VOORBLAD
De Omgevingswet in de Praktijk:
Samen beleidsmatig leren om vorm te geven aan de omgevingsvisie van de Enge Wormer
Naam: Alissa Griffioen
Studentnummer: 10780408
Begeleider: Dr. Erik Besseling
Tweede lezer: Mw. Drs. Martientje Kuitenbrouwer MSc
Opleiding: Politicologie, kernmodule International Betrekkingen E-mailadres: alissagriffioen@gmail.com
DE OMGEVINGSWET IN PRAKTIJK:
Samen beleidsmatig leren om vorm te geven aan de omgevingsvisie van de Enge Wormer
Alissa Griffioen
Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Bachelor project Politicologie
Juni 2018 Woorden: 8793
Bachelor project Politicologie Juni 2018
Alissa Griffioen Universiteit van Amsterdam Bachelor student Politicologie 10780408 Onder begeleiding van:
Dhr. Dr. Erik Besseling Universiteit van Amsterdam Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Politicologie Tweede corrector:
Mw. Drs. Martientje Kuitenbrouwer MSc Universiteit van Amsterdam Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen Politicologie
Voorwoord
Voor u ligt mijn scriptie, het eindproduct van mijn bachelor Politicologie, met de focus op Internationale Betrekkingen, aan de Universiteit van Amsterdam. Deze scriptie behelst een analyse van de gevolgen van de Omgevingswet, waarbij alle regelingen betreffende ruimtelijke ordening gebundeld worden in één wet om de Nederlandse leefomgeving sneller klaar te stomen voor de toekomst. Het invoeren van de wet zal grote gevolgen hebben voor het huidige institutionele stelsel dat we kennen in Nederland. Niet langer is de overheid de enige dominante actor in het vormgeven van de leefomgeving, de samenleving is aan zet en mag het initiatief nemen om plannen te maken.
Deze scriptie is tot stand gekomen na drie maanden intensief literatuur- en casusonderzoek. Zonder de kritische blik en brede kennis over bestuurskunde van mijn begeleider Erik Besseling van de Universiteit van Amsterdam had ik dit niet kunnen doen. Daarnaast wil ik ook alle mensen bedanken die bereid waren mee te werken aan mijn onderzoek. Het Kadaster was daarbij cruciaal door het aandragen van hun contacten. Tenslotte zijn er ook nog mijn ouders, mijn vriend en mijn medestudenten die mijn dankwoord verdienen. Bedankt voor jullie geduld, jullie luisterend oor en vele gesprekken.
Met veel plezier heb ik deze scriptie geschreven en het is een product geworden dat ik met trots kan inleveren. Ik hoop dat jullie het met plezier lezen!
Alissa Griffioen
Inhoudsopgave Voorwoord 3 1. Inleiding 7 1.1 Aanleiding 7 1.2 Casus en probleemstelling 8 1.3 Onderzoeksvraag 9 1.4 Leeswijzer 9 2. Beleidsmatig leren 10 2.1 Institutionele leemte 10
2.2 Beleidsmatig leren op individueel niveau 11
2.3 Beleidsmatig leren op collectief niveau 12
2.4 Beleidsmatig leren op systeemniveau 13
3. Methodologie 15
3.1 Kwalitatief onderzoek 15
3.2 Casusonderzoek 15
3.3 Documentenonderzoek en interviews 16
4. De omgevingsvisie van de Enge Wormer 18
4.1 Beleidscontext 19
4.1.1 De Omgevingswet 20
4.1.2 Bestemmingsplan in de Enge Wormer 21
5. Analyse 24
5.1 Beleidsmatig leren in de Enge Wormer 24
5.2 Beleidsmatig leren op collectief niveau 24
5.3 Beleidsmatig leren op individueel niveau 27
5.4 Beleidsmatig leren op systeemniveau 28
6. Conclusie 30
Literatuurlijst 33
Bijlage I 37
1. Inleiding 1.1 Aanleiding
De laatste jaren is er een tendens te herkennen waar Nederlandse burgers steeds vaker de behoefte voelen om zich te buigen over maatschappelijke problematiek (Uitermark 2014: 6). De moderne burger is mondiger, meer geïnformeerd en accepteert niet langer geen betrokkenheid bij beleidsvorming over de inrichting van de samenleving waar zij de directe gevolgen van ondervinden (Hajer 2011: 8-9). Steeds vaker worden taken gedecentraliseerd naar lokale bestuursorganen waardoor burgers meer verantwoordelijkheden krijgen (Hilhorst en Van der Lans 2016: 105). Hierdoor staat de traditionele rolopvatting van overheden, als primair verantwoordelijk orgaan voor beleidsvorming, onder druk. De overheid gaat de kaders scheppen, waarbinnen het aan burgers en bedrijven is invulling te geven aan beleid (Hajer 2011: 9). Het speelveld van de overheid en samenleving bevindt zich daarmee in een transitie naar meer samenleving en minder overheid bij beleidsvorming.
Deze nieuwe rolverdeling is belangrijk om Nederland klaar te stomen voor de onzekere toekomst (Hajer 2003: 175). Duurzame ontwikkeling van onze leefomgeving is een van de grootste uitdagingen van deze tijd en raakt alle aspecten van onze samenleving. Het gaat om het balanceren van economische-, sociale- en milieudoeleinden waar verschillende invullingen aan gegeven kunnen worden (Loebers et al. 2007: 83). Door de grote impact van duurzame ontwikkeling op de leefomgeving kan de overheid hier niet alleen verantwoordelijk voor zijn, omdat zonder inspraak over de uitvoering de overheid burgers anders geregeld kaarsrecht tegenover zich zal vinden (Hajer 2011: 26). De overheid erkent dat het burgers en andere belanghebbenden moet betrekken bij het vormgeven van beleid voor de leefomgeving (idem: 29).
De tendens van een terugtredende overheid om meer ruimte te geven aan de maatschappij bij besluitvorming over de leefomgeving krijgt vorm in de Omgevingswet, die in 2021 in werking treedt. Met deze wet wordt vanuit een integraal wettelijk kader vormgegeven aan de fysieke duurzame leefomgeving (Rijksoverheid 2016). Het integrale karakter van de Omgevingswet vraagt om een beleidsproces waarbij zowel private als publieke belanghebbenden samenwerken en verbanden aangaan (Kjaer 2004). Lagere overheden krijgen meer ruimte voor de inrichting van de ruimtelijke ordening, die vervolgens grotere verantwoordelijkheden moeten geven aan directe belanghebbenden, zoals burgers. Ook zijn er niet langer meerdere wetten leidend bij ruimtelijke ordening, maar wordt alles gebundeld in één wet, namelijk de Omgevingswet. Hiermee moet al het beleid over ruimtelijke planning worden
verenigd en vereenvoudigd. Projecten moeten hiermee sneller van de grond komen, waardoor Nederland eerder klaargestoomd kan worden voor een duurzame ruimtelijke inrichting (Rijksoverheid 2016).
1.2 Casus en probleemstelling
Onder het project ‘Aan de slag met de Omgevingswet’ is van het gebied de Enge Wormer een ‘proeftuin’ gevormd om te experimenteren met de Omgevingswet. In dit gebied wonen acht grondeigenaren waar de bestemming van hun land veranderd is van agrarisch naar natuurbeheer. Zij stellen dat er onvoldoende waarborgen zijn voor duurzaam beheer van het land, doordat de subsidies niet toereikend zijn. Als proeftuin is de vraag gesteld om als landeigenaren, vanaf nu de initiatiefnemers, samen met de gemeente en de provincie een omgevingsvisie op te stellen, in de geest van de Omgevingswet, waarbij duurzaam beheer van de Enge Wormer wordt bewerkstelligd (Bresser 2018a). De omgevingsvisie is een integraal plan voor het vormgeven van de fysieke leefomgeving waarin uiting moet worden gegeven aan de waarden van een specifiek grondgebied. Het doel is een meer integrale aanpak van beleid, waarbij alle sectorale beleidsplannen en sociale aspecten van de fysieke leefomgeving worden samengevoegd (Rijksoverheid 2016). Hierbij heeft de overheid niet langer het ‘initiatiefrecht’ op de ontwikkeling van het gebied, maar mag de samenleving het voortouw nemen.
Deze nieuwe rolverdeling tussen overheid en samenleving in besluitvorming, zorgt ervoor dat deze acties plaatsvinden in een ‘institutionele leemte’: de overheid begeeft zich in een beleidscontext waarbij er nog geen consensus is over de regels en normen van hoe de nieuwe rollen van de overheid en de samenleving eruit gaan zien (Hajer 2003: 175).
Om te handelen binnen deze leemte is het Kadaster door de betrokken actoren gevraagd een begeleidende rol te spelen in het proces om vorm te geven aan de omgevingsvisie van de Enge Wormer (Bresser 2018a). Om meer inzicht te krijgen in het proces heeft het Kadaster een specifieke interesse geuit in de rol van deze initiatiefnemers. Het Kadaster ziet dat de initiatiefnemers aan de ene kant verbonden zijn door liefde voor hun land en de natuur daarvan, maar aan de andere kant voor een complexe taak worden gesteld waarbij iedereen eigen belangen heeft. Waarom zijn burgers bereid een gecompliceerde, conflictueuze rol op zich te nemen die van oudsher aan de overheid voorgeschreven was?
Het doel van dit onderzoek is om een bijdrage te leveren aan deze interesse van het Kadaster. Het is van belang om te weten aan welke voorwaarden het proces moet voldoen om belanghebbenden bereid te vinden mee te doen aan het vormgeven van een omgevingsvisie. In de proeftuin van de Enge Wormer zijn de belanghebbenden bereid geweest om initiatief te
nemen conform de opzet van de nieuwe wet en daarmee is het een geschikte casus om te onderzoeken hoe beleid tot uitvoering is gekomen.
1.3 Onderzoeksvraag
Als er verschillende belangen spelen en er sprake is van institutionele leemte over het beleidsproces, zoals het geval is bij het opstellen van de omgevingsvisie in de Enge Wormer, is het volgens Loebers et al. van belang dat er in zo’n proces beleidsmatig wordt geleerd (2007: 83). Beleidsmatig leren is hierbij het proces van reflectie op en correctie van beleidsmatig handelen naar aanleiding van feedback over de wijze waarop beleid vorm krijgt en van invloed is op de context waarin het wordt gevormd (Loeber en Laws 2016: 14). Alleen door met alle actoren, overheid en samenleving, beleidsmatig te leren, kunnen ideeën, waarden en vervolgens acties veranderen waardoor actoren samen vorm kunnen geven aan een complex einddoel waar verschillende belangen meespelen.
Het leren van overheid en samenleving als evenwaardige partners is een relatief nieuw gebied binnen de theorieën over beleidsmatig leren, waarbij de focus vroeger vooral lag op het leren van de overheid. Met deze nieuwe spelers is sprake van een verschuiving van ‘government naar governance’ en dat heeft ook effect op de leerprocessen (Grin en Loeber 2006: 201). Het is daarom relevant om de theorieën van beleidsmatig leren toe te passen op een casus waarbij niet langer de overheid de enige actor is in het vormgeven van een complex einddoel. De hoofdvraag van dit onderzoek luidt: ‘In hoeverre is beleidsmatig leren terug te vinden in het proces rondom vormgeving van de omgevingsvisie in de Enge Wormer, waarbij de overheid plaatsmaakt voor initiatiefnemers?’.
1.4 Leeswijzer
Om antwoord te geven op deze vraag wordt ten eerste de concepten institutionele leemte en beleidsmatig leren uiteengezet. Vervolgens wordt de methodologie van het onderzoek besproken. Om daarna dieper in te gaan op de casus, de beleidscontext van de casus en de resultaten.
2. Beleidsmatig leren
Het verschuiven van taken van de overheid naar de burger zorgt voor een verandering in het institutionele design en de organisatie van het besturen. Deze verschuiving wordt ook wel aangeduid als het proces van ‘government naar governance’ (Grin en Loeber 2006: 201). Dit is een transitie van een hiërarchische naar een meer netwerk gebaseerde vorm van besluitvorming waar de grens tussen private en publieke actoren vervaagt (Rhodes 1996: 653). Deze vorm van beleid maken wordt echter niet alleen gedomineerd door de opkomst van ‘nieuwe’ actoren, maar ook door toenemende collectieve onzekerheid over het einddoel en het proces om daartoe te komen omdat het zich begeeft in een ‘institutionele leemte’. Door de focus op deze collectieve onduidelijkheden hebben theorieën over beleidsmatig leren geprobeerd de complexe relatie tussen macht en kennis in het beleidsvormingsproces in beeld te brengen. Veranderingen in ideeën van actoren is een centrale factor in het begrijpen van beleidsverandering (ibid).
Beleidsmatig leren is hiermee het proces waarbij ideeën van individuen, groepen en instituties veranderen. De volledige definitie, die in dit onderzoek wordt gehanteerd, luidt als volgt: het proces van reflectie op en correctie van beleidsmatig handelen naar aanleiding van feedback over de wijze waarop beleid vorm krijgt en van invloed is op de context waarin het wordt gevormd (Loeber en Laws 2016: 14). Volgens Loebers et al. (2007: 84) is leren essentieel in een beleidsvormingsproces waar duurzame ontwikkeling centraal staat: een concept dat in zijn essentie normatief, bediscussieerbaar en radicaal is (ibid).
Voordat er dieper wordt ingegaan op beleidsmatig leren, wordt er eerst aandacht besteed aan het concept institutionele leemte: een beleidscontext met weinig regelgeving waarin het beleidsmatig leren plaatsvindt. Vervolgens wordt er gekeken naar de drie vormen van beleidsmatig leren: het individuele-, collectieve- en systeemniveau. Deze drie vormen van beleidsmatig leren zijn relevant voor leren in beleidsvorming, omdat bij alle de focus ligt op de actie-georiënteerde processen van leren om te komen tot nieuw beleid.
2.1 Institutionele leemte
De context van beleid maken is aan het veranderen, doordat oplossingen voor de problematiek van de huidige tijd niet langer binnen de grenzen van de traditionele institutionele arrangementen gevonden kunnen worden. De macht is in grotere mate verdeeld over verschillende actoren, die allen deelnemen in een ‘multilevel network of governance’. Binnen
dit netwerk van verschillende actoren, neemt vooral de macht van de actoren in de samenleving ten opzichte van de overheid steeds meer toe (Hajer 2003: 175).
Er ontstaat hierdoor een discrepantie tussen de huidige institutionele orde en de actuele praktijk. De klassieke moderne staatsinrichting kan niet goed overweg met de nieuwe regels die er zijn ontstaan (ibid). Deze veranderende context van beleid zorgt ervoor dat beleidsacties plaatsvinden in een institutionele leemte: ‘there are no generally accepted rules and norms according to which policy making and politics is to be conducted (ibid).’ Hiermee wordt er niet langer gedelibereerd over het beleid zelf, maar over nieuwe institutionele regels. Hajer noemt dit ook wel ‘policy making without a polity’: beleid maken zonder institutionele regelgeving (idem: 176).
Concluderend betekent dit dat in de huidige tijd het beleidsproces aan het veranderen is, omdat niet langer alleen de overheid, maar ook andere actoren op een meer gelijkwaardige manier met elkaar beleid maken. De traditionele institutionele regels over het beleidsproces zijn niet toereikend voor deze nieuwe dynamieken. Opnieuw moeten regels en normen worden afgesproken die passen bij de nieuwe realiteit van beleidsvorming.
2.2 Beleidsmatig leren op individueel niveau
Kolb (1984: 21) stelt dat door concrete ervaringen het beleidsmatige leerproces op individueel niveau op gang wordt gebracht. Ideeën zijn niet statisch en onveranderlijk, maar worden gevormd en hervormd door ervaringen (idem: 26). Hij noemt dit ook wel ‘experimenteel leren’. Bij concrete ervaringen observeert het individu de effecten van zijn of haar acties en reflecteert hier op. Leeuwis (2004) bouwt voort op Kolbs theorie en stelt dat niet alle ervaringen tot leren leiden; vooral wanneer de ervaring conflicteert met verwachtingen zal leren plaatsvinden. Om te reflecteren op zo’n conflict is volgens Leeuwis feedback op de consequenties van acties essentieel (idem: 154).
Deze theorieën hebben een beperking wanneer individueel leren wordt toegepast op de ambitie tot duurzame ontwikkeling. De rol van waarden en belangen die invloed hebben op menselijke acties worden niet meegenomen. Vooral bij een complex proces waar burgers initiatief moeten nemen om hun leefomgeving duurzaam te laten ontwikkelen is dit van belang, omdat diep ingebedde waarden en ideeën vaak de kern vormen van mogelijke tegenstand tegen andere ideeën (Loebers et al. 2007: 86).
Argyris en Schön integreerden wel waarden en ideeën in hun theorie over leren (1974). Volgens hen kan cognitie niet gescheiden worden van waarden en ideeën. Zij stellen dan ook dat mensen acteren op basis van zo genoemde ‘theories-in-use’: de normatieve waarden en
afwegingen die mensen leiden in het nemen van acties. Deze ‘theories-in-use’ hangen af van iemands ervaringen en sociaaleconomische achtergrond (idem: 6-7). Argyris en Schön definiëren leren als het proces waarbij er gereflecteerd wordt op deze ‘theories-in-use’ als gevolg van onverwachte momenten. De informatie, die wordt gegenereerd bij zulke momenten, leidt ertoe dat een individu zijn of haar ‘theory-in-use’, en daarmee de onderliggende waarden van zijn acties verandert (idem: 30). Wanneer er alleen kleine veranderingen plaatsvinden in de definitie van het probleem blijft het bij het zogenoemde ‘first order learning’. Deze vorm van leren laat de fundamentele waarden in takt en resulteert daarmee in incrementele veranderingen in de probleemoplossing strategieën van een actor (idem: 7). Wanneer de fundamentele elementen van een ‘theory-in-use’ zelf object van reflectie zijn, dan is er sprake van ‘second order learning’ (Schön 1983: 61). Dit is van groot belang bij complexe einddoelen, zoals het opstellen van een omgevingsvisie waar verschillende belangen spelen die een vorm van consensus moeten vinden.
Met deze theorie focussen Argyris en Schön (1974) net zoals Kolb (1984) en Leeuwis (2004), op de relatie tussen leren en actie, maar voegen daaraan toe dat ‘theories-in-use’ van belang zijn bij veranderingen in acties van actoren. Ook Hajer (1995: 71) ondersteunt dit idee, maar stelt daarnaast dat het van belang is te beseffen dat niet altijd duidelijk is wat de ‘theories-in-use’ zijn (1995: 71). Deze waarden zijn impliciet, waardoor vaak het individu niet bewust is van zijn of haar waarden, die leidend zijn voor acties.
Concluderend kan worden gesteld dat individueel leren gaat over de relatie tussen cognitie en actie. Cognitie kan worden veranderd wanneer er nieuwe informatie wordt aangedragen, dat leidt tot een conflict met de onderliggende waarden van iemands cognitie. Door middel van feedback op onderliggende waarden, kunnen deze worden veranderd dat leidt tot verandering in acties.
2.3 Beleidsmatig leren op collectief niveau
In de praktijk vinden leerprocessen niet alleen plaats ‘in actie’ zoals hiervoor gesteld is, maar ook in interactie met anderen en met de context van een probleemsituatie. Etienne Wenger (1998) stelt dat leren een sociale actie is, waarbij het een proces is waar betekenissen en ideeën worden getransformeerd in ‘communities of practice’. Zo’n community is een identificeerbare groep mensen die regelmatig interacteren op basis van een gedeelde passie of zorg. Dit is vooral belangrijk om feedback te genereren, dat Leeuwis (2004: 154) ziet als een belangrijke voorwaarde om beleidsmatig te leren. Voor een individu is het moeilijk om te reflecteren op zijn eigen acties, maar een groep kan wel reflecteren op de actie van het individu.
Het is niet alleen vanwege praktische redenen dat we anderen nodig hebben, maar ook omdat individuen vaak bewust hun eigen ideeën blijven ondersteunen. Wanneer iemand met informatie wordt geconfronteerd, die niet overeenkomt met zijn of haar begrip van een situatie, wordt zulke informatie vaak genegeerd, tenzij anderen helpen de nieuwe informatie desondanks in overweging te nemen (Argyris 1990: 63). Alleen wanneer deze defensiemechanismen worden ontmanteld door anderen is er plaats voor ‘second orde learning’. Hierbij is van belang dat er een sfeer van vertrouwen en inzet voor samenwerking is (Grin en Hoppe 1995).
Het is van belang om dieper in te gaan op hoe mensen binnen organisaties en samenwerkingsverbanden effectief coöpereren. Eerder is al beargumenteerd dat actoren sterk verschillen in hun fundamentele waarden dat van grote invloed is op hun handelen. Röling (2002: 35) stelt dat belanghebbenden door middel van sociaal leren een weg kunnen vinden waarin ze samen kunnen werken om collectief actie te ondernemen, terwijl ze niet per se dezelfde waarden onderschrijven. Dit betekent dat er niet complete consensus over een probleemoplossing hoeft te zijn, maar wel een zekere overeenstemming over de acties die moeten worden ondernomen (Grin en Van de Graaf 1996: 73) Deze theorieën wijzen er op welke soort van overeenstemming bereikt kan worden in het geval van complexe einddoelen. Om dit te bewerkstelligen is het van belang dat actoren het gevoel hebben dat ze wederzijds afhankelijk van elkaar zijn en dat het eindresultaat beter is wanneer er wordt samengewerkt (Susskind et al. 1999: 601).
Collectief leren is hiermee een belangrijke aanvulling op individueel leren. Feedback zorgt ervoor dat onderliggende waarden getransformeerd kunnen worden. Het is lastig om op jezelf te reflecteren en daarom is een collectief van groot belang. De sociale context waarin iemand zich begeeft, is daarmee van grote invloed op de mate van beleidsmatig leren.
2.4 Beleidsmatig leren op systeemniveau
Om consensus te creëren, moeten mensen niet alleen bereid zijn, maar ook de mogelijkheid hebben om hun acties aan te passen. Het vermogen van een actor om zijn of haar acties aan te passen als gevolg van reflectie is niet alleen afhankelijk van de beschikbare bronnen, maar ook van de heersende institutionele en structurele arrangementen die de ruimte om te handelen beperken (Loebers et al. 2007: 91). Institutionele arrangementen of systemen kunnen ofwel het proces van leren stimuleren of belemmeren. Bij deze structuren is het van belang om deze ruimte te vergroten door als instituut te luisteren naar de feedback van de participanten waardoor er een proces van leren kan plaatsvinden (idem: 92).
Senge (1990) stelt dat een organisatie zelf ook als lerende entiteit kan worden onderscheiden. Hij exploreert de voorwaarden voor een organisatie om succesvol en effectief te anticiperen op een veranderende omgeving. Een organisatie moet daarvoor beschikken over bepalende basis competenties, zoals het helpen van werknemers om onderliggende individuele waarden aan het licht te brengen, hen openstellen voor invloed van anderen en werknemers stimuleren in het vormen van een samenwerking voor een gemeenschappelijk einddoel.
Deze systeem focus van Senge (ibid) is voornamelijk relevant voor de nieuwe rol van de staat om oplossingen te vinden voor de grote maatschappelijke en milieuproblemen waar de huidige moderne samenleving mee moet omgaan. Waar voormalig de focus lag op beleid georiënteerde vormen van leren door de overheid, gaat het tegenwoordig over de leercapaciteiten van de samenleving in samenspel met de overheid om de institutionele leemte op te vullen (Grin en Loeber 2006: 213). Deze benadering impliceert ook dat de voormalige scherpe scheidslijn tussen beleidsmakers en belanghebbenden, of ook wel tussen overheid en samenleving, herdacht moet worden (idem: 214).
Hiermee wordt aangetoond dat de institutionele kaders waarbinnen individuen en een collectief aan individuen zich begeven van invloed zijn op het beleidsmatig leervermogen. Bij het vormgeven van de omgevingsvisie zijn er weinig institutionele kaders, waardoor er een institutionele leemte is. Het is daarom relevant om te onderzoeken in hoeverre er vormen van systeem beleidsmatig leren zijn te ontdekken in dit proces, zodat de inzichten bijdragen aan het verder invoeren van de Omgevingswet.
3. Methodologie
Om te onderzoeken in hoeverre er sprake is van beleidsmatig leren in het vormgeven van de omgevingsvisie van de Enge Wormer zijn er verschillende methodologische keuzes gemaakt. Hier wordt verantwoord waarom er is gekozen voor een kwalitatief casusonderzoek door middel van een combinatie van semigestructureerde interviews en kwalitatieve analyses van teksten en documenten.
3.1 Kwalitatief onderzoek
Volgens Bryman (2012) is er onderscheid aan te brengen in kwalitatief en kwantitatief onderzoek. Bij kwalitatief onderzoek ligt de nadruk op het begrijpen en interpreteren van de sociale wereld, die gevormd wordt door het perspectief van de participanten (idem: 380). Bij kwantitatief onderzoek wordt de sociale wereld daarentegen gezien als een externe objectieve realiteit, die niet beïnvloed kan worden door de mens (idem: 32-36). Er wordt daarbij geen relatie gelegd tussen de context en de sociale wereld, omdat de sociale wereld als gegeven en onveranderlijk wordt beschouwd.
Bij kwalitatief onderzoek is de context echter bepalend voor hoe de sociale wereld vorm wordt gegeven, doordat het gedrag van individuen alleen begrepen kan worden in termen van de specifieke context waarin ze handelen. De nadruk bij kwalitatief onderzoek ligt dan ook wel op ‘thick descriptions’ van sociale omgevingen, events en individuen: gedetailleerde omschrijvingen van de sociale wereld die wordt bestudeerd (Geerts 1973).
Omdat de nadruk van dit onderzoek ligt op het perspectief van de participanten in het vormgeven van de omgevingsvisie en de theorie stelt dat de context van invloed is op beleidsmatig leren, wordt er gebruik gemaakt van kwalitatief onderzoek. Het interpreteren van hun perspectieven en ideeën geeft inzicht in hoe zij betekenis geven aan hun sociale wereld en hoe beleidsmatig leren een rol speelt in dit proces. Daarnaast kan alleen de context in detail en de invloed daarvan worden onderzocht via kwalitatief onderzoek.
3.2 Casusonderzoek
Om dit gedetailleerde onderzoek uit te voeren is er gebruik gemaakt van een casusonderzoek, waarbij details en intensieve analyse van een casus centraal staan (idem: 66). Dit leidt ertoe dat de externe validiteit, de vraag hoe groot de generaliseerbaarheid van de resultaten zijn buiten de specifieke onderzoek context, van dit onderzoek laag is (ibid). Om de externe validiteit te verhogen had er gekozen moeten worden voor meervoudig casusonderzoek, waar casussen
worden vergeleken. Omdat beleidsmatig leren alleen geïdentificeerd kan worden door in detail onderzoek te doen naar de actoren en de context waar ze zich in begeven, is er echter gekozen voor een enkelvoudig casusonderzoek. Om desondanks een bijdrage te leveren aan de algemene interesse van het Kadaster in waarom initiatiefnemers besluiten mee te doen aan het vormgeven van een omgevingsvisie, is er gekozen voor een ‘representative case: ‘the objective is to capture the circumstances and conditions of an everyday or commonplace situation’ (idem: 70). De Enge Wormer is een representatieve casus voor andere proeftuinen van de Omgevingswet, maar uniek door de specifieke condities. Het doel van dit onderzoek is daarmee niet om generaliseerbare resultaten te vinden, maar om een gedetailleerde omschrijving van een specifieke casus te geven dat vervolgens kan bijdragen aan het begrip van een bredere categorie van casussen. Hiermee kunnen de resultaten relevant zijn voor toekomstige lokale implementaties van de wet.
3.3 Documentenonderzoek en interviews
Omdat bij kwalitatief onderzoek de context van invloed is op iemands perspectief op de sociale wereld, is het van belang om in het casusonderzoek een gedetailleerde omschrijving van de context te geven. Het vormgeven van de omgevingsvisie in de Enge Wormer vindt plaats in een bepaald beleidskader. Deze beleidscontext bestaat uit officiële overheidsdocumenten waar door middel van een documentenanalyse dieper op wordt ingegaan. Dit is een analyse van de teksten en informatie uit documenten aangedragen door verschillende overheden (Bryman 2012: 549).
Ten eerste wordt er dieper in gegaan op de Omgevingswet en een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte, waardoor er ruimte ontstaat om te experimenteren met de Omgevingswet. Daarnaast moet er bij de omgevingsvisie rekening worden gehouden met het bestaande bestemmingsplan van de gemeente Wormerland en de structuurvisie van de provincie Noord-Holland. Dit vormt de beleidskaders waarbinnen het proces van het vormen van de omgevingsvisie plaatsvindt.
Naast het documentenonderzoek is het relevant om de perspectieven en ideeën van participanten te begrijpen. Via het afnemen van interviews is er een mogelijkheid om de sociale wereld van de participanten te begrijpen en te interpreteren in hoeverre er sprake was van beleidsmatig leren. Er kan daarbij gebruik worden gemaakt van ongestructureerde of semigestructureerde interviews. Bij ongestructureerde interviews stelt de onderzoeker op basis van de antwoorden van de respondent vragen. Bij semigestructureerde interviews is er daarentegen van tevoren een lijst met vragen opgesteld, maar er is ook vrijheid om dieper in te gaan op wat aangehaald is door de respondent (Bryman 2012: 471). In dit onderzoek is gekozen
voor semigestructureerde interviews, omdat deze door meerdere onderzoekers zijn uitgevoerd en er op deze manier meer garantie is van overeenkomsten in interviewstijlen.
De interviews zijn uitgevoerd samen met drie medestudenten politicologie. Samen met Eskeline van den Kieboom is het interview met Paul van der Well en Ayham Bayzid afgenomen, initiatiefnemers in de Enge Wormer. Doordat hun rol in het proces gelijkwaardig is, is ervoor gekozen hen gelijktijdig te interviewen. Hierdoor kan duplicatie van informatie voorkomen worden en hebben ze de mogelijkheid elkaar aan te vullen. De interviews met Jos Beumer en Ernst Bresser, respectievelijk projectbegeleider vanuit de provincie Noord-Holland en projectbegeleider van de gemeente Wormerland, zijn uitgevoerd door Lukas Prinsen en Chiara Greiner. Deze respondenten zijn voorafgaand aan het onderzoek aangedragen door het Kadaster, waardoor er sprake is van ‘fixed purposive sampling strategy’ (Teddlie en Yu 2007: 80). Dit houdt in dat de respondenten zijn uitgezocht op basis van het doel van het onderzoek.
4. De omgevingsvisie van de Enge Wormer
Kaart de Enge Wormer (Waterlandsarchief 1958)
De Enge Wormer is een kleine veenpolder van ongeveer 140 hectare grond met unieke waarde, omdat het een van de weinige veenpolders is waar de originele verkaveling is behouden (www.engewormer.nl). Sinds 1638 is het gebied een polder, drooggelegd door Jan Adriaanszoon Leeghwater, een belangrijke waterbouwkundige in het droogleggen van grote gebieden in Nederland. Door het droogleggen van de Enge Wormer, werd het gebied bruikbaar voor agrarische landbouw. In 1973 kregen het land officieel een agrarische bestemming. Omdat er alleen op kleine schaal agrarische activiteiten konden plaatsvinden, konden boeren niet concurreren met landbouwbedrijven die internationaal opereren. Het gebied kende wel unieke natuurwaarden, zoals de weidevogelpopulatie, de brakke veengraslanden en schraal hooiland (Interprovinciaal Overleg 2016: 38). In 2010 hebben daarom acht families zich verenigd in een natuurcollectief om de omvorming van de bestemming van het gebied van agrarisch naar natuurbeheer te initiëren. Een natuurcollectief is een stichting met een voornamelijk administratieve functie om beheervergoeding te kunnen aanvragen (www.natuurcollectieven.nl). In 2016 kreeg het gebied officieel de bestemming ‘natuur’ kreeg met als expliciet doel de natuurwaarden te waarborgen, doordat het bestemmingsplan van de Enge Wormer door de gemeente Wormerland werd veranderd naar natuurgebied (ibid).
Met het veranderen van het bestemmingsplan naar particulier natuurbeheer, zijn de landeigenaren met de provincie Noord-Holland een overeenkomst aangegaan waarin de verantwoordelijkheden van beide partijen zijn vastgelegd. Dit resulteerde in het aanvragen van
subsidies aan de provincie via het Subsidiestelsel Natuur en Landschap (SNL) (idem: 39). Deze subsidies zijn vastgelegd in het Natuurbeheerplan voor 2015 en worden opnieuw vastgelegd voor aankomende jaren in het Natuurbeheerplan 2018 (Provincie Noord-Holland 2018). Dit plan gaat over het beschermen van dieren en planten tegen ongewenste ruimtelijke ontwikkelingen (idem: 7).
De subsidies dekken maar een deel van het private natuurbeheer. De acht landeigenaren uit de Enge Wormer stellen dat er daarmee onvoldoende waarborgen zijn voor duurzaam beheer van het gebied. Met deze problemen zijn de landeigenaren naar de gemeente Wormerland gestapt en hebben aangekaart dat ze een verdienmodel willen opstellen die duurzame ontwikkeling van het land en de natuur mogelijk maakt in de Enge Wormer. Het opstellen van een verdienmodel is een manier om ruimte te creëren voor een economisch rendabele wijze van privaat natuurbeheer in het gebied. Met de Omgevingswet ontstaat er ruimte voor dit soort initiatieven van burgers en andere actoren om het bestaande bestemmingsplan aan te passen. De initiatiefnemers zien vooral mogelijkheden om de bestemmingsplannen van hun erven te veranderen zodat er ruimte ontstaat voor bedrijfsvoering, waarvan de inkomsten het private natuurbeheer en duurzame ontwikkeling van de leefomgeving zouden moeten ondersteunen (Bresser 2018a).
Dit initiatief van de landeigenaren in de Enge Wormer laat zien hoe er in de maatschappij steeds meer behoefte groeit om directe zeggenschap te hebben over de leefomgeving. Overheden willen hier ruimte aan geven en moeten daarom erkennen dat verschillende partijen vorm kunnen geven aan publieke waarden in het publieke domein. Met het invoeren van de Omgevingswet wordt dit mogelijk, omdat de landeigenaren in de Enge Wormer kunnen experimenteren met het zelf vormgeven aan de leefomgeving. Ze vormen daarmee een proeftuin van de Omgevingswet. De Omgevingswet vormt een belangrijk onderdeel van de beleidscontext voor de omgevingsvisie in de Enge Wormer en wordt in de paragrafen hierna nader uitgewerkt.
4.1 Beleidscontext
Leidend in het vormgeven van de omgevingsvisie in de Enge Wormer is het experimenteren met de Omgevingswet, die wordt geïmplementeerd in 2021. Met het invoeren van deze wet gaat de planontwikkeling van de fysieke leefomgeving en de rol van de overheid daarin drastisch veranderen. Het experimenteren met een wet ruim voordat deze in werking treedt is uniek. Door het invoeren van een bestemmingsplan met ‘verbrede reikwijdte’ is er voor gemeenten de ruimte ontstaan om hun bestemmingsplannen aan te passen, om zich zo voor te
bereiden op de komst van de Omgevingswet. Deze experimenten kunnen plaatsvinden door het recentelijk invoeren van de Crisis-en Herstelwet. Deze wet is ingevoerd ten tijde van de financiële crisis van 2008 om meer projecten van de grond te krijgen. Daarmee kregen gemeenten de mogelijkheid af te wijken van wettelijke bepalingen, waardoor zij bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte konden invoeren (Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2015: 5).
De Omgevingswet vormt de kern van de beleidscontext en wordt hierna uitgelegd. De huidige bestemmingsplannen van de gemeente voor de Enge Wormer en de structuurvisie van de provincie Noord-Holland vormen daarnaast de voorwaarden waar de omgevingsvisie inhoudelijk aan moet voldoen. Deze beleidscontext en de voorwaarden worden hierna uiteengezet.
4.2.1 De Omgevingswet
Van oudsher hanteren het rijk, de provincie en de gemeente hun eigen beleid rondom de fysieke leefomgeving. Deze schakering aan beleid zorgt ervoor dat bij het invoeren van een plan gedacht moet worden aan allerlei regels op verschillende beleidsterreinen. Dit zorgt vaak voor vertraging van het invoeren van beleid, omdat het een complexe opgave is al deze regels in acht te nemen. De Omgevingswet omvat het hele fysieke domein en biedt daarmee een integrale aanpak om te komen tot een plan voor de fysieke leefomgeving (Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2015: 5). Het leidt niet alleen tot een bundeling van beleidsterreinen, maar ook tot integraal werken van verschillende overheden. Naast een nieuw juridisch wettelijk kader, vraagt het ook om een andere ‘mindset’ van ambtenaren: niet langer sectoraal, maar integraal en gebiedsgericht (idem: 9).
Onder het bestemmingsplan verbrede reikwijdte is er mogelijkheid om te experimenteren met de Omgevingswet. In het traditionele bestemmingsplan stond ‘goede ruimtelijke ordening’ centraal en daarmee lag de focus op regels met ruimtelijke relevantie. Sectorale beleidsdoelen en belangen vormden de leidraad waardoor de reikwijdte van het bestemmingsplan beperkt was. Bij een bestemmingsplan met verbrede reikwijdte is er een meer integrale focus op aspecten, die raken aan de fysieke leefomgeving, waardoor alle belanghebbenden op een gelijkwaardige manier betrokken worden in het vormen van een plan (idem: 15).
Net zoals bij de Omgevingswet staat bij het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte de fysieke leefomgeving centraal, waardoor er meer ruimte is om andere regels toe te voegen zoals regels over duurzaamheid en het beschermen van landschappelijke waarden (idem: 20).
Met deze integrale aanpak neemt het aantal losse besluiten af en is er de mogelijkheid om lokale verordeningen toe te voegen waarover alle belanghebbenden met elkaar hebben onderhandeld (idem: 21). Deze wet heeft tot gevolg dat er voornamelijk een gedachtegoedverandering moet plaatsvinden bij overheden, omdat ze niet langer de enige actoren zijn die plannen maken voor de ruimtelijke ordening (idem: 22). Dit leidt tot nieuwe normen die nog flexibel en onbepaald zijn. Daarom kent een bestemming met verbrede reikwijdte een looptijd van twintig jaar, in plaats van de traditionele tien jaar. Hiermee is er meer tijd om de plannen van alle actoren in overweging te nemen en in praktijk te kunnen brengen (idem: 27).
4.2.2 Bestemmingsplan in de Enge Wormer
Onder het inwerking treden van een bestemmingplan met verbrede reikwijdte hebben de initiatiefnemers de ruimte om de huidige bestemmingsplannen van de Enge Wormer aan te passen. De Enge Wormer valt onder het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied van Wormerland’ (Gemeente Wormerland 2007). In dit bestemmingsplan voor landelijk gebied zijn ook de uitgangspunten van de provincie Noord-Holland voor de ruimtelijke ordening meegenomen, die zijn opgesteld in de Structuurvisie. Dit bestemmingsplan is nog steeds een belangrijke richtlijn voor welke voorwaarden gewaarborgd moeten worden in de nieuwe omgevingsvisie.
De provincie heeft drie hoofdbelangen en twaalf ondergeschikte belangen onderschreven voor de ruimtelijke ordening: ruimtelijke kwaliteit, duurzaam ruimtegebruik en klimaatbestendigheid vormen de drie hoofdbelangen (Provincie Noord-Holland 2015: 2). De twaalf ondergeschikte belangen staan uitgeschreven in tabel 1. Deze uitgangspunten zijn de voorwaarden van de provincie voor ruimtelijke ordening en vormen een beginpunt in het
opstellen van een gemeentelijk bestemmingsplan. Tabel 1: Hoofd- en ondergeschikte belangen Ruimtelijke Ordening Provincie
Noord-Holland (Provincie Noord-Holland 2015: 2)
In 2002 heeft de gemeente Wormerland verschillende bestemmingsplannen samengevoegd onder een integraal plan voor het landelijk gebied. De Enge Wormer valt daardoor onder het bestemmingsplan natuurbeheer en landelijk gebied. In het buitengebied liggen de accenten op het bieden van ontwikkelingskansen voor duurzaam natuurbeheer, landbouw, plattelandsvernieuwing en recreatie (Gemeente Wormerland 2007: 4). Centraal hierbij staat de doelstelling van ‘behoud door ontwikkeling’. Het idee hierachter is dat de huidige landschapswaarden worden behouden in samenspel met het versterken van de dynamiek in het buitengebied (idem: 6).
Om de landschapswaarden van Wormerland te behouden zijn er vijf uitgangspunten opgesteld door de gemeente. Ten eerste wordt erkend dat het naast een waardevol natuurlandschap ook een waardevol cultuurlandschap is waarvan de kwaliteiten behouden moeten worden. Ten tweede moet de groene bufferfunctie tussen Purmerend en Zaanstad worden gewaarborgd. Dit is gerelateerd aan het derde punt dat stelt dat er geen verstedelijking mag plaatsvinden in dit gebied. Het vierde punt is om de leefbaarheid van de gemeente in stand te houden of zo mogelijk te verbeteren. Het laatste punt gaat over het verduurzamen van bestaande watersystemen om in te kunnen spelen op processen van klimaatverandering (idem: 4).
5. Analyse
5.1 Beleidsmatig leren in de Enge Wormer
De initiatiefnemers, gemeente Wormerland en provincie Noord-Holland moeten met elkaar een omgevingsvisie opstellen voor de Enge Wormer in de geest van de Omgevingswet. De Omgevingswet leidt tot een nieuwe manier van beleidsvorming, waarbij het aan de burger is plannen te maken voor de ruimtelijke inrichting en overheden een meer afwachtende rol aannemen (Rijksoverheid 2016). Deze verschuiving vraagt om verandering in de rol en gedachtegoed van de instituties en de burgers. Dit leidt ertoe dat de initiatiefnemers, de gemeente en de provincie samen een nieuwe rolverdeling moeten zoeken, waarbij er een balans moet worden gevonden tussen de verschillende belangen in het vormgeven van de leefomgeving. Loebers et al. (2007: 84) stellen dat bij zo’n beleidsproces, waarbij het einddoel ambigu is en er weinig procedurele regelgeving is, beleidsmatig leren onderdeel van het proces kan zijn.
In volgende paragrafen wordt er beschreven hoe de initiatiefnemers, de gemeente Wormerland en de provincie Noord-Holland beleidsmatig leren in een proces met ambigue doelen en onzekerheid over de procedures. Gekeken wordt in hoeverre er sprake is van beleidsmatig leren op het individuele-, collectieve- en systeemniveau om een antwoord op de hoofdvraag te formuleren. Het antwoord op deze vraag levert een bijdrage aan de interesse van het Kadaster onder welke voorwaarden burgers meedoen aan dit proces.
5.2 Beleidsmatig leren op collectief niveau
Bij beleidsmatig leren op collectief niveau wordt door middel van interactie tussen groepen gereflecteerd op onderliggende waarden, die van invloed zijn op handelen en door leren kunnen worden veranderd. Leren op dit niveau is een sociale gebeurtenis dat plaatsvindt doordat verschillende actoren in hun handelen wederzijds afhankelijk zijn. Bij het opstellen van de omgevingsvisie staat centraal dat alle betrokken actoren op gelijk niveau samenwerken, waardoor ze wederzijds afhankelijk zijn (Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2012: 4). Omdat samenwerken van belang is bij de Omgevingswet, wordt er ten eerste ingegaan op beleidsmatig leren op collectief niveau. Er wordt gekeken hoe dit collectief leren vorm krijgt in het beleidsproces in de Enge Wormer en welke momenten hiervoor cruciaal zijn.
Ten eerste is er bij de initiatiefnemers beleidsmatig leren op collectief niveau te herkennen wanneer ze als groep samenkomen zonder de projectbegeleiders van gemeente Wormerland en provincie Noord-Holland. Eind 2017 brachten Paul van der Well en Ayham
Bayzid de landeigenaren samen, omdat ze allemaal gebonden worden door een passie voor het land (Gemeente Wormerland 2017; Van der Well 2018: fragment 1). Op basis van deze gedeelde liefde voor de natuur, probeerden ze de landeigenaren bereid te vinden om mee te doen aan het vormgeven van de omgevingsvisie, ondanks dat aanvankelijk het gezelschap deels bestond uit conservatieve boeren met argwaan voor het project (Bayzid 2018: fragment 1). Uiteindelijk zijn de landeigenaren bereid gevonden deel te nemen aan het initiatief, doordat Van der Well en Bayzid lieten inzien dat ze via een proeftuin van de Omgevingswet een duurzamer verdienmodel voor de Enge Wormer konden opstellen. Door deze interactie met Van der Well en Bayzid leerden de landeigenaren dat er een mogelijkheid was om dit probleem in de Enge Wormer op te lossen. Nog steeds komen de landeigenaren om de drie weken bij elkaar om te praten over het proces, waarbij Van der Well en Bayzid de initiatiefnemers informeren en er gediscussieerd wordt over ideeën (Van der Well 2018: fragment 2 – fragment 3).
De initiatiefnemers hebben als groep ook geleerd als gevolg van interactie met gemeente Wormerland en provincie Noord-Holland (Gemeente Wormerland 2017). De initiatiefnemers leerden hieruit dat ze naast de inhoud van de omgevingsvisie, ook vorm moesten geven aan het proces om te komen tot het einddoel. Ze moesten bepalen hoe besluitvorming en participatie zou plaatsvinden, waarbij ook de bewoners rondom de polder moeten participeren in het proces (Van der Well 2018: fragment 4). De bewoners vormden daarmee gaandeweg het proces een nieuw cluster van belangen.
Deze nieuwe informatie leidde ertoe dat de initiatiefnemers leerden dat ze bewoners moesten informeren over de stand van zaken van het proces. Het vinden van overeenstemming over het einddoel met de bewoners is lastiger volgens de initiatiefnemers, omdat de initiatiefnemers en de bewoners geen duidelijke verbindende factor kennen. De bewoners zijn het nog niet eens over de besluitvormingsprocedures en daarmee de invloed die ze hebben op de uitkomst (Bayzid 2018: fragment 2). Deze zorgen uiten ze in de verschillende vergaderingen, die er tot nu toe zijn geweest met de initiatiefnemers (Gemeente Wormerland 2018).
‘De meeste bewoners zijn het er ook wel mee eens, maar hoe ga je om met iemand die het er niet mee eens is? (Van der Well: fragment 5)’
‘Maar een tweede frustratie is richting het dorp en de recreanten, […] ze hebben […] geen besef van wat het is om
Er zijn ook leermomenten op collectief niveau te herkennen bij de betrokken ambtenaren. Dit leren vindt plaats door zowel interactie met de initiatiefnemers als met de overheden onderling. De ambtenaren van de provincie en de gemeente moeten met het invoeren van de Omgevingswet leren over hun nieuwe rol in het beleidsproces waarbij zij nu de primaire verantwoordelijkheid voor ruimtelijke ordening dragen (Ministerie van Infrastructuur en Milieu 2012: 3). Al het beleid voor de leefomgeving wordt daarnaast gebundeld onder één wet met als doel dat plannen efficiënter kunnen worden uitgevoerd en toegespitst op een gebied (ibid). De provincie en de gemeente moeten leren over deze nieuwe rol en het feit dat lokale kennis wordt ingebracht door de initiatiefnemers. De specifieke invulling van het nieuwe beleidsproces wordt niet uitgelegd in de Omgevingswet, maar wordt per lokaal geval bepaald (ibid). Door interactie tussen de initiatiefnemers en de ambtenaren leren zij over de specificaties van hun nieuwe rol. Zo stelt Ernst Bresser dat provincie Noord-Holland waarschijnlijk meer moeite zal hebben om zich aan te passen aan deze nieuwe rol dan de gemeente. De ambtenaren hebben namelijk minder interactie met initiatiefnemers dan de gemeente. Hierdoor is het moeilijk voor de ambtenaren van de provincie om hun oude taken los te laten en een andere rol aan te nemen (Bresser 2018b: fragment 1). Die interactie is namelijk een belangrijke manier om te leren over hun nieuwe rol.
De gemeente Wormerland en de initiatiefnemers kennen meer interactie, doordat de gemeente regelmatig bijeenkomsten regelt waar de initiatiefnemers de gemeenteraad over de vorderingen kunnen informeren. Hierdoor hebben de initiatiefnemers en de gemeente de mogelijkheid om overeenstemming te vinden over de acties die zullen volgen in het proces.
Provincie Noord-Holland is op afstand betrokken bij het proces, maar stelt wel de inhoudelijke voorwaarden waar de omgevingsvisie aan moet voldoen op basis van de Structuurvisie (Provincie Noord-Holland 2015: 2). De ambtenaren van de provincie interacteren voornamelijk met de gemeente Wormerland. De relatie tussen de provincie en de gemeente is echter niet
‘De initiatiefnemers moeten ook het initiatief nemen om dan een vraag te stellen. […]: ‘Wat is het bestuurlijke proces?’ Toen kwam de vraag ‘jullie hebben een visie nodig, maar wij hebben natuurlijk wel kaders van de gemeente nodig. Ernest, wil je dat op papier zetten? (Bresser 2018b: fragment 2)’ ‘Het omgaan met macht is hier wel een dingetje (Bleumer 2018: fragment 1)’.
altijd even goed. Zo is de gemeente Wormerland voorafgaand aan de proeftuin gepasseerd door de provincie in het omzetten van de Enge Wormer van agrarisch beheer naar natuurbeheer (Bresser 2018b: fragment 3). De landeigenaren hebben drie jaar intensief overleg gevoerd met de provincie, waar de gemeente pas op het eind werd betrokken (www.rodi.nl 2014). Deze gebeurtenis belemmert de interactie tussen ambtenaren van de provincie en de gemeente om samen te leren, omdat de ambtenaren van de gemeente niet weer volledig afhankelijk willen zijn van de provincie.
Hiermee zijn de momenten uitgelicht waar geleerd is door interactie. Zowel de betrokken ambtenaren als de initiatiefnemers leren over hun nieuwe rol in het proces door middel van verschillende momenten van interactie. Collectief leren is een sociale gebeurtenis waar door sociale actie wordt gereflecteerd op onderliggende waarden, in dit geval de traditionele rollen die de actoren hadden in het beleidsproces.
5.3 Beleidsmatig leren op individueel niveau
Duidelijk is geworden dat de betrokken actoren door middel van interactie leren over hun nieuwe rol in het vormgeven van de omgevingsvisie. De actoren leren echter niet alleen in groepen, maar ook als individuen. Hierbij zijn ‘theories-in-use’, iemands waarden, onderhevig aan reflectie. Dit gebeurt door ‘first’- of ‘second orde learning’, waar er bij de eerste vorm op incrementele wijze wordt geleerd en bij de tweede vorm op een meer fundamentele manier. Deze waarden zijn vaak impliciet, waardoor het als individu moeilijk is om op je eigen waarden te reflecteren. Desondanks zijn er momenten te herkennen waar er sprake is van individueel leren.
Ten eerste is er bij de initiatiefnemers sprake van ‘first orde learning’, waarbij Van der Well en Bayzid op incrementele wijze reflecteren op hun waarden. Deze worden bij beiden gevormd door het feit dat ze niet zijn opgegroeid in de Enge Wormer en niet een verleden als boer kennen. Dit maakt dat ze met een andere blik naar de inrichting van hun leefomgeving keken. Ze hebben andere opvattingen dan de landeigenaren die al generaties in de Enge Wormer wonen, waardoor ze zagen dat er op dit moment geen duurzaam verdienmodel bestaat (Bayzid 2018: fragment 1). Op basis van deze achtergrond kwamen ze met het idee om via de Omgevingswet zelf vorm te geven aan hun leefomgeving. De verwachting was dat ze inhoudelijk zouden nadenken over de ruimtelijke inrichting van de Enge Wormer, maar ze werden geconfronteerd met het feit dat ze ook beleidsprocedures moesten opstellen. Dit leidde ertoe dat ze reflecteerden op hun inhoudelijke opvattingen en inzagen dat die op dit moment in het proces nog niet relevant zijn. Ze moeten opvattingen creëren over het beleidsproces. Er is
hierbij sprake van ‘first orde learning’, omdat het hun fundamentele ideeën over de inhoud van de omgevingsvisie in takt laat. Het resulteert wel in incrementele veranderingen in hun opvatting over de rol van de initiatiefnemers in het proces, die maakt dat als er vorm is gegeven aan besluitvorming het proces zich kan voortzetten.
De betrokken ambtenaren leren individueel als professionals. Hun waarden zijn bepaald door de ervaringen die ze hebben opgedaan in hun carrière. Zo stelt Bresser van gemeente Wormerland dat hij voorafgaand aan het proces door eigen reflectie wist dat hij zijn rol moest aanpassen in beleidsvorming van de ruimtelijke ordening. Niet langer kon hij plannen en ideeën voor de ruimtelijke ordening van de Enge Wormer initiëren, omdat deze verantwoordelijkheid ligt bij de initiatiefnemers (Bresser 2018b: fragment 4). Deze reflectie was het gevolg van de informatie die hij als ambtenaar, die aan de slag moest met de Omgevingswet, kreeg. Deze vorm van leren als individu valt onder ‘second orde learning’, omdat zijn fundamentele waarden, die zijn carrière lang leidend waren bij zijn professioneel handelen, onderhevig zijn aan verandering.
Jos Bleumer van provincie Noord-Holland maakt duidelijk dat de mate van individueel leren persoonsgebonden is. Hij zag bij zijn collega’s van de provincie dat sommige wisten dat de Omgevingswet eraan kwam, maar desondanks niet bewust waren wat dat voor hun rol als professional zou betekenen (Bleumer 2018: fragment 2). Dit zijn individuele beschermingsmechanismes, die iemand ervan weerhoudt om op zichzelf te reflecteren. Het verschilt per persoon hoe open je staat voor nieuwe informatie.
Concluderend kan worden gesteld dat zowel bij de initiatiefnemers als bij de ambtenaren, als professionals, er sprake was van individueel leren. Hun waarden zijn ingegeven door respectievelijk hun sociale achtergrond en hun professionele carrière. De initiatiefnemers leerden dat hun andere opvattingen over de ruimtelijke ordening van de Enge Wormer niet genoeg waren om vorm te geven aan de omgevingsvisie, omdat ze ook moesten bepalen hoe het beleidsproces eruit zou zien. De ambtenaren leerden individueel dat hun traditionele opvattingen over een rol als ambtenaar in beleidsvorming niet langer passend zijn in dit proces.
5.4 Beleidsmatig leren op systeemniveau
De ambtenaren van de provincie en gemeente moeten niet alleen bereid zijn om te leren, maar moeten ook de mogelijkheid hebben om hun handelen aan te passen. Zij zijn onderdeel van overheidsinstituties met institutionele regels en normen. Deze regels en normen vormen het systeem waarin ambtenaren handelen en de mogelijkheid hebben om te leren. In dit geval is het systeem onderhevig aan leren, doordat de Omgevingswet de beleidscontext van ruimtelijke
ordening verandert (Rijksoverheid 2016). De institutionele regels over beleidsvorming veranderen, waarbij de verantwoordelijkheid van de overheid om plannen voor ruimtelijke ordening te initiëren toeschuift naar de samenleving (ibid).
Doordat er ruimte is om te kunnen experimenteren met de Omgevingswetwet, is er de mogelijkheid om als systeem nog te leren voordat de wet wordt geïmplementeerd in 2021 (Rijksoverheid 2016). Dit gebeurt als het systeem ‘luistert’ naar de feedback van de participanten, die onderdeel vormen van het systeem. In dit geval zijn het de ambtenaren die leren over de precieze invulling van hun rol in het proces. Er zijn ambtenaren bij de provincie die het niet eens zijn met de nieuwe rol die de provincie als instituut aanneemt in het beleidsvormingsproces in de Enge Wormer. Ze voelen zich gepasseerd, omdat hun oude verantwoordelijkheden zijn overgeheveld naar de initiatiefnemers (Bresser 2018: fragment 5). Zulke feedback is belangrijk bij het experimenteren met de Omgevingswet, zodat duidelijk is waar het systeem nog kan leren.
De Omgevingswet leidt tot een nieuwe vorm van beleidsvorming, maar geeft weinig inzicht waar de omgevingsvisie inhoudelijk aan moet voldoen. Deze inhoudelijke kaders worden bepaald door de Structuurvisie (Provincie Noord-Holland 2015) en het bestemmingsplan ‘Landelijk gebied van Wormerland’ (Gemeente Wormerland 2007). De initiatiefnemers hebben op basis van deze bestaande plannen vier kernwaarden opgesteld van de Enge Wormer: kleinschaligheid, natuurbeheer gewaarborgd door een verdienmodel, ondernemerschap en recreatie (Van der Well 2018: fragment 6). Deze bestaande plannen zijn onderdeel van het systeem en zijn leidend bij de inhoudelijk kant van de omgevingsvisie. Deze inhoudelijke regels zijn echter niet onderhevig aan leren, omdat bij de Omgevingsvisie deze plannen nog steeds de inhoudelijke voorwaarden vormen voor de leefomgeving.
Concluderend kan worden gesteld dat het nieuwe beleidsvormingsproces in de geest van de Omgevingswet voor de gemeente en de provincie elementen bevat van leren op systeemniveau. Het meest herkenbaar is dit bij procedures rondom beleidsvorming. Het doel van experimenteren is om een preciezere invulling te geven aan de wijze waarop beleidvorming onder deze nieuwe wet eruit moet zien. De plannen die de inhoudelijke kant van het systeem bepalen zijn niet onderhevig aan leren, omdat deze plannen nog steeds formeel zijn vastgelegd in de Omgevingswet.
‘Het wordt een uitdaging om in plaats van als overheid te zeggen van ‘gij zult dit en dat doen’ af te wachten wat de burgers te melden hebben (Bleumer 2018: fragment 3)’
6. Conclusie
Om antwoord te geven op de hoofdvraag ‘In hoeverre is beleidsmatig leren terug te vinden in het proces rondom vormgeving van de omgevingsvisie in de Enge Wormer, waarbij de overheid plaatsmaakt voor initiatiefnemers?’ is ten eerste gekeken naar de literatuur over beleidsmatig leren. In de literatuur worden drie verschillende vormen van beleidsmatig leren onderscheiden: individueel, collectief en systeem. Bij alle drie staat centraal dat cognitie verbonden is aan en invloed uitoefent op actie. Cognitie wordt bepaald door onderliggende waarden, die vervolgens invloed hebben op het handelen. Op het individuele niveau vindt beleidsmatig leren plaats door het aandragen van nieuwe informatie waardoor iemand op zijn of haar eigen waarden reflecteert. Omdat mensen het moeilijk vinden op zichzelf te reflecteren, heeft reflectie die plaatsvindt door anderen meer effect. Bij beleidsmatig leren op collectief niveau is het van belang dat er een sfeer van openheid en vertrouwen is om alles te kunnen zeggen. Er moet ook een gevoel zijn van wederzijdse afhankelijkheid, zodat er bereidheid is om beleidsmatig te leren. Deze vormen van leren worden belemmerd of bevorderd door de institutionele arrangementen waarin de individuen en groepen zich begeven. Systeem beleidsmatig leren kijkt in hoeverre de institutionele arrangementen onderhevig zijn aan leren. Het gaat er hierbij om dat het systeem ‘luistert’ naar de feedback van de participanten.
Beleidsmatig leren is vooral van belang in een beleidsvormingsproces waarbij het einddoel complex en ambigu is, doordat er verschillende belangen meespelen en er weinig procedurele regelgeving is. Het vormgeven van de omgevingsvisie in de Enge Wormer is zo’n ambigu einddoel met weinig regelgeving ten aanzien van het proces. In de geest van de Omgevingswet wordt geëxperimenteerd met een nieuwe vorm van beleid maken waarbij niet langer het initiatief bij de overheid ligt om plannen te maken voor de ruimtelijke omgeving, maar bij de samenleving. De overheid neemt een faciliterende en afwachtende rol aan en de samenleving is aan zet om met alle belangen in acht genomen vorm te geven aan de leefomgeving.
Om te kijken hoe de initiatiefnemers, gemeente Wormerland en provincie Noord-Holland met elkaar de omgevingsvisie van de Enge Wormer vormgeven, is onderzocht in hoeverre sprake is van beleidsmatig leren. Alle drie de niveaus van beleidsmatig leren zijn terug te vinden in het proces, maar er zijn wel verschillen tussen de actoren.
Beleidsmatig leren op collectief niveau blijkt uit de analyse de meest dominante vorm van leren bij de actoren. Het doel van de Omgevingswet is om met alle belanghebbenden uit een gebied vorm te geven aan de leefomgeving. Interactie tussen deze verschillende actoren is
daarom van belang bij het vormgeven van de omgevingsvisie en dat blijkt ook het geval te zijn in de Enge Wormer. De betrokken actoren leerden als groepen in interactie met elkaar over de specifieke invulling van hun nieuwe rol in het beleidsproces. Deze interacties vonden plaats, omdat alle drie de actoren wisten dat ze wederzijds afhankelijk van elkaar waren om vorm te geven aan de omgevingsvisie.
Naast dat de drie actoren in groepen en in interactie leerden over hun rol in beleidsvormingsproces, leerden ze ook individueel. De initiatiefnemers leerden dat hun opvattingen over de inhoud van de omgevingsvisie nog niet relevant waren, maar dat ze opvattingen moesten gaan vormen over het beleidsproces om te komen tot de omgevingsvisie. De ambtenaren van de gemeente en de provincie leerden over hun positie als professional. Waar zij van oudsher de plannen voor ruimtelijke ordening initieerden, hebben de ambtenaren met de Omgevingswet een meer afwachtende en toetsende rol. Hun ideeën over een positie als ambtenaar waren gebaseerd op de ervaringen uit hun carrière, maar met deze nieuwe vorm van beleidsvorming moeten ze leren over hun nieuwe positie.
Ook het systeem, waar de gemeente en de provincie onderdeel van zijn, is onderhevig aan leren. Dit systeem bepaalt de context waarbinnen de ambtenaren de mogelijkheid hebben om te leren. Met het invoeren van de Omgevingswet transformeert de context waar het institutionele beleidsvormingssysteem op gebaseerd was, namelijk dat de overheid de dominante actor is in het beleidsvormingsproces. Omdat de samenleving nu een dominantere rol krijgt, moet de overheid als systeem leren dat het kaders schept waarbinnen de samenleving beleid kan vormen. Doordat er wordt geëxperimenteerd met deze nieuwe wet, kan het systeem nog voor de implementatie in 2021 leren over de precieze invulling hiervan. De inhoudelijke kant van het systeem, bestaande uit de Structuurvisie en de bestaande bestemmingsplannen, blijven met het invoeren van de Omgevingswet de voorwaarden scheppen waar de leefomgeving aan moet voldoen. Deze kant van het systeem is daarmee juridisch vastgelegd en is niet onderhevig aan beleidsmatig leren.
Deze resultaten laten zien dat beleidsmatig leren inderdaad een belangrijk proces is bij een proces met weinig regelgeving en waar verschillende belangen samen vorm moeten geven aan een einddoel. Alleen door met elkaar te leren kunnen de actoren in de Enge Wormer vormgeven aan hun gemeenschappelijke einddoel de omgevingsvisie. Ze reflecteren op en veranderen hun waarden, zodat er een vorm van overeenstemming gevonden kan worden over de rolverdeling en het einddoel. Omdat het samenwerken bij het vormgeven aan de omgevingsvisie centraal staat, zijn vooral de leermomenten als gevolg van interactie van belang. Als daar geen sprake van is, dan worden de waarden van de actoren niet aangepast
waardoor het moeilijk is enige vorm van overeenstemming te vinden onder de verschillende belangen.
De theorie van Loebers et al. (2007) blijkt hiermee van toepassing te zijn op het proces in de Enge Wormer. Daarnaast draagt het onderzoek ook bij aan de interesse van het Kadaster in de bereidheid van initiatiefnemers om deel te nemen. Voor initiatiefnemers blijken interacties belangrijke momenten van leren te zijn. Hierdoor hebben ze de mogelijkheid om samen met de andere actoren toe te werken naar hun gemeenschappelijke einddoel en een vorm van overeenstemming te vinden. Deze momenten van interactie leiden ertoe dat initiatiefnemers inzien dat alle actoren zich op gelijk spelveld begeven en iedereen hun waardes aan moet passen om te komen tot een omgevingsvisie.
Literatuurlijst
Argyris, C. (1990). Overcoming organizational defenses – Facilitating organizational learning. Needham Heights: Allyn and Bacon.
Argyris, C. en Schön, D. (1974). Theory in practice: Increasing professional effectiveness. San Francisco: Jossey-Bass.
Bayzid, A. (2018). Initiatiefnemer van de proeftuin Enge Wormer. Geïnterviewd door Eskeline van den Kieboom en Alissa Griffioen. Interview afgenomen op 15 mei 2018.
Bleumer. J. (2018). Projectbegeleider vanuit de provincie Noord-Holland voor de proeftuin Enge Wormer. Geïnterviewd door Chiara Greiner en Lukas Prinsen. Interview afgenomen 16 mei 2018.
Bresser, E. (2018a). Proeftuin Enge Wormer (PowerPointpresentatie). Presentatie kennisuitwisseling Omgevingswet gemeente Alkmaar & OVER-Gemeenten 14 februari 2018. Beschikbaar op: https://prezi.com/rhyr1p97rwep/presentatie-proeftuin-engewormer/. Geraadpleegd op 11 mei 2018.
Bresser, E. (2018b). Projectbegeleider vanuit de gemeente Wormerland voor de proeftuin Enge Wormer. Geïnterviewd door Chiara Greiner en Lukas Prinsen. Interview afgenomen op 23 mei 2018.
Bryman, A. (2012). Social research methods. Oxford: Oxford University Press.
Engewormer.nl (2018). ‘Home’, http://engewormer.nl. Geraadpleegd op 24 mei 2018.
Geertz, C. (1973). ‘Thick Description: Toward an Interpretive Theory of Culture’. In: Geertz, C. The Interpretation of Cultures. New York: Basic Books.
Gemeente Wormerland (2007). Bestemmingsplan Landelijk gebied. Wormer: Gemeente Wormerland.
Gemeente Wormerland (2018). ‘Vergadering 6 maart 2018. Presentatie inzake proeftuin Enge Wormer’,
https://besluitvorming.wormerland.nl/Vergaderingen/Voorronde/2018/06-maart/20:00/Presentatie-inzake-proeftuin-Engewormer/. Geraadpleegd op 19 juni 2018.
Grin, J. en Hoppe, R. (1995). ‘Toward a comparative framework for learning from experiences with interactive technology assessment’, Industrial & Environmental Crisis Quarterly, 9 (1): 99-120.
Grin, J. en Graaf, H. van de (1996). ‘Technology Assessment as learning’, Science, Technology and Human Values, 20 (1): 72-99.
Grin, J. en Loeber, A. (2006). ‘Theories of Policy Learning: Agency, Structure and Change’. In: Fischer, G., Miller, G. en Sidney, M. (eds.) Handbook of Public Policy Analysis: Theory, Politics, and Methods. London: Taylor and Francis.
Hajer, M. (2003). ‘Policy without polity? Policy analysis and the institutional void’, Policy Sciences, 36: 175-195.
Hajer, M. (2011). De energieke samenleving. Op zoek naar een sturingsfilosofie voor een schone economie. Den Haag: Planbureau voor de Leefomgeving (PBL).
Hilhorst, P. en Lans, van der (2016). ‘Terug naar de bedoeling. De lokroep van de decentralisaties’ In: Kruiter, A.J., Bredewold, F. en Ham, M. (eds.) Hoe de verzorgingsstaat verbouwd wordt. Kroniek van een verandering. Amsterdam: Van Gennep.
Interprovinciaal Overleg (2016). Derde Voortgangsrapportage Natuur. Provinciaal natuurbeleid in uitvoering in 2016. Den Haag: Interprovinciaal Overleg (IPO).
Kjaer, M. (2004). Governance. Cambridge, VK: Polity Press.
Kolb, D. A. (1984). Experiential learning: experience as the source of learning and development. Englewood Cliffs: Prentice-Hall.
Leeuwis, C. (2004). Communication for rural innovation: rethinking agricultural extension. Oxford: Blackwell Science.
Loebers, A., Mierlo, B. van, Grin, J. en Leeuwis, C. (2007). ‘The practical value of theory: conceptualizing learning in the pursuit of a sustainable development’. In: Wals, A. E. J. (eds.) Social learning towards a sustainable world. Wageningen: Wageningen Academic Publishers. Loebers, A. en Laws, D. (2016). Reflecterend in de Delta: naar een systematiek voor monitoring en evaluatie in het Deltaprogramma gericht op lerend samenwerken. Amsterdam: Universiteit van Amsterdam, Afdeling Politicologie.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2012). Stand van zaken ontwikkeling Omgevingswet. Kabinetsnotitie maart 2012. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Ministerie van Infrastructuur en Milieu (2015). Inspiratiegids Bestemmingsplan met verbrede reikwijdte. Den Haag: Ministerie van Infrastructuur en Milieu.
Natuurcollectieven.nl (2018). Een natuurcollectief in uw provincie. http://www.natuurcollectieven.nl/een-natuurcollectief-in-uw-provincie/. Geraadpleegd op 5 juni 2018.
Provincie Noord-Holland (2015). Structuurvisie 2015. Haarlem: Provincie Noord-Holland.
Provincie Noord-Holland (2018). Natuurbeheerplan 2018. Haarlem: Provincie Noord-Holland.
Rhodes, R. A. W. (1996). ‘The New Governance: Governing without Government’, Political Studies, XLIV: 652-667.
Rijksoverheid (2016). ‘Omgevingswet’,
https://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/omgevingswet. Geraadpleegd op 4 mei 2018.
Rodi.nl (2014). ‘Landbouwgrond in Enge Wormer wordt natuur’,
Röling, N. (2002). ‘Beyond the aggregation of individual preferences. Moving from multiple to distributed cognition in resource dilemma’s’. In: Leeuwis, C en Pyburn, R. (eds) Wheelbarrows full of frogs: social learning in rural resources management: international research and reflections. Assen: Koninklijke van Gorcum.
Schön, D. A. (1983). The Reflective Practitioner: How professionals think in action. New York: Basic Books.
Senge, P. M. (1990). The fifth discipline. The art and practice of the learning organization. New York: Doubleday.
Susskind, L., McKearnan, S. en Thomas-Larmer, J. (1999). The consensus building handbook. A comprehensive guide to reaching agreement. London: Sage Publications.
Teddlie, C. en Yu, F. (2007). ‘Mixed Methods Sampling: A Typology with Examples’, Journal of Mixed Methods Research, 1: 77-100.
Uitermark, J. (2014). Verlangen naar Wikitopia. Rotterdam: Erasmus Universiteit Rotterdam.
Waterlandsarchief (1958). Kaart behorende bij de keur van het waterschap de Enge Wormer (1638). Wormer: Heemraadschap Wormer, Jisp en Nek.
Well, P. van der (2018). Initiatiefnemer van de proeftuin Enge Wormer. Geïnterviewd door Eskeline van den Kieboom en Alissa Griffioen. Interview afgenomen op 15 mei 2018.
Wenger, E. (1998). Communities of Practice. Learning, Meaning, and Identity. Cambridge: Cambridge University Press.
Bijlage I
Vragenlijst interview Ayham Bayzid en Paul van der Well
• Welke beslissingen moest u maken in het proces? Hoe heeft u dit besluit genomen en welke alternatieven had u bekeken?
• Kunt u een voorbeeld geven van een situatie waarin u leerde over een mogelijk beter alternatief om te komen tot het einddoel?
• In hoeverre botsen/botsten uw ideeën met de andere initiatiefnemers? Kunt een voorbeelden noemen van waar het botst?
• Kunt u mij vertellen wat er precies gebeurt als er verschillende meningen zijn? • Zou u zeggen dat de initiatiefnemers vaak van mening zijn veranderd?
• Hoe open stond iedereen voor andermans ideeën?
• Kunt u een voorbeeld noemen van hoe u veranderd bent van mening? Of dat u iemands mening hebt veranderd?
• In hoeverre verschillende de meningen drastisch? • In hoeverre had u het idee dat u alles kon zeggen? • Kunt u een voorbeeld geven van als dat niet zo was?
• In hoeverre had u het idee dat iedereen gecommitteerd was aan het einddoel? • Hoe heeft u iedereen bereid gevonden mee te doen?
• Hoe krijgt u iedereen met de neuzen dezelfde richting op? • Hoe reageerde de gemeente/de provincie op uw initiatief?
• In hoeverre was het een geleidelijk proces? Of waren er momenten die onverwachtse informatie aanleverden?
• Hoe kijkt u naar de rol van de gemeente in dit proces? • In hoeverre had u het idee dat u invloed had?
