Het Masterplan DJI 2013-2018 en het wetsvoorstel eigen bijdrage
verblijf in een justitiële inrichting in het licht van het
resocialisatiebeginsel
2
Sanne Doorman
Studentnummer: 10489754
Master Publiekrecht: traject Strafrecht Studentnummer: 10489754
Begeleider: mw. mr. dr. A. van Verseveld Tweede lezer: mw. mr. M. Steen
4
“Men are sent to prison as punishment, not for punishment”
5
Inhoudsopgave
Afkortingenlijst……… p. 6 Inleiding……….. p. 7 Probleemstelling……….. p. 8 Leeswijzer……… p. 9 Hoofdstuk 1 Het Masterplan DJI 2013-2018 uiteengezet1.1 Inleiding……….p. 11 1.2 Aanleiding van het Masterplan………..p. 11 1.3 Het systeem van promoveren/degraderen………..p. 12
1.3.1 Doelstelling van het systeem van promoveren/degraderen………... p. 12
1.3.2 Inhoud van het systeem van promoveren/degraderen………... p. 12
1.3.3 Uitzonderingen……….. p. 15
1.
1.4 Meerpersoonscelgebruik……… p. 16 1.5 Kritiek op het Masterplan……….. p. 17 1.5.1 Systeem van promoveren/degraderen………... p. 17
1.5.2 Meerpersoonscelgebruik………... p. 19 1.6 Conclusie………p. 19 Hoofdstuk 2 Het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf in justitiële inrichting
2.1 Inleiding……… p. 20 2.2 Aanleiding van het wetsvoorstel………... p. 20 2.3 Inhoud van het wetsvoorstel……….. p. 20 2.4 Kritiek op het wetsvoorstel……… p. 23
2.4.1 RSJ………. p. 25
2.4.2 Raad van State……….. p. 27
2.4.3 NVvR………... p. 28 2.5 Conclusie………... p. 28 Hoofdstuk 3 De vrijheidsstraf
3.1 Inleiding………. p. 30 3.2 De ontstaansgeschiedenis van de vrijheidsstraf……… p. 30 3.3 De geschiedenis van de tenuitvoerlegging van de vrijheidsstraf………... p. 31 3.4 De opkomst van het resocialisatiebeginsel………p. 32
6
3.5 Ontwikkeling van het resocialisatiebeginsel………. p. 33 3.6 Conclusie………... p. 35 Hoofdstuk 4 Het resocialisatiebeginsel en het draagkrachtbeginsel
4.1 Inleiding………. p. 36 4.2 Artikel 2 lid 2 van de Penitentiaire Beginselenwet………... p. 36 4.3 Resocialisatie in internationale regels en verdragen………..p. 37 4.3.1 Het EVRM………. p. 37 4.3.2 Het IVBPR……….p. 38 4.3.3 European Prison Rules……….. p. 40 4.4 Het draagkrachtbeginsel……… p. 42 4.5 Conclusie………... p. 43 Hoofdstuk 5 Het Masterplan in het licht van het resocialisatiebeginsel en het
wetsvoorstel eigen bijdrage in het licht van het resocialisatiebeginsel en het draagkrachtbeginsel
5.1 Inleiding………. p. 45 5.2 Resocialisatie en het Masterplan………....p. 45 5.3 Resocialisatie en het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting………. p. 49 5.4 Draagkrachtbeginsel en het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting.. p. 51 5.5 Conclusie………... p. 55 Conclusie………. p. 57 Literatuurlijst………... p. 63
7
Afkortingenlijst
AVVN Algemene Vergadering van de Verenigde Naties Awb Algemene wet bestuursrecht
BW Burgerlijk Wetboek
DJI Dienst Justitiële Inrichtingen
EHRM Europees Hof voor de Rechten van de Mens
EPR European Prison Rules
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens
IVBPR Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten MDO Multidisciplinair Overleg
MvT Memorie van Toelichting
NVvR Nederlandse Vereniging voor de Rechtspraak
Pbw Penitentiaire beginselenwet
RSJ Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming RSPOG Regeling Selectie Plaatsing en Overplaatsing Gedetineerden WvSr Wetboek van Strafrecht
8
Inleiding
In het voorjaar van 2013 heeft voormalig staatssecretaris van Veiligheid en Justitie Fred Teeven het Masterplan Dienst Justitiële Inrichtingen 2013-2018 (hierna: Masterplan) gepresenteerd. Kort gezegd houdt dit Masterplan een (nog verdere) versobering van detentieomstandigheden in. Een onderdeel van het Masterplan is het systeem van
promoveren/degraderen. Dit systeem is op 1 maart 2014 ingevoerd en staat beschreven in hoofdstuk Ia van de Regeling Selectie Plaatsing en Overplaatsing van Gedetineerden (RSPOG). Dit systeem houdt in dat gedetineerden bij aanvang van detentie in een sober regime worden geplaatst met weinig activiteiten. Dit wordt het basisprogramma genoemd. Wanneer de gedetineerde aantoont dat hij om kan gaan met verantwoordelijkheden en
wanneer blijkt dat hij zich in wil zetten voor gedragsverandering, komt hij in aanmerking voor interne vrijheden en re-integratieactiviteiten.1 Deze activiteiten worden aangeboden in het zogenaamde plusprogramma. Naast het systeem van promoveren/degraderen, wordt het meerpersoonscelgebruik met de invoering van het Masterplan geïntensiveerd.
In het verlengde van het Masterplan, stemde een meerderheid van de Tweede Kamer op 23 juni 2015 voor het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting.2 Dit wetsvoorstel
houdt in dat gedetineerden, ter beschikking gestelden en ouders van jeugdige gedetineerden moeten gaan betalen voor het ‘in gebruik nemen’ van een cel.3 Het gaat hierbij om een bedrag
van € 16,- per dag met een maximum van twee jaar. Voor ouders van jeugdige gedetineerden geldt een bedrag overeenkomstig de Jeugdwet. Oorspronkelijk was het idee dat de
gedetineerde dit bedrag gedurende zijn verblijf in detentie al moest betalen. Dit idee is gewijzigd in die zin dat de gedetineerde na afloop van detentie dient te betalen, binnen zes weken na ontvangst van de factuur. Dat houdt in dat een gedetineerde aan het einde van de rit hoogstwaarschijnlijk met een schuld komt te zitten en een simpele rekensom leert dat deze schuld kan oplopen tot een bedrag van in totaal € 11.860,-.
Het Masterplan en het wetsvoorstel eigen bijdrage zijn beide aangekondigd als maatregelen om te bezuinigen. Door onder andere De Raad voor Strafrechtstoepassing en
Jeugdbescherming (RSJ), de Raad van State en De Nederlandse Vereniging voor de
Rechtspraak (NVvR) is kritiek geuit op de bezuinigingsmaatregelen. Zij zijn van mening dat zowel het Masterplan als het wetsvoorstel eigen bijdrage op gespannen voet kunnen komen te
1 Staatscourant 2014 nr. 4617, 20 februari 2014, p. 11. 2 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 2.
9
staan met het resocialisatiebeginsel. Dit resocialisatiebeginsel is neergelegd in artikel 2 lid 2 van de Penitentiaire Beginselenwet (Pbw) en daarnaast in artikel 10 lid 3 van het
Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) en in de European Prison Rules (EPR). Dit beginsel houdt in dat tenuitvoerlegging van de gevangenisstraf mede dienstbaar wordt gemaakt aan de voorbereiding op terugkeer in de maatschappij.4
Daarnaast is er met betrekking tot het wetsvoorstel eigen bijdrage door verschillende adviesorganen op gewezen dat de eigen bijdrage aangemerkt kan worden als een strafverzwaring en dat het aan de rechter is om te oordelen over de eigen bijdrage van
gedetineerden aan hun verblijf in detentie. De rechter kan dan rekening houden met artikel 24 van het Wetboek van Strafrecht (WvSr). In artikel 24 WvSr ligt het zogenaamde
draagkrachtbeginsel verankerd, wat inhoudt dat de rechter bij de oplegging van een vermogensstraf rekening houdt met de draagkracht van een verdachte.
Naar aanleiding van de kritiek op het wetsvoorstel eigen bijdrage, heeft minister Van der Steur van Veiligheid en Justitie op 20 november 2015 besloten om het wetsvoorstel in te trekken.5 In die periode was deze scriptie al grotendeels geschreven. Ondanks intrekking van het wetsvoorstel blijft het onderwerp relevant. Het idee om gedetineerden voor hun verblijf in detentie te laten betalen is bijvoorbeeld in 2007 reeds opgeworpen door de PVV.6 In de
toekomst zal het idee om gedetineerden te laten betalen voor hun verblijf in detentie weer ter sprake kunnen komen.
Probleemstelling
Het Masterplan en het wetsvoorstel eigen bijdrage hebben beide betrekking op de positie van gedetineerden en vertonen daarom een zekere samenhang. Er is dan ook voor gekozen om deze twee onderwerpen tezamen te behandelen. In deze scriptie wordt onderzocht hoe zowel het Masterplan als het wetsvoorstel eigen bijdrage zich verhouden tot het
resocialisatiebeginsel uit artikel 2 lid 2 van de Pbw.
Zoals aangegeven is er in verschillende adviezen op gewezen dat de eigen bijdrage een strafverzwaring is en dat de rechter daarom over de eigen bijdrage zou moeten oordelen. De rechter kan dan rekening houden met hetgeen is bepaald in artikel 24 WvSr. In dit artikel ligt het zogenaamde draagkrachtbeginsel besloten. In deze scriptie zal dan ook worden bekeken of
4 Zie artikel 2 lid 2 Pbw.
5 Kamerstukken I 2015/16, 34 067, C. 6 Motie de Roon 30800, nr. 48.
10
de eigen bijdrage een criminal charge is in de zin van artikel 6 EVRM. De
eigenbijdrageregeling is aangekondigd als een bestuursrechtelijke maatregel in de zin van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Echter, de doelstelling van het wetsvoorstel eigen bijdrage doet anders vermoeden. In de Memorie van Toelichting (MvT) staat namelijk dat hij die in strijd heeft gehandeld met een (straf)wet geacht wordt een bijdrage te leveren aan de hoge kosten die een sanctie met zich meebrengt.7 Deze ratio duidt op vergelding, namelijk in die zin dat iemand die iets ‘fout’ heeft gedaan moet opdraaien voor de kosten die daarmee gemoeid zijn. Om te beoordelen of er daadwerkelijk sprake is van een ‘criminal charge’ in de zin van artikel 6 EVRM, moet worden gekeken naar drie verschillende criteria. Deze criteria zijn de kwalificatie naar nationaal recht, het karakter van de overtreding en de zwaarte van de sanctie.
De probleemstelling in deze scriptie luidt als volgt:
“Hoe verhouden het Masterplan en het wetsvoorstel eigen bijdrage zich tot het
resocialisatiebeginsel en in hoeverre dient bij het wetsvoorstel eigen bijdrage toepassing gegeven te worden aan het draagkrachtbeginsel?”
Leeswijzer
Om de probleemstelling te kunnen beantwoorden is het onderzoek opgedeeld in vijf
hoofdstukken. In het eerste hoofdstuk worden de verschillende onderdelen uit het Masterplan uiteengezet. Hierbij wordt voornamelijk aandacht besteed aan het systeem van
promoveren/degraderen. Daarnaast zal in dit hoofdstuk worden ingegaan op het intensiveren van meerpersoonscelgebruik. Dit hoofdstuk zal afgesloten worden met een uiteenzetting van de kritiek die op het systeem van promoveren/degraderen en meerpersoonscelgebruik zijn gegeven. In het tweede hoofdstuk zal het wetsvoorstel eigen bijdrage worden besproken. Er zal aandacht worden besteed aan de aanleiding en de doelstelling van het wetsvoorstel. Daarnaast zal in dit hoofdstuk aan bod komen welke veranderingen er met het wetsvoorstel worden beoogd en hoe deze veranderingen ingevuld dienen te worden. Tot slot komt in dit hoofdstuk de kritiek aan de orde die is gegeven door verschillende (advies)organen.
In de hoofdstukken drie en vier zal het toetsingskader uiteengezet worden. In hoofdstuk drie zal de ontstaansgeschiedenis van de vrijheidsbenemende straf en de ontstaansgeschiedenis van het detentieregime worden besproken. Daarnaast zal in dit hoofdstuk de opkomst van het resocialisatiebeginsel worden besproken. In hoofdstuk vier zal vervolgens de betekenis van
11
het resocialisatiebeginsel uiteengezet worden zoals deze op dit moment geldt. Het resocialisatiebeginsel is neergelegd in artikel 2 lid 2 van de Pbw. Daarnaast vloeit het resocialisatiebeginsel ook (indirect) voort uit internationale regels en verdragen. Er zal aandacht worden besteed aan het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM), het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR) en aan de European Prison Rules (EPR). Ook zal in dit hoofdstuk aandacht worden besteed aan het draagkrachtbeginsel welke voortvloeit uit artikel 24 van het WvSr.
In hoofdstuk zes zullen het wetsvoorstel eigen bijdrage en het Masterplan daadwerkelijk getoetst worden aan het resocialisatiebeginsel. Daarnaast zal gekeken worden of de eigen bijdrage een criminal charge is in de zin van artikel 6 EVRM. Wanneer er sprake is van een criminal charge, heeft de verdachte namelijk recht op een onafhankelijke en onpartijdige rechter in de zin van artikel 6 lid 1 EVRM. De rechter kan dan bij het opleggen van een gevangenisstraf rekening houden met het draagkrachtbeginsel om te beoordelen of de gedetineerde een eigen bijdrage dient te betalen. Vanwege de omvangrijke jurisprudentie omtrent het criminal charge begrip, zullen in deze scriptie alleen de hoofdlijnen worden besproken.
Tot slot zal aan de hand van de probleemstelling en de beschreven hoofdstukken een conclusie worden getrokken waarbij een antwoord wordt gegeven op de probleemstelling.
12
Hoofdstuk 1
Het Masterplan DJI 2013-2018 uiteengezet 1.1 Inleiding
Om een antwoord te kunnen geven op de probleemstelling, is het van belang om te weten welke veranderingen het Masterplan teweeg heeft gebracht. In dit hoofdstuk worden dan ook de verschillende onderdelen van het Masterplan uiteengezet. Eerst zal kort worden besproken wat de aanleiding is voor het Masterplan. Vervolgens zal de inhoud van het Masterplan worden besproken. Hierin zal voornamelijk aandacht worden besteed aan het systeem van promoveren/degraderen. Hierbij zal uiteengezet worden wat de veranderingen zijn ten
opzichte van het eerdere regime in detentie. Ook zal in dit hoofdstuk aandacht worden besteed aan de detentiefasering. Daarna zal de intensivering van het meerpersoonscelgebruik worden besproken. Tot slot zal de geleverde kritiek op het Masterplan uiteengezet worden.
1.2 Aanleiding Masterplan
Al langere tijd is er sprake van bezuinigingen binnen de Dienst Justitiële Inrichtingen (DJI).8 Het Masterplan 2013-2018 bouwt voort op deze eerdere bezuinigingsmaatregelingen, maar behelst ook nieuwe voornemens om de bezuinigingsopdracht van € 271 miljoen te kunnen bewerkstelligen.9
In de MvT noemt voormalig staatssecretaris Fred Teeven de veranderingen die worden
beoogd met het Masterplan “de herijking van de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen.”10 Er wordt door het kabinet veel waarde gehecht aan het terugdringen van recidive en de
samenleving heeft er volgens het kabinet belang bij dat gedetineerden op een gecontroleerde manier terugkeren in de maatschappij.11 Het gedrag, de motivatie en de eigen
verantwoordelijkheid van gedetineerden bleven in detentie te beperkt en juist deze punten leveren een belangrijke bijdrage aan een succesvolle terugkeer in de maatschappij.12 Het kabinet wil recidive verminderen door de tenuitvoerlegging van vrijheidsstraffen aan te passen aan de aard van het gepleegde delict en de persoon van de dader. Het kabinet heeft een aantal uitgangspunten geformuleerd voor het inrichten van het verloop van de detentie: “- de eigen verantwoordelijkheid van de gedetineerde staat voorop, diens gedrag en motivatie zijn bepalend;
8 Zie bijvoorbeeld Masterplan 2009-2014. 9 Masterplan DJI 2013-2018, 19 juni 2013, p. 7. 10 Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 3, p. 2. 11 Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 3, p. 1. 12 Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 3, p. 3.
13
- er moet een nieuwe balans komen tussen detentie en externe vrijheden: met externe vrijheden moet een concreet resocialisatiedoel worden gediend;
- de fase van detentie en de fase van voorwaardelijke invrijheidstelling (v.i.) moeten beter op elkaar aansluiten;
- er moet bij het verlenen van externe vrijheden meer rekening worden gehouden met de veiligheid van de samenleving en de belangen van slachtoffers en nabestaanden.”13 Deze punten moeten onder andere worden bereikt door het zogenaamde systeem van promoveren/degraderen. Dit systeem is op 1 maart 2014 ingevoerd en is neergelegd in hoofdstuk Ia van de RSPOG. Daarnaast was men voornemens om het systeem van
elektronische detentie in te voeren en detentiefasering af te schaffen. Op 30 september 2014 is dit wetsvoorstel elektronische detentie verworpen. Detentiefasering wordt dan ook niet
afgeschaft, maar de vraag is hoe er invulling gegeven wordt aan detentiefasering met het systeem van promoveren/degraderen. Dit zal in paragraaf 1.4 van dit hoofdstuk worden besproken.
1.3 Het systeem van promoveren/degraderen
1.3.1 Doelstelling van het systeem van promoveren/degraderen
Het systeem van promoveren/degraderen is op 1 maart 2014 ingevoerd. Het doel van dit systeem is om een intrinsieke motivatie te bereiken om mee te werken aan het detentie en re-integratieplan en daarmee de wil om te stoppen met criminaliteit.14 In de handleiding
toetsingskader wordt gesteld dat het stimuleren van wenselijk gedrag in combinatie met een motiverende bejegening naar verwachting zal leiden tot minder ongeregeldheden in detentie, zoals ruzies, vechtpartijen, agressie tegen het gevangenispersoneel en dergelijke.15 Daarnaast
wordt er gesteld dat het belonen of bekrachtigen van goed gedrag beter werkt dan bestraffen van ongewenst gedrag.16
1.3.2 De inhoud van het systeem van promoveren en degraderen
Zoals aangegeven in de inleiding bestaat het systeem van promoveren/degraderen uit het basisprogramma en het plusprogramma. Gedetineerden worden bij aanvang van detentie geplaatst in het basisprogramma. In het basisprogramma worden gedetineerden gemotiveerd om te stoppen met criminaliteit en om toe te werken naar promotie.17 Bij aanvang van detentie
13 Kamerstukken II 2013/14, 33 745, nr. 3, p. 3.
14 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 9. 15 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 10. 16 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 10. 17 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 12.
14
in het basisprogramma wordt binnen dertien dagen een zogenaamd ‘detentie- en
re-integratieplan’ opgesteld.18 Dit plan wordt binnen vier weken in het multidisciplinaire overleg
(MDO) besproken en vastgesteld.19 Het MDO bestaat uit vertegenwoordigers van
verschillende afdelingen.20 De vertegenwoordigers zijn onder andere een medewerker
maatschappelijke dienstverlening, inrichtingsmedewerkers, medewerkers Bureau Selectie- en Detentiebegeleiding, de medische dienst, een aan de inrichting verbonden psycholoog, de trajectbegeleider Terugdringen Recidive en daarnaast nog vertegenwoordigers van afdelingen, zoals de bibliotheek, arbeid, enzovoorts.21 Het MDO adviseert de directeur over promotie dan wel degradatie.22 Het detentie- en re-integratieplan is de leidraad voor de invulling van de detentie.23 Hierin worden doelen opgesteld in overleg met de gedetineerde zelf.24 In het detentie- en re-integratieplan wordt daarnaast nog een persoonlijk plan van de gedetineerde opgenomen om te stoppen met criminaliteit.25 In het basisprogramma heeft de gedetineerde recht op wettelijke minimum activiteiten die voortvloeien uit hoofdstuk VIII van de Pbw. Daarnaast worden er nog enkele terugkeeractiviteiten en nazorg aangeboden. De
terugkeeractiviteiten zijn gericht op het verkrijgen van motivatie die moet bijdragen aan een succesvolle re-integratie.26
In artikel 1 sub j van de RSPOG staat de definitie van het plusprogramma. In het plusprogramma krijgen gedetineerden een meer individueel dagprogramma. Het
plusprogramma richt zich daarnaast minder op motivatie en meer op vaardigheden, zoals terugkeeractiviteiten, arbeid, en onderwijs. Daarnaast richt het plusprogramma zich meer op gedragsveranderingen die noodzakelijk zijn voor een succesvolle re-integratie.27 Het
plusprogramma bestaat in principe uit dezelfde activiteiten als in het basisprogramma. Echter, in het plusprogramma worden sommige activiteiten vaker aangeboden dan in het
basisprogramma. Daarnaast kan het onderwijs in het plusprogramma meer gericht zijn op het vinden van een baan of kan de arbeid van een ander niveau zijn.28 In de definitie van het
18 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 11. 19 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 11.
20 ‘Persoonsgerichte benadering’, DJI, www.dji.nl (zoek op persoonsgerichte benadering). 21 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 12.
22 J.A.A.C. Claessen, ‘Strafrecht en vertrouwen in de medemens – vijftig jaar later’, Strafblad juli 2014 Sdu
Uitgevers, p. 238. 23 Kamerstukken II, 2013/14, 33 745, nr. 3, p. 5. 24 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 11. 25 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 12. 26 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 12. 27 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 13. 28 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 13.
15
plusprogramma in de RSPOG wordt dit ook wel ‘gekwalificeerde arbeid’ genoemd.29 De
gedetineerde kan in aanmerking komen voor bijvoorbeeld schilder- of schoonmaakwerk binnen de inrichting.30 Daarnaast hebben de gedetineerden in het plusprogramma, waar
mogelijk, meer keuzevrijheid over het moment waarop zij bepaalde activiteiten willen verrichten.31
Om te beoordelen of een gedetineerde voor promotie dan wel degradatie in aanmerking komt, wordt gebruik gemaakt van het zogenaamde ‘stoplichtmodel’ wat beschreven is in het
‘Toetsingskader promoveren/degraderen’.32 Dit stoplichtmodel kent drie kleuren, namelijk
groen (goed gedrag), oranje (dit kan beter) en rood (ongewenst gedrag).33 De directeur is degene die beslist of een gedetineerde in aanmerking komt voor promotie en dit gebeurt op advies van het MDO.34 Een gedetineerde die in het basisprogramma zit, wordt ten minste één keer per zes weken in het MDO besproken. Er wordt dan bekeken hoe het met hem gaat en of hij eventueel in aanmerking kan komen voor promotie. Om in aanmerking te komen voor promotie, zal de gedetineerde zes weken lang op alle onderdelen ‘groen’ gedrag moeten vertonen. De termijn van zes weken vangt aan op het moment nadat de gedetineerde in detentie is genomen. De onderdelen zijn, kort gezegd, beveiliging en veiligheid, zorg en begeleiding en re-integratie en resocialisatie. Indien de gedetineerde gepromoveerd is, kan hij ook weer degraderen. Dit gebeurt wanneer de gedetineerde structureel rood of oranje gedrag heeft vertoond. Het is aan de directeur om te bepalen wanneer daar sprake van is. Daarbij zijn wel een aantal richtlijnen gegeven. Zoals aangegeven wordt de gedetineerde in principe één keer per zes weken besproken in het MDO. Indien een gedetineerde structureel oranje gedrag vertoont, zal dit worden gerapporteerd en dit kan leiden tot degradatie. Incidenteel oranje gedrag zal niet onmiddellijk leiden tot degradatie, de gedetineerde zal op dit gedrag worden aangesproken.35 Wanneer een gedetineerde ongewenst (rood) gedrag vertoont, zal dat in beginsel leiden tot degradatie naar het basisprogramma. Echter, dat hoeft niet altijd het geval te zijn. Een voorwaarde daarvoor is dat de gedetineerde bij het vertonen van rood gedrag bewust is van zijn eigen gedrag en dit gedrag ook afkeurt. Daarnaast dient er een acceptabele reden te zijn voor het ongewenste gedrag van de gedetineerde. Om te beoordelen of er sprake
29 Zie artikel 1 sub j RSPOG.
30 Kamerstukken ІІ 2011/12, 29 270, nr. 61, p. 4-5. 31 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 13.
32 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013. 33 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013. 34 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 13. 35 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 16.
16
is van een acceptabele reden kunnen er een aantal vragen gesteld worden. Wanneer een gedetineerde bijvoorbeeld niet terugkeert van zijn verlof, zal er gekeken worden naar de omstandigheden en of er een goede reden is voor het niet terugkeren dan wel te laat
terugkeren. Ook bij bezit en/of het gebruik van drugs zal gekeken worden naar de reden van terugval en of die reden van terugval acceptabel is. Daarnaast zal worden gekeken of de gedetineerde voldoende inzet heeft getoond om niet terug te vallen.36 Wanneer een
gedetineerde gedegradeerd is, kan hij wel weer in aanmerking komen voor promotie. Ook dit is aan de directeur om te bepalen op welke gedragsnormen de gedetineerde positief dient te scoren en in welke periode. De periode bedraagt maximaal zes weken.37
1.3.5 Uitzonderingen
Niet alle gedetineerden komen in aanmerking voor het systeem van promoveren en degraderen. Zo blijkt uit artikel 1b en artikel 1e van de RSPOG dat een aantal categorieën gedetineerden volledig zijn uitgesloten van het systeem van promoveren/degraderen. Dit zijn gedetineerden aan wie de maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders onherroepelijk is opgelegd.38 Daarnaast worden in artikel 1e nog een aantal categorieën gedetineerden genoemd:
a. Gedetineerden tegen wie het openbaar ministerie een maatregel tot plaatsing in een inrichting voor stelselmatige daders vordert;
b. Gedetineerden die vervolgd worden voor het in detentie plegen dan wel medeplegen van misdrijven. Indien de vervolging niet leidt tot een veroordeling, wordt de uitsluiting ongedaan gemaakt;
c. Gedetineerden die zijn geplaatst in een Justitieel Medisch Centrum als bedoeld in artikel 19 of in een Penitentiair Psychiatrisch Centrum als bedoeld in artikel 20c;
d. Gedetineerden die zijn geplaatst in een uitgebreid beveiligde inrichting of afdeling als bedoeld in artikel 5, een extra beveiligde inrichting als bedoeld in artikel 6, of een Terroristen Afdeling als bedoeld in artikel 20a.39
Naast de gedetineerden die volledig uitgesloten zijn van het systeem van
promoveren/degraderen, is er ook een categorie gedetineerden die niet aan alle vereisten kunnen voldoen en waarvan ook niet verwacht wordt dat zij aan alle vereisten voldoen. In het systeem van promoveren/degraderen wordt namelijk ook rekening gehouden met
36 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 16. 37 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 16. 38 Artikel 1b RSPOG.
17
gedetineerden die een stoornis hebben, zoals een verslaving of een gebrekkige ontwikkeling. Deze gedetineerden worden ‘niet kunners’ genoemd.40 In de handleiding toetsingskader wordt
aangegeven dat het lastig is om ‘niet-kunners’ te herkennen en het personeel dient zich dan ook continue af te vragen waarom personen negatief gedrag vertonen.41 Wanneer een
gedetineerde aangemerkt wordt als ‘niet-kunner’ hoeft de gedetineerde niet op alle onderdelen groen te scoren om voor promotie in aanmerking te komen. Zo mogen ‘niet-kunners’ op het onderdeel zorg en begeleiding structureel oranje scoren. Op de onderdelen beveiliging en veiligheid en re-integratie en resocialisatie moeten zij wel groen scoren en incidenteel oranje kan onder omstandigheden geaccepteerd worden. Echter, zij moeten wel aanspreekbaar zijn op dit gedrag en zij moeten bereid zijn om naar groen gedrag toe te werken en zij dienen dit ook aan te tonen.42
Nog een uitzondering vormt de categorie zelfmelders. Wanneer iemand zichzelf meldt, wordt hij rechtstreeks in het plusprogramma geplaatst. Zelfmelders laten zien, doordat zij zich zelf aan hebben gegeven, dat zij verantwoordelijkheid tonen voor hun gedrag en met name voor de executie van hun gevangenisstraf.43 Het zelfmelden wordt gezien als zeer gewenst gedrag (en dus groen gedrag) en om die reden worden zij direct geplaatst in het plusprogramma.44 Echter, zelfmelders kunnen wel degraderen naar het basisprogramma. Voor zelfmelders geldt ook dat zij kunnen degraderen indien zij ongewenst gedrag (rood gedrag) vertonen.45 Tot slot wordt het plusprogramma niet ingevoerd in huizen van bewaring.46 De reden daarvoor is dat de
focus in de preventieve fase voornamelijk ligt op motiveren van gedetineerden, beoordelen of gedetineerden kunnen promoveren na de veroordeling door een rechter en het opstellen van een detentie- en re-integratieplan. 47 Indien een gedetineerde in de preventieve fase goed
gedrag vertoont en hij dit gedrag ook vast houdt na een veroordeling, zal hij worden geplaatst in een gevangenis en zal hij op basis van promotie direct geplaatst worden in het
plusprogramma.48 Ditzelfde geldt ook voor vreemdelingen die in vreemdelingenbewaring zijn geplaatst.49
40 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 15. 41 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 16. 42 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 15. 43 Staatscourant 2014, nr. 4617, 20 februari 2014, p. 16.
44 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 13. 45 DJI Handleiding Toetsingskader promoveren en degraderen, 20 december 2013, p. 14. 46 Staatscourant 2014 nr. 4617, 20 februari 2014, p. 15.
47 Staatscourant 2014 nr. 4617, 20 februari 2014, p. 15. 48 Staatscourant 2014 nr. 4617, 20 februari 2014, p. 15. 49 Staatscourant 2014 nr. 4617, 20 februari 2014, p. 15.
18
1.4 Detentiefasering
In paragraaf 1.2 is aangegeven dat het kabinet voornemens was om detentiefasering af te schaffen en elektronische detentie in te voeren. Het wetsvoorstel elektronische detentie heeft tot veel kritiek geleid en in september 2014 is het wetsvoorstel dan ook verworpen door de Eerste Kamer. In 1976 wordt de basis gelegd voor de detentiefasering in de nota
‘Beleidsvraagstukken Gevangeniswezen’ en in de nota ‘Taak en toekomst van het
Nederlandse gevangeniswezen’ uit 1982 wordt het begrip detentiefasering nader uitgewerkt.50 Detentiefasering houdt in dat gedetineerden geplaatst worden in een regime met minder strenge en strikte beveiliging en meer mogelijkheden gericht op zelfontplooiing en re-integratie.51 Er wordt gesteld dat detentiefasering een uitwerking vormt van de doelstelling van het gevangeniswezen, namelijk om de gedetineerde voor te bereiden op een succesvolle terugkeer in de maatschappij.52 Daarnaast wordt ook nog expliciet aangegeven dat er belang wordt gehecht aan detentiefasering als uitgangspunt voor het beleid in detentie.53 Het doel van detentiefasering is contact met de eigen omgeving in een zo vroeg mogelijk stadium te
intensiveren.54 De vraag is welke gevolgen het systeem van promoveren/degraderen heeft voor de detentiefasering van gedetineerden.
Voor het systeem van promoveren/degraderen hield detentiefasering in dat de gedetineerde automatisch steeds meer vrijheden toegekend kreeg. Zo stroomde een gedetineerde van een normaal beveiligde inrichting naar een (zeer) beperkt beveiligde inrichting. In de zeer beperkt beveiligde inrichting heerst een laag beveiligingsniveau en de gedetineerden worden in de gelegenheid gesteld deel te nemen aan maatschappelijke activiteiten, zoals werken bij een private organisatie, het doel van boodschappen of bijvoorbeeld een bezoek aan de
sportschool.55 Tot slot werd de gedetineerde geplaatst in het penitentiair programma. In het penitentiair programma kunnen gedetineerden het laatste gedeelte van hun straf doorbrengen in de maatschappij, buiten de inrichting. Er gelden daarbij wel een aantal voorwaarden, zoals verplichte deelname aan bijvoorbeeld een arbeidstraject. Ook moeten gedetineerden volgens
50 P. Nelissen, ‘Resocialisatie en detentie: een onderzoek naar de houdingen van gedetineerden en
gevangenispersoneel ten aanzien van de voorbereiding van de terugkeer in de samenleving’, Proefschrift
Universiteit Maastricht, 28 september 2000, p. 61.
51 RSJ, ‘Terugkeer in de samenleving, verlof, vrijheden; nazorg, www.rsj.nl (zoek op terugkeer in de
samenleving).
52 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr .3, p. 27. 53 Kamerstukken II 1994/95, 24 263, nr .3, p. 28.
54 P. Nelissen, ‘Resocialisatie en detentie: een onderzoek naar de houdingen van gedetineerden en
gevangenispersoneel ten aanzien van de voorbereiding van de terugkeer in de samenleving’, Proefschrift
Universiteit Maastricht, 28 september 2000, p. 61.
55 Ministerie van Justitie, ‘Inspectierapport zeer beperkt beveiligde inrichtingen’, themaonderzoek zzbi’s, maart
19
het volwassenenstrafrecht zijn veroordeeld, zijn veroordeeld tot een onvoorwaardelijke vrijheidsstraf van zes maanden of een resterende straftijd hebben van minstens 4 weken en hoogstens een jaar.56
De doorstroom van gedetineerden naar minder strikt beveiligde regimes gebeurde
automatisch. Het kabinet is van mening dat er een eind moet komen aan deze automatische doorstroom en dat de gedetineerde plaatsing in een beperkt beveiligde of zeer beperkt beveiligde inrichting moet verdienen op basis van goed gedrag.57 Met de komst van het systeem van promoveren/degraderen worden gedetineerden, zoals aangegeven, bij aanvang van detentie geplaatst in het basisprogramma. Het basisprogramma is het regime van beperkte gemeenschap. Uit artikel 2 lid 2 en artikel 3 lid 2 van de RSPOG blijkt dat gedetineerden die in het basisprogramma zijn geplaatst niet in aanmerking komen voor plaatsing in de beperkt beveiligde inrichting en de zeer beperkt beveiligde inrichting. Gedetineerden die in het plusprogramma zijn geplaatst kunnen wel in aanmerking komen voor re-integratieactiviteiten buiten de gevangenis, het penitentiair programma en uiteindelijk voorwaardelijke
invrijheidsstelling.58 De detentiefasering wordt dus ook afhankelijk gesteld van het gedrag van gedetineerden. Wanneer een gedetineerde in het basisprogramma zit en om de één of andere reden niet kan promoveren naar het plusprogramma, zal hij dus niet in aanmerking komen voor detentiefasering.
1.5 Meerpersoonscelgebruik
Naast versobering van het detentieregime, zal het meerpersoonscelgebruik worden geïntensiveerd. Meerpersoonscelgebruik is niet nieuw. Al in de jaren tachtig/begin jaren negentig is er druk uitgeoefend door het OM en de politie om meer gedetineerden op een cel te plaatsen.59 Dit stuitte op veel weerstand vanuit zowel het gevangeniswezen als vanuit de
Tweede Kamer. Men had de verwachting dat meerpersoonscelgebruik ellende zou veroorzaken.60 Men verwees onder andere naar de spanning die het in de inrichting zou veroorzaken, de noodzaak gedetineerden tijd te geven tot zichzelf te komen, de beperkte ruimte in de cel en de toenemende kans op agressie zowel naar personeel als tussen
gedetineerden onderling.61 In 2003 laaide de discussie over meerpersoonscelgebruik weer op.
56 Rijksoverheid, www.rijksoverheid.nl (zoek op penitentiair programma). 57 Kamerstukken II 2014, VSO Gevangeniswezen, 21 november 2014, p. 3. 58 Kamerstukken II 2014, VSO Gevangeniswezen, 21 november 2014, p. 3.
59 E.R. Muller en P.C. Vegter, ‘Detentie, gevangen in Nederland’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 576. 60 E.R. Muller en P.C. Vegter, ‘Detentie, gevangen in Nederland’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 576. 61 E.R. Muller en P.C. Vegter, ‘Detentie, gevangen in Nederland’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 576.
20
Dit keer kwam het meerpersoonscelgebruik er wel doorheen.62 De reden hiervoor was dat
men zich besefte dat er wat gedaan moest worden aan het probleem dat verdachten niet ingesloten konden worden wegens cel tekort en dat afwijzing van celdeling door het gevangeniswezen niet langer kon worden geaccepteerd.63 De veiligheid van het personeel werd gewaarborgd door extra personeel in te zetten zodat de te verwachten problemen opgelost konden worden.64 In 2004 is het meerpersoonscelgebruik landelijk ingevoerd.65 Nog steeds wordt er gebruik gemaakt van meerpersoonscellen. Met het Masterplan wordt beoogd om dit meerpersoonscelgebruik te intensiveren. Uit het Masterplan blijkt dat de doelstelling is dat uiteindelijk 50% van de gedetineerden zal worden geplaatst in een meerpersoonscel.66 Bij plaatsing van gedetineerden in een meerpersoonscel, zal rekening worden gehouden met verschillende omstandigheden. Er wordt gekeken naar de aard van het delict dat is gepleegd door de gedetineerde, eventuele psychische stoornissen, opgelegde beperkingen en gedragsproblematiek. Op basis van deze omstandigheden zal er een selectie worden gemaakt omtrent de vraag wie wel en wie niet in een meerpersoonscel geplaatst kan worden.67 Er wordt nu voornamelijk gebruik gemaakt van tweepersoonscellen, maar het is de bedoeling dat er uiteindelijk cellen komen voor vier, zes en acht personen.
1.6 Kritiek op het Masterplan
1.6.1 Het systeem van promoveren/degraderen
De RSJ heeft op 14 augustus 2013 advies uitgebracht over het systeem van promoveren en degraderen.68 De RSJ is van mening dat het doel van het plusprogramma, de inzet en
motivatie van gedetineerden ‘belonen’ met meer vrijheden en mogelijkheden tot re-integratie, in principe een positief systeem is. Hierbij moet dan wel worden uitgegaan van een regime waarin iedere gedetineerde voldoende resocialisatiemogelijkheden heeft. De RSJ zegt dat er met betrekking tot resocialisatie een systeem van ‘ja, tenzij’ moet zijn. Dit houdt in dat de mogelijkheden worden aangeboden, tenzij de gedetineerde dit (nog) niet aan kan. Echter, het systeem van promoveren/degraderen gaat uit van een ‘nee, tenzij’: iedere gedetineerde wordt in het basisprogramma geplaatst, een sober regime, en extra vrijheden en
62 E.R. Muller en P.C. Vegter, ‘Detentie, gevangen in Nederland’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 577. 63 E.R. Muller en P.C. Vegter, ‘Detentie, gevangen in Nederland’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 577. 64 E.R. Muller en P.C. Vegter, ‘Detentie, gevangen in Nederland’, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2009, p. 578. 65 Kamerstukken II 2010/11, 24 587, nr. 421.
66 Masterplan DJI 2013-2018, 22 juni 2013, p. 16. 67 Masterplan DJI 2013-2018, 19 juni 2013, p. 16.
68 RSJ advies 14 augustus 2013, ‘Advies Wijziging Regeling Spog in verband met promoveren en degraderen
21
integratiemogelijkheden moeten verdiend worden met goed (groen) gedrag.69 Dit strookt
volgens de RSJ niet met de resocialisatieopdracht en evenmin met de penitentiaire realiteit.70
Daarnaast kenmerkt het systeem zich door ‘vallen en opstaan’ en de RSJ is van mening dat degradatie na een incidentele terugval eerder contraproductief werkt.71 De RSJ heeft dan ook geadviseerd om het systeem van promoveren/degraderen niet in te voeren, maar wanneer dit toch gebeurt zal het systeem volgens de RSJ meer in overeenstemming gebracht moet worden met het resocialisatiebeginsel.
Ook Miranda Boone en Wiene van Hattum zijn van mening dat het resocialisatiebeginsel wordt ingeperkt door het systeem van promoveren/degraderen. Dit wordt volgens hen op twee manieren ingeperkt, namelijk doordat de mogelijkheid van resocialisatie afhankelijk wordt gemaakt van het gedrag van de gedetineerde en doordat er een voorwaarde wordt toegevoegd voor het verlenen van vrijheden.72 Net als de RSJ zijn zij van mening dat goed gedrag beloond dient te worden, maar resocialisatie mag niet enkel voorbehouden zijn aan hen die zich goed kunnen gedragen.73 Het categorisch uitsluiten van bepaalde gedetineerden druist volgens hen in tegen het karakter van resocialisatiebeginsel, resocialisatie is immers een recht en geen gunst, zo betogen zij.74
Op 24 juni 2014 hebben een aantal gedetineerden een kortgeding aangespannen tegen het systeem van promoveren/degraderen.75 De rechter heeft toen geoordeeld dat het systeem van promoveren/degraderen in strijd is met de Pbw, omdat het er feitelijk op neerkomt dat het regime van algehele gemeenschap hiermee is afgeschaft. De rechtbank was van mening dat het versoberde dagprogramma teruggedraaid moest worden. Voormalig staatssecretaris Teeven is hiertegen in hoger beroep gegaan en op 16 december 2014 heeft het Gerechtshof deze uitspraak van de rechtbank vernietigd.76 Het Gerechtshof heeft in hoger beroep
geoordeeld dat niet de civiele rechter, maar de RSJ de bevoegde instantie is om te beoordelen over geschillen inzake het systeem van promoveren/degraderen. Op 24 november 2014 heeft
69 RSJ advies 14 augustus 2013, ‘Advies Wijziging Regeling Spog in verband met promoveren en degraderen
binnen het gevangeniswezen’, p. 2.
70 RSJ advies 14 augustus 2013, ‘Advies Wijziging Regeling Spog in verband met promoveren en degraderen
binnen het gevangeniswezen’, p. 2.
71 RSJ advies 14 augustus 2013, ‘Advies Wijziging Regeling Spog in verband met promoveren en degraderen
binnen het gevangeniswezen’, p. 2.
72 M. Boone en W. van Hattum, ‘Promoveren en degraderen van gedetineerden’, NJB 2014, p. 2. 73 M. Boone en W. van Hattum, ‘Promoveren en degraderen van gedetineerden’, NJB 2014, p. 3. 74 M. Boone en W. van Hattum, ‘Promoveren en degraderen van gedetineerden’, NJB 2014, p. 3.
75Rechtbank Den Haag 24 juli 2014, C/09/464462/KG ZA 14-469, r.o. 2.3.
22
de RSJ al geoordeeld dat geen sprake is van afschaffing van het regime van algehele gemeenschap, maar wel dat er sprake is van een aanzienlijke beperking van het regime van algehele gemeenschap.77 Het staat de Staatssecretaris vrij om inrichtingen die voorheen waren
aangewezen als regime van algehele gemeenschap, te wijzigen naar regime van beperkte gemeenschap. Echter, in regime van beperkte gemeenschap moet volgens de RSJ wel worden gestreefd naar een maximale bewegingsvrijheid.
1.6.2 Meerpersoonscelgebruik
In 2008 uitte de RSJ zich al zeer kritisch over het meerpersoonscelgebruik in het advies ‘meer op een cel?’.78 Ook over de plannen uit het Masterplan om het meerpersooncelgebruik te
intensiveren heeft de RSJ een aantal opmerkingen. Zo zou meerpersoonscelgebruik een uitzondering moeten zijn en niet de regel. Uit analyses is gebleken dat gedetineerden in meerpersoonscellen zich onveiliger voelen, minder autonomie ervaren en de relatie met het personeel negatiever beoordelen.79 Daarnaast zou meerpersoonscelgebruik de mogelijkheden van gedetineerden om meer vrijheden te verdienen negatief kunnen beïnvloeden.80 De
spanning zal namelijk stijgen, de agressie wordt groter, men zal samenspannen tegen het personeel, processen worden onbeheersbaar, de gedetineerden zullen alleen maar slechte dingen van elkaar leren, de positieve invloed van het personeel gaat ten onder aan kwade invloeden van de subcultuur.81
1.7 Conclusie
Door het kabinet wordt grote waarde gehecht aan het terugdringen van recidive en de
samenleving heeft er belang bij dat gedetineerden op een gecontroleerde manier terugkeren in de maatschappij.82 Om dit te kunnen bewerkstelligen is op 1 maart 2014 het systeem van
promoveren/degraderen ingevoerd. Dit houdt in dat gedetineerden door middel van het tonen van goed gedrag en motivatie kunnen doorstromen naar het plusprogramma. In het
plusprogramma krijgen gedetineerden meer vrijheden toegekend en wordt er meer aandacht besteed aan re-integratie en terugkeeractiviteiten. Bij aanvang van detentie worden
gedetineerden in het basisprogramma geplaatst. Hier geldt een sober regime waar alleen ruimte is voor wettelijke basisactiviteiten. Ook detentiefasering is slechts nog mogelijk voor
77 RSJ 24 november 2014, 14/3363/GA en 14/3392/GA, r.o. 3.6. 78 RSJ advies 15 mei 2008, ‘Meer op een cel?’.
79 K.A. Beijersbergen e.a., ‘Zoeken naar de juiste bouwstenen; het gevangenisontwerp en de detentiebeleving
van gedetineerden’, TvC 2012 (54) 3, p. 217.
80 RSJ advies 2 mei 2013, ‘Masterplan DJI 2013-2018’, p. 5. 81 Muller en Vegter 2015, p. 579.
23
gedetineerden die in het plusprogramma zijn geplaatst. Op het systeem van
promoveren/degraderen is kritiek geuit, omdat resocialisatie hierdoor slechts nog is
voorbehouden aan gedetineerden die goed gedrag vertonen. Resocialisatie mag volgens de RSJ niet enkel en alleen voorbehouden zijn aan gedetineerden die zich goed gedragen.83 Activiteiten die gericht zijn op resocialisatie moeten beschikbaar zijn voor alle
gedetineerden.84 In het basisprogramma lijkt geen ruimte te zijn voor het
resocialisatiebeginsel zoals staat beschreven in artikel 2 Pbw, aldus de RSJ. De RSJ heeft dan ook geadviseerd om het systeem van promoveren/degraderen niet in te voeren. Echter,
wanneer dit toch gebeur zal het systeem volgens de RSJ meer in overeenstemming gebracht moeten worden met het resocialisatiebeginsel. In deze scriptie zal worden onderzocht of het systeem van promoveren/degraderen in overeenstemming is met het resocialisatiebeginsel. Naast het systeem van promoveren/degraderen is de doelstelling van het Masterplan om het meerpersoonscelgebruik te intensiveren. Het is de bedoeling dat uiteindelijk 50% van de gedetineerden op een meerpersoonscel wordt geplaatst. Ook hier is de vraag in hoeverre dit in overeenstemming is met het resocialisatiebeginsel. Meerpersoonscelgebruik zou namelijk de mogelijkheden van gedetineerden om meer vrijheden te verdienen negatief kunnen
beïnvloeden.85 De spanning zal hierdoor kunnen stijgen, de agressie kan worden vergroot, enzovoorts.86 Het zal dan zeer moeilijk worden voor een gedetineerde om goed (groen) gedrag te vertonen, waardoor eventuele promotie naar het plusprogramma in het geding kan komen.
In hoofdstuk 5 zal een antwoord gegeven worden op de vraag hoe het Masterplan zich verhoudt tot het resocialisatiebeginsel.
83RSJ advies 14 augustus 2013, ‘Advies Wijziging Regeling Spog in verband met promoveren en degraderen
binnen het gevangeniswezen’, p. 2.
84 RSJ advies 14 augustus 2013, ‘Advies Wijziging Regeling Spog in verband met promoveren en degraderen
binnen het gevangeniswezen’, p. 2.
85 RSJ advies 2 mei 2013, Masterplan DJI 2013-2018, p. 5
24
Hoofdstuk 2
Het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting
2.1 Inleiding
Naast toetsing van het Masterplan aan het resocialisatiebeginsel, wordt het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting in deze scriptie ook getoetst aan het
resocialisatiebeginsel. Daarnaast wordt bekeken of er bij de eigenbijdrageregeling sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM en of de rechter over de eigen bijdrage zou moeten oordelen, met toepassing van het draagkrachtbeginsel uit artikel 24 WvSr.
In dit hoofdstuk wordt het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting uiteengezet. Er zal worden besproken wat de aanleiding is voor dit wetsvoorstel. Vervolgens zal worden besproken welke veranderingen er worden beoogd met het wetsvoorstel en hoe deze
veranderingen ingevuld (dienen te) worden. Tot slot zullen de adviezen van verschillende organen worden besproken.
2.2 Aanleiding van het wetsvoorstel
De tenuitvoerlegging van strafrechtelijke sancties brengt hoge kosten met zich mee. Met name wanneer de strafrechtelijke sanctie een vrijheidsbenemende sanctie is. Het kabinet is van mening dat deze kosten niet meer alleen door de samenleving gedragen moeten worden. Met het wetsvoorstel wordt beoogd dat de degene die de strafwet overtreedt een bijdrage levert aan de gemaakte kosten voor het verblijf in een justitiële inrichting. Met andere woorden: ‘de vervuiler betaalt’. Het wetsvoorstel heeft betrekking op gedetineerden, ter beschikking gestelden en ouders van jeugdige gedetineerden.87 Het wetsvoorstel geeft uitvoering aan het
Regeerakkoord 2012 en draagt bij aan de bezuinigingen. Het wetsvoorstel moet, samen met het wetsvoorstel eigen bijdrage voor veroordeelden aan de kosten van strafvordering en slachtofferzorg, leiden tot een netto opbrengst van € 60 miljoen.88
2.3 Inhoud van het wetsvoorstel
In artikel 35 lid 1 WvSr staat dat de kosten van de gevangenisstraf en de hechtenis ten laste van de Staat komen, voor zover niet bij of krachtens enige wet anders is bepaald. Met het wetsvoorstel wordt beoogd dat gedetineerden zelf een bijdrage leveren aan de kosten van het verblijf in detentie. Het wetsvoorstel is in de eerste plaats gericht op gedetineerden die
verblijven in een penitentiaire inrichting. Het moet daarbij wel gaan om gedetineerden die ook
87 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3 88 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3
25
daadwerkelijk zijn veroordeeld door een rechter. Wanneer iemand in een penitentiaire inrichting verblijft op grond van ondergane verzekering, klinische observatie of voorlopige hechtenis geldt de eigen bijdrage niet, omdat de bijdrage alleen geldt wanneer een straf of maatregel wordt opgelegd. Dat is in deze genoemde situaties niet het geval. Echter, iemand die in voorlopige hechtenis heeft gezeten en wel veroordeeld is door een rechter zal wel een eigen bijdrage dienen te betalen. De MvT geeft hiervoor twee redenen: in de eerste plaats omdat deze persoon achteraf gezien terecht in voorlopige hechtenis heeft gezeten. Daarnaast vanwege het feit dat de tijd in voorlopige hechtenis doorgebracht doorgaans van de opgelegde straf wordt afgetrokken.89 De eigen bijdrage geldt ook niet voor de vreemdelingenbewaring.
Vreemdelingenbewaring geschiedt immers niet op strafrechtelijke grond. In het wetsvoorstel stond ook dat de eigen bijdrage zou gelden voor personen die elektronische detentie zouden ondergaan. Het was de bedoeling dat zij een eigen bijdrage zouden leveren in de vorm van huur voor de enkelband die zij zouden dragen.90 Dit is inmiddels niet meer van toepassing, nu
het wetsvoorstel elektronische detentie in september 2014 door de Eerste Kamer is verworpen.
De eigen bijdrage zal niet alleen gelden voor gedetineerden, maar daarnaast ook voor ter beschikking gestelden. Het gaat daarbij wel uitsluitend om een bijdrage voor het verblijf en uitdrukkelijk niet om een eigen bijdrage voor de behandeling en/of de verpleging. In de MvT staat dat het “wenselijk wordt geacht om voor ter beschikking gestelden op dit punt aan te sluiten bij de regeling die geldt voor gedetineerden en zo geen verschil in rechtspositie te laten ontstaan.”91De voormalig Staatssecretaris wijst er in de MvT op dat een overgroot deel van
de ter beschikking gestelden naast TBS ook een gevangenisstraf opgelegd krijgen.Aangezien de eigen bijdrage regeling geldt voor een tijd van maximaal twee jaar, zal het grootste deel van de eigen bijdrage bij personen die zowel TBS als een gevangenisstraf opgelegd hebben gekregen, gelden voor de tijd die zij hebben doorgebracht in de gevangenis.92
Tot slot geldt de eigen bijdrage voor de ouders van jeugdigen in een justitiële jeugdinrichting. Echter, voor de jeugdigen geldt een ander bedrag dan voor volwassenen die zijn veroordeeld, namelijk overeenkomstig de Jeugdwet. In hoofdstuk 8, paragraaf 8.2 van de Jeugdwet is de ouderbijdrage geregeld. Ouders dienen op grond van dit artikel een bijdrage te leveren aan de
89 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 2. 90 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3. 91 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 2. 92 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 2.
26
kosten die zijn gemaakt voor de geboden jeugdhulp. Het gaat dan om verblijf in een justitiële jeugdinrichting op grond van het civiele recht, namelijk artikel 1:265b lid 5 BW. Deze regeling zal ook gaan gelden voor ouders van jeugdigen die verblijven in een justitiële jeugdinrichting op grond van het strafrecht.93 De reden die wordt gegeven om ouders van jeugdigen te laten betalen, is vanwege het feit dat de ouders een onderhouds- en
verzorgingsplicht jegens hun kinderen hebben. Wanneer kinderen in een justitiële
jeugdinrichting worden geplaatst, zal de zorg volgens de voormalig Staatssecretaris (deels) worden overgenomen door de overheid. In dat licht wordt het van belang geacht dat de ouders een bijdrage leveren in het onderhoud. Wanneer kinderen op grond van het civiele recht van hun vrijheid zijn ontnomen, moeten de ouders nu al een eigen bijdrage betalen. Ouders van kinderen die wel strafbare feiten hebben gepleegd en daarvoor in een justitiële inrichting zijn geplaatst, zijn op dit moment nog niet wettelijk verplicht een eigen bijdrage te leveren. De voormalig Staatssecretaris ziet dit als ongelijkheid en is daarom van mening dat deze ongelijkheid weggenomen dient te worden.94
De minister van Veiligheid en Justitie zal zijn belast met de inning van de bijdrage.95 Het zal
gaan om een bedrag van € 16,- per dag voor volwassenen en ter beschikking gestelden. Dit bedrag kan voor maximaal een periode van twee jaar geïnd worden. De eigen bijdrage regeling is bestuursrechtelijk van aard en titel 4.4 van de Algemene wet bestuursrecht
(Hierna: Awb) is hierop van toepassing. De bijdrage kan worden geïnd op het moment dat de rechterlijke uitspraak onherroepelijk is geworden. Wanneer er een vrijheidsbenemende sanctie is opgelegd, zal de veroordeelde het bedrag verschuldigd zijn nadat de sanctie ten uitvoer is gelegd. Dat is een wijziging ten opzichte van het eerste (concept) wetsvoorstel eigen bijdrage. Daar kon de bijdrage namelijk al ten tijde van de detentie geïnd worden.96 De gedetineerde, de
bijdrageplichtige, dient de bijdrage binnen zes weken nadat hij de factuur heeft ontvangen te betalen. Wanneer de bijdrageplichtige niet aan deze betalingsverplichting voldoet, kan het bedrag op grond van artikel 4:113 van de Awb worden verhoogd. Wanneer de
bijdrageplichtige ook dan niet aan zijn betalingsverplichting voldoet, zullen verhaal en
verhaal met dwangbevel volgen op grond van artikel 4:115 van de Awb.97 Om in de wettelijke
93 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 13. 94 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 3. 95 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 2.
96 S. Meijer, ‘Pay-to-stay: over de eigen bijdrage van gedetineerden aan de detentie’, Sancties 2014/21, p. 2. 97 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 3.
27
grondslag te voorzien die in art. 4:115 Awb wordt geëist, zullen de artikelen 575 en 576 van het WvSv van overeenkomstige toepassing worden verklaard.98
2.3.1 Draagkracht gedetineerde
Zo’n 70% tot 73% van de gedetineerden heeft schulden bij aanvang van de detentie. Dat blijkt uit onderzoek van het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) over de periode 2008 tot en met 2010.99 Uit de MvT en het wetsvoorstel blijkt dat er rekening
gehouden kan worden met beperkte inkomens- en vermogenspositie van gedetineerden.100
Hierin wordt voorzien door een standaardbetalingsregeling aan te bieden. Daarnaast kan, op verzoek van de bijdrageplichtige, een individuele betalingsregeling worden getroffen. Verder kan er nog uitstel van betaling worden verleend en tot slot kan de bijdrage worden
kwijtgescholden. Om te beoordelen of een bijdrageplichtige in aanmerking komt voor één van deze voornoemde maatregelen, zal de instantie die belast is met de inning van de bijdrage gegevens met betrekking tot het inkomen en vermogen van de bijdrageplichtige kunnen opvragen. Deze gegevensstrekking zal niet verder reiken dan noodzakelijk is voor de beoordeling.101 Daarnaast zal de bijdrageplichtige verplicht zijn om zelf de noodzakelijke
gegevens te verstrekken. Uit de MvT blijkt dat er geen invorderingsmogelijkheden ingezet zullen worden indien blijkt dat een bijdrageplichtige op dat moment niet aan de verplichting tot betaling kan voldoen. In het geval van een betalingsregeling of uitstel van betaling, kan op grond van artikel 4:111 de verjaringstermijn worden verlengd. Op deze manier kan
voorkomen worden dat de bijdrageplichtige de dans kan ontspringen met betrekking tot de eigen bijdrage.102
Wanneer de bijdrageplichtige aan alle voorwaarden voldoet, kan hij daarnaast een beroep doen op het schuldsaneringstraject. Echter, een schuldenaar wordt pas toegelaten tot dit traject indien hij ten aanzien van de schulden die zijn ontstaan of onbetaald zijn gebleven, in de vijf jaren voorafgaand aan het onderzoek ter goede trouw is geweest.103 Vanwege het feit dat er
bij een onherroepelijke veroordeling geen sprake is van goede trouw, is aanpassing van de Faillissementswet noodzakelijk.104 Uit de MvT blijkt dat Teeven wil voorkomen dat door de
98 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 3.
99 WODC, Derde meting van de monitor nazorg ex-gedetineerden, Cahier 2012-13, te raadplegen via
www.wodc.nl.
100 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 2, p. 2 en Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 4. 101 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 11.
102 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 11 103 Artikel 288, eerste lid, onder b, Faillissementswet.
28
eigen bijdrageregeling de toelating tot het schuldsaneringstraject wordt verhinderd. Dat zou volgens de staatssecretaris in de weg staan aan resocialisatie en rehabilitatie van de
gedetineerde.105 Daarnaast speelt ook het feit mee dat wanneer een bijdrageplichtige niet
toegelaten zou kunnen worden tot het schuldsaneringstraject, hij niet meer uit de schulden zou kunnen komen, waardoor het geheel niet meer mogelijk zal zijn om de eigen bijdrage te kunnen betalen. Het Schuldsaneringstraject is een traject waarbij de schuldenaar binnen drie jaar schuldenvrij kan zijn.106 Voordat de schuldenaar wordt toegelaten tot dit traject, dient hij
zich eerst te melden bij de schuldhulpverlening in de gemeente. Er wordt dan een geprobeerd een akkoord te bereiken met de schuldeisers. Dit wordt wel het minnelijke traject genoemd.107
Om deze minnelijke akkoorden te bevorderen, is in de Faillissementswet een gedwongen schuldregeling opgenomen.108 Dit houdt in dat schuldeisers gedwongen kunnen worden door
de rechter om mee te werken aan dit traject. Daarbij zijn geen categorieën van schuldeisers uitgesloten. De minister kan dus ook gedwongen worden mee te werken aan dit traject.109
Wanneer dit traject om de één of andere reden mislukt, kan het normale inningstraject weer worden gestart, zodat het openstaande bedrag alsnog geïnd kan worden.110
2.4 Kritiek op het wetsvoorstel
2.4.1 Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ)
Op 7 maart 2014 heeft de RSJ een advies uitgebracht over het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting. De RSJ is van mening dat met de eigenbijdrageregeling geen toepassing gegeven kan worden aan het resocialisatiebeginsel.
De RSJ heeft zich onder andere uitgelaten over inning van de bijdrage tijdens het verblijf in detentie. Een gedetineerde kan met arbeid in detentie € 0,76 cent per uur verdienen en een TBS’er kan € 0,45 cent per uur verdienen. De arbeid wordt doorgaans voor 20 uur per week verricht waardoor er een bedrag van € 15,20 respectievelijk € 9,- verdiend kan worden. De eigen bijdrage is € 16,- per dag. Gezien de bedragen die een gedetineerde in detentie kan verdienen, zal de gedetineerde de bijdrage niet kunnen betalen en daardoor zal hij schulden opbouwen. Daarnaast is er eind jaren negentig nadrukkelijk voor gekozen om de
105 Kamerstukken II 2014/15, 34 068 nr. 3, p. 4.
106 Raad voor Rechtsbijstand, ‘Schulden oplossen met de Wsnp. Informatie over schuldsanering bij
problematische schulden’, p. 4.
107 Raad voor Rechtsbijstand, ‘Schulden oplossen met de Wsnp. Informatie over schuldsanering bij
problematische schulden’, p. 4.
108 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 6. 109 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 6. 110 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 3, p. 7.
29
gedetineerden geen eigen bijdrage te laten betalen, maar om de uitkering gedurende detentie stop te zetten. De reden daarvoor was dat “de uitvoering van een eigenbijdrageregeling duurder en gecompliceerder is dan die van het niet betalen van een uitkering.”111
Een gedetineerde kan in detentie dus geen andere inkomsten genereren dan de inkomsten uit de verrichte arbeid in detentie. De RSJ is van mening dat de schulden die een gedetineerde opbouwt met de eigen bijdrage, in de weg zullen staan aan succesvolle resocialisatie.112 Dit
zal volgens de RSJ zorgen voor een verhoging van de recidive en maatschappelijke onveiligheid.113 Mede naar aanleiding van deze kritiek heeft Teeven het wetsvoorstel
enigszins aangepast. Zoals aangegeven in de vorige paragraaf, dient de gedetineerde op grond van het huidige wetsvoorstel zijn bijdrage na afloop van de detentie te betalen. Op deze manier kan de ex-gedetineerden eerst een inkomen verwerven. Hoe de RSJ denkt over de toepassing van het resocialisatiebeginsel in het aangepaste wetsvoorstel is niet duidelijk. Of het na afloop van detentie betalen van de eigen bijdrage in strijd is met het
resocialisatiebeginsel, zal aan de orde komen in hoofdstuk 5. In hoofdstuk 5 wordt het gewijzigde wetsvoorstel getoetst aan het resocialisatiebeginsel.
De RSJ merkt verder op dat “de rechtsgrond van de eigenbijdrageregeling lijkt te zijn gelegen in de schuld of de verwijtbaarheid met betrekking tot de kosten die de samenleving moet maken om de straf die voortvloeit uit het gepleegde delict ten uitvoer te leggen. Deze verwijtbaarheid vormt een element ter bepaling van de strafbaarheid en het is aan de rechter die te bepalen en af te wegen tegen andere elementen in deze context.”114In dit wetsvoorstel
wordt daarnaast geen onderscheid gemaakt tussen gedetineerden en ter beschikking gestelden. Ook dit strookt volgens de RSJ niet met de ratio van het wetsvoorstel. De ratio verhoudt zich namelijk slecht tot het feit dat ter beschikking gestelden geheel of gedeeltelijk
ontoerekeningsvatbaar zijn verklaard. Wanneer iemand ontoerekeningsvatbaar is, kan hij immers niet of slechts gedeeltelijk verantwoordelijk gehouden worden voor zijn daden.115
De RSJ zet ook vraagtekens bij de hoogte van de uitvoeringskosten en hoe deze kosten zich verhouden tot de beoogde opbrengsten. De RSJ merkt op dat er rekening gehouden moet worden met hoge uitvoeringskosten en geeft daar een aantal redenen voor. Ten eerste
111 Memorie van toelichting bij de Wet socialezekerheidsrechten gedetineerden, TK 1997-1998, 26063, nr. 3, p.
27.
112 RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’, p. 7. 113 RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’, p. 2. 114 RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’, p. 8. 115 RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’, p. 12.
30
vanwege het feit dat er eind jaren negentig is afgezien van een eigen bijdrage regeling, omdat dat duurder en gecompliceerder zou zijn dan het niet betalen van een uitkering.116 Ten tweede,
omdat de staatssecretaris van Justitie in 2008 aan de Tweede Kamer schreef dat: “Wat betreft de inningkosten moet bedacht worden dat het vaak zal gaan om de moeilijkste categorie. Voor de inning van zaken van een vergelijkbare aard (ontnemingsmaatregelen) hanteert het
Centraal Justitieel Incassobureau op dit moment een kostprijs van € 1.570 per zaak. Bovendien leert de ervaring dat ontnemingsmaatregelen niet altijd tot inning leiden. Zo bedraagt na een periode van drie jaar het inningspercentage van ontnemingsmaatregelen in de categorie tot € 10.000 circa 56 procent.”117
Voorts merkt de RSJ op dat de veel gedetineerden al schulden hebben en doorgaans in een lastige inkomens- en vermogenspositie verkeren. Hierdoor zal het innen van de bijdrage worden bemoeilijkt en daardoor zal dit volgens de RSJ naar alle waarschijnlijkheid hoge kosten met zich mee brengen.118
Met betrekking tot de ouderbijdrage voor jeugdigen merkt de RSJ op dat deze bijdrage afwijkt van de Wet op de Jeugdzorg. In het tweede wetsvoorstel is deze bijdrage inmiddels wel op dezelfde hoogte gesteld. Verder zegt de RSJ hierover dat belangrijk is om de ouders bij de tenuitvoerlegging te betrekken, omdat dit bijdraagt aan een succesvolle re-integratie in de maatschappij. Vanwege het feit dat het aantal Justitiële Jeugdinrichtingen (JJI) is geslonken, zal het bezoek van ouders aan de JJI reiskosten met zich mee kunnen brengen. Daarom acht de RSJ het niet wenselijk dat zij ook nog eens bijdrage dienen te leveren voor het verblijf.119
2.4.2 Raad van State
De Raad van State heeft op 7 juli 2014 een advies uitgebracht en is, net als de RSJ, kritisch over het wetsvoorstel. De Raad van State vraagt zich af of de opbrengsten die met het wetsvoorstel worden beoogd opwegen tegen de maatschappelijke en financiële lasten van de wetsvoorstellen.120 Door het wetsvoorstel zal er naar verwachting meer beroep worden gedaan
op de bijstand, de bijzondere bijstand en de schuldhulpverlening en daarnaast op beroepsprocedures.121
116 Memorie van Toelichting bij de Wet sociale zekerheidsrechten gedetineerden, TK 1997-1998, 26063, nr. 3, p.
3 geraadpleegd via RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’.
117 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 109, p. 4, geraadpleegd via RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage
verblijf gedetineerden’, p. 9.
118 RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’, p. 2. 119 RSJ advies 2 april 2014, ‘Eigen bijdrage verblijf gedetineerden’, p. 12. 120 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 4.
31
In dit advies wordt uitdrukkelijk gewezen op het feit dat gedetineerden een zwakke inkomens- en vermogenspositie hebben. De Raad van State merkt hierbij op dat er eerder in 2008 is aangegeven dat de inkomenspositie van gedetineerden niet realistisch geacht werd voor een eigen bijdrage.122 De gedachte was destijds dat voorkomen moest worden dat een
gedetineerde schulden zou opbouwen of dat schulden verhoogd zouden worden door een eigenbijdrageregeling. In het wetsvoorstel wordt aangegeven dat er rekening gehouden wordt met de inkomens- en vermogenspositie van de gedetineerden, maar de Raad van State is van oordeel dat met een betalingsregeling of uitstel van betaling de kans op recidive en het negatieve effect van resocialisatie niet wordt weggenomen.123 De Raad van State stelt: “ de
schuld ten gevolge van de eigen bijdrage blijft intact, de verjaringstermijn van de vordering wordt verlengd gedurende de periode dat uitstel van betaling is verleend, hetgeen de
financiële situatie van gedetineerden en daarmee de verhoogde kans op recidive en het negatieve effect op resocialisatie gedurende lange periode negatief kan beïnvloeden.”124 De
Raad van State geeft in het advies wel aan dat wanneer het wetsvoorstel toch wordt
ingevoerd, het meer voor de hand ligt dat de factuur van de bijdrage pas wordt verzonden op het moment dat de sanctie ten uitvoer is gelegd. Desalniettemin is de Raad van State van mening dat er moet worden afgezien van het wetsvoorstel eigen bijdrage verblijf justitiële inrichting.
2.4.3 Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR)
De NVvR is van mening dat het wetsvoorstel het punitieve karakter van de detentie zal verzwaren. Daarnaast gaat zij in het advies in op het feit dat gedetineerden geen inkomen hebben ten tijde van de detentie, maar, en dit is van belang in het licht van de wijziging van het wetsvoorstel, ook na detentie is het volgens de NVvR niet zeker of gedetineerden een inkomen hebben. De NvVR vraagt zich af of het wel reëel is om te denken dat een gedetineerde na afloop van detentie een betaalde baan vindt, zeker in deze tijd waarin de arbeidsmarkt een moeilijke markt is.125 In de MvT staat wel aangegeven dat een deel van de
gedetineerden zes maanden na detentie een inkomen heeft, maar er wordt nergens aangegeven waar dit inkomen uit voortvloeit. Het zal in veel gevallen gaan om een uitkering of een (zeer) laag inkomen. Wanneer een gedetineerde na afloop van detentie binnen zes weken de factuur
122 Kamerstukken II 2007/08, 31 200 VI, nr. 109, blz. 4. Brief van de Staatssecretaris van Justitie aan de
Voorzitter van de Tweede Kamer.
123 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 4. 124 Kamerstukken II 2014/15, 34 068, nr. 4.
125 NVvR advies 20 maart 2014, ‘Advies concept-wetsvoorstel wijziging van de Penitentiaire Beginselenwet en
32
moet betalen, zal het eerder regel dan uitzondering zijn dat dit de gedetineerde niet zal lukken. Wanneer de gedetineerde dan uitstel van betaling krijgt, zal hij het bedrag nog lang nadat zijn detentie al is afgelopen door moeten betalen. Het wetsvoorstel zorgt er verder voor dat het ex-gedetineerden zeer moeilijk, dan wel onmogelijk gemaakt wordt om hun leven weer vorm te geven en op het rechte pad te blijven.126 De NVvR adviseert dan ook, net als de RSJ en de Raad van State, om het wetsvoorstel niet in te dienen. Wanneer dit toch gebeurt, adviseert de NVvR om de eigen bijdrage op te laten leggen door een rechter zodat hij rekening kan houden met het draagkrachtbeginsel uit artikel 24 van het WvSr.127
2.5 Conclusie
Het wetsvoorstel eigen bijdrage gaat over de vraag wie de kosten van het verblijf in een justitiële inrichting dient te betalen. Tot op heden worden deze kosten gedragen door de samenleving. Echter, het kabinet is van mening dat degene die de strafwet overtreedt, ook een bijdrage moet leveren aan de kosten. Het wetsvoorstel geldt voor gedetineerden, ter
beschikking gestelden en ouders van jeugdigen. De eerste twee categorieën dienen € 16,- per dag te betalen met een maximum tijd van twee jaar. Voor de ouders van jeugdigen geldt een ander bedrag, namelijk overeenkomstig de Jeugdwet. Na afloop van detentie dient dit bedrag binnen zes weken betaald te worden. Wanneer dit niet lukt, kan uitstel van betaling worden verleend of er kan een betalingsregeling worden getroffen. Het wetsvoorstel heeft tot veel kritiek geleid. Verschillende adviesorganen, zoals de RSJ, de Raad van State en de NVvR hebben een advies gegeven over dit wetsvoorstel. Zij zijn van mening dat het wetsvoorstel negatieve gevolgen heeft voor de resocialisatie en het voorkomen van recidive. Daarnaast kan de eigen bijdrage als extra leedtoevoeging worden ervaren en is het nog maar de vraag of de beoogde opbrengsten van het wetsvoorstel ook daadwerkelijk gerealiseerd kunnen worden. Deze kritiek heeft zich voornamelijk gericht op de situatie waarin de gedetineerde de eigen bijdrage al tijdens het verblijf in detentie moest betalen. Deze situatie is inmiddels, zoals aangegeven, gewijzigd. De vraag is dan ook of er met deze wijziging voldoende tegemoet is gekomen aan de kritiek. In hoofdstuk 5 van deze scriptie zal een antwoord worden gegeven op deze vraag.
126 NVvR advies 20 maart 2014, ‘Advies concept-wetsvoorstel wijziging van de Penitentiaire Beginselenwet en
wijziging Wetboek van Strafvordering’, p. 4.
127 NVvR advies 20 maart 2014, ‘Advies concept-wetsvoorstel wijziging van de Penitentiaire Beginselenwet en
