Dient de intrekking van het Nederlandershap het belang van de nationale veiligheid? : Een analyse van hoe het intrekken van het Nederlanderschap wegens deelname aan een terroristische organisatie zich verhoudt tot de fu

(1)

Dient de intrekking van het Nederlandershap het

belang van de nationale veiligheid?

Een analyse van hoe het intrekken van het Nederlanderschap wegens deelname aan een terroristische organisatie zich verhoudt tot de fundamentele beginselen en een zoektocht naar een verklaring voor het inzetten van deze maatregel bij terrorismebestrijding

Naam: Sariña Uiterloo

Begeleider: T. de Lange

(2)

Abstract

De wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap maakt het mogelijk om het

Nederlanderschap in te trekken wegens deelname aan een terroristische organisatie. Dit heeft tot veel kritiek geleid. Naar aanleiding hiervan heb ik de volgende onderzoeksvraag

geformuleerd:

‘Hoe verhoudt de intrekking van het Nederlanderschap wegens deelname aan een

terroristische organisatie zich tot de fundamentele beginselen van onze rechtsstaat en hoe valt te verklaren dat dit middel gebruikt wordt bij terrorismebestrijding?’

Ik heb de wet getoetst aan drie fundamentele rechtsbeginselen: procedurele waarborgen, het non-discriminatiebeginsel en, mede in het licht hiervan, de proportionaliteit. De algemene strekking van de literatuur is dat de wet in strijd is met elk van deze beginselen. Een punt van kritiek is dat de wet niet voldoende rechtsbescherming biedt. De bestuursrechter heeft

beoordeeld dat de beroepsprocedure in strijd is met het recht op een eerlijk proces. Ten tweede wordt genoemd dat de wet een discriminerende en polariserende werking kan hebben, omdat Nederlanders met een immigratieachtergrond eerder getroffen zullen worden door de maatregel. Een derde punt van kritiek is dat de wet niet proportioneel is, omdat de maatregel op zichzelf niet geschikt is voor het bereiken van het doel en er andere minder vergaande maatregelen ingezet zouden kunnen worden. Ondanks de kritiek heeft de wetgever voet bij stuk gehouden. Er zijn twee mogelijke verklaringen voor het inzetten van ‘verbanning’ in de strijd tegen terrorisme. Een verklaring is dat de wetgever de politieke noodzaak zag om een instrument te hebben waarmee terroristen gestraft kunnen worden. De maatregel wordt uitgelegd als een preventieve sanctie, maar volgens de literatuur ligt hier wel het bestraffende karakter in verborgen. Ten tweede kan gedacht worden dat hiermee de betrokkenen worden bevestigd in hun keuze om afstand te nemen van de Nederlandse rechtsbeginselen. De betrokkene kiest zelf voor aansluiting bij een terroristische organisatie en verbreekt hiermee zijn verbinding met de staat.

(3)

Inhoudsopgave

1. Inleiding 4

§1.2 Onderzoeksvraag en deelvragen 4

§1.3 Theoretisch kader 5

§1.4 Leeswijzer 8

2. Het hoe en waarom van de intrekking van het Nederlanderschap van ‘terroristen’ 9

§2.1 Doel van het intrekkingsbesluit 9

§2.2 Gronden voor het intrekkingsbesluit 10

§2.3 Tussenconclusie 11

3. Procedurele waarborgen 12

§3.1 Recht op een eerlijk proces 12

§3.2 Kennisneming van de gronden en onderliggende stukken 14

§3.3 Het aanwezigheidsrecht 17

4. Non-discriminatiebeginsel 20

§4.1 Objectieve en redelijke rechtvaardiging 20

§4.2 Discriminerende werking van de intrekking van het Nederlanderschap 22

5. Proportionaliteit 25

§5.1 Elementen van het proportionaliteitsbeginsel 25

§5.2 Staat de mogelijkheid tot intrekking van het Nederlanderschap in verhouding tot het beschermen van de nationale veiligheid? 26

6. Conclusie 29

(4)

Inleiding

Op 7 januari 2015 werd een terroristische aanslag gepleegd op het hoofdkantoor van het satirische weekblad Charlie Hebdo. De aanslag werd opgeëist door Al Qaida. De daders bleken twee Frans-Algerijnse broers te zijn die beiden zijn teruggekeerd uit Syrië.1_{In de}

afgelopen periode zijn er meerdere aanslagen te noemen waarvan bekend is dat de daders teruggekeerde Syriegangers zijn. Deze gebeurtenissen hebben de vraag opgeroepen of er aanslagen voorkomen hadden kunnen worden. Premier Rutte heeft gezegd dat jihadisten die naar Syrië zijn gereisd beter kunnen sneuvelen dan terugkeren naar Nederland. Veel politiek leiders hebben zich tegen deze stelling uitgesproken. Toch laat de uitspraak van Rutte goed zien hoe er wordt gedacht over de terugkeer van jihadstrijders.2_{Verschillende landen}

proberen door middel van wetgeving terugkeer te voorkomen en de nationale veiligheid op deze manier te beschermen. Het Verenigd Koninkrijk, Australië en Canada hebben inmiddels wetgeving tot stand gebracht die het mogelijk maakt om de nationaliteit in te trekken,

waarmee het recht op toegang tot het grondgebied ontnomen wordt.3_{Ook in Frankrijk en}

Duitsland worden pogingen gedaan om vergelijkbare wetgeving tot strand te brengen.4_De

nationaliteit kan alleen ingetrokken worden bij burgers met een dubbele nationaliteit, vanwege het verbod op staatloosheid. Het voorgaande heeft zowel op juridisch als politiek niveau tot veel kritiek geleid. Ondanks de bezwaren tegen het intrekken van de nationaliteit heeft dit de minister er niet van weerhouden om ook in Nederland wetgeving tot stand te brengen die het mogelijk maakt om het paspoort in te trekken. In september jl. heeft minister Blok voor het eerst het paspoort van vier jihadisten ingetrokken.5_{Deze besluiten zijn aan de}

rechter voorgelegd en op 26 juni jl. heeft de rechter beoordeeld dat de rechtsbescherming onvoldoende is en besloten om de zaken niet verder inhoudelijk te behandelen.

1.2 Onderzoeksvraag en deelvragen

Naar aanleiding van de gebeurtenissen zoals beschreven in de inleiding heb ik de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

1I. De Zwaan, ‘Wie zijn de verdachten van de aanslag op Charlie Hebdo?’ Volkskant.nl 8 januari 2015.

2 Nos, ‘Rutte: uitgereisde jihadisten kunnen beter sneuvelen.’ Nos.nl 5 maart 2017.

3

D.J. Trimbach & N. Reiz, ‘Unmaking Citizens: The Expansion of Citizenship Revocation in Response to Terrorism’,

Oregon State University and University of Kansas 2018, p. 17-28.

4The Guardian, ‘ Hollande drops plan to revoke citizenship of dual-national terrorists’, Theguardian.com 30 maart 2016.; N. Trian, J. Huggler, ‘Dual nationals who fight for terror groups to be stripped of German citizenship’ www.telegraph.co.uk 11 augustus 2016.

(5)

‘Hoe verhoudt de intrekking van het Nederlanderschap wegens deelname aan een

terroristische organisatie zich tot de fundamentele beginselen van onze rechtsstaat en hoe valt te verklaren dat dit middel gebruikt wordt bij terrorismebestrijding?’

Aan de hand van literatuuronderzoek probeer ik een antwoord te geven op mijn

onderzoeksvraag. Daarbij toets ik de wet aan drie fundamentele rechtsbeginselen: procedurele waarborgen, het non-discriminatiebeginsel en, mede in het licht hiervan, de proportionaliteit. Vanuit de literatuur is ten aanzien van elk van deze beginselen geconcludeerd dat de wet hiermee in strijd is. Toch heeft de wetgever voet bij stuk gehouden. In een analyse van de gevoerde argumentatie zoek ik naar een verklaring voor het gebruik van het intrekken van de nationaliteit om terrorisme te bestrijden waarmee –volgens sommige gerenommeerde

geleerden – de rechtstaat juist in gevaar wordt gebracht. Dit doe ik aan de hand van de volgende deelvragen:

1. Op welke gronden kan de minister van Justitie en Veiligheid het Nederlanderschap intrekken en met wel doel?

2. In hoeverre voldoet de intrekkingsprocedure aan algemeen geldende procedurele waarborgen?

3. In hoeverre maakt de wet een ongeoorloofd onderscheid tussen Nederlanders met en zonder tweede nationaliteit en is zodoende sprake van schending van het

non-discriminatiebeginsel?

4. In hoeverre is de wet in overeenstemming met het proportionaliteitbeginsel in het licht van het te bereiken doel?

1.3 Theoretisch kader

Zoals ik eerder heb aangegeven is Nederland niet het enige land dat het intrekken van de nationaliteit inzet om terrorisme te voorkomen. In verschillende landen wordt ter bescherming van de veiligheid gekozen voor vergelijkbaar instrument. Zij kiezen allemaal voor uitsluiting met een moderne vorm van ‘verbanning’. In de migratieliteratuur zijn twee stromingen te ontdekken die een invulling geven aan deze ontwikkeling. De een is een kritische stroming, vertegenwoordigd door Macklin en Spiro, de andere stroming onderschrijft de beleidskeuze voor intrekking van de nationaliteit en wordt vertegenwoordigd door Joppke, Schuck en

(6)

Hailbronner. Allen hebben onderzoek gedaan naar het intrekken van de nationaliteit en de gronden waarop overheden deze maatregel rechtvaardigen. De vraag naar de verklaring voor de keuze van dit instrument zal ik beantwoorden aan de hand twee hiervoor genoemde theoretische stromingen.

Macklin beschrijft vergelijkbare wetgeving in Canada, het Verenigd Koninkrijk en in de Verenigde Staten en plaatst de intrekking van de nationaliteit tussen twee

perspectieven:“Depending on one's perspective, citizenship revocation is either emergent or

recrudescent. For students of crimmigration, denationalization extends the functionality of immigration law in advancing current penal and national security objectives through expulsion. For a historian, citizenship revocation for uncitizen-like conduct looks more like the revival of banishment.” Zij stelt dat in beide perspectieven impliciet wordt uitgegaan van

de gedachte dat intrekking van de nationaliteit is bedoeld om te bestraffen. Met de opkomst van terrorisme zijn er partijen die vinden dat de ‘homegrown terrorist’ geen recht heeft op de bescherming die het staatsburgerschap biedt, terwijl het begrip ‘citizenship’ volgens Macklin juist een onvoorwaardelijk recht ‘inalienable right’ inhoudt.6_{In verschillende landen wordt}

het intrekken van de nationaliteit door de staat gerechtvaardigd als maatregel om terrorisme te voorkomen. Volgens Macklin ligt hier impliciet het punitieve karakter in verborgen, omdat bij de beoordeling van de risico’s wordt gekeken naar het gedrag van de betrokkene en dit als slecht gedrag wordt bestempeld. Op deze manier proberen landen de bestraffing te verbergen in het preventieve karakter van de maatregel.7_{Spiro is het in grote lijnen met de visie van}

Macklin eens, maar verklaart het intrekken van de nationaliteit bij terrorismebestrijding op een andere wijze. Hij ziet verbanning als een loos gebaar, bij gebrek aan betere maatregelen die de overheid kan bieden. “Government officials must be seen to be doing something, and

so they may (for appearances sake) throw expatriation into the counter-terror toolbox”8

Macklin is van mening dat voorbij wordt gegaan aan de basisprincipes van de rechtsstaat: “Where a citizen faces banishment (on top of imprisonment) as punishment for "gross acts of

disloyalty", a government minister acts as prosecutor, judge and executioner. That an elected official and member of the executive should arrogate powers constitutionally reserved to an independent judiciary disregards a basic tenet of the rule of law”9_{Na een analyse van de}

6 A. Macklin, ‘Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien’, Queens Law Journal 2014, afl 40, p. 1-57.

7A. Macklin, ‘Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien’, Queens Law Journal 2014, afl 40, p. 1-57.

8 P. Spiro, ‘The Return of Banishment: Do the New Denationalisation Policies Weaken Citizenship?’, EUI Working Paper

RSCAS 2015/14, p. 7-8.

9A. Macklin, ‘Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien’, Queens Law Journal 2014, afl 40, p. 1-57.

(7)

standpunten komt zij dus tot de conclusie dat het instrument niet past in een rechtsstaat. Volgens Joppke, die meer vanuit een sociologisch standpunt beredeneert, is de ontwikkeling waarbij steeds meer landen kiezen voor het intrekken van de nationaliteit bij

terrorismebestrijding te verklaren door het verschil tussen gewone criminaliteit en terrorisme en kan ‘verbanning’ gezien worden als een reactie op een bijzonder type criminaliteit.

Criminelen erkennen de rechtsorde in het land, maar bij terroristen is dit niet het geval. Zij trekken de legitimiteit van de rechtsorde in twijfel en willen deze vernietigen. In de woorden van Joppke: “Terrorists, by contrast, posit themselves outside this order, even want to destroy

it, so that reintegration – the usual rationale of the penal process – is not the obvious state response.” 10_{De mogelijkheid voor het intrekken van de nationaliteit moet volgens deze}

stroming gezocht worden in het verbreken van de verbinding met de staat of het verbreken van het sociaal contract. “Citizenship of such persons is revoked because they have given up

their attachment to a community by attacking the very fundament of that community, not by merely violating its internal rules of public order. To talk in this context of an inalienable right of rehabilitation, distorts the purpose to citizenship revocation”, zo stelt Hailbronner.11

Intrekken van de nationaliteit is niet mogelijk indien dit staatloosheid tot gevolg heeft, maar er zijn een aantal uitzonderingen mogelijk. In de woorden van Joppke worden dit de ‘loyalty breaches’ genoemd. Volgens hem is burgerschap een voorrecht of sociaal contract. Als er sprake is van een schending van de loyaliteit, dan moet een instrument als ‘verbanning’ volgens hem ingezet kunnen worden.12_{Schuck is, net als Joppke, van mening dat de staat de}

mogelijkheid moet hebben om de nationaliteit in te trekken ter bescherming van de veiligheid. Het is een keuze dat iemand zich aansluit bij een terroristische organisatie en de staat aanvalt. Schuck vindt dat een staat zich moet kunnen beschermen tegen iemand die de staat aanvalt, door middel van het verbreken van de band met de staat.13_{Opmerkelijk is dat beide}

stromingen ervan uitgaan dat er sprake is van een straf, een punitieve sanctie. Hierna zal blijken dat dit niet is hoe de intrekking van het Nederlanderschap is vormgegeven. Dit maakt gelijk het problematische karakter van het instrument duidelijk.

10 C. Joppke, ‘Terror and the loss of citizenship’, Citizenship Studies 2016, afl. 20:6-7, p. 728-748.

11 K. Hailbronner, ‘The Return of Banishment: Do the New Denationalisation Policies Weaken Citizenship?’, EUI Working

Paper RSCAS 2015/14, p. 23-25.

12 C. Joppke, ‘Terror and the loss of citizenship’, Citizenship Studies 2016, afl. 20:6-7, p. 728-748.

13 P. H. Schuck, ‘The Return of Banishment: Do the New Denationalisation Policies Weaken Citizenship?’, EUI Working

(8)

1.4 Leeswijzer

In hoofdstuk 2 bespreek ik het doel en de gronden voor het intrekken van het

Nederlanderschap. In hoofdstuk 3 onderzoek ik aan de hand van internationaal recht en Unierecht de eisen die gesteld worden aan het recht op een eerlijk proces en toets ik deze aan de wet. In hoofdstuk 4 beschrijf ik het non-discriminatiebeginsel en toets ik deze aan de wet. Daarna bespreek ik in hoofdstuk 5 de eisen die aan de proportionaliteitstoets worden gesteld en toets deze vervolgens ook aan de wet. Tot slot trek ik mijn conclusie en doe ik

(9)

2. Het hoe en waarom van de intrekking van het Nederlanderschap van ‘terroristen’ Voordat ik de wet zal toetsen aan de fundamentele rechtsbeginselen, zal ik eerst een korte omschrijving geven van de wet en de totstandkoming daarvan. Hierbij behandel ik het doel en de gronden voor het intrekken van de nationaliteit.

2.1 Doel van het intrekkingsbesluit

Verlies van het Nederlanderschap is in een aantal situaties mogelijk. Zo kan het

Nederlanderschap ingetrokken worden vanwege bedrog, fraude of terroristische activiteiten. Voor dit laatste is dan wel een strafrechtelijke veroordeling vooraf nodig.14_{De minister van}

Justitie en Veiligheid kan sinds maart 2017 op grond van artikel 14 lid 4 van de Rijkswet op het Nederlanderschap (RWN) de nationaliteit intrekken van personen van 16 jaar en ouder wegens deelname aan een terroristische organisatie in het belang van de nationale veiligheid. Anders dan bij de intrekking van het Nederlanderschap bij een terroristisch misdrijf is hiervoor geen strafrechtelijke veroordeling nodig.15_{De intrekking van de nationaliteit is een}

maatregel om terrorisme in Nederland te voorkomen en kan door middel van het strafrecht niet voorkomen worden, aldus de wetgever.16_{Omdat het doel van de maatregel is om}

terroristische aanslagen te voorkomen is er sprake van een zogenaamde herstelsanctie. Daarmee is meteen een kernelement van bestraffing zoals in het theoretisch kader is besproken volgens de Nederlandse wetgever niet aan de orde. Aansluiting bij een

terroristische organisatie kan volgens de regering een bedreiging vormen voor de veiligheid, vanwege de mogelijke terugkeer naar Nederland. De terroristische organisaties

rechtvaardigden geweld om hun doel te bereiken en het geweld is vaak gericht tegen westerse landen. Door aansluiting bij een dergelijke organisatie laat de betrokkene zien zich niet door het geweld te laten afschrikken. Bij terugkeer naar Nederland bestaat volgens de minister het gevaar op een terroristische aanslag.17_{Met het intrekkingsbesluit moet de terugkeer naar}

Nederland voorkomen worden. Als het paspoort is ingetrokken, kan ook de toegang tot Nederland geweigerd worden. Om dit te bewerkstelligen is naast het intrekkingsbesluit ook een ongewenstverklaring nodig, die mogelijk is op grond van artikel 67 van de Nederlandse Vreemdelingenwet 2000. Dit zal bij uitzondering niet mogelijk zijn omdat de

ongewenstverklaring dan in strijd is met artikel 8 EVRM, die het recht op het gezinsleven 14 Zie voor een verdere uitwerking van de mogelijkheden van verlies van Nederlanderschap G.R. de Groot & M. Tratnik,

‘Nederlanders nationaliteitsrecht’, Deventer: Kluwer 2010.

15 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 3, p. 1.

(10)

waarborgt.18_{Na het intrekkingsbesluit vervalt het paspoort en zal de belanghebbende in}

verschillende systemen als ongewenst vreemdeling aangeduid worden. Daarnaast wordt het paspoort opgenomen in een database van Interpol, de Stolen and Lost Travel Document database, en in het Schengen Informatiesysteem.19

2.2 Gronden voor het intrekkingsbesluit

Het intrekkingsbesluit kan genomen worden als uit het gedrag blijkt dat er aansluiting bij een terroristische organisatie heeft plaatsgevonden. In de memorie van toelichting wordt uitgelegd dat met aansluiting het volgende wordt bedoeld: “Op grond van de gedragingen moet

vastgesteld worden dat de betrokkene de doelen van de terroristische organisatie ondersteunt en de intentie heeft om zich aan te sluiten en feitelijke handelingen voor of ten behoeve van de terroristische organisatie verricht”.20_{De informatie op basis waarvan het besluit genomen}

wordt bestaat uit informatie van de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, informatie van het Openbaar Ministerie en openbare informatie zoals weblogs, telefoonberichten en informatie van familie en vrienden. Op basis van een ambtsbericht van de inlichtingen- en

veiligheidsdiensten, waarin de feiten en gedragingen omschreven worden, besluit de minister of het paspoort ingetrokken moet worden.21

Het op de lijst plaatsen van een organisatie gebeurt indien de organisatie een gevaar vormt voor de nationale veiligheid. De plaatsing op de lijst wordt gezien als een besluit van de rijksministerraad en is geen besluit in de zin van Algemene wet bestuursrecht (Awb), omdat er geen rechtsgevolgen zijn verbonden aan het plaatsen van een terroristische organisatie op de lijst, aldus de memorie van antwoord.22_{Het betreft dus een algemeen verbindend}

voorschrift, waar geen rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter tegen ingesteld kan

worden.23_{De rechter zal, aldus de wetgever, bij de toetsing van een individuele intrekking de}

vaststelling van de lijst en het opnemen van de organisatie op die lijst, mee moeten nemen in de beoordeling.24_{Uit jurisprudentie blijkt overigens dat er bepaalde eisen gesteld worden aan}

de plaatsing en behoud van een organisatie op een lijst en dat er voor personen die op een

22 Kamerstukken I 2015/16, 34356 (R2064), C, p. 6.

23 R.J.N. Schlössels &S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Den haag: Wolter Kluwer 2014, p. 261.

(11)

sanctielijst geplaatst worden op dit moment geen effectieve rechtsbescherming aanwezig is.25

De kritiek op dit punt is dan ook dat er geen beroep ingesteld kan worden tegen de vaststelling van de organisatie op de lijst.26

2.3 Tussenconclusie

Het Nederlanderschap kan ingetrokken worden wegens deelname aan een terroristische organisatie in het belang van de nationale veiligheid. Aansluiting bij een terroristische organisatie kan volgens de minister een bedreiging voor de veiligheid vormen, vanwege de mogelijke terugkeer. Het intrekkingsbesluit samen met de ongewenstverklaring moet de terugkeer voorkomen. Uit het gedrag moet blijken of er sprake is van aansluiting. Niet iedereen is het eens met het standpunt dat tegen vaststelling op de lijst met terroristische organisaties geen beroep ingesteld kan worden.

25 EHRM 12 september 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:0912JUD001059308 (Nada/Zwitserland); HvJ EU 17 december 2014, T-400/10, ECLI:EU:T:2014:1095 (Hamas tegen de Raad); HvJ EU 15 november 2012, C-539/10 P, ECLI:EU:C:2012:711

(Al-Aqsa/Raad en Pays-Bas / Al-Aqsa).; HvJ EU 18 juli 2013, C-584/10 P, C-593, ECLI:EU:C:2013:518 (Commissie e.a./Kadi).

26 Kamerstukken I 2015/16, 34356 (R2064), 5, p. 8; ACVZ-advies 2015; Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, ‘Advies voorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap i.v.m. intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 5, te raadplegen via www.acvz.org.; Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, ‘Consultatie wetsvoorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap’, 2015, p. 2, te raadplegen via www.overheid.nl (internetconsultatie: Wijziging RWN i.v.m. het intrekken van het Nederlanderschap).

(12)

3. Procedurele waarborgen

Belangrijke punten van kritiek betreffen het feit dat het Nederlanderschap ingetrokken kan worden zonder strafrechtelijke veroordeling en de rechtsbescherming die geboden wordt. Volgens de ILEC Guidelines 2015 mag het besluit tot verlies van de nationaliteit pas ingaan op het moment dat hier geen rechtsmiddel meer tegen openstaat.27_{De wet zoals deze er nu uit}

ziet zou hierom alleen al op gespannen voet staan met de internationale normen.28

De procedurele waarborgen die toegang tot rechtsbescherming moeten verzekeren schieten daarnaast te kort. Tegen het intrekkingsbesluit staat wel beroep open, maar tussen toegang tot de rechter hebben en krijgen kan een grote afstand zitten. Indien de belanghebbende niet op de hoogte is van het besluit, wordt er op grond van artikel 22a lid 3 RWN ambtshalve beroep ingesteld en wordt er een advocaat toegewezen.29_{Omdat de belanghebbende niet in alle}

gevallen op de hoogte is van het besluit en de raadsman niet altijd in de gelegenheid zal zijn om te overleggen met zijn cliënt, moet de rechter het intrekkingsbesluit volledig toetsen, waarbij de feiten en de evenredigheid van het besluit beoordeeld worden. 30_{De bestuursrechter}

heeft op 26 juni 2018 voor het eerst twee zaken behandeld waarbij het Nederlanderschap door de minister is ingetrokken. De belanghebbenden zijn bij verstek veroordeeld wegens

deelneming aan een organisatie met het doel tot het plegen van een terroristisch misdrijf. De rechter heeft beoordeeld dat de zaak niet behandeld kon worden omdat de syriestrijders niet aanwezig waren bij het proces.31_{In dit hoofdstuk bespreek ik het recht op een eerlijk proces}

dat in de internationale wetgeving en het Unierecht is neergelegd en de uitwerking hiervan in het nationale recht. Daarnaast toets ik de wet aan deze beginselen.

3.1 Recht op een eerlijk proces

De procedurele waarborgen die hier centraal staan vloeien onder andere voort uit het recht op een eerlijk proces zoals beschermd door artikel 6 EVRM en artikel 47 Handvest van de grondrechten van de EU (Handvest). Alvorens hierop in te gaan zal ik eerst vaststellen in hoeverre de intrekking van het Nederlanderschap zoals hier aan de orde onder het

toepassingsbereik valt van artikel 6 EVRM. Artikel 6 EVRM is van toepassing bij het vaststellen van burgerlijke rechten ‘civil rights and obligations’ of bij het bepalen van de 27 ILEC Guidelines 2015, Involuntary Loss of European Citizenship, ILEC Guidelines on Involuntary loss of European citizenship 2015.

28 G.R. De Groot & O. Vonk, ‘De ontneming van het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten, 2015, p. 11, te raadplegen via www.overheid.nl (internetconsultatie: Wijziging RWN i.v.m. het intrekken van het Nederlanderschap).

29 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 3, p. 11-13.

30 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 3, p. 11-13.

(13)

gegrondheid van een vervolging ‘criminal charge’.32_{Van het eerste is sprake als een uitspraak}

directe gevolgen heeft voor een burgerlijk recht.33_{Onder het begrip burgerlijke rechten}

kunnen bijna alle civielrechtelijke en bestuursrechtelijke zaken worden gerekend, waarbij het moet gaan om burgerlijke rechten die in het nationale recht zijn erkend.34_{Een aantal}

bestuursrechtelijke geschillen, waaronder zaken met betrekking tot de toelating en uitzetting van vreemdelingen, worden door het EHRM niet onder burgerlijke rechten en verplichtingen gerekend, zodat artikel 6 EVRM niet van toepassing is.35_{Artikel 6 EVRM kan ook van}

toepassing zijn als er sprake is van een ‘criminal charge’. Op basis van de criteria van het Engel arrest wordt beoordeeld of een maatregel als ‘criminal charge’ kan worden

aangemerkt.36_{Er wordt gekeken naar de classificatie onder het nationale recht, het doel van de}

maatregel en de ernst en het effect van de maatregel. Bij het eerste criterium wordt gekeken of de maatregel in het nationale recht als strafrechtelijke sanctie geclassificeerd wordt. Als uit het eerste criterium niet duidelijk blijkt of het om een punitieve sanctie gaat, dan moet ook naar het tweede en derde criterium worden gekeken. De voorwaarden zijn alternatief. Bij het tweede criterium kijkt het EHRM voornamelijk naar het bestraffende of afschrikwekkende karakter van de sanctie. Bij het derde criterium wordt er gekeken naar de soort straf en de zwaarte van de straf.37_{Uit de rechtspraak blijkt wel dat als de sanctie ‘sufficiently severe’ is,}

dit een aanleiding kan zijn om de sanctie als bestraffend te kenmerken.38_{De minister geeft aan}

dat het om een bestuursrechtelijke maatregel gaat met het doel om de nationale veiligheid te beschermen. De maatregel is niet bedoeld als punitieve sanctie, maar als een preventieve maatregel die de terugreis en terroristische activiteiten in Nederland moet voorkomen. De minister erkent dat het om en ernstige maatregel gaat, maar het besluit wordt alleen genomen als de belanghebbende niet meer in Nederland is. Uit de aansluiting bij de terroristische 32 T. Barkhuysen ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiele bestuursrecht’ Leiden: Boom juridische uitgevers 2004, p. 61; D. De Vocht, in: Tekst & Commentaar strafvordering, Leiden: Kluwer 2017, art. 6 EVRM, aant. 2 (online, bijgewerkt 1 juli 2017); R.J.N. Schlössels &S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale

rechtstaat, Den haag: Wolter Kluwer 2014, p. 33-34.

33D. De Vocht, in: Tekst & Commentaar strafvordering, Leiden: Kluwer 2017, art 6 EVRM, aant. 2 (online, bijgewerkt 1 juli 2017); EHRM 23 oktober 1985, ECLI:CE:ECHR:1985:1023JUD000884880 r.o. 32, NJ 1986, 102, m.nt. E.A. Alkema (Benthem v. The Netherlands).

34 T. Barkhuysen ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiele bestuursrecht’ Leiden: Boom juridische uitgevers 2004, p. 61; D. De Vocht, in: Tekst & Commentaar strafvordering, Leiden: Kluwer 2017, art. 6 EVRM, aant. 2 (online, bijgewerkt 1 juli 2017); EHRM 3 april 2012, ECLI:CE:ECHR:2012:0403JUD003757504 r.o. 90 (Boulois v.

Luxembourg).

35 T. Barkhuysen ‘Het EVRM als integraal onderdeel van het Nederlandse materiele bestuursrecht’ Leiden: Boom juridische uitgevers 2004. p. 61; EHRM 5 oktober 2000, ECLI:CE:ECHR:2000:1005JUD003965298 r.o. 38, NJCM-Bulletin 2001, p. 762 e.v., m.nt. Kuijer (Maaouia v. France).

36 EHRM 8 juni 1976, ECLI:CE:ECHR:1976:1123JUD000510071 (Engel and others v. The Netherlands).

37

J. Gerards, Sdu Commentaar Commentaar EVRM, Sdu 2017, artikel 6 EVRM, aant. C3 (online, bijgewerkt juni 2017).

(14)

organisatie kan volgens de minister geconcludeerd worden dat diegene weinig binding heeft met de Nederlandse samenleving. Het voorgaande laat volgens de minister zien dat het niet om een ‘criminal charge’ gaat.39_{Dit argument van de minister komt sterk overeen met de}

theoretische verklaring van Joppke, waarin gesteld wordt dat de betrokkene eigenlijk al vrijwillig afstand heeft gedaan van de nationaliteit en de bijkomende rechten als staatsburger, vanwege de aansluiting bij een terroristische organisatie. De minister meent ook dat het intrekken van het Nederlanderschap nog nooit aangemerkt als ‘criminal charge’. Anderen vinden dat het intrekkingsbesluit wel aangemerkt kan worden als criminal charge.40_De

meningen hierover zijn dus verdeeld. Het lijkt erop dat het intrekken van het

Nederlanderschap buiten het bereik van artikel 6 EVRM valt. De bestuursrechter heeft in zijn beoordeling van het intrekkingsbesluit aangegeven dat artikel 47 van het Handvest van toepassing is. Artikel 6 EVRM blijft hier buiten beschouwing.41_{Niet onbelangrijk is het}

Unierecht. Omdat de belanghebbende zijn Unieburgerschap verliest, is artikel 47 van het Handvest van toepassing, waarin ook het recht op een eerlijk proces is neergelegd en dezelfde betekenis krijgt als de waarborgen van artikel 6 EVRM.42_{Voor de uitwerking van het recht op}

een eerlijk proces zal ik soms ook verwijzen naar uitspraken van het EHRM, omdat de normen van artikel 6 EVRM op dezelfde wijze van toepassing zijn in de Unie, met uitzondering van de werkingssfeer.43

3.2 Kennisneming van de gronden en onderliggende stukken

Een essentieel onderdeel van het recht op een eerlijk proces is het beginsel van equality of arms, en wordt als volgt uitgelegd: ‘The Court recalls that under the principle of equality of

arms, as one of the features of the wider concept of a fair trial, each party must be afforded a reasonable opportunity to present his case under conditions that do not place him at a

disadvantage vis-à-vis his opponent’44_{Voor een beperking van het beginsel van equality of}

arms geldt de voorwaarde dat dit gebaseerd moet zijn op een wettelijke grondslag en er

40 Kamerstukken I 2016/17, 34356 (R2064), D, p. 13; Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 5, p. 14; B. Van der Vorm, ‘De bestuurlijke aanpak van het jihadisme’, Proces 2016, afl 6, p. 25.

41 Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7615; Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7617

44 EHRM 24 januari 2004, ECLI:CE:ECHR:2004:0127DEC004448498, NJ 2004, 668; HvJ EU 6 november 2012, C-199/11, ECLI:EU:C:2012:684 r.o. 48 (Otis and others); R.J.N. Schlössels &S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de

sociale rechtstaat, Den haag: Wolter Kluwer 2014, p. 67; E. Thomas, in: Lexplicatie Europese Regelgeving, Leiden: Kluwer

2018, aant. 48 (online, bijgewerkt 29 mei 2018); EHRM 22 februari 1996, ECLI:CE:ECHR:1996:0222JUD001735890,

(15)

gewichtige redenen moeten zijn voor de beperking.45_{Het beginsel is terug te vinden in de}

nationale wetgeving. Ingevolge het beginsel van hoor en wederhoor moeten alle

belanghebbenden gehoord worden en in gelijke mate gehoord worden. Daarnaast geldt dat de rechter rekening moet houden met de informatie die tijdens het proces naar voren wordt gebracht en moet meenemen in de beoordeling.46_{Daarnaast moet de belanghebbende de}

mogelijkheid krijgen om te toetsen of de gegevens kloppen en volledig zijn.47_Deze

laatstgenoemde nationale norm is zowel in het internationale recht als het unierecht terug te vinden. Uit de jurisprudentie van het EHRM blijkt dat een onderdeel van het recht op een eerlijk proces op grond van artikel 6 EVRM ook het recht op ‘adversarial proceedings’ inhoudt: dat elke partij in beginsel niet alleen in de gelegenheid moet worden gesteld om bewijsmateriaal te overleggen, maar ook om kennis te nemen van en opmerkingen te maken over alle aangevoerde bewijzen of opmerkingen met het oog op zijn verdediging.48_Het

HvJEU heeft bepaald dat een doeltreffende voorziening in rechte, neergelegd in artikel 47 van het Handvest, inhoudt dat de belanghebbende kennis kan nemen van de gronden waarop het besluit is genomen, om zich te kunnen verdedigen.49_{Het achterhouden van stukken kan}

gerechtvaardigd zijn, bijvoorbeeld als dit gebeurt in het belang van de nationale veiligheid. De informatie hoeft dan niet openbaar gemaakt te worden en alleen de rechter kan kennisnemen van de stukken. Vooropgesteld zij dat artikel 52 Handvest hierover bepaalt dat er beperkingen kunnen worden gesteld aan de rechten en vrijheden die in het Handvest zijn erkend als deze daadwerkelijk beantwoorden aan de door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang of aan de eisen van de bescherming van de rechten van anderen. In zowel artikel 4 als in artikel 30 van richtlijn 2004/38 is de nationale veiligheid als doelstelling van de Europese Unie opgenomen. Het HvJEU heeft bepaald dat een lidstaat in uitzonderlijke gevallen informatie mag achterhouden, als dit noodzakelijk is om de nationale veiligheid te waarborgen en dat het aan de rechter is om te beoordelen of het achterhouden van informatie gerechtvaardigd is.50_{In de nationale wetgeving wordt op grond van artikel 8:29 van de Awb}

45 EHRM 29 februari 2009, ECLI:CE:ECHR:2009:0224JUD000305204 (Dacia S.R.L. v. Moldova).

46 R.W.J. Crommelin, Het aanvullen van de rechtsgronden : de betekenis van art. 8:69 Awb in het licht van art. 48 (oud)

Rv, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2007, p. 46.

47 R.W.J. Crommelin, Het aanvullen van de rechtsgronden : de betekenis van art. 8:69 Awb in het licht van art. 48 (oud)

Rv, Alphen aan de Rijn: Kluwer 2007, p. 56; R.J.N. Schlössels &S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Den haag: Wolter Kluwer 2014, p. 68.

48 EHRM 18 maart 1997, ECLI:CE:ECHR:1997:0318JUD002149793 r,o, 33, NJ 1998, 278, m.nt. H.J. Snijders (Mantovanelli v, France).

49HvJ EU 12 september 2012, C-300/11, ECLI:EU:C:2012:563 r.o. 63 (ZZ tegen Secretary of State for the Home

Department).

50 HvJ EU 12 september 2012, C-300/11, ECLI:EU:C:2012:563 r.o. 83 (ZZ tegen Secretary of State for the Home

(16)

ook een mogelijkheid geboden voor het achterhouden van informatie, indien voor het

achterhouden gewichtige redenen bestaan. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft in een andere zaak een vergelijkbare vraag beantwoord in het licht van artikel 6 EVRM. De Afdeling stelt aan het achterhouden van informatie een aantal voorwaarden. Zo moet de rechter beoordelen of de beperking noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Hierbij wordt een afweging gemaakt tussen het belang van de staatsveiligheid en het belang van de

wederpartij bij kennisneming van de gronden.51_{Deze beoordeling gebeurt voordat de rechter}

inhoudelijk ingaat op de zaak.52

Zoals ik eerder heb aangegeven is de informatie op basis waarvan het

intrekkingsbesluit wordt genomen vaak niet openbaar en de belanghebbende zal moeilijk bereikbaar zijn voor de raadsman die hem verdedigt.53_{De kritiek hierop is dat het voor de}

raadsman moeilijk zal zijn om aan informatie te komen die hij kan gebruiken voor de

verdediging van de belanghebbende en als de belanghebbende en/of de advocaat niet over alle informatie kunnen beschikken de wet in strijd is met het beginsel van hoor en wederhoor en het beginsel van equality of arms.54_{In reactie hierop heeft de minister opgemerkt dat de wet}

wel aan de beginselen voldoet, omdat de beperkingen in de rechtsbescherming noodzakelijk en proportioneel zijn gezien het belang van de nationale veiligheid en alleen de strikt

noodzakelijke informatie wordt achtergehouden.55_{De bestuursrechter heeft in de recente}

uitspraak beoordeeld dat de beroepsprocedure op grond van artikel 22a, derde lid, van de RWN in strijd is met het beginsel van hoor en wederhoor en beperkt doeltreffend is.56_De

rechter zegt hier het volgende over: “ In artikel 22a van de RWN is geregeld dat de door

verweerder aan de rechtbank gezonden kennisgeving van het besluit geldt als beroepschrift.

51 ‘De rechter moet bevoegd zijn en in de gelegenheid worden gesteld te onderzoeken en te beslissen of zo een beperkte kennisneming noodzakelijk en gerechtvaardigd is. Hij dient daarbij een afweging te maken tussen het belang van de staatsveiligheid dat wordt gediend met vertrouwelijkheid en het belang van de wederpartij bij kennisneming van het tegen haar ingebrachte bewijs. Bij die afweging betrekt de rechter de aard van de zaak en de resterende mogelijkheden voor de wederpartij om, overeenkomstig de eisen van een procedure op tegenspraak en gelijkheid van proceskansen, zijn standpunt in het geding te bepalen en naar voren te brengen. Aan de hand van die afweging dient de rechter te beoordelen of de

onthouding van kennisneming is gerechtvaardigd. De beslissing die de rechter op basis van die beoordeling neemt, dient toereikend te zijn gemotiveerd’ Zie de uitspraak van de ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6382 r.o. 2.5.4.

52

R.J.N. Schlössels &S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Den haag: Wolter Kluwer 2014, , p. 68, 273-276; ABRvS 30 november 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BU6382 r.o. 2.5.4.

53Raad voor de rechtspraak, ‘Advies inzake het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 4, te raadplegen via www.rechtspraak.nl.; Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 4, p. 6, 7.

54 H.U. Jesserun d’Oliveira, ‘Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’ 2015, p. 6, 7; Raad voor de

rechtspraak, ‘Advies inzake het conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 4, te raadplegen via

www.rechtspraak.nl.; Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 4, p. 6, 7; Kamerstukken I 2015/16, 34356 (R2064), B, p. 8.

55 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 4, p. 9, 10; Kamerstukken I 2015/16, 34356 (R2064), C, p. 13, 14.

(17)

Deze procedure laat de mogelijkheid open dat de belanghebbende niet op de hoogte is van het besluit en de daartegen ingestelde procedure en geen contact heeft met de door de

rechtbank toegevoegde raadsman of de door bloedverwanten gekozen raadsman. Ook in deze procedure is niet gebleken dat B op de hoogte is van de onderhavige beroepsprocedure dan wel contact heeft gehad met de aangewezen raadsman. Dit heeft als gevolg dat hij tijdens de procedure bij de rechtbank niet zelf, of door tussenkomst van een gemachtigde, feiten en omstandigheden naar voren kan brengen die van belang zijn voor de beoordeling van de evenredigheid van het verlies van de rechten die een Unieburger heeft op grond van het Unierecht. Evenmin kan hij feiten en omstandigheden die van belang zijn in het kader van de ongewenstverklaring naar voren brengen. Voorts is de bestuursrechter niet in staat het besluit integraal te beoordelen nu B niet de voor hem van belang zijnde feiten en omstandigheden heeft kunnen inbrengen”.57

De bestuursrechter is verder van mening dat de beperking van de effectieve

rechtsbescherming niet gerechtvaardigd is omdat de beperkingen een inbreuk maken op de kernelementen van het recht op een eerlijk proces en de noodzaak van de beperking niet voldoende is beargumenteerd.58_{De rechtbank heeft artikel 22a, derde lid, van de RWN}

onverbindend verklaard vanwege strijdigheid met artikel 47 van het Handvest. Omdat er geen grondslag is voor ingediende beroepen, zijn deze niet-ontvankelijk verklaard met als gevolg dat de zaken niet inhoudelijk in behandeling zijn genomen. De genomen besluiten blijven wel geldig omdat zij direct in werking zijn getreden.59_{Dat de rechtbank de mogelijkheid heeft om}

de geheime informatie in te zien, biedt volgens de minister voldoende waarborgen voor een volledige toetsing door de rechter.60_{De minister noemt dat de verplichting om gegevens te}

verschaffen niet geldig is, indien de rechter bepaalt dat hiervoor gewichtige redenen bestaan, ingevolge artikel 8:29 van de Awb.61_{De bestuursrechter heeft zich nog niet uitgesproken over}

de openbaarheid van de stukken op basis waarvan het besluit genomen is.62_{Het argument van}

de wetgever dat de beperking van inzage in de stukken noodzakelijk en proportioneel is vanwege bescherming van de nationale veiligheid past in beide theoretische verklaringen: het gaat om een uitzonderlijke situatie zodat de normale strafrechtelijke normen niet geheel gelden, zoals Joppke stelt. In de visie van Macklin kun je stellen dat de grondbeginselen van 57 Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7615; Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7617.

59 Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7615; Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7617.

60 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 6, p. 25, 26.

(18)

de rechtsstaat hier opzij worden gezet en de rechtsstaat hiermee in gevaar wordt gebracht. 3.3 Aanwezigheidsrecht

Uit het recht op een eerlijk proces op grond van artikel 6 EVRM vloeit ook het

aanwezigheidsecht voort indien er sprake is van een criminal charge. 63_{Omdat de toegang tot}

Nederland als gevolg van het intrekkingsbesluit en de ongewenstverklaring niet mogelijk is, is het voor de belanghebbende niet mogelijk om aanwezig te zijn bij behandeling van de zaak.64

Zoals ik eerder aangaf zijn de meningen erover verdeeld of er sprake is van een criminal charge. Ook de rechter heeft hier in zijn oordeel geen uitspraken over gedaan, omdat de zaak niet inhoudelijk behandeld is.65_{Ten aanzien van het aanwezigheidsrecht is wel kritiek geuit.}66

Op grond van persoonlijke omstandigheden moet beoordeeld worden of het intrekkingsbesluit en de ongewenstverklaring proportioneel zijn. De persoonlijke omstandigheden kunnen het beste toegelicht worden als de belanghebbende zelf aanwezig is bij het proces.67_{Als de}

betrokkene niet bij de zaak aanwezig kan zijn en zich alleen kan laten verdedigen door een advocaat, dan is dat volgens de Adviescommissie Vreemdelingenzaken in strijd met dit beginsel.68_{Het aanwezigheidsrecht is volgens de minister niet volledig van toepassing omdat}

er geen sprake is van een criminal charge in de zin van artikel 6 EVRM. Bij een

strafrechtelijke zaak geldt het aanwezigheidsrecht sterker dan bij een bestuursrechtelijk of civielrechtelijk geschil, zo stelt de minister. Gezien het belang van bescherming van de nationale veiligheid, vindt de minister het daarbij gerechtvaardigd dat de belanghebbende niet aanwezig kan zijn bij de behandeling van de zaak. Als aanwezigheid wel mogelijk zou zijn, dan zou voorbij worden gegaan aan het doel van de maatregel en zou de rechtvaardiging voor het intrekkingsbesluit worden weggenomen, aldus de minister.69_{Ook hier kun je, in het licht}

van de theoretische stromingen, stellen dat door de wetgever het bestuursrecht inzet om op deze manier de strafrechtelijke waarborgen te omzeilen.

63EHRM 12 februari 1985, ECLI:CE:ECHR:1997:0318JUD002149793 r.o. 27 (Colozza v. Italy).

65 Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7615; Rb. Den Haag 26 juni 2018, ECLI:NL:RBDHA:2018:7617.

66 H.U. Jesserun d’Oliveira, ‘Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 6, 7.’; ACVZ-advies 2015 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, ‘Advies voorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap i.v.m. intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 3, te raadplegen via www.acvz.org.

67Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, ‘Advies voorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap i.v.m. intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 3, te raadplegen via www.acvz.org.

68 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, ‘Advies voorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap i.v.m.

intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 3, te raadplegen via www.acvz.org.

(19)

De bestuursrechter heeft beoordeeld dat de huidige beroepsprocedure in strijd is met artikel 47 van het Handvest, omdat de wet een mogelijkheid openhoudt de betrokkene niet op de hoogte is van het besluit en als gevolg geen goede verdediging mogelijk is. Daarnaast ziet de rechter geen rechtvaardiging voor de beperking van de rechtsbescherming. Een punt van kritiek is dat de informatie op basis waarvan het besluit wordt genomen vaak niet openbaar is, waardoor de advocaat zich niet kan voorbereiden op een goede verdediging. Dit is volgens sommigen in strijd met het beginsel van hoor en wederhoor en beginsel van equality of arms. Omdat de rechter de zaak nog niet inhoudelijk heeft behandeld, is hier ook nog geen uitspraak over gedaan. Verder is er kritiek geuit op de beperking van het aanwezigheidsrecht. De minister vindt dat het aanwezigheidsrecht niet volledig van toepassing is, omdat het intrekkingsbesluit geen criminal charge is. Ook die stelling wordt niet door alle rechtsgeleerden gedeeld, zodat het afwachten is hoe de nationale en uiteindelijk Europese rechters dit besluit duiden om te kunnen vaststellen of het geboden niveau van rechtsbescherming op dit punt voldoende is.

(20)

4. Non-discriminatiebeginsel

Een ander belangrijk punt van kritiek betreft de discriminerende werking van de maatregel. Zoals ik eerder heb aangegeven kan het Nederlanderschap alleen ingetrokken worden bij personen met een dubbele nationaliteit. Dit leidt volgens verschillende partijen tot discriminatie en daarmee een strijd met het non-discriminatiebeginsel. Het beginsel is

gecodificeerd in internationale rechtsnormen, zoals artikel 14 EVRM en artikel 26 IVBPR en in het nationaal recht, in het bijzonder artikel 1 van de grondwet en de Algemene wet gelijke behandeling. Bij het maken van een onderscheid tussen burgers kan dit directe of indirecte discriminatie tot gevolg hebben. Directe discriminatie houdt in dat personen in een

vergelijkbare situatie anders behandeld worden. Van indirecte discriminatie is sprake als een op zich neutrale bepaling onevenredig nadelige gevolgen heeft voor een bepaalde groep burgers.70_{Op grond van artikel 2 van Algemene wet gelijke behandeling geldt dat indirect}

onderscheid is toegestaan, als hiervoor een objectieve rechtvaardiging bestaat. Dit komt terug in de jurisprudentie van het EHRM.71_{Ten aanzien van het intrekken van de nationaliteit is de}

vraag of de maatregel een discriminerende werking heeft en of de regeling daarmee in strijd is met de non-discriminatiewetgeving. In dit hoofdstuk bespreek ik de voorwaarden voor een objectieve en redelijke rechtvaardiging, beschrijf ik hoe eventuele discriminatie gelegitimeerd wordt en wat de kritieken daarop zijn.

4.1 Objectieve en redelijke rechtvaardiging

Zoals hierboven vermeld kan een onderscheid dat gemaakt wordt tussen burgers

gerechtvaardigd zijn, als hiervoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Uit de literatuur blijkt dat er aan de hand van de Belgische Taalzaak een toetsingsmodel is

uitgewerkt om vast te stellen of er sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging. 70 T. Loenen, Gelijkheid als juridisch beginsel: een conceptuele analyse van de norm van gelijke behandeling en

non-discriminatie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009, p. 64-68; EHRM 4 mei 2001,

ECLI:CE:ECHR:2001:0504JUD002474694 r.o. 154 (Hugh Jordan v. the United Kingdom).; EHRM 16 maart 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0316JUD001576603 r.o. 85 (Oršuš e.a v. Croatia).; EHRM 4 mei 2001,

ECLI:CE:ECHR:2001:0504JUD003005496 r.o. 148 (Case of Kelly a.o. v. The United Kingdom).

(21)

Hierbij wordt eerst getoetst of het onderscheid gelijke gevallen betreft en daarna wordt de rechtvaardiging getoetst.72_{Bij dit laatste toetst de rechter of het onderscheid een legitiem doel}

dient en of er een redelijke mate van evenredigheid is tussen het middel en het doel.73_{In de}

woorden van het EHRM: “The Court’s case-law clearly establishes that a difference in

treatment of “persons in otherwise similar situations” does not constitute discrimination contrary to Article 14 where it has an objective and reasonable justification; that is, where it can be shown that it pursues “a legitimate aim” or there is “a reasonable relationship of proportionality” between the means employed and the aim sought to be realised”.74_{Als eerst}

toetst de rechter dus het doel van het onderscheid. Hierbij kijkt het EHRM niet alleen naar het doel dat de overheid aanvoert, maar worden de mogelijke achterliggende redenen ook

meegewogen.75_{Artikel 14 EVRM geeft geen verdere indicatie over de mogelijke}

doelstellingen en de rechter moet zelf per geval beoordelen of er sprake is van een legitiem doel.76_{Bij de toetsing of de bepaling in evenredige verhouding staat tot het doel van de}

maatregel worden de geschiktheid, noodzakelijkheid en subsidiariteit soms meegenomen.77_In

het volgende hoofdstuk kom ik op de proportionaliteitstoets terug. Bij de beoordeling of er sprake is van een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor het maken van het onderscheid stelt de rechter zich terughoudend op. Uit de overwegingen van het EHRM blijkt dat de staten een beoordelingsruimte ‘margin of appreciation’ hebben bij het bepalen of een onderscheid gerechtvaardigd is.78_{De gronden waarop het onderscheid gemaakt wordt, kunnen bepalend}

zijn voor de toetsingsintensiteit. Indien het onderscheid op verdachte gronden wordt gemaakt is de toetsing van de rechter strikter en moeten ‘very weighty reasons’ bestaan om het

onderscheid te kunnen rechtvaardigen.79_{Als het onderscheid wordt gemaakt op verdachte} 72 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 123; EHRM 23 juli 1968, ECLI:CE:ECHR:1968:0723JUD000147462 (Belgische Taalzaak).

73 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 123.; EHRM 16 maart 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0316JUD001576603 r.o. 149 (Oršuš e.a v. Croatia).; EHRM 21 juni 2011; R.J.N. Schlössels &S.E. Zijlstra, Onderwijseditie Bestuursrecht in de sociale rechtstaat, Den haag: Wolter Kluwer 2014, p. 421; EHRM 21

juni 2011 ECLI:CE:ECHR:2011:0621JUD000533505 r.o. 52 (Case of Ponomarvovi v. Bulgaria).; EHRM 8 april 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:0408JUD001712009 r.o. 46 (Case of Dhabi v. Italy).

74 EHRM 13 november 2007, ECLI:CE:ECHR:2007:1113JUD005732500 r.o. 196 (Case of D.H. a.o. v. The Czech

Republic).

75 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 137-144.

78 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 165; EHRM 16 maart 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0316JUD001576603 r.o. 149 (Oršuš e.a v. Croatia).

79 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 199; T. Loenen, Gelijkheid als juridisch beginsel: een conceptuele analyse van de norm van gelijke behandeling en non-discriminatie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009. P 53-54; EHRM 16 maart 2010, ECLI:CE:ECHR:2010:0316JUD001576603 r.o. 149 (Oršuš e.a v. Croatia); EHRM 21 juni 2011, ECLI:CE:ECHR:2011:0621JUD000533505 r.o. 52 (Case of Ponomarvovi v.

(22)

gronden, dan wordt door het EHRM bovendien bijna nooit de vergelijkbaarheidstoets uitgevoerd.80_{Van verdachte gronden is sprake bij een onderscheid op grond van geslacht,}

godsdienst, ras, nationaliteit en seksuele geaardheid.81_{Indien er sprake is van een onderscheid}

op grond van ras, huidskleur of etnische achtergrond moet de rechtvaardigingstoets zo strikt mogelijk ‘as strictly as possible’ worden toegepast.82_{Een onderscheid op grond van}

nationaliteit heeft vaak indirecte discriminatie grond van ras tot gevolg.83_{Verder kan de}

context van het onderscheid een rol spelen. Als het onderscheid naar nationaliteit betrekking heeft op het immigratiebeleid, dan is het onderscheid, aldus het EHRM, eerder

gerechtvaardigd.84

4.2 Discriminerende werking van de intrekking van het Nederlanderschap

Dan nu de vraag of de maatregel intrekking van het Nederlanderschap in strijd is met het hiervoor beschreven verbod op discriminatie. Vooropgesteld zij dat intrekken van de

nationaliteit op grond van artikel 7 het Europees Verdrag inzake nationaliteit in uitzonderlijke gevallen is toegestaan, mits dit niet tot staatloosheid leidt. Zo mag de nationaliteit ingetrokken worden bij gedrag dat de essentiële belangen van de staat ernstig schaadt. In de commentaren op het wetsvoorstel zijn, in de kern genomen, twee standpunten naar voren gekomen, beiden concluderen dat sprake is van een discriminerende werking. Zo stellen verschillende

adviescommissies dat de wet een discriminerende werking kan hebben. Nederlanders met een immigratieachtergrond worden eerder getroffen door de maatregel omdat zij vaker een dubbel paspoort hebben.85_{Ook Kamerleden vroegen zich af of de wet niet discriminerend is.}86_{Er zijn}

groepen die geen mogelijkheid hebben om afstand te doen van de andere nationaliteit, indien zij dit zouden willen. Dit heeft tot gevolg dat voornamelijk om Nederlanders met een

immigratieachtergrond uit Arabische landen getroffen zullen worden door de maatregel, wat

80 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 129-130. 81 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 199.

82 T. Loenen, Gelijkheid als juridisch beginsel: een conceptuele analyse van de norm van gelijke behandeling en non-discriminatie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009, p. 54; EHRM 13 november 2007,

ECLI:CE:ECHR:2007:1113JUD005732500 r.o. 196 (Case of D.H. a.o. v. The Czech Republic).

83 T. Loenen, Gelijkheid als juridisch beginsel: een conceptuele analyse van de norm van gelijke behandeling en non-discriminatie, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2009, p. 69.

84 J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 204.

85College voor de Rechten van de Mens, ‘Advies Conceptwetsvoorstel tot wijziging van de Rijkswet op het

Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 2, 5, te raadplegen via www.mensenrechten.nl; Nederlandse Orde van Advocaten, ‘Wijziging Rijkswet op het

Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 1, te raadplegen via www.advocatenorde.nl.

(23)

rassendiscriminatie tot gevolg heeft.87_{Daarnaast kan de maatregel een polariserende werking}

hebben met radicalisering tot gevolg.88_{Jesserun d’Oliveira is van mening dat er met de wet}

een onderscheid wordt gemaakt waarbij eerste- en tweederangsburgers worden gecreëerd.89

Deze kritiek heeft de minister er niet van weerhouden om het intrekken van de nationaliteit toch mogelijk te maken. Volgens de minister is er namelijk wel sprake van een

gerechtvaardigd onderscheid. Het deelnemen aan een terroristische organisatie vormt volgens hem voldoende rechtvaardiging voor het intrekken van de nationaliteit met het doel om de nationale veiligheid te beschermen. Het EVN biedt daarnaast een mogelijkheid voor het intrekken van het paspoort, maar verbiedt dit alleen als dit staatloosheid tot gevolg zou hebben. Dit brengt met zich mee dat het onderscheid tussen burgers met alleen de

Nederlandse nationaliteit en met een dubbele nationaliteit wordt geaccepteerd door het EVN, aldus de minister. Daarbij wijst de minister erop dat het onderscheid op dit moment ook al gemaakt wordt in artikel 14 van de RWN.90_{Het gaat volgens de minister ook niet om gelijke}

gevallen, waarbij burgers verschillend behandeld worden.91_{De rechter zal hier verder over}

moeten oordelen. In de recente zaken is de mogelijke discriminerende werking nog niet aan de orde gekomen, omdat daar nog geen sprake was van een materiele beoordeling. Zowel de kritiek als het betoog van de minister passen binnen de theoretische verklaringen. Macklin en Spiro stellen beiden dat het intrekken van de nationaliteit bij burgers met een dubbel paspoort leidt tot discriminatie en ongelijke behandeling.92_{In hun visie zou de Nederlandse wetgeving}

dus helemaal geen mogelijkheid moeten bieden voor het intrekken van het paspoort, omdat dit in strijd is met de non-discriminatiewetgeving. In de visie van Joppke kan gesteld worden dat er in dit geval wel een rechtvaardiging is voor het intrekken van het Nederlanderschap, vanwege de loyaliteitsschending. Bovendien, zo stelt hij, is er geen sprake van opzet van discriminatie, maar is dit het gevolg van het naleven van het internationaal recht.93_Schuck

voegt hier nog aan toe dat zolang de maatregel bij niemand tot staatloosheid zorgt, er

87 R. de Groot & O. Vonk ‘De ontneming van het Nederlanderschap wegens jihadistische activiteiten’, februari 2015, p. 9 te raadplegen via www.overheid.nl (internetconsultatie Wijziging RWV ivm het intrekken van het Nederlanderschap)

88Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, ‘Consultatie wetsvoorstel wijziging Rijkswet op het

Nederlanderschap’, 2015, p. 5, te raadplegen via www.overheid.nl (internetconsultatie: Wijziging RWN i.v.m. het intrekken van het Nederlanderschap).

89 H.U. Jesserun d’Oliveira, Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid. p. 8.

91 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 6, p. 30; Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), C, p. 5, 6.

92 P. Spiro, ‘The Return of Banishment: Do the New Denationalisation Policies Weaken Citizenship?’, EUI Working Paper

RSCAS 2015/14, p. 7-8.; A. Macklin, ‘Citizenship Revocation, the Privilege to Have Rights and the Production of the Alien’, Queens Law Journal 2014, afl 40, p. 1-57.

(24)

nauwelijks sprake is van ongelijke behandeling.94

Een onderscheid in de wetgeving kan gerechtvaardigd zijn als hiervoor een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat. Het onderscheid is gerechtvaardigd als het een legitiem doel heeft en er een redelijke mate van evenredigheid is tussen het middel en het doel. De staten hebben een ‘margin of appreciation’ bij de beoordeling of het onderscheid gerechtvaardigd is. Indien een onderscheid wordt gemaakt op een verdachte grond, zoals ras of nationaliteit, dan moeten er ‘very weighy reasons’ bestaan om het onderscheid te kunnen rechtvaardigen. Verschillende adviescommissies stellen dat de wet een discriminerende werking kan hebben. Nederlanders met een immigratieachtergrond worden eerder getroffen door de maatregel, wat indirecte discriminatie op grond van ras tot gevolg kan hebben. Daarnaast kan de maatregel een polariserende werking hebben met radicalisering tot gevolg. Met de wet worden eerste- en tweederangsburgers gecreëerd. Volgens de minister is er evenwel wel sprake van een te rechtvaardigen onderscheid, en zodoende is het aan de rechter om te zijner tijd de knoop door te hakken of in een individueel geval de intrekking de toets aan het discriminatieverbod kan doorstaan.

94 P. H. Schuck, ‘The Return of Banishment: Do the New Denationalisation Policies Weaken Citizenship?’, EUI Working

(25)

5. Proportionaliteitsbeginsel

Tot slot bespreek ik, mede in het licht van de non-discriminatiewetgeving, de vraag in hoeverre de wettelijke regeling de hiervoor al even opgeworpen proportionaliteitstoets kan doorstaan. Ten aanzien van de proportionaliteitstoets is de kritiek dat de wet hier niet aan zou voldoen. Ik ga eerst in op de betekenis van het proportionaliteitsbeginsel en daarna zal ik die wet hieraan toetsen.

5.1 Elementen van het proportionaliteitsbeginsel

Bij toetsing aan het proportionaliteitsbeginsel wordt gekeken of de gevolgen van het ingrijpen van de overheid in verhouding staat tot het doel dat hiermee is gediend. In het algemeen wordt getoetst of het overheidsingrijpen geschikt is voor het te bereiken doel, of er ook minder vergaande maatregelen zijn waarmee hetzelfde doel bereikt kan worden (subsidiariteit) en of het gewicht van het ingrijpen in redelijke verhouding tot het gewicht van het doel van het overheidsingrijpen.95_{Het proportionaliteitsbeginsel is terug te vinden in veel jurisprudentie,}

maar de eisen die aan het beginsel gesteld worden verschillen van elkaar, afhankelijk van de wetsartikelen die van toepassing zijn. Als een toetsing plaatsvindt op grond van artikel 14 EVRM, waarbij getoetst wordt of er een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor een gemaakt onderscheid, houdt de proportionaliteitstoets in dat er een redelijke mate van proportionaliteit aanwezig moet zijn tussen het middel en het nagestreefde doel.96_{In dit geval}

moet er dus getoetst worden of de wet, die de mogelijkheid tot intrekken van het

Nederlanderschap biedt, in verhouding staat tot het beschermen van de nationale veiligheid. In de literatuur wordt een onderscheid gemaakt tussen de proportionaliteitstoets in strike zin en in ruime zin.97_{Bij de proportionaliteitstoets in strike zin maakt de rechter een}

95 A.J. Nieuwenhuis, B.J. Shueler & C.M. Zoethout, Proportionaliteit in het publiekrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 11.

(26)

belangenafweging, waarbij een evenwicht moet bestaan tussen de tegengestelde belangen.98

Bij de proportionaliteitstoets in ruime zin wordt de doel-middelen toets uitgevoerd, waarbij wordt meegewogen of het middel geschikt en noodzakelijk is voor het te bereiken doel en of er ook andere minder vergaande middelen ingezet kunnen worden. Alleen als er sprake is van een ‘pressing social need’ kan het middel gerechtvaardigd zijn.99

5.2 Staat de mogelijkheid tot intrekking van het Nederlanderschap in verhouding tot het beschermen van de nationale veiligheid?

De kritiek met betrekking tot de proportionaliteit is dat de wet niet het gewenste effect zal hebben en daarom niet geschikt is. Zoals ik eerder heb beschreven zal het paspoort, na de intrekking en de ongewenstverklaring, opgenomen worden in verschillende databases.100

Hiertegen wordt ingebracht dat personen met valse papieren alsnog terug kunnen reizen naar Nederland.101_{Verder wordt aangegeven dat er maar in een beperkte mate gebruik gemaakt kan}

worden van de uitvoering van de wet, vanwege een aantal beperkingen. Zo kan het paspoort alleen ingetrokken worden bij burgers die een dubbele nationaliteit hebben. Daarnaast zal de ongewenstverklaring soms in strijd zijn met het recht op een gezingsleven op grond van artikel 8 EVRM.102_{Indien dit het geval is, zal het paspoort ook niet ingetrokken worden,}

omdat het intrekkingsbesluit alleen in combinatie met de ongewenstverklaring het gewenste effect heeft.103_{De minister geeft toe dat de maatregel geen volledige garantie geeft voor het}

beschermen van de veiligheid, maar is er wel zeker van dat de terugkeer door de maatregel in sterke mate belemmerd zal worden.104_{Een ander punt van kritiek is dat er ook minder}

vergaande middelen zijn die ingezet kunnen worden om de nationale veiligheid te

beschermen. In plaats van het intrekken van het paspoort zou er ook voor gekozen kunnen 97 A.J. Nieuwenhuis, B.J. Shueler & C.M. Zoethout, Proportionaliteit in het publiekrecht, Deventer: Kluwer 2005, p. 89-104; J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 144-161.

98 A.J. Nieuwenhuis, B.J. Shueler & C.M. Zoethout, Proportionaliteit in het publiekrecht, Deventer: Kluwer 2005. p. 89-98; J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 159-161.

99 Nieuwenhuis, Shueler & Zoethout, 2005, p. 99-104; J.H. Gerards, Rechterlijke toetsing aan het gelijkheidsbeginsel, Den Haag: Sdu Uitgevers 2002, p. 144-159.

100 Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 3, p. 2,3,7, 8.

101; H.U. Jesserun d’Oliveira, ‘Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 5; Nederlandse Orde van Advocaten, ‘Wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 9, te raadplegen via www.advocatenorde.nl.; Kamerstukken I 2015/16, 34356 (R2064), B, p. 4.

102 H.U. Jesserun d’Oliveira, ‘Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015 p. 4-5.

(27)

worden om de grensbewaking te verbeteren, waarbij mensen die terugkeren aangehouden worden voordat zij in Nederland aankomen.105_{Door middel van het signaleren en vervallen}

verklaren van het paspoort kan terugkeer ook voorkomen worden.106_{Verder wordt erop}

gewezen dat er in het strafrecht al een mogelijkheid voor het intrekken van het paspoort bij een terroristisch misdrijf aanwezig is. Deze mogelijkheid biedt daarbij betere procedurele waarborgen dan een maatregel via het bestuursrecht. De vraag is waarom er niet voor deze optie gekozen kan worden.107_{De minister geeft aan dat het strafrecht een belangrijk middel is}

dat ingezet wordt bij het tegengaan van terrorisme, maar dat het geen terugkeer kan

voorkomen, omdat de invloed die een veroordeling heeft als iemand zich niet in Nederland bevindt beperkt is. Een veroordeling zal dan weinig effect hebben, aldus de minister. De maatregel via het bestuursrecht moet gezien worden als een aanvulling op de strafrechtelijke mogelijkheden.108_{Ten aanzien van het individuele besluit is ook kritiek geuit. Zo zou het niet}

proportioneel zijn om het intrekkingsbesluit te nemen alleen op basis van het feit dat er sprake is van aansluiting bij een terroristische organisatie. 109_{Omdat het bij deze deelvraag de}

proportionaliteit van de wet betreft, zal ik hier verder niet op ingaan. De rechter heeft in de recente uitspraken nog geen oordeel over de proportionaliteit gegeven, omdat de zaken nog niet inhoudelijk zijn behandeld. De rechter zal dus nog moeten toetsen of het intrekken van het Nederlanderschap en de gevolgen die het heeft voor de burger in redelijke verhouding staat tot het beschermen van de nationale veiligheid en het voorkomen van terroristische aanslagen. Volgens Jesserun d’Oliveira wordt de maatregel gebruikt als symboolwetgeving, waarbij een signaal wordt afgegeven dat van burgers met ongewenst gedrag hun

Nederlanderschap ingetrokken kan worden en waarmee duidelijk wordt dat er sprake is van voorwaardelijk burgerschap.110_{Het voorgaande sluit ook aan bij de theoretische verklaringen.}

Joppke, Schuck en Hailbronner zouden in het licht van de proportionaliteitstoets geen bezwaren hebben tegen de intrekking van het paspoort. De belangen van degene die het 105Nederlandse Orde van Advocaten, ‘Wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 9, te raadplegen via www.advocatenorde.nl.; H.U. Jesserun d’Oliveira, ‘Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015 p. 3,4.

106Nederlandse Orde van Advocaten, ‘Wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 9, te raadplegen via www.advocatenorde.nl. .

107 Kamerstukken I 2016/17, 34356 (R2064), E, p. 7, 15, 16; Nederlands Juristen Comité voor de Mensenrechten, ‘Consultatie wetsvoorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap’, 2015, p. 1-2, te raadplegen via www.overheid.nl (internetconsultatie: Wijziging RWN i.v.m. het intrekken van het Nederlanderschap)..

108 Kamerstukken I 2016/17, 34356 (R2064), E, p. 7, 16; Kamerstukken II 2015/16, 34356 (R2064), 3, p. 3.

109 Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken, ‘Advies voorstel wijziging Rijkswet op het Nederlanderschap i.v.m. intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015, p. 5, te raadplegen via www.acvz.org.

110 H.U. Jesserun d’Oliveira, ‘Commentaar bij de Concept-Wijziging van de Rijkswet op het Nederlanderschap in verband met het intrekken van het Nederlanderschap in het belang van de nationale veiligheid’, 2015 p. 7, 8.