6oo
s &_o 1 2 2ooo
POLITIEKE PARTIJEN OP DRIFT
Temidden van de vele be-schouwingen over de ver-anderende positie van poli-tieke partijen valt een as-pect op door de zeer ge-ringe aandacht die het krijgt: de Europese integra-tie en de gevolgen daarvan
Partijpolitiek
en Europese
ordening
Wachten tot de born
wikkeling van de samenle-ving. Maar dat neemt niet weg dat zij in dit opzicht veel weg hebben van de kei-zer uit het bekende sprookje: hun kleren zijn verzonnen en niet echt.
barst?
Men zou tegen het
voor politieke partijen. voorgaande in kunnen
Deze geringe aandacht weerspiegelt het over-heersende karakter van de nationale staat als
denkka-CEES VAN DER EIJK
brengen dat politieke par-tijen wei degelijk invloed hebben op het beleid, maar der, zowel voor politieke partijen zelf, als voor
de-genen die die partijen bestuderen. Tach is de ver-waarlozing van dit Europese aspect problematisch.
Een eerste probleem dat 'Europa' voor de be-staande, op nationale leest geschoeide, politieke partijen oplevert, betreft het feit dat een zeer groat - en toenemend - deel van bindende regels niet door de nationale staten zelf gemaakt wordt, maar in het kader van de Europese Unie tot stand komt. Wat is (of zou moeten zijn) hiertegenover de positie van partijen? Volgens sommigen is het aandeel van de Europese Unie in de bepaling van 'binnenlands' be-leid nu al zo'n 6o procent, al is niet altijd helemaal duidelijk hoe dit wordt gemeten. Zolang politieke partijen zich voornamelijk op de nationale beleids-kaders richten marginaliseren zij zichzelf. Zij spelen dan nog slechts een rol op een krirnpend terrein van beleidsbepaling dat in toenemende mate bestaat uit de lokale irnplementatie van elders gemaakt beleid. Zander te stellen dat dit een geheel onbelangrijke zaak is, is wel duidelijk dat deze beperking politieke partijen berooft van hun aspiratie relevante spelers te zijn in de daadwerkelijke vormgeving van de sa-menleving. Ook hun relevantie als fora voor publiek debat over deze vormgeving wordt aangetast naar-mate hun reeele invloed op beleid afneemt. De voornaamste reactie van politieke partijen op deze ontwikkeling is er tot nu toe een van ontkenning en van het doen alsof hun onderlinge krachtsverhou-dingen wel degelijk richtinggevend zijn voor de
ont-via een andere route. In het Europees Parlement dragen zij namelijk bij aan de beleidsvorming, en ook in de Raad van Ministers van de E u, die immers bestaat uit partijpolitici (de
be-treffende ministers uit de afzonderlijke lidstaten) doen zij dat. In het Europees Parlement - ten on-rechte vaak onderschat in zijn betekenis voor Euro-pees beleid- blijkt dat vooral partijpolitieke tegen-stellingen een rol spelen. Bij het overgrote deel van de activiteiten van het E P zijn de tegenstellingen tus-sen de transnationale fracties van sociaal-democra-ten, christen-democraten, liberalen, enz. aantoon-baar van veel grater belang dan de verschillen tussen nationale afvaardigingen. Men zou dus kunnen den -ken dat op deze wijze de krachtsverhoudingen tus-sen verschillende partijpolitieke visies wei degelijk richtinggevend zijn voor de ontwikkeling van 'Eu-ropa' (en van de lidstaten daarbinnen). Daarbij zou men kunnen veronderstellen dat ook in het andere wetgevende orgaan van de E u, de Raad van Minis -ters, partijpolitieke visies tot uitdrukking komen. De verschillende ministers zijn immers geen kleur-loze technocraten, maar leidende politici in hun re-spectievelijke nationale partijen, wier regeringsver-antwoordelijkheid door hen wordt belichaamd.
Tach is het een rnisvatting te denken dat de in na -tionale contexten verminderde betekenis voor be-leidsbepaling van partijpolitieke krachtsverhoudin-gen (en dus van de afzonderlijke politieke partijen) in de Europese arena is teruggewonnen. De Raden van Ministers zijn immers niet op partijpolitieke
et 1t i-le jn et :n r-:d lr et le m 1) 1- )- 1- s- 1-:n 1- s-jk 1--e s-1. r- 1-1) :n ~e S &._D I 200 I
maar op nationale basis samengesteld. Van welke partijen de verschillende ministers afkomstig zijn is afhankelijk van de regeringsvorming in de lidstaten. Elke raad kent een bonte mengelmoes van partijpo-litieke achtergronden die dan ook niet tot een partij-politiek bepaalde richting van beleid komt of kan komen. Het E P heeft ten aanzien van de bepaling van Europees beleid vooral een reagerende, en niet een
initierende functie. In tegenstelling tot wat in de
lid-staten gebruikelijk is, is de partijpolitieke samen -stelling van het Europees Parlement zonder beteke-nis voor de samenstelling van andere organen die
een rol hebben in de vorming van Europees beleid,
zoals de Europese Commissie. En voor zover Euro
-pees beleid via de intergouvernementele weg tot stand komt is de betekenis van het E P (en van de par-tijpolitieke verhoudingen daarbinnen) van nog min-der belang. Vandaar dat de Europese verkiezingen van 1999, toen het zwaartepunt in het EP van cen-trum-links naar centrum-rechts verschoof, als
zoda-nig geen effect had den op de richting van het Euro-pees beleid.
De impliciete of expliciete pretentie dat zij wei degelijk politieke en maatschappelijke ontwikkelin-gen bemvloeden waarop zij in feite amper greep hebben, is niet zonder risico's voor nationale poli-tieke partijen. Om te beginnen is er de mogelijkheid dat omstanders (burgers, belangengroepen, media) opmerken dat de keizer geen kleren heeft. Een ver-minderende betrokkenheid bij nationale partijpoli-tiek (niet noodzakelijkerwijs bij politiek als zodanig) is dan onvermijdelijk.
Daarnaast !open politici van regeringspartijen
-die dee! uitmaken van de Raden van Ministers en de Europese Raad - het risico door hun eigen achter-ban, door de oppositie, en mogelijk ook door
kie-zers verantwoordelijk te worden gehouden voor be-leid waarvan zij de consequenties amper overzien,
en dat zij nauwelijks hebben kurmen bemvloeden. Het is dan ook geen wonder dat nationale politici, als
zij eenn1aal dee! uitmaken van Europese gremia, vrijwel geen behoefte voelen om het geheime karak-ter van Europese beraadslaging en besluitvorming
open te breken. Het geweeklaag over het democra-tisch tekort van Europa is in dat opzicht, op zijn zachtst gezegd, niet altijd even oprecht.
Het politiek niemandsland van de constitutionale orde
Een dee! van wat 'Europese' politiek is, staat vrijwel los van de inhoudelijke grondslagen op basis
waar-van nationale politieke partijen zich van elkaar on-derscheiden en op basis waarvan zij hun aanhang
verwerven. Dat dee! heeft vooral te maken met de constitutionele orde van de E u, een orde die overi-gens voortdurend verandert als gevolg van
'verbre-ding' en 'verdieping' van deE u, en als gevolg van de interne dynamiek tussen de verschillende organen van de Unie. Hiertoe behoren vragen inzake de uit-breiding van de E u met nieuwe lidstaten en vragen inzake de afbakening van de bevoegdheden van de Unie ten opzichte van de lidstaten. Op deze vragen
bestaat geen 'natuurlijk' sociaal-democratisch ant-woord, evenmin bestaat er een liberaal,
christen-de-mocratisch, of ander stand punt. Het is dan ook geen wonder dat daarover binnen de meeste politieke partijen in de Europese Unie geen overeenstem-ming bestaat. Traditioneel was de- wei 'natuurlijke' - reactie binnen partijen om weinig aandacht aan dergelijke vragen te besteden. Zij zouden hooguit tot interne verdeeldheid kurmen leiden, en dat is wei het laatste waar de Ieiding van welke partij dan
ook behoefte aan heeft. De weinige gevallen waarin deze vragen wei gepolitiseerd worden- denk aan de Britse Conservatieven - vormen in dit opzicht een afschrikwekkend voorbeeld.
In toenemende mate echter blijkt het problema-tisch deze vragen te negeren. Nationale regeringen worden regelmatig geconfronteerd met soms onbe-doelde en soms ongewenste gevolgen van het Euro-pese integratiebeleid, en deze leiden geleidelijk tot een in volume toenemend publiek debat over de vraag 'wat voor Europa' wenselijk is. Daarbij gaat
het niet om de voorkeur voor een meer
sociaal-de-mocratisch danwel voor een meer liberaal Europa, omdat de meesten die zich in deze ontluikende dis-cussies mengen ook al de hierboven samengevatte
analyse hebben gemaakt dat - in ieder geval op dit ogenblik- Europa niet vanuit de krachtsverhoudin
-gen tussen partijpolitieke visies zijn vorm krijgt. 1
Het gaat wei om vragen over de verdeling van be
-voegdheden tussen lidstaten en Unie, over de wen
-selijkheid van intergouvernementele versus federale structuren, over uitbreiding met nieuwe !eden en
welke dan wei, onder welke voorwaarden,
enzo-voort. Het zijn dit soort vragen die politieke partijen
voor nieuwe problemen (zullen) stellen, en wei
omdat zij geconfronteerd worden met de volgende combinatie van omstandigheden: 2
- Het gemak neemt af waarmee (partij)poli
-tieke elites deze vragen kunnen depolitiseren en
buiten een publieke discussie kurmen houden.
6o2
s &..o 1 2 2ooo
Onvermijdelijk neemt ten gevolge van Europees beleid het aantal gebeurtenissen en incidenten toe in de 'binnenlandse' politiek die prangender dan tot nu toe stellingnames van regeringen (en
dus van partijen, zowel in de regering als in de
oppositie) vereisen over de constitutionele in -richting van Europa.
- Het eigen kader, en de eigen aanhang
(inter-men van potentiele kiezers) denkt verdeeld over deze zaken van Europese integratie. Dat is niet zo vreemd, want tot nu toe hebben de meeste par -tijen amper aandacht besteed aan deze onder
-werpen, laat staan dat zij aan de eigen achterban een helder perspectiefhebben geboden over wat
de meest geeigende stellingname is. Voor de meeste politieke partijen in Europa geldt dat de
eigen aanhang onder ling ongeveer even verdeeld
is over deze vragen als het betreffende nationale electoraat als geheel.
- De meningsvorming over zaken van Euro -pese constitutionele orde in de publieke opinie is
het stadium van 'niet bestaand' duidelijk
overste-gen, ook a! is deze nog niet zo uitgekristalliseerd als over onderwerpen die reeds sinds jaar-en-dag dee! uitmaken van publieke politieke discussie. In deze meningsvorming is het onderscheid tus
-sen hen die vinden dat Europese integratie
ver-der moet gaan, en degenen die vinden dat het a! vee! te ver is gegaan, een van de helderste aspec-ten.
Het laatste punt impliceert dat vragen over de con
-stitutionele orde van Europa een potentiele basis
voor politieke mobilisatie vormen in de electoraten
van de lidstaten. Het voorlaatste punt impliceert dat, mocht deze potentie verwezenlijkt worden, de meeste politieke partijen daar vrij weerloos teg
en-over staan en geconfronteerd kunnen worden met
het uiteenvallen van hun potentiele electoraten. Het eerste punt, tenslotte, impliceert dat het eigen ver -mogen van partijen om deze bedreigende situatie te
voorkomen afneemt. Om deze redenen vormen de
consequenties van Europese integratie een poten -tiele bedreiging voor de samenhang en de basis van de gevestigde politieke partijen. Zij kunnen die
risi-co's verrninderen door zich terug te trekken uit de Europese electorale arena ten gunste van partijen die zich exclusief daarop richten en vraagstuykken van Europese orde dan ook centraal kunnen
stellen. 3 Een andere mogelijkheid is om zelf deze
vraagstukken ·onderwerp van serieuze stellingname en politisering te maken. Beide wegen brengen hun eigen risico's met zich mee, maar die zijn waar-schijnlijk beheersbaarder dan de risico's van het
wachten tot de born barst.
CEES VAN DER EIJK
hooaleraar Politicoloaie aan de Universiteit van
Amsterdam. Hij is auteur en co-auteur van een reeks boeken en artikelen over Europese en nationale
verkiezinaen.
1. Hierin ligt dan ook een belangrijke
bron voor het 'democratisch deficit'
van Europese integratie. Voor een
verdere uitwerking van dit punt, zie
Cees van der Eijk and Mark N.
Franklin, Choosin9 Europe?, Ann Arbor:
Parliaments, and European lmearation,
Oxford: Oxford University Press,
partijpolitieke concurrentie om stem men in Europese verkiezingen, en
dat het E P mede daarom een electoraal mandaat ontbeert in dit soort constitutionele onderwerpen.
University of Michigan Press, 1996, met name Hoofdstuk 2 1 . Oat partijpolitieke visies wei degelijk van belang zijn in de wijze waarop het
Europees Parlement ter tafel liggende
voorstellen behandelt blijkt uit de
analyses van onder meer Hermann
Schmitt and Jacques Thomassen,
Political Representation and LeoWmacy in the European Union, Oxford: Oxford University Press, 1999, en van Richard Katz and Bernhard Wessels, The European Parliament, the National
1999. De laatste twee boeken benadrukken vooral dat ideologische
tegenstellingen tussen partijpoHtieke
blokken in het Europees Parlement een
belangrijke rol spelen in de behandeling
en besluitvorming inzake onderwerpen
die daar ter tafel komen, zonder
overigens te ontkennen dat dit
voornamelijk in een reagerende vorm is
ten opzichte van voorstellen van de
Commissie die zelf niet vanuit
partijpolitieke visies voortkomen. De
analyse in het eerstgenoemde hoek
benadrukt meer dat sommige
onderwerpen - hier aangeduid als
constitutioneel van aard - niet tot
weinig aan de orde komen in de
2. Deze tekst is onder meer gebaseerd
op eigen analyses onder de kiezers van
de Hdstaten in 1989, 1994 en 1999 (gebruik makend van de European
Election Studies in de betreffende jaren).
Delen hiervan zijn gerapporteerd in de
in de vorige noot genoemde pubHcaties.
3. Elders heb ik een pleidooi hiervoor
gehouden, zie: Cees van der Eijk, 'De
Noodzakelijke Terugtred van de
Nationale Politieke Partijen', in: G.
Voerman ( ed.), Politiek zonder Partijen?
Over de Horizon van de Partijpolitiek,
