Convenant inzet onafhankelijke deskundige arts bij signalen en verdenkingen van fraude in de zorg. Om onderzoek te kunnen doen naar zorgfraude, kan het zijn dat een van deze partijen aanvullende informatie nodig heeft, zoals informatie uit een medisch dossier. Het medisch beroepsgeheim maakt het echter moeilijk om deze informatie te krijgen. De ODA krijgt als tussenpersoon inzage in patiëntendossiers die relevant zijn voor het

opsporingsonderzoek en stuurt de relevante patiëntgegevens vervolgens geanonimiseerd door aan het OM.98

3.4 Deelconclusie

In dit hoofdstuk is ingegaan op de aanpak van zorgfraude onder de huidige wetgeving. Bij zorgfraude gaat het om het bewust/opzettelijk handelen in strijd met regels met het oog op wederrechtelijk voordeel. Het toezicht op en de aanpak van zorgfraude is een taak van verschillende toezichthouders, opsporingsinstanties en zorgverzekeraars. Deze partijen beschikken over de nodige bevoegdheden om handhavend op te kunnen treden. Het treffen van civiel-, tucht-, bestuurs- en strafrechtelijke instrumenten behoort daarbij tot de

mogelijkheden. Het is afhankelijk van verschillende omstandigheden welk instrument wordt ingezet.

97 Convenant inzet onafhankelijke deskundige arts bij signalen en verdenkingen van fraude in de zorg, p. 8. 98 J. Legemaate, ‘Rechtstekorten in het gezondheidsrecht’, Tijdschrift voor Gezondheidsrecht 2018, afl. 3, p. 201.

(28)

Hoofdstuk 4: Het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet

bevordering samenwerking en rechtmatige zorg’

4.1 Inleiding

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’ (hierna: wetsvoorstel). In paragraaf 4.2 wordt beschreven wat de aanleiding is geweest voor het wetsvoorstel. In paragraaf 4.3 volgt een inhoudelijke bespreking van het wetsvoorstel, waarbij in deelparagraaf 4.3.1 wordt ingegaan op het Waarschuwingsregister Zorg, in deelparagraaf 4.3.2 op het Informatie Knooppunt Zorgfraude en in deelparagraaf 4.3.3 op de verhouding tussen het waarschuwingsregister en het

Informatie Knooppunt Zorgfraude. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 4.4 afgesloten met een deelconclusie.

4.2 Aanleiding voor het wetsvoorstel

De aanpak van zorgfraude staat al een aantal jaar op de politieke agenda.99_{Om zorgfraude}

aan te pakken, is op 19 april 2018 het programmaplan Rechtmatige Zorg 2018-2021 (hierna: programmaplan) naar de Tweede Kamer gestuurd.100_{Het doel van het programmaplan is het}

verminderen van onrechtmatigheden (fouten en fraude) in de zorg. In dit programmaplan wordt ingezet op een gezamenlijke aanpak van partijen, waarin elke betrokken partij bij de aanpak van fouten en fraude in de zorg zijn verantwoordelijkheid neemt. Deze aanpak moet zorgen voor het voorkomen van onrechtmatigheden, het tijdig signaleren en corrigeren ervan bij controles en leiden tot een effectieve en passende handhaving bij geconstateerde

overtredingen.101

Een van de speerpunten van het programmaplan is het inzetten van wetgevingstrajecten die bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van fouten en fraude. Het nader te bespreken wetsvoorstel is een van de zes wetgevingstrajecten die hieraan zou moeten bijdragen.102

99 Kamerstukken II 2012/13, 28828, 30 (Brief regering). 100 Kamerstukken II 2017/18, 28828, 108 (Brief regering). 101 Kamerstukken II 2017/18, 28828, 108 (Brief regering).

102 Rechtmatige Zorg. Aanpak van fouten en fraude 2018-2021, p. 47-52, bijlage bij Kamerstukken II 2017/18, 28828, 108.

(29)

4.3 Inhoudelijke bespreking van het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet

bevordering samenwerking en rechtmatige zorg’

Het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevordering samenwerking en rechtmatige zorg’ (hierna: wetsvoorstel) is op 7 juni 2018 door het ministerie van VWS gepubliceerd.103

Hiermee wordt een eerste uitvoering gegeven aan een deel van de plannen van het programmaplan om wetgevingstrajecten in te zetten die bijdragen aan het voorkomen en bestrijden van fouten en fraude. In het wetsvoorstel wordt een kader geschept voor structurele samenwerking in de zorg om gegevensuitwisseling efficiënter te laten plaatsvinden met als doel fraude in de zorg beter te signaleren en aan te kunnen pakken.104_{Om dit mogelijk te}

kunnen maken, wordt het Waarschuwingsregister Zorg opgericht en wordt het Informatie Knooppunt Zorgfraude (IKZ) wettelijk verankerd.

4.3.2 Het Waarschuwingsregister Zorg

In hoofdstuk 3 van deze scriptie is naar voren gekomen dat zorgverzekeraars op dit moment de mogelijkheid hebben om fraudeurs te registreren in het Externe Verwijzingsregister (EVR). Het EVR is echter voorbehouden aan financiële instellingen en dus niet beschikbaar of raadpleegbaar voor Wlz-uitvoerders en gemeenten. Het is van belang dat Wlz-uitvoerders en gemeenten ook toegang hebben tot een waarschuwingsregister waarin uitvoerders van de Wet langdurige zorg (Wlz), Zorgverzekeringswet (Zvw) en Wet maatschappelijke

ondersteuning 2015 (Wmo 2015) elkaar kunnen waarschuwen voor bij hen bekende fraudeurs. Het is mogelijk dat fraudeurs die bij de ene instantie op de radar staan hun activiteiten verplaatsen naar een andere gemeente of regio of een ander zorgdomein, zonder dat andere instanties daar zicht op hebben.105

In het wetsvoorstel wordt in art. 2.1, eerste lid, een grondslag gecreëerd voor de colleges van burgemeester en wethouders (hierna: colleges), Wlz-uitvoerders en zorgverzekeraars om via een waarschuwingsregister gegevens, waaronder gegevens over de gezondheid, uit te

wisselen ten behoeve van de bestrijding van fraude in de zorg. Het gaat hier om gezondheidsgegevens als bedoeld in art. 4, onder 15, van de AVG.

103 Ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’, 7 juni 2018. 104 Toelichting op het ambtelijk conceptwetsvoorstel ‘Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg’, 7 juni 2018, p. 7.

(30)

Voor registratie in het waarschuwingsregister moet zijn voldaan aan twee voorwaarden. Het eerste criterium voor opname in het waarschuwingsregister is dat op basis van onderzoek de instantie heeft geconstateerd dat de (rechts)persoon fraude heeft gepleegd. Het tweede criterium is dat de gegevens niet worden verstrekt voordat deze instantie aangifte heeft gedaan van fraude, zo blijkt uit art. 2.1, tweede lid, van het wetsvoorstel. In hoofdstuk 1 is aangeven dat het kan voorkomen dat een frauderende zorgaanbieder actief kan zijn in meerdere zorgdomeinen. Met het Waarschuwingsregister Zorg kan worden voorkomen dat fraudeurs hun activiteiten ongemerkt kunnen voortzetten in een andere regio of gemeente of een ander zorgdomein.106

Een registratie van een (rechts)persoon moet worden gezien als een waarschuwing aan de andere instanties zoals bedoeld in art. 2.1, eerste lid, van het wetsvoorstel. Een waarschuwing in het waarschuwingsregister kan nooit op zichzelf een grond zijn voor een instantie om maatregelen te treffen. Zorgverzekeraars, Wlz-uitvoerders en gemeenten dienen altijd eerst zelf te onderzoeken of er op hun eigen terrein ook overtredingen zijn begaan door de geregistreerde fraudeur, dan wel te beoordelen wat de (toekomstige) frauderisico’s van de geregistreerde fraudeur zijn.107_{Een registratie in het waarschuwingsregister is als zodanig dan}

ook geen maatregel, maar kan wel een aanleiding zijn tot het uitvoeren van een

rechtmatigheids- of fraudeonderzoek waar vervolgens (indien er onrechtmatigheden worden vastgesteld) maatregelen op volgen.108_{De (rechts)persoon die wordt opgenomen in het}

waarschuwingsregister, heeft wel het recht om te weten dat zijn gegevens in het

waarschuwingsregister zijn verwerkt. De instantie die een registratie doet heeft ook een informatieplicht jegens de (rechts)persoon. De (rechts)persoon heeft het recht om te weten dat zijn gegevens in het waarschuwingsregister zijn verwerkt.109_{De instantie dient de}

(rechts)persoon daarnaast te informeren over zijn rechten. Deze informatieplicht wordt bij Amvb nader toegelicht, aldus art. 2.1, vierde lid, onder c van het wetsvoorstel.

(31)

4.3.3 Het Informatie Knooppunt Zorgfraude

Het IKZ is een samenwerkingsverband van negen instanties die een taak hebben op het gebied van controle, toezicht en opsporing op het terrein van de zorg. De negen instanties die zijn aangesloten bij het IKZ zijn: de NZa, ZN, de IGJ, de Inspectie SZW, de FIOD, de

Belastingdienst, het CIZ, de Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG) en het Openbaar Ministerie (OM)110_{. Deze instanties worden hierna aangeduid als: samenwerkingspartner(s).}

In het ‘Convenant Afspraken over de samenwerking in het kader van de verbetering van de bestrijding van zorgfraude’ zijn afspraken gemaakt over de samenwerking tussen deze instanties in het kader van de verbetering van de bestrijding van zorgfraude.111_{Bij het IKZ}

worden fraudesignalen bij elkaar gebracht en onderzocht. Een signaal bevat een aanwijzing voor fraude, vanuit een melding of vanuit onderzoek door een van de aangesloten instanties bij het IKZ.112_{De signalen komen bij het IKZ binnen via het meldpunt van de NZa of via een}

andere samenwerkingspartner. Deze signalen worden door medewerkers van het IKZ aangevuld met open bronnen die door iedereen te raadplegen zijn, of met gesloten bronnen die afkomstig zijn van een andere samenwerkingspartner. Een signaal dat is verwerkt met informatie van een of meerdere samenwerkingspartners wordt vervolgens doorgezet naar de samenwerkingspartner voor wie het signaal van belang is om verder onderzoek te kunnen doen of om te kunnen handhaven. De samenwerkingspartner kan vervolgens met het verwerkte signaal dat zij van het IKZ heeft ontvangen een fraudezaak effectiever aanpakken.113

Op dit moment kan het IKZ gezondheidsgegevens die onder het medisch beroepsgeheim vallen, niet zonder meer van de verstrekkende samenwerkingspartner ontvangen en na verwerking naar een andere samenwerkingspartner doorzetten. Dit kan op dit moment alleen als er een verwerkersovereenkomst is gesloten tussen de verwerkingsverantwoordelijke en de verwerker. In de toelichting op het wetsvoorstel wordt het voorbeeld gegeven dat wanneer een signaal is verwerkt met gegevens van de Belastingdienst, het IKZ eerst moet kijken of er in andere wetgeving een grondslag is voordat het signaal bijvoorbeeld met de NZa mag worden gedeeld. Het huidige samenwerkingsverband is volgens de toelichting op het

110 IKZ, Rapportage Signalen zorgfraude 2017, p. 3. 111 Stcrt. 2016, 59229.

112 IKZ, Rapportage Signalen zorgfraude 2017, p. 4.

(32)

wetsvoorstel geen optimale constructie en daarom wordt het huidige samenwerkingsverband opgeheven en omgevormd tot een andere vorm van samenwerking.114

In het wetsvoorstel wordt daarom een grondslag gecreëerd waarmee het IKZ als zelfstandige juridische entiteit de bevoegdheid krijgt om persoonsgegevens, waaronder

gezondheidsgegevens die onder het medisch beroepsgeheim vallen, uit te wisselen met een aantal instanties. Het uitwisselen en verwerken van gezondheidsgegevens vormt een inbreuk op de privacy van burgers. Het wetsvoorstel dient dan ook in overeenstemming te zijn met de AVG. Het gaat hier om gezondheidsgegevens als bedoeld in art. 4 onder 15 van de AVG. Deze bevoegdheid van het IKZ is neergelegd in art. 2.2, derde lid, van het wetsvoorstel. Met deze wettelijke bevoegdheid hoeft het IKZ niet meer op basis van een

verwerkersovereenkomst met de instanties te werken. Het IKZ krijgt namelijk op grond van art. 2.2, eerste lid, van het wetsvoorstel de bevoegdheid om van de in art. 2.2, eerste lid, van het wetsvoorstel genoemde instanties gezondheidsgegevens die onder het medisch

beroepsgeheim vallen, op te vragen. In art. 2.2, eerste lid, van het wetsvoorstel is tevens de Sociale Verzekeringsbank (SVB) opgenomen als nieuwe samenwerkingspartner omdat deze instantie een belangrijke bijdrage kan leveren bij de aanpak van zorgfraude. De SVB is verantwoordelijk voor de uitbetaling van het persoonsgebonden budget (pgb) en beschikt daartoe over informatie van budgethouders (de zorgbehoevenden), vertegenwoordigers en zorgverleners.115

Het IKZ heeft op grond van art. 2.2 lid 2 de taak om de in art. 2.2 lid 1 verstrekte gegevens te verwerken en na verwerking kosteloos te verstrekken aan een of meerdere van de in art. 2.2 lid 1 genoemde instanties, voor zover die gegevens voor hen noodzakelijk zijn voor de in dat lid bedoelde fraudebestrijding. Het IKZ wordt daarmee verwerkersverantwoordelijke in de zin van art. 4, onder 7, van de AVG. De informatie waar instanties in een bepaald

zorgdomein over beschikken, is vaak onvoldoende om te kunnen bepalen of er sprake is van zorgfraude. Indien het IKZ signalen van zorgfraude verwerkt, kunnen deze signalen die op zichzelf niet voldoende zijn om van fraude te kunnen spreken, aangevuld worden met aanvullende gegevens van andere instanties. Wanneer het IKZ deze aangevulde signalen