Europees aanbesteden, een last of een zegen?

Europees aanbesteden,

een last of een zegen?

Rebecca Weijand

10087869

Juni 2014

Thema: Impact EU beleid

Begeleiding: David Evers

Inhoudsopgave

1. Inleiding p.3

2. Theoretisch kader: de effecten van de aanbestedingsrichtlijn p.5

2.1 Effecten op de kosten p.5

2.2 Effecten op de actorrelatie p.6

2.3 Effecten op de tijdsduur p.6

3. Probleemstelling p.8

4. Context: de aanbestedingsprocedure in Nederland p.9

4.1 Wanneer moet Europees worden aanbesteed? p.9

4.2 Discussie rondom “werken” en het “rechtstreeks economisch belang” p.10

4.3 Europese aanbestedingsprocedure in het kort p.11

4.4 Geschiktheidseisen en selectiecriteria p.11

4.5 Gunningscriteria p.12

4.6 Nationale aanbestedingsprocedure in het kort p.12

4.7 Gebiedsontwikkeling in Nederland p.12

4.8 Fasen bij gebiedsontwikkeling p.14

4.9 Aanbesteding en staatssteun p.14

5. Methodologische verantwoording van het empirische onderzoek p.15

5.1 Onderzoeksontwerp p.15

5.2 Operationalisering p.15

5.3 Analysemethode p.16

5.4 Selectie Europese aanbestedingszaken p.17

5.5 Selectie nationale aanbestedingszaken p.17

6. Analyse: de effecten van de aanbestedingsrichtlijn in de praktijk p.19

6.1 Effecten op de kosten p.19

6.2 Effecten op de actorrelatie p.22

6.3 Effecten op de tijdsduur p.26

6.4 Grensoverschrijdend belang p.27

7. Conclusie p.29

8. Discussie & reflectie p.32

9. Bronnenlijst p.34

Bijlagen p.38

I. Vragen Europees aanbestede zaken p.38

II. Vragen nationaal aanbestede zaken p.38

III. Tijdsduur van de projecten in vergelijking met de kosten p.39

1. Inleiding

Nu Nederland in de ban is van het WK voetbal, lijken de afgelopen Winterspelen al weer heel lang geleden. Wie had ooit gedacht dat we toen met schaatsen zoveel medailles zouden winnen? Maar als we dat niveau willen voortzetten moet er komende jaren natuurlijk wel getraind worden. Het oude Thialf in Heerenveen wordt voor 55 miljoen helemaal verbouwd, maar er zijn nu vragen of het stadion wel juist is aanbesteed (Bies, 2014). Een dergelijke juridische kwestie zou kunnen leiden tot jarenlang vertraging. Het is op dit moment zo dat wanneer de overheid grote publieke voorzieningen of infrastructuur wil aanleggen het te maken krijgt met Europese aanbestedingsregels. Aanbesteding houdt in dat de overheid (Rijk, provincie en gemeente) voor haar publieke werken marktpartijen bijeenbrengt die de opdracht zullen uitvoeren. Deze marktpartijen brengen ieder een individueel bod uit. De overheid bepaalt dan op basis van prijs en kwaliteit welke partij de opdracht ook daadwerkelijk mag uitvoeren. De huidige aanbestedingsregels zijn intussen doordrongen van Europese invloeden, nu de Europese Unie regels heeft gesteld voor aanbesteding boven de vijf miljoen euro of aanbesteding met een grensoverschrijdend belang. Bovendien is de overheid gehouden aan het beginsel van gelijke behandeling en het transparantiebeginsel. Kortom, er bestaan een heleboel Europese regels. De vraag is hoe de planningspraktijk daar precies op reageert.

Leidt deze regelgeving tot meer bureaucratische rompslomp en dus tot vertraging? We hebben bijvoorbeeld gezien bij het woningbouwproject in Ede dat het bij gebruik van de verkeerde aanbestedingsprocedure goed mis kan gaan (Europese Commissie, 2009). Het heeft jaren geduurd voordat het project eindelijk van de grond kwam. Is dit project in Ede een voorbode van eindeloze rechtszaken in Nederland, met vertraging als gevolg? En hoe zit dat op lokaal niveau, worden de huidige sterke samenwerkingsverbanden doorbroken nu Europese marktpartijen zich inmengen in onze planningscultuur? Bovendien, is het niet een beetje krom dat projecten in een grensgebied mogelijk eerder Europees worden aanbesteed, omdat het "grensoverschrijdend belang" eerder wordt aangenomen?

Hoe dan ook hebben deze Europese regels ertoe geleid dat gemeenten in Nederland hun traditionele gebiedsontwikkelingsbeleid in principe hebben moeten aanpassen. De concurrentie tussen aanbieders heeft zich namelijk verplaatst van het nationaal naar het Europees schaalniveau. In hoeverre dat in de praktijk ook echt zo is, blijft de vraag. Wordt het Europees beleid op lokaal niveau wel erkend of zijn er op dit moment nog gemeenten die zich hier niets van aantrekken? Als dat namelijk zo is, kunnen de effecten van Europese aanbesteding misschien wel veel groter zijn dan nu wordt gedacht, omdat deze gemeenten aangesproken kunnen worden op niet-naleving.

Europa heeft een steeds verdergaande invloed op lokale praktijken in de lidstaten. Dit proces wordt ook wel europeanisering genoemd (Van Ravestijn & Evers 2004; Tasan-Kok en Korthals Altes, 2010). Hoe de rol van Europa precies terugkomt in de nationale praktijk hangt in grote mate af van de keuze van de nationale wetgever. Op het gebied van de ruimtelijke ordening heeft Europa nog geen directe bevoegdheden (Van Ravestijn & Evers, 2004). Echter, Europese verordeningen en richtlijnen hebben een grotere impact dan men aanvankelijk had verwacht. In het bijzonder de Europese

aanbestedingsrichtlijn (2004/18/EG) heeft vergaande invloed op de procesmatige kant van de ruimtelijke ordening (Evers, 2011). Hoe komt dat? Europa is sinds haar oprichting bezig met de creatie van één gemeenschappelijke markt. Dit met het oog op economische integratie en competitie. Het verdwijnen van de binnengrenzen heeft gezorgd voor het vrije verkeer van goederen, diensten, personen en kapitaal (Eijsbouts e.a. 2012). Het huidige mededingingsbeleid van de EU doet er alles aan om dit verkeer zo eerlijk mogelijk te laten verlopen (Europese Commissie, 2014). Transparantie en non-discriminatie staan hierbij centraal. Wanneer dat uitblijft en er volgens de Europese Commissie onjuist (of geen) gebruik is gemaakt van de aanbestedingprocedure kan de zaak zelfs naar het Europees Hof gebracht worden. Deze zaken, zoals de zaak in Ede (EC 2007/4721) geven een goed beeld van de reikwijdte van het Europese recht. Echter, zoals Tasan-Kok en Korthals Altes (2012) in hun artikel al aangeven, zou er niet alleen naar extreme casus gekeken moeten worden, maar zou er juist onderzoek gedaan moeten worden naar de huidige planningspraktijk: “ [...] the authors of this paper believe it is necessary not only to look at cases that have drawn the attention of European institutions, as has been done in this paper, but must also look into the actual and potential impact these rules may have in practice” (Tasan-Kok, Korthals Altes, 2012). Op die manier zou de daadwerkelijke impact van Europese regelgeving duidelijk worden. Dit onderzoek zal in deze vraag proberen te voorzien.

2. Theoretisch kader: de effecten van de

aanbestedingsrichtlijn

Er is al onderzoek gedaan naar de mogelijke effecten van aanbesteding. Hieronder zal hier kort op worden ingegaan, waarbij onderscheid wordt gemaakt in economische en relationele aspecten van aanbesteding. Tevens zal aandacht worden besteed aan de vertraging van het planningsproces die zou kunnen optreden bij Europese aanbestedingsprojecten.

2.1 Effecten op de kosten

Een belangrijk aspect bij aanbesteding is de vraag welk effect het heeft op de kosten van een project. De Europese Commissie (EC) heeft in een evaluatierapport uit 2004 laten weten dat de aanbestedingsregels hebben geleid tot lagere prijzen, meer transparantie en meer grensoverschrijdende concurrentie (Europese Commissie, 2004). Dat komt, aldus de EC, omdat concurrentie bedrijven stimuleert zo efficiënt mogelijk goederen te produceren en diensten te verlenen en daarbij de prijs zoveel mogelijk te drukken. Dit komt ten goede aan de markt nu producten van betere kwaliteit geleverd worden (Europese Commissie, 2014). Onderzoek van de Commissie in 2011 heeft uitgemaakt dat het gebruik van een openbare en niet-openbare aanbestedingsprocedure kan resulteren in besparingen van gemiddeld 3.8% respectievelijk 2.5% (Korthals Altes, 2014). De Europese Commissie merkt daarbij op dat het belang van publieke aanbesteding heel groot is. In Nederland (met 21.5% van het BBP) zelfs het hoogst van alle lidstaten. Daarnaast is Europa druk bezig met het stimuleren van grensoverschrijdende concurrentie: “ensuring similar chances of success to foreign and domestic bidders is the ultimate test of a level playing field” (Europese Commissie, 2004, p.8). De Europese Commissie stelt in haar onderzoek dat de Europese aanbestedingsregels geleid hebben tot meer grensoverschrijdende concurrentie, maar het functioneert nog niet optimaal. Zoals uit het rapport blijkt, blijft de directe internationale aanbesteding uit (Europese Commissie, 2004). Het feit dat de vestigingsplaats van een bedrijf van groot belang is voor de toegang tot een bepaalde nationale aanbestedingsmarkt leidt tot een verstoring in de concurrentieverhouding. Verder kan “local knowledge” een belangrijke factor zijn (Europese Commissie, 2004), maar hier zal verder op in worden gegaan in paragraaf 2.2. Tenslotte kan erop gewezen worden dat een gelijk speelveld met gelijke kansen kan leiden tot een uitbreiding van het aantal spelers op de markt, met inbegrip van kleinere spelers (Europese Commissie, 2014).

Aanbesteding kan ook een prikkel vormen voor innovatie. De drang van bedrijven om zich te onderscheiden komt dan tot uitdrukking in innovatieve maatregelen. Hierdoor kunnen nieuwe markten ontstaan of kunnen markten worden uitgebreid met nieuwe producten die nu beschikbaar komen (Lember, 2011; Europese Commissie, 2014; Korthals Altes & Tasan-Kok, 2010). Maar aanbesteding kent niet alleen positieve effecten op de kosten: er dreigt ook gevaar voor hogere transactiekosten (Tasan-Kok & Korthals Altes, 2008). De effecten zoals beschreven in de wetenschappelijke literatuur en vanuit empirisch onderzoek van de Europese Commissie komen dus niet geheel overeen.

2.2 Effecten op de actorrelatie

In de Nederlandse planningspraktijk heerst een grote verwevenheid tussen lokale marktpartijen en de gemeente (Korthals Altes, 2007). Wanneer Europese openbare aanbestedingsprocedures de nieuwe norm worden, kan dit omslaan. En wel op de volgende manieren: ten eerste kan de zogenaamde urban governance capacity worden aangetast (Tasan-Kok & Korthals Altes, 2010; Healey, 2002). Dit houdt in dat voormalige samenwerkingsverbanden ophouden te bestaan of een andere vorm aannemen. Dit kan leiden tot de breuk van lokale machtsstructuren of interne conflicten tussen gemeenten en lokale partijen (Korthals Altes & Tasan-Kok, 2010). Lokale netwerken die nu zijn ingebed in de gebiedsontwikkelingspraktijk zullen verzwakken (Tasan-Kok & Korthals Altes, 2010). Dat gaat ook spelen op de langere termijn. In veel gevallen is er in de loop der tijd een vertrouwensband ontstaan tussen gemeente en marktpartij, waarbij de eerstgenoemde in nieuwe aanbestedingsprocedures haar vorige ervaringen met een marktpartij niet meer kan laten mee spelen. Aangezien er een verschuiving heeft plaatsgevonden van selectie op past performance naar een selectie op prijs is het juist de duurzame relatie die op het spel staat. “European public procurement is guided by competition based on the idea that private parties are guided by profit, which is however debated as private interests can be different from profit, such as the survival of the firm” (Korthals Altes, 2014, p.22). Aanbesteding stelt dus grenzen aan de samenwerking tussen gemeente en marktpartij. Indirect heeft dit effecten op de manier waarmee de marktpartij met de gemeente omgaat. Nu huidige resultaten voor de lange termijn geen betekenis meer hebben, zullen bedrijven minder snel geneigd zijn kwalitatief hoogwaardige werken af te leveren. De kans op innovatieve projecten is dan ook kleiner (Tasan-Kok & Korthals Altes, 2010). Dit strookt echter niet met de stelling van de Europese Commissie dat aanbesteding en competitie leidt tot innovatie (Europese Commissie, 2014).

De vorige argumenten gaan allemaal diep in op de lokale netwerken, een ander argument heeft te maken met de beperking van de keuzevrijheid van gemeenten (Tasan-Kok & Korthals Altes, 2012). Over het algemeen is deze keuzevrijheid dus beperkt doordat iedere Europese marktpartij een gelijke kans moet krijgen. In het nieuwere Müller arrest is er wel op gewezen dat de lokale overheid nog steeds over een bepaalde autonomie beschikt en ruimte heeft om zelf invulling te geven aan gebiedsontwikkeling (Müller arrest, 2010). Deze ruimte is echter wel onderworpen aan strenge eisen. In het Scala arrest is verder bepaald dat grondeigendom de toepassing van Europese regelgeving niet in de weg kan staan. Dit komt erop neer dat de macht van de grondeigenaar zeer klein is. Privaat grondeigendom kan zelfs onteigend worden als de eigenaar weigert mee te werken aan Europese aanbestedingsprocedure (Scala arrest, 2001; Korthals Altes, 2007).

2.3 Effecten op de tijdsduur

Europese aanbesteding zou op twee manieren tot vertraging in het planningsproces kunnen leiden. Ten eerste, omdat het aanbieden van al het papierwerk (door de gemeente) en het kiezen van meerdere marktpartijen meer tijd in beslag neemt (Tasan-Kok & Korthals Altes, 2008). Daarbij moet niet vergeten worden dat aanbesteding een schriftelijk proces is. Bovendien komt (face-to-face) contact tussen partijen uit verschillende lidstaten moeilijker tot stand. Ten tweede is tijdsdruk bij multi-actor projecten in het algemeen groter (Tasan-Kok, 2010). Wanneer verschillende partijen

met verschillende belangen met elkaar samenwerken, kan dat een vertragend effect hebben. Dit speelt nog eerder, wanneer partijen elkaar niet of nauwelijks kennen. Er moet dan eerst vertrouwen worden opgebouwd.

3. Probleemstelling

Nederland heeft de Europese richtlijn in 2013 vertaald in de nationale wetgeving. De richtlijn zelf is echter al tientallen jaren van kracht. De vraag is hoe de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk hierop heeft gereageerd. Deze praktijk wordt gekenmerkt door intensieve samenwerking tussen de gemeente en lokale marktpartijen (Ministerie van BZK, 2011). Met het oog op één vrije markt zijn de deuren voor grote publieke werken echter opengezet voor alle Europese concurrenten. In dit onderzoek zal daarom de volgende vraag centraal staan:

Welke effecten heeft de Europese aanbestedingsrichtlijn gehad op de gebiedsontwikkelingspraktijk in Nederland?

Mijn aandacht gaat uit naar de verschillende toepassingen van de richtlijn in Nederland, om uiteindelijk een algemeen geldende uitspraak te kunnen doen. Zo zullen onder andere mogelijke effecten in prijs, actorrelatie en tijdspanne van projecten aan bod komen, zie Figuur 1. De deelvragen die in dit onderzoek zullen worden beantwoord sluiten hier dan ook op aan.

- In hoeverre hebben Europese aanbestedingsregels invloed op de kosten van een project?

- In hoeverre hebben Europese aanbestedingsregels invloed op de actorrelaties binnen een project?

- In hoeverre hebben Europese aanbestedingsregels invloed op de tijdsduur van een project?

Het gaat er om de “gewone” planningspraktijk te onderzoeken om zo de invloed van Europa op Nederland te verduidelijken. In de literatuur bestaat het idee van “contained compliance”, letterlijk vertaald “besloten naleving” (Korthals Altes & Tasan-Kok, 2008). Dit houdt in dat sommige wetenschappers ervan uitgaan dat het recht wordt nageleefd binnen de kaders van de praktijk. Anders gezegd: deze theorie gaat ervan uit dat het lokale bestuur manieren zoekt het Europese recht zo toe te passen dat de huidige praktijk het minste aanpassing behoeft (Korthals Altes & Tasan-Kok, 2008). Dit onderzoek zal nagaan of in de Nederlandse gebiedsontwikkelingspraktijk ook sprake is van contained compliance of dat Europa meer invloed heeft op de ruimtelijke ordening dan aanvankelijk

verwacht werd. Figuur 1: Conceptueel model

4. Context: de aanbestedingsprocedure in Nederland

4.1 Wanneer moet Europees worden aanbesteed?

De gemeente moet haar projecten Europees aanbesteden als de geraamde waarde van de opdracht hoger is dan de door de Europese Unie bepaalde drempelwaarde (Van den Berg e.a. 2013). Deze drempelwaarde verschilt per organisatie: voor het Rijk gelden andere waarden dan voor decentrale overheden. Voor dit onderzoek is het belang wat de drempelwaarde is voor werken van gemeenten. “Een werk is het product van een geheel van bouwkundige of civieltechnische werken dat ertoe bestemd is als zodanig een economische of technische functie te vervullen” (Richtlijn Werken, Leveringen en Diensten 2004/18/EG: Art 1 §2 sub b). Deze drempelwaarde ligt op dit moment op 5.186.000 euro. Om te bepalen of een opdracht aanbestedingsplichtig is, moet dus eerst de waarde geraamd worden. Ook onvoorziene kosten moeten daarin meeberekend worden. Als toch blijkt dat tijdens uitvoering van het werk de drempelwaarde overschreden wordt, draagt de opdrachtgever de bewijslast. Het is aan hem om aan te tonen dat de waarde van de opdrachtsom zorgvuldig is geraamd (ARW 2012). In de huidige Aanbestedingswet is ook opgenomen dat opdrachten niet onnodig mogen worden samengevoegd of opgesplitst (Van den Berg e.a. 2013). Vooral dit laatste is met het oog op Europese drempelwaarden van groot belang. Het is niet de bedoeling dat opdrachten feitelijk, in tijd of organisatorisch gesplitst worden zodat werken niet meer Europees aanbestedingsplichtig zijn (Van den Berg e.a. 2013). In het arrest Auroux/Roanne was al eerder gewezen op dit splitsingsverbod. Bovendien wordt in dit arrest vastgesteld dat de totale waarde, inclusief inkomsten, doorslaggevend is voor het soort aanbestedingsprocedure. Wanneer het werk bestaat uit publieke en commerciële activiteiten moeten beide componenten worden meegenomen in de bepaling van de waarde (Auroux/Roanne, 2007; Van den Berg e.a. 2013).

In 2010 is er met het Müller arrest meer duidelijkheid gekomen over de aanbestedingsplicht bij gebiedsontwikkeling. Gemeenten hebben slechts de plicht tot aanbesteding wanneer zij een “rechtstreeks economisch belang” hebben bij de opdracht”. Dit kan bijvoorbeeld zo zijn wanneer de gemeente bijdraagt aan het project of later eigendom of een gebruiksrecht op het werk ontvangt. Wanneer de gemeente dit belang bij het werk niet heeft, is de opdracht niet aanbestedingsplichtig. Zo hoeven geheel private werken, die voor rekening en risico van de marktpartij komen, niet Europees te worden aanbesteed (’t Hart & Aalbers, 2010).

Over het algemeen geldt dus dat er een Europese aanbestedingsplicht voor gemeenten geldt wanneer zij een rechtstreeks economisch belang hebben en de geraamde waarde boven de drempelwaarde valt. Er zijn echter ook werken die ondanks het feit dat ze onder de drempelwaarde vallen toch Europees moeten worden aanbesteed. Dit zijn werken met een zogenaamd grensoverschrijdend belang. De criteria om te kunnen vaststellen of er sprake is van een duidelijk grensoverschrijdend belang zijn onder andere: de geraamde opdrachtwaarde, de technische aard van de opdracht en de plaats van uitvoering (SECAP, 2008). Deze uitzonderlijke aanbestedingsplicht zou ertoe kunnen leiden dat gebiedsontwikkeling in grensgebieden eerder Europees moet worden aanbesteed.

4.2 Discussie rondom “werken” en het “rechtstreeks economisch belang”

De Europese aanbestedingsrichtlijn spreekt van overheidsopdrachten voor werken. Twee vage begrippen die in de jurisprudentie van het Hof verduidelijkt zijn. Werken zijn volgens de richtlijn te onderscheiden in gebouwen en infrastructuur. Zo staat vermeld dat de bouw van alle soorten gebouwen een werk is (Bijlage 1 bij richtlijn 2004/18/EG). Zuivere gronduitgifte valt dus niet onder de richtlijn. Ook een gebiedsontwikkelingsproject dat uit meerdere werken bestaat moet daarentegen worden aanbesteed (Kennisportal Europese aanbesteding, 2013; EC, Ingebrekestelling Inbreuk nr. 2007/4721). De definitie van werken “brengt met zich dat álle (bouwkundige en/of civieltechnische) werken die bijdragen aan een technisch óf economisch functioneel geheel c.q. eindresultaat tezamen als één overheidsopdracht voor werken moeten worden beschouwd” (Commissie/Frankrijk, 2000, r.o.10). Zo is recentelijk besloten in een Spaanse zaak dat de watervoorzieningsnetwerken als één werk moeten worden beschouwd, omdat ze één functie vervulden, namelijk de verdeling en voorziening van drinkwater. De Europese Commissie wil, zoals eerder genoemd, voorkomen dat projecten kunstmatig gesplitst worden en daarmee buiten de aanbestedingsplicht vallen (Kennisportal Europese aanbesteding, 2013). Hoe ver de reikwijdte van het begrip werk strekt, is tot nu toe onbekend. Zijn alle werkzaamheden aan netwerken bijvoorbeeld als een werk te beschouwen?

Rondom de term “werk” is de discussie dus nog in gang. Het begrip “overheidsopdracht” is al wat verder uitgekristalliseerd. Een overheidsopdracht voor werken wordt gezien als overeenkomst onder bezwarende titel. Dit houdt in dat de aannemer die zich verbindt tot de uitvoering van dit werk (zijn prestatie) een tegenprestatie ontvangt (Müller, 2010). Bovendien is in het Müller arrest bepaald dat de aanbestedende dienst, de gemeente, een rechtstreeks economisch belang moet hebben bij die prestatie. Het Hof noemt de volgende mogelijkheden:

a. de gemeente wordt eigenaar van het werk;

b. de gemeente krijgt de beschikkingsmacht over het werk, met het oog op zijn openbare bestemming;

c. de gemeente zal economische voordelen halen uit het toekomstige gebruik of de toekomstige overdracht van het werk;!

d. de gemeente zal financieel aan de verwezenlijking van het werk deelnemen;! en loopt dus risico’s bij de economische mislukking van het werk (Müller, 2010). Dit laatste (punt d) doet zich bijvoorbeeld voor bij de verkoop van grond door de gemeente onder de marktprijs. Dit levert een rechtstreeks economisch belang van de gemeente op (Bregman, 2010), maar riskeert tegelijkertijd te worden aangemerkt als staatssteun.

Naast het rechtstreeks economische belang moet er ook een bouwplicht zijn. Dit houdt in dat de prestaties van de opdrachtnemer rechtstreeks afdwingbaar moeten zijn. Tenslotte moet voldaan zijn aan het eisencriterium dat inhoudt dat de opdrachtgever duidelijk eisen heeft gesteld, het gebruik van regulerende bevoegdheden is daarbij niet genoeg (Bregman, 2010).

4.3 Europese aanbestedingsprocedure in het kort

Er bestaan verschillende soorten aanbestedingsprocedures. In dit onderzoek zal echter alleen gebruik worden gemaakt van de standaardprocedures: de openbare en de niet-openbare procedure, in de volksmond beter bekend als het een- of tweetrapsmodel. Het verschil tussen deze twee procedures zit in de mogelijkheid tot inschrijving. Alleen bij openbare procedures heeft iedere onderneming het recht om in te schrijven. Zij brengen dan tegelijkertijd een offerte uit. Bij niet-openbare procedures mag iedere onderneming een verzoek doen tot inschrijving, maar alleen de aanbestedende dienst bepaalt wie geselecteerd wordt voor inschrijving (Richtlijn Werken, Leveringen en Diensten 2004/18/EG: Art 1 §11 sub a+b). In een tweede ronde worden dan pas de inschrijvingen beoordeeld en geselecteerd. Deze selectiecriteria zijn afhankelijk van de opdracht zelf en worden opgesteld door de aanbestedende dienst. Beide procedures voeren de concurrentie op, waarbij marktpartijen in beginsel gelijke kansen hebben. Ook mogen beide procedures “past performance” met ondernemingen niet meenemen in hun keuze. De niet-openbare procedure is voor de aanbestedende dienst echter gunstiger, omdat een beperking van het aantal inschrijvingen betekent dat de transactiekosten en administratiekosten uiteindelijk ook lager zijn. Het nadeel is dat de termijnen nog langer zijn dan bij een openbare procedure (Van den Berg e.a. 2013). De concurrentiegerichte dialoog is een speciale tweetrapsprocedure die alleen mag worden toegepast bij bijzonder ingewikkelde overheidsopdrachten. Bij deze procedure wordt extra tijd besteed aan de tweede ronde; de marktpartijen komen op bezoek en gaan in gesprek met de aanbestedende dienst. Dit kost tijd, maar heeft als voordeel dat partijen beter op een lijn komen en het plan dus een betere afstemming kent (Van den Berg e.a. 2013).

Termijnen verschillen dus tussen de procedures, maar ook nog eens tussen Europese en niet Europese procedures. Dat komt omdat de minimumtermijnen die door Europa zijn voorgeschreven een stuk langer zijn in vergelijking met de nationale procedures. Hieronder, in Tabel 1, volgt een klein overzicht.

Tabel 1: Overzicht minimumtermijnen aanbestedingsprocedures (Opgesteld door Rebecca Weijand, 2014) Bron: Van den Berg e.a. 2013 & ARW2012

! Openbaar! Niet-openbaar! Dialoog! Onderhands!

Verzoek tot

deelneming! 37 dagen na verzending BP EG of 30 dagen na aankondiging via elektronische publicatieblad! 17 dagen na publicatie !

Uitnodiging inschrijving!

-! Alle gegadigden of deelnemers

gelijktijdig! -! Inschrijving! 52 dagen na verzending BP EG of 45 dagen na aankondiging elektronisch PB!

40 dagen na uitnodiging tot

inschrijving! 32 dagen na publicatie of 27 dagen na elektronische aankondiging! 4.4 Geschiktheidseisen en selectiecriteria

Geschiktheidseisen en selectiecriteria zijn eigenlijk de wensen waaraan de aanbestedende dienst wil dat voldaan wordt. De geschiktheidseisen zien op de technische bekwaamheid en financiële gesteldheid van de aanbieder. Vooral voor deze laatste indicator geldt een ruime discretionaire bevoegdheid (Van den Berg e.a. 2013). De geschiktheidseisen zeggen meer over de historische gegevens dan over de visie over het aan te besteden project (Van den Berg e.a. 2013, p.276). De selectiecriteria worden

daarna opgesteld en bevatten de overige criteria waar de aanbieder aan moet voldoen. Deze criteria zijn gekoppeld aan de aard van de opdracht. De EU heeft verder gesteld dat deze criteria niet-discriminerend, objectief en proportioneel moeten zijn. Het komt er op neer dat de keuzevrijheid door het stellen van deze criteria niet beperkt wordt. 4.5 Gunningscriteria

Gunningscriteria slaan in tegenstelling tot selectiecriteria op de inschrijving zelf. De aanbestedingswet stelt dat in beginsel moet worden gekozen voor de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI) (Artikel 2.114 Aanbestedingswet 2012). Hierbij worden zowel kwaliteitsaspecten als de prijs meegenomen. Dit acht de EC van groot belang, omdat op die manier kleinere spelers een even grote kans hebben om de opdracht binnen te halen (Europese Commissie, 2014). Ook aan meer innovatieve opdrachten wordt hiermee een belangrijke rol toegedeeld. Ondanks de voordelen die EMVI biedt, kleven er ook belangrijke administratieve nadelen aan. Zo is niet altijd duidelijk hoe bepaalde kwaliteitseisen geïnterpreteerd moeten worden, en dit kan dus geschillen opleveren bij de keuze voor de private partij (Van den Berg e.a. 2013). 4.6 Nationale aanbestedingsprocedure in het kort

Op nationaal vlak kan ook een keuze worden gemaakt uit verschillende procedures. Zo kan ook gekozen worden voor een Europese aanbestedingsprocedure. Echter meestal zal gebruik worden gemaakt van de onderhandse procedure (Van den Berg e.a. 2013). Dit kan zowel enkelvoudig als meervoudig geschieden. Voor beide procedures geldt dat de aanbestedende dienst een marktpartij of meerdere marktpartijen benaderd voor de uitvoering van een opdracht. De keuze voor de marktpartij moet natuurlijk objectief plaatsvinden, maar “past performance” kan bij deze keuze hier wel een rol spelen. Dat is precies waar Europa bezwaar tegen heeft: risico’s op favoritisme en belangenverstrengeling zijn namelijk aanwezig wanneer afgelopen prestaties een rol spelen bij de keuze (Korthals Altes, 2014). De eerlijke concurrentie komt daarbij op een tweede plaats. Nationale onderhandse gunningsprocedures zijn in beginsel wel veel korter en goedkoper (PIANOo, 2014; ARW 2012). In het aanbestedingsreglement (ARW 2012) zijn minimumtermijnen gesteld. Deze zijn bindend, maar er kan, mits gemotiveerd, van worden afgeweken. Over het algemeen geldt dat de aanbestedende dienst veel meer vrijheid heeft bij de invulling van de nationale aanbesteding dan bij een Europese aanbesteding (Van den Berg e.a. 2013).

Theoretisch gezien zou een nationale procedure een grotere keuzevrijheid voor de aanbestedende dienst inhouden waarbij eerdere ervaringen met marktpartijen in de beslissing kunnen worden meegenomen. Bovendien is de procedure korter en vanwege de lagere transactiekosten ook goedkoper. Het risico daarentegen is dat door het ontbreken van concurrentie de prijs/kwaliteit verhouding slechter zal zijn. Europese procedures waken voor deze verhouding, maar stellen veel eisen aan de invulling van de procedure. Bovendien zijn ze gebonden aan Europese minimumtermijnen en dus aan een langere procedure.

4.7 Gebiedsontwikkeling in Nederland

Er bestaat in de literatuur geen eenduidige definitie van het begrip gebiedsontwikkeling. In het kader van dit onderzoek is vooral van belang hoe de drie componenten: prijs, actorrelatie en tijd terugkomen in de ideeën over gebiedsontwikkeling. Hieronder zullen de definities van Wolting, de Zeeuw en van Rooy met elkaar vergeleken worden.

Zij leggen alle drie een andere nadruk op de term gebiedsontwikkeling, maar de definities kennen ook veel overeenkomsten. Zo zijn functiemenging en publiek-private samenwerking terugkerende elementen.

De Zeeuw stelt: “Gebiedsontwikkeling is de kunst van het verbinden van functies, disciplines, partijen, belangen en geldstromen, met het oog op de (her-)ontwikkeling van een gebied” (De Zeeuw 2007 in Jansen 2008 p.11).

Van Rooy heeft een resultaatgerichte definitie: “Gebiedsontwikkeling gaat primair om een maatschappelijke opgave die een interdisciplinaire aanpak vereist en wat o.a. leidt tot meer ruimtelijke kwaliteit en duurzaamheid” (Van Rooy e.a. 2006 in Jansen 2008, p.11). In het praktijkboek komt ook duidelijk naar voren dat gebiedsontwikkeling moet zorgen voor tijdswinst.

“Gebiedsontwikkeling gaat uit van een integrale, intersectorale benadering van ruimtelijke opgaven waarin alle benodigde activiteiten ter realisering van een project of een complex van projecten – zoals aanleg van infrastructuur, groen en watervoorziening – in samenhang met opstalactiviteiten wordt gerealiseerd” (Wolting, 2008, p.15).

Kortom, er zal voortaan gesproken worden over gebiedsontwikkeling wanneer in een plan meerdere functies worden meegenomen, er is samengewerkt tussen private en publieke actoren en het plan ruimtelijk begrensd is. Gebiedsontwikkeling speelt zich af op een hoger schaalniveau dan gebouwontwikkeling. In dit onderzoek zal dit onderscheid ook terugkomen in de geanalyseerde casus.

Hieronder zal een kort worden aangegeven hoe de aspecten (kosten, actorrelatie en tijdsduur) worden meegenomen in het gebiedsontwikkelingsproces.

- Kosten

Gebiedsontwikkeling is een project waarbij meerdere activiteiten worden meegenomen in het plan. Bij grote projecten zullen de kosten eerder oplopen. In Nederland wordt meestal gewerkt met een meerzijdige onderhandse aanbestedingsprocedure (Van den Berg e.a. 2013). De opdrachtgever kiest dan haar eigen partijen uit. Of dan een optimale marktprijs wordt betaald, is de vraag.

- Actorrelatie

Als er sprake is van gebiedsontwikkeling is er in de meeste gevallen ook sprake van publiek-private samenwerking (PPS). Dat heeft niet alleen te maken met het feit dat er zowel publieke als private activiteiten worden gebouwd. Gedacht kan bijvoorbeeld worden aan de bouw van woningbouw in combinatie met de aanleg van openbare ruimte. Ook op organisatorisch vlak zijn zowel publieke als private partijen betrokken. De uitvoering ligt vaak in handen van de laatste partij, terwijl de gemeente de taak als opdrachtgever heeft. De ontwikkeling van het programma is een typische taak waar inzicht van beide kanten bij komt kijken. Het samenspel tussen private en publieke actoren is wat PPS karakteriseert: “PPPs can be defined as co-operation between public and private actors with a durable character in which actors develop mutual products and/or services and in which risk, costs, and benefits are shared” (Klijn & Teisman, 2003, p.137).

- Tijdsduur

Gebiedsontwikkeling speelt zich af op hoger schaalniveau dan gebouwontwikkeling. Er zijn dan ook meer belangen gemoeid bij de totstandkoming van deze projecten. Het feit dat al deze belangen worden meegewogen alsmede de samenwerking tussen publieke en private partijen leidt over het algemeen tot vertraging. Het kost namelijk tijd om deze belangen te achterhalen, mee te wegen en tenslotte compromissen te sluiten (Tasan-Kok, 2010). Bovendien zijn gebiedsontwikkelingsprojecten vaak zo groot dat niet alle onderdelen tegelijkertijd worden uitgevoerd. Wanneer een onderdeel vertraging oploopt, heeft dat grote gevolgen voor de tijdspanne van het gehele project.

4.8 Fasen bij gebiedsontwikkeling

Gebiedsontwikkeling kan traditioneel gezien gesplitst worden in vier fasen: de initiatieffase, de haalbaarheidsfase, de realisatiefase en de beheerfase (Wolting, 2008). In praktijk lopen deze fasen niet geheel chronologisch, maar om een breder beeld te construeren is het goed om toch even bij de verschillende fasen stil te staan. De initiatieffase is de eerste fase. Hier wordt vooral gekeken of er draagvlak is voor het betreffende project en welke partijen erbij betrokken zijn (Wolting, 2008). Hierna volgt de haalbaarheidsfase waarin het project in zijn geheel wordt uitgewerkt. Dit is de meest intensieve en complexe fase van gebiedsontwikkeling (Wolting, 2008, p. 184). Het programma wordt uitgewerkt en er worden financiële en juridische rapporten opgesteld over de kosten en risico’s van het project. Het is vaak in deze fase dat de marktpartij in beeld komt. De selectie van de marktpartij vindt plaats na de vaststelling van het programma. Deze tweede fase zal centraal staan in dit onderzoek. In de derde fase wordt het werk daadwerkelijk uitgevoerd door de gekozen marktpartij. In deze fase kan soms discussie ontstaan over de interpretatie van verschillende afspraken. Daarom is het van groot belang dat partijen goed communiceren en zij wederzijds respect tonen voor elkaars ideeën. Tenslotte vindt de beheerfase plaats. Deze fase gaat over het beheer van zowel de gebouwen als de openbare ruimte, maar is voor dit onderzoek minder relevant. !

4.9 Aanbesteding en staatssteun

Aanbesteding is niet de enige manier om de concurrentie in Europa te optimaliseren. Ook het verbod op staatssteun draagt bij aan het scheppen van een gemeenschappelijk markt door ieder bedrijf op dezelfde voorwaarden te laten concurreren. Onder het Altmark arrest is door het Hof van Justitie besloten dat niet elke staatssteun ongerechtvaardigd is (HvJ EU 24 juli 2003). Wanneer een openbare biedingsprocedure vooraf is gegaan aan de grondtransacties betekent dat dat een marktconforme prijs tot stand is gekomen en dus ten voordele van gerechtvaardige staatssteun. Het idee van een aanbestedingsprocedure is een goede manier om dit biedingsproces vorm te geven. Op die manier wordt duidelijk hoe nauw aanbesteding en staatssteun samenhangen. Wanneer een project door de gemeente niet of onjuist wordt aanbesteed, kan dus sprake zijn van indirecte staatssteun. Dat komt bijvoorbeeld voor wanneer de gemeente haar grond voor een veel lagere prijs verkoopt dan de marktprijs (Tasan-Kok & Groetelaers, 2013). Kortom, er zitten risico’s aan het niet naleven van de aanbestedingsregelgeving. Het kan immers impliceren dat ook de staatssteunregels niet worden nageleefd.

5. Methodologische verantwoording van het empirisch

onderzoek

5.1 Onderzoeksontwerp

In dit onderzoek staat de volgende vraag centraal: Welke effecten heeft de Europese aanbestedingsrichtlijn gehad op de gebiedsontwikkelingspraktijk in Nederland? Om deze effecten te kunnen meten zal gebruik worden gemaakt van recente aanbestedingscasus in Nederland. De bedoeling is om meerdere casus te nemen; zowel Europees aanbesteed als niet Europees aanbesteed, en deze te vergelijken. Deze vergelijking kan inzicht geven in de verschillen (en overeenkomsten) tussen de wel en niet Europees aanbestede zaken. Het zijn juist de verschillen die impliceren dat de richtlijn effecten heeft. Dit onderzoek zal de vorm aannemen van een multiple case study. Alle projecten moeten planologisch relevant zijn, en het liefst te maken hebben met gebiedsontwikkeling. Het is dus duidelijk een selectieve sample. Kortom, het doel is om in totaal 20 casus in Nederland te selecteren, waarvan de helft Europees is aanbesteed.

Het kan zijn dat bepaalde aspecten rondom aanbesteding terugkomen in alle casus. Op die manier zou men algemeen geldende uitspraken kunnen doen. Aan de andere kant kunnen de casus elkaar ook aanvullen. De typisch complementaire waarde van een multiple case study komt dan naar voren (Bryman, 2008). Daarnaast biedt dit research design de mogelijkheid bestaande theorieën te testen op verschillende casus. De robuustheid van deze theorie wordt aan de hand van praktijkvoorbeelden nagegaan (Yin, 2009). Dit onderzoek zal kwalitatief van aard zijn, waarbij een constructivistische houding wordt aangenomen. Dit houdt in dat ervan uit wordt gegaan dat de samenleving gevormd wordt door sociale actoren. Juist in de praktijk is er sprake van mensenwerk en niet van statische eenheden.

Ook zullen korte semi-gestructureerde interviews worden afgenomen met gemeente ambtenaren van de verschillende casus. Hun antwoorden zouden meer inzicht kunnen bieden in de vraag: wat als er wel of wat als er niet zou zijn aanbesteed? Menen zij dat er daadwerkelijke verschillen zijn, en waar zou dat verschil dan het meest tot uitdrukking komen?

Het onderzoek zal vooral deductief van aard zijn wat inhoudt dat de analyse start met de theorie en dat deze theorie vervolgens getoetst wordt aan de praktijk. In het theoretisch kader zijn de mogelijke effecten van de aanbestedingsregels uiteengezet. Deze zijn gebaseerd op huidige standpunten in de wetenschap. Aan de hand hiervan zijn hypothesen afgeleid die getoetst zullen worden uitgaande van empirische data (Bryman, 2008).

5.2 Operationalisering

Om te weten wat de daadwerkelijke effecten van aanbestedingsregels in de praktijk zijn moet deze praktijk meetbaar gemaakt worden door indicatoren te identificeren.

! Kosten: de totale kosten van het gebiedsontwikkelingsproject. Aan de hand van vragen aan de gemeente-ambtenaren zal geraamd worden of deze hoger of lager zijn uitgevallen dan wanneer Europese aanbesteding niet had plaatsgevonden. De aanbesteding bepaalt over het algemeen de plankosten, maar via interviews

met ambtenaren kunnen mogelijke invloeden op die prijs worden achterhaald. De precieze prijs blijft uit concurrentieoogpunt geheim. Het gaat dan ook altijd om globale waarden. Bovendien zullen niet alleen de feitelijke prijsverschillen, maar ook de ervaren prijsverschillen worden meegenomen.

! Actorrelatie: de intensiviteit van het samenwerken tussen de gemeente en de private partij. Hierbij zal worden gekeken of het werk is uitgevoerd door een buitenlandse partij of juist met een partij waar de gemeente al eerder mee heeft samengewerkt. Verder wordt onderzocht of geselecteerd is op prijs of op past performance. Uit de geschiktheidseisen en selectiecriteria die blijken uit de aanbesteding komt verder naar voren aan welke eisen een marktpartij moet voldoen om de opdracht binnen te halen. Deze eisen bepalen mede de keuze voor een private partij.

! Tijdsduur: het aantal dagen dat de procedure in totaal heeft geduurd, inclusief de tijd van het (elektronisch) publiceren. Deze informatie volgt vaak uit beleidsdocumenten. Wanneer Europees is aanbesteed kan informatie over de startdatum worden gevonden op Tender Electronic Daily. Wanneer niet Europees is aanbesteed zal via www.aanbestedingskalender.nl en de gemeente zelf aan informatie kunnen worden gekomen over de startdatum van inschrijving en mogelijke einddatum. Ook hier zullen ervaringen van gemeente-ambtenaren worden meegenomen. Denken zij dat Europees aanbesteden over het algemeen langer duurt?

Tenslotte zullen ook de aard van het project, de locatie en het schaalniveau worden meegenomen. Op die manier wordt het project in een breder verband geplaatst.

5.3 Analysemethode

De gegevens die verzameld zijn op basis van eigen onderzoek naar de casus en de interviews met de ambtenaren zullen via thematisch onderzoek worden geanalyseerd. De thema’s zullen gebaseerd zijn op thema’s die uit de literatuur (tijdsduur, actorrelatie en kosten) en vanuit de respondenten zelf naar voren komen. Vervolgens zullen de uitspraken in kaart worden gebracht en ingedeeld bij het juiste thema. Het is dan uiteindelijk de bedoeling dat deze uitspraken van de respondenten geïnterpreteerd worden en naast de theorie worden gehouden. De theorie wordt dan getest aan de praktijk. Daarbij is het belangrijk om nog steeds een kritische houding aan te nemen tegenover de theorie. Wanneer dat niet gebeurt, dreigt het gevaar van conservatief denken (Bryman, 2008). In deze analyse zullen daarom ook de thema’s van de respondenten worden meegenomen, waardoor de praktijk naar de theorie wordt gehaald. De interviews met de gemeente-ambtenaren zullen op verschillende manieren plaatsvinden; telefonisch, via e-mail en in persoon. Op die manier is de barrière voor de respondenten het laagst. Bij het verwerken van de resultaten zal worden uitgegaan van de juistheid van de uitspraken van de respondenten. Na de analyse zullen wetenschappers ten behoeve van de volledigheid reflecteren op de resultaten.

Ten behoeve van de repliceerbaarheid van dit onderzoek, zullen nu de twee gebruikte selectieprocedures van de dataverzameling uiteengezet worden.

5.4 Selectie Europese aanbestedingszaken

Via Tender Electronic Daily (TED), het Europese online publicatieblad, is een selectie gemaakt van tien ruimtelijke projecten die Europees zijn aanbesteed. Er is gezocht in het archief van TED wat inhoudt dat al deze zaken maximaal vijf jaar teruggaan. Dit is als volgt gebeurd: eerst is gekozen voor “werken” op basis van Richtlijn 2004/18/EC die bovendien alleen door Nederlandse diensten zijn aangeboden. Vervolgens moest het gaan om “bouw & onroerend goed”, en daarbinnen is geselecteerd op “huisvesting & gemeenschappelijke voorzieningen” en “recreatie, cultuur & religie”. Binnen dit kader is gezocht op gebiedsontwikkeling. Dit leverde 79 hits op, waarvan het merendeel van de zaken te maken had met de aanleg van riolering en straten. Dit houdt meestal geen gebiedsontwikkeling in. Uiteindelijk zijn handmatig 25 projecten geselecteerd die het meest planologisch relevant zijn, omdat ze een ruimtelijke impact hebben en tegelijkertijd een woon, werk of recreatieve functie hebben. De volgende tien projecten zijn gekozen, zie Tabel 2 en Figuur 2.

Tabel 2: Selectie Europees aanbestede projecten (Opgesteld door Rebecca Weijand, 2014)

Gebouw of Gebied?! Plaats! Jaar!

Gebied! Katendrecht! 2013! Gebied! Rotterdam! 2013! Gebied! Noordwijk! 2013! Gebied! Utrecht! 2013! Gebied! Roosendaal! 2012! Gebied! Rotterdam! 2012! Gebied! Uden! 2012! Gebouw! Leiden! 2011! Gebouw! Utrecht! 2010! Gebied! Heeze-Leende! 2009!

De keuze voor de tien projecten is gebaseerd op de respons, waarbij gebiedsontwikkeling de voorkeur verdiende boven gebouwontwikkeling. Gebouwontwikkeling is immers planologisch gezien minder relevant, aangezien er minder ruimte, functies en belangen mee gemoeid zijn.

5.5 Selectie nationale aanbestedingszaken

De nationale aanbestedingszaken zijn geselecteerd via de aanbestedingskalender. Ook hier is het archief (dat vijf jaar teruggaat) geraadpleegd om werken te zoeken. Een selectie is gemaakt door alleen te kiezen voor “bouwwerkzaamheden” en “openbare voorzieningen”. Hierna is gezocht op gebiedsontwikkeling. Hier kwamen 175 resultaten uit. Na enig onderzoek bleek dat op deze manier alleen projecten gevonden werden van de gemeente Tilburg. Daarom is gekozen om te zoeken op de volgende termen: woningbouw (55 hits), multifunctioneel centrum (115 hits) en nieuwbouw (1905 hits). De selectieprocedure ligt vanwege het grotere aantal zaken iets gecompliceerder. Aangezien het onmogelijk is om te selecteren op prijs (de uitslag van de aanbesteding is immers niet bekend in het archief) is getracht een selectie te maken op schaal. Hoe groter het project, hoe groter de kans dat het werd opgenomen in het onderzoek. De aanleg van lantaarnpalen, speeltuintjes en kleinere bouwwerken vielen zo bijvoorbeeld af. Tevens zijn alle civieltechnische, elektrotechnische en werktuigbouwkundige installaties niet opgenomen in de selectie. De volgende tien projecten zijn op basis van bovengenoemde overwegingen gekozen, zie Tabel 3 en Figuur 2.

Tabel 3: Selectie nationaal aanbestede projecten (Opgesteld door Rebecca Weijand, 2014)

Gebouw of Gebied?! Plaats! Jaar!

Gebouw! Gouda! 2013! Gebouw! Dalfsen! 2012! Gebied! Margraten! 2012! Gebied! Deventer! 2012! Gebouw! Lieshout! 2012! Gebouw! Amsterdam! 2012! Gebouw! IJmuiden! 2010! Gebouw! Foxhol! 2010! Gebouw! Gemert-Bakel! 2010! Gebouw! Beesd! 2009!

De keuze voor de tien projecten is gebaseerd op de respons, waarbij gebieds- en gebouwontwikkeling de voorkeur verdiende boven het bouw- en woonrijp maken van gebieden. De ruimtelijke impact van gebieds- en gebouwontwikkeling is immers groter. Toegang tot deze projecten is verkregen via de nationale aanbestedingskalender (www.aanbestedingskalender.nl), met dank aan medewerker Kevin. Hij heeft er onder andere voor gezorgd dat de site die normaal gesproken alleen bereikbaar is voor commerciële bedrijven, ook voor onderzoeksdoeleinden toegankelijk werd.

Figuur 2: Nationaal en Europees aanbestede projecten op de Nederlandse kaart (Gemaakt door Rebecca Weijand, 2014)

6. Analyse: de effecten van de aanbestedingsrichtlijn in

de praktijk

In Nederland loopt het de afgelopen jaren nog niet storm als het gaat om Europese aanbestedingszaken rondom gebiedsontwikkeling. Uit het Europese publicatieblad blijkt dat de meeste zaken te maken hebben met de aanleg van riolering, wegen en elektriciteitsnetwerken. Allemaal voorbeelden van infrastructurele werken. Toch zijn er ook een aantal gebiedsontwikkelingsprojecten aanbesteed, het een groter dan het ander. In totaal waren er 25 projecten die volgens de gekozen selectiemethode planologisch relevante waarde hadden. Het is daarbij belangrijk om te vermelden dat minimaal vier hiervan vroegtijdig zijn afgeblazen. Zo werd onder andere een woningbouwproject in Halderberge gestaakt, omdat de provincie het bij nader inzien overbodig vond. Ook uit de interviews kwam naar voren dat deze praktijk geen uitzondering is. Dat zou natuurlijk te maken kunnen hebben met de marktomstandigheden en de economische crisis in 2008. Het zou daarentegen ook aan de aanbesteding zelf kunnen liggen. De complexe procedure en de beperkte mogelijkheden om zelf de partner te kiezen kunnen ertoe leiden dat verkeerde verwachtingen worden geschapen. Als de visie van de gemeente en de marktpartij dermate van elkaar verschillen, zou afbreken van de aanbesteding misschien de enige oplossing kunnen zijn.

De nationale aanbestedingsprocedure is veelvuldig gebruikt, maar ook hier zijn het vooral infrastructurele projecten die aanbesteed zijn. Naast deze technische installaties, worden er ook veel kleinschalige projecten aanbesteed: klaslokalen, sportveldjes en kleedkamers. Deze blijven in dit onderzoek buiten beschouwing. Daarentegen zijn tien projecten geselecteerd die vanwege hun schaal en waarde het meest in de buurt komen van de Europese projecten. Naar aanleiding van het onderzoek van deze casus zullen de effecten van de Europese aanbestedingsrichtlijn op de planningspraktijk hieronder uiteen worden gezet.

6.1 Effecten op de kosten 6.1.1. Externe effecten

De grote gebiedsontwikkelingsprojecten die Europees zijn aanbesteed vallen met waarden rond de 20 miljoen ruim boven de drempel (zie Bijlage III). De precieze waarden blijven uit concurrentieoogpunt meestal geheim. Wel komen uit de interviews twee duidelijke economische elementen terug: het aanbestedingsvoordeel en de procedurekosten. In de komende alinea zullen deze voor zowel nationale als Europese zaken besproken worden.

- Aanbestedingsvoordeel

Voor zover bekend is bij elke nationale procedure een aanbestedingsvoordeel behaald. Dat aanbestedingsvoordeel is in sommige gevallen al verdisconteerd in de geraamde prijs. Het project de Rips werd geraamd op 1.395.000 euro en hanteerde bijvoorbeeld een 9% verdisconteringsrate. Voor deze relatief kleinere projecten heeft dat weinig effect. Maar zou dit ook mogen als zonder deze verdiscontering boven het Europese drempelbedrag zou worden uitgekomen? Hetzelfde geldt voor meerwerk. Meerwerk

leidt in de meeste gevallen tot een behoorlijke kostenstijging. In beginsel geldt dat deze onvoorziene kosten al deel moeten uitmaken van de geraamde waarde van het project (ARW 2012). Dit meerwerk wordt pas duidelijk tijdens de rit. Wanneer blijkt dat de drempelwaarde eigenlijk zou zijn overschreden, is het aan de gemeente om te bewijzen dat de oorspronkelijke raming zorgvuldig tot stand is gekomen. Maar wie controleert deze praktijk? Vaak hebben gemeenten hier wel speciale oplossingen voor bedacht. Ze betrekken bepaalde onderdelen wel in de raming, maar niet in de aanbesteding. Deze

onderdelen worden dan vervolgens meegenomen als meerwerk. Het

aanbestedingsvoordeel lijkt dan heel groot, maar valt in praktijk dus mee. - Procedurekosten

Voor Europese aanbestedingen gelden procedures en eisen die nog niet bij ieder bekend zijn. Sommige gemeenten hebben daarom voor het organiseren van hun aanbestedingen de hulp van speciale adviesbureaus ingeroepen. Deze hulp kost tussen de 25.000 en 250.000, afhankelijk van de aard en omvang van het project. De transactiekosten stijgen dus flink bij het gebruik van een Europese aanbestedingsprocedure. Dit zou een selecterend effect kunnen hebben. Immers, niet ieder bedrijf zou dat kunnen betalen. 6.1.2. Ervaren effecten

De meeste partijen zijn het erover eens dat Europese en nationale aanbesteding dezelfde prijs zullen opleveren, zie Tabel 4. Hiervoor worden verschillende verklaringen gegeven. De belangrijkste reden is dat voor beide procedures dezelfde bedrijven zich inschrijven. Deze bedrijven zijn bovendien doorgaans Nederlands. “Dat in de praktijk dezelfde prijs wordt behaald omdat alleen Nederlandse bedrijven zich inschrijven is niet onverwachts” (Korthals Altes, persoonlijk interview 2014). In Nederland geldt een traditionele bouwpraktijk, waarbij bedrijven verankerd zijn in de Nederlandse planningscultuur (Ministerie van BZK, 2011). Voor lokale zaken is bovendien specifieke kennis nodig die ontbreekt bij buitenlandse bedrijven. Voor kleine projecten is bovendien geen buitenlandse belangstelling. Sommige respondenten stellen het nog algemener en menen dat buitenlandse bedrijven nooit concurrerend kunnen zijn op een lokale markt. De Europese Unie zou volgens hen dan ook niet moeten streven naar directe concurrentie, maar moet de aanbestedingsregels meer opvatten als een uniforme methode in Europa om aanbesteding vorm te geven. Dit sluit aan bij het oogmerk van de EU om een transparante markt te creëren (Europese Commissie, 2014). Korthals Altes is het daar niet geheel mee eens: “Dat buitenlandse bedrijven nooit concurrerend kunnen zijn op een lokale markt is niet waar, kijk bijvoorbeeld naar niche markten” (Korthals Altes, persoonlijk interview 2014). Het zou dan bijvoorbeeld kunnen gaan om het plaatsen van windmolens door Deense bedrijven.

Tabel 4: Leidt Europese aanbesteding in het algemeen tot hogere of lagere aanbestedingssommen? Of maakt het geen verschil? (Opgesteld door Rebecca Weijand, 2014)

Hoger! Gelijk! Lager!

1! 18! 1!

Toch zou, zoals opgemerkt in hoofdstuk 2, het faseren van ontwikkelingsprojecten en het gescheiden aanbesteden van deze projecten directe concurrentie kunnen uitlokken en de prijs wel degelijk kunnen drukken. Anderen menen dat de procedures elkaar

uiteindelijk in prijs niet veel ontlopen. “Bij Europese aanbesteding neem je de kosten

van de Europese procedure mee” (Schopman, persoonlijk interview 2014). De

proceskosten en de risico’s (op claims) zijn hoger. Het voordeel van Europese aanbesteding raak je “via de achterdeur” weer kwijt. Bovendien zetten partijen in de huidige marktomstandigheden alles op alles om opdrachten binnen te slepen. Vaak blijkt tijdens de uitvoering dat de kosten dan toch hoger uitvallen.

Gemeenten kiezen er ook soms voor te werken met zogenaamde prijsplafonds. Op die manier wordt getracht zo veel mogelijk kwaliteit te genereren met een vaststaand bedrag. Ook speciale verkoopgerichte aanbestedingsprocedures vallen onder de richtlijn, zie ook Casus 1.

Casus 1: Ontwikkeling van de Losplaatsweg te Noordwijk

Het project in Noordwijk betreft de verkoop en herontwikkeling van de voormalige gemeentewerf en omliggend gebied. De bedoeling is dat er grondgebonden woningen worden gerealiseerd waarvan 30% in de sociale sector (Selectieleidraad aanbesteding te Noordwijk, 2013). De verkoop van gronden is in beginsel niet aanbestedingsplichtig, maar de gemeente heeft ervoor gekozen toch een Europese aanbestedingsprocedure toe te passen. Deze keuze is gedeeltelijk een pragmatische keuze, omdat hiermee discussie over een mogelijke aanbestedingsplicht wordt voorkomen. Anderzijds is de gemeente Noordwijk over het algemeen voorstander van de Europese aanbestedingsprocedure (De Boer, 2014). De selectiecriteria die bij deze niet openbare procedure zijn opgenomen hebben voornamelijk betrekking op eerdere ervaringen met de marktpartij. Zo werd onder andere ervaring met gebiedsontwikkeling, met binnenstedelijke herontwikkeling en met integratie van sociale woningbouw opgenomen in de selectieleidraad. Maar de gemeente gaat nog veel verder. Zo moest ook worden aangetoond dat de betreffende partij kundig moet zijn in “het uit het zicht onttrekken van parkeervoorzieningen”. (Selectieleidraad aanbesteding te Noordwijk, 2013). Gunning zal uiteindelijk plaatsvinden op basis van de economisch meest voordelige inschrijving. Wel is hier sprake van een speciale aanbestedingsvorm: “In tegenstelling tot aanbesteding van werken in

zijn algemeenheid, gericht op realisatie van een gebouw is hier het doel het bereiken van een zo hoog mogelijke prijs bij een optimaal ontwikkelingsplan. Bij aanbesteding van werken richt de aanbesteding zich met name op een zo laag mogelijke prijs bij optimale bouwkwaliteit” (De

Boer, 2014). Kortom, ook verkoopgerichte aanbestedingen vallen onder de Europese aanbestedingsrichtlijn voor werken.

Een kleine minderheid ziet daadwerkelijk verschil in prijzen tussen de nationale en Europese procedure. Aan de ene kant zou Europese aanbesteding tot een lagere prijs leiden. Dat komt, omdat bedrijven meer hun best doen de prijs te drukken, nu de concurrentie waarschijnlijk groter is. Prijsvorming bij onderhandse aanbestedingen is tegelijkertijd minder transparant. Risico’s voor een (te) hoge aanneemsom zijn dan ook aanwezig. Daar tegenover staat de mening dat Europees aanbesteden juist hogere prijzen oplevert. “Je zag dat afgelopen drie jaar de prijs bij Europees aanbesteden altijd hoger is geweest (5 a 10 %), nu trekt dat weer bij” (Groevenbeek, persoonlijk interview 2014). Volgens de betreffende projectmanager had dat te maken met de hoge eisen die gesteld werden. Bijna geen enkel bedrijf kon daaraan voldoen. Hiermee wordt het aanbod beperkt, wat de prijs opvoert. Intussen weten gemeenten hier nu beter mee om te gaan.

Zoals gesteld in het theoretisch kader kan aanbesteding een prikkel vormen voor innovatie. Bedrijven zouden namelijk eerder geneigd zijn nieuwe producten of technieken te ontwikkelen om zich van anderen te onderscheiden. In geval van gebiedsontwikkeling zou bijvoorbeeld gedacht kunnen worden aan nieuwe duurzame bouwtechnieken. Onderzoek naar innovatie is hier achterwege gebleven, omdat dat te moeilijk te meten is. Ervan uitgaande dat Europese aanbesteding op Nederlandse bodem alleen Nederlandse aannemers trekt, zou men kunnen stellen dat buitenlandse technieken nog te weinig in de plannen worden meegenomen. Echter, meer onderzoek zou dat moeten uitwijzen.

6.2 Effecten op de actorrelatie 6.2.1 Buitenlandse partij

Europa hoopt met het verplicht Europees aanbesteden de direct grensoverschrijdende concurrentie te bevorderen (Europese Commissie, 2004). Uit dit onderzoek blijkt echter dat deze concurrentie totaal uitblijft. Bij alle tien de Europees aanbestede projecten werd met geen enkele buitenlandse partij samengewerkt. In de meeste gevallen schreven zich überhaupt geen buitenlandse partijen in, met uitzondering van enkele Belgische aannemers. Of daar nu verschil in lijkt te komen, is nog onduidelijk. Volgens sommigen komt een buitenlandse inschrijving maar heel sporadisch voor, volgens anderen is de bouwsector in opkomst en zien ze bijvoorbeeld Belgische inschrijvingen steeds vaker. Hoe is dat nu te verklaren? Het is in de praktijk heel normaal om “correspondentie in het Nederlands” als geschiktheidseis op te nemen. Dat houdt dus in dat al het brief- en elektronisch verkeer in het Nederlands moet geschieden. Over het algemeen geldt een zeer ruime bevoegdheid om inkleuring te geven aan de geschiktheidseisen. Nederlandse gemeenten rechtvaardigen deze eisen door te stellen dat ze hiermee juridische conflicten uit de weg gaan. Wanneer in het Nederlands met elkaar gecommuniceerd wordt, ontstaan er minder snel misverstanden en is de kans op geschillen dus kleiner. Dat kan misschien zo zijn, maar mijns inziens is deze eis indirect discriminerend en dus eigenlijk niet toegestaan. Door het stellen van deze eis worden buitenlandse bedrijven, behalve Vlaamse, de facto uitgesloten.

Andere redenen voor het feit dat buitenlandse bedrijven zich niet inschrijven, kunnen zijn dat het te duur is voor deze bedrijven om zich te verdiepen in de lokale regelgeving en netwerken. Zo werd door de projectmanager van Katendrecht een voorbeeld gegeven

over de waterwetgeving hier in Nederland. Die is heel anders dan in andere Europese landen. Buitenlandse marktpartijen willen hier geen tijd in investeren. Pas wanneer het project zeer groot en/of prestigieus is, kan het voor een buitenlands bedrijf lonend zijn om de tijd te investeren in de lokale wensen en wetten. Andersom geldt ook dat een Nederlandse gemeente niet zit te wachten op een buitenlands bedrijf voor de realisatie van een typisch Nederlandse woonwijk (Korthals Altes, persoonlijk interview 2014). Tenslotte is er natuurlijk een ander groot praktisch bezwaar: de reistijd. Gebiedsontwikkeling aan de grens zou nog financieel voordelig kunnen zijn voor België en Duitsland. Voor andere landen is dat kostentechnisch niet haalbaar.

Er moet volgens deskundigen wel een onderscheid worden gemaakt tussen het ontwerp en de gebiedsontwikkeling zelf. Vooral bij architectonische prijsvragen vindt directe concurrentie plaats. Sommige deskundigen pleiten er dan ook voor om een duidelijk onderscheid aan te brengen tussen de ontwerpfase van gebiedsontwikkeling en de overige onderdelen. Andere deskundigen menen dat het uitvoeren van het werk ook als apart deel zou moeten worden aanbesteed. Daar is slechts verstand van de techniek voor nodig. Eigenlijk zou het project dus gesplitst moeten worden in drie delen: 1. Ontwerp 2. Programma en advies 3. Uitvoering. Deze fases komen niet geheel overeen met de traditionele fases bij de gebiedsontwikkeling. Het definitieve ontwerp vindt normaliter plaats tijdens de haalbaarheidsfase en niet in de initiatieffase (Wolting, 2008). De traditionele fases zouden dus op de schop moeten om de mogelijkheden voor directe grensoverschrijdende concurrentie te vergroten. Maar het probleem zit hem juist in het faseren van het project. Misschien is het belangrijk om op dit punt onderscheid te maken tussen gebouw- en gebiedsontwikkeling. Het ontwerpen van gebouwen kan gemakkelijker plaatsvinden voorafgaand aan de invulling van het gebouw. Gebiedsontwikkeling zit een stuk complexer in elkaar. Vanwege de lange looptijd van een gebiedsontwikkelingsproject en de verschillende lokale belangen die ermee gemoeid zijn, is het moeilijk van tevoren vast te stellen hoe het project er uiteindelijk uit komt te zien. De omstandigheden veranderen continu (nieuwe visies vanuit het Rijk, budgetcuts etc.) en het project moet daar aan worden aangepast. Vanwege het complexe karakter van gebiedsontwikkeling is faseren lastig. Voor gebouwontwikkeling zou het wel een oplossing kunnen vormen. De uitvoering van het werk zou in beide gevallen over kunnen worden gelaten aan een buitenlandse partij, mits duidelijke communicatie heeft plaatsgevonden tussen opdrachtgever en uitvoerder. Het gefaseerd aanbesteden gebeurt nu ook al in Nederland.

Bij de nationale procedures werd geen gebruik gemaakt van buitenlandse bedrijven. Dat heeft zowel te maken met de kosten als met de ervaringen. De kosten zullen naar verwachting hoger uitvallen als een buitenlandse onderneming zou worden geraadpleegd. Bovendien is er nog geen (positieve) ervaring opgedaan met deze partij wat voor een vertrouwensrelatie zou kunnen zorgen.

6.2.2 Procedure

Bij de Europese aanbesteding wordt voornamelijk gebruik gemaakt van de niet-openbare procedure. Deze naam is wat verwarrend, aangezien de procedure wel openbaar is. Het voordeel voor de aanbestedende dienst is dat ze dan zelf een selectie kunnen maken. Echt overleggen kan officieel alleen bij de concurrentiegerichte dialoog, maar ook daar is onderhandelen verboden (Korthals Altes, persoonlijk interview 2014).

Een procedure waar alleen bij hoge uitzondering gebruik van kan worden gemaakt, maar uit de praktijk blijkt dat elke mogelijkheid tot deze procedure wordt aangegrepen. Alleen op die manier kunnen gemeenten direct invloed uitoefenen op hun keuze.

Over het verschil in procedures wordt onder projectmanagers heel verschillend gedacht. Sommigen benadrukken dat aannemers veel geïnteresseerder zijn in nationale procedures. Dat komt volgens hen niet door de vertrouwensband die ze wellicht al hebben met de gemeente, maar door de angst van partijen om meer risico’s te lopen bij Europese procedures. Waar dat risico precies in schuilt, is vooralsnog onduidelijk. De meeste managers gaan ervan uit dat de complexiteit van de Europese procedure op zichzelf de boosdoener is. Anderen ervaren in praktijk weinig verschil tussen Europese en nationale procedures. “Het zijn toch dezelfde partijen die zich inschrijven” is een vaak gehoorde uitspraak. Het enige verschil is dat er bij Europese procedures officieel gepubliceerd moet worden. Ook zijn beide procedures gericht op het bereiken van zoveel mogelijk potentiële inschrijvers. Het feit dat niet kan worden onderhandeld met partijen leidt af en toe tot moeilijkheden, maar niet tot daadwerkelijke geschillen.

Tenslotte valt nog op dat er in de praktijk nogal wat spraakverwarring heerst rondom de procedures. Niet alleen rond het verschil tussen openbare en niet-openbare procedures, maar de meeste adviseurs gebruiken ook nationale en Europese termen door elkaar heen.

6.2.3. Keuzevrijheid

“Bij de Europese aanbesteding ben je overgeleverd aan de goden” (Elmashtooly, telefonisch interview 2014). Dit is een vrij duidelijke constatering, waarin het machtsverlies van de gemeente tot uitdrukking komt. Bij Europese aanbesteding gaat de directe keuzevrijheid van gemeenten inderdaad verloren, maar in praktijk worden daar oplossingen voor bedacht. Geschiktheidseisen en selectiecriteria fungeren op dit moment eigenlijk als indirect keuzemechanisme van de gemeente. Past performance mag officieel geen rol spelen bij de keuze voor een partij, maar de gemeente kan wel specifieke voorwaarden stellen betreffende ervaringen van het bedrijf in het algemeen, zie ook Casus 2. Deze slaan vooral op de ervaring van het personeel, de tijdsplanning en de visie van de partij op zaken als kwaliteit, veiligheid en duurzaamheid van het plan. In Tabel 5 wordt een overzicht gegeven van de verschillende geschikheidseisen en selectiecriteria die terugkwamen in de selectieleidraden. De gemeente behoudt haar keuzevrijheid dus indirect. Het gaat er om dat ze niet direct bedrijven uitsluiten en de hele procedure dichttimmeren. “Veel kritiek heerst er bij startende architectenbureaus, omdat zij nooit kunnen voldoen aan de ervaringseisen die de meeste gemeenten stellen” (Korthals Altes, persoonlijk interview 2014).

Tabel 5: Geschiktheidseisen & Selectiecriteria en hun belang in de Europese aanbestedingsprocedure (Opgesteld door Rebecca Weijand, 2014)

Geschiktheidseisen! Selectiecriteria!

Personeel! Ontwerp!

Financiële gezondheid bedrijf! Kwaliteit plan!

! Tijd!

! Veiligheid!

! Duurzaamheid!

Casus 2: Ontwikkeling van Katendrecht

Bij de aanbesteding van het project in Katendrecht ging het om de ontwikkeling van een voormalig havengebouw. Hierin moesten verschillende functies tot uitdrukking komen, waaronder seniorenwoningen, twee scholen en verschillende publieke functies, die later ingevuld zouden worden. Centraal in het plan staat de ontmoeting van verschillende functies (Selectieleidraad aanbesteding Katendrecht, 2013). Het ontwerp en de uitvoering van het plan zijn gescheiden aanbesteed. Voor de uitvoering heeft BAM de opdracht binnengesleept. Of deze uitslag totaal onverwachts was is de vraag, nu de volgende geschiktheidseisen en selectiecriteria zijn gesteld: ten eerste moest het betreffende bedrijf in de afgelopen jaren een jaaromzet hebben gehaald van minimaal 50 miljoen. Kleinere bouwbedrijven vielen dus af. Daarnaast werd geëist dat het bedrijf ervaring had met “lean bouwen”, en bovendien voor minimaal 3 miljoen aan leanbouwprojecten moet hebben uitgevoerd afgelopen jaar. Bij bouwbedrijf BAM is het juist het lean bouwen dat centraal staat. Dit houdt in dat er tijdens het bouwproces zo min mogelijk verspilling plaatsvindt (BAM, 2014). Bovendien kwam uit het interview naar voren dat een eerdere samenwerking met de marktpartij indirect heeft meegespeeld bij de keuze voor de partij (Schopman, persoonlijk interview 2014). Buitenlandse bedrijven kwam niet in aanmerking, omdat ook “Nederlandse correspondentie” als geschiktheidseis werd opgenomen. Kortom, dat BAM als winnaar uit de bus kwam, is niet al te onverwachts. De keuzevrijheid van gemeenten is via het stellen van specifieke selectiecriteria zeker niet kleiner geworden.

Figuur 4: MFA Katendrecht (Bron: Jan van Helleman, 2014)!

Uiteindelijk is in alle Europese gevallen gegund op basis van de economisch meest voordelige inschrijving (EMVI). Dat is pas verplicht sinds de inwerkingtreding van de Aanbestedingswet 2012, dus deze regel gold niet voor alle projecten. Toch wordt in praktijk al veelvuldig met EMVI gewerkt. De wetgeving heeft zich hierop aangepast. Bij nationale procedures wordt ook steeds meer gebruik gemaakt van EMVI. Gunning op laagste prijs vond vooral bij oudere projecten plaats. De selectie heeft dan in een voorafgaande ronde al plaatsgevonden. Inschrijvers worden vaak gekozen op eerdere ervaringen, waarbij de winst van het project gaat naar het bedrijf dat het voor de laagste kosten kan uitvoeren.