2 0 2 0
Van bestemmingsplan
naar omgevingsplan:
flexibel genoeg?
R.V. LIE A LIEN ROGIELLIE-A-LIEN@HOTMAIL.COM STUDENTNUMMER: 11167343MASTERTRACK STAATS- EN BESTUURSRECHT
1
ABSTRACT
In dit onderzoek wordt flexibel reguleren in het omgevingsplan vergeleken met flexibel reguleren in het bestemmingsplan. Voor deze vergelijking is eerst onderzocht welk criterium in acht dient te worden genomen bij vaststelling van de in de vorige zin genoemde plannen en op welke manier een dergelijk plan dient te worden opgebouwd. Daarna is onderzocht welke onderzoeksverplichtingen bij de vaststelling van een plan uitgevoerd dienen te worden en hoe in een plan flexibiliteit gecreëerd kan worden. Hier is veelvuldig gebruik gemaakt van wet- en regelgeving, jurisprudentie en literatuur. Na de vergelijking wordt antwoord gegeven op de vraag wat mogelijke positieve en knelpunten zijn bij flexibel reguleren in het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan. Zo wordt flexibel reguleren in het bestemmingsplan gekneld omdat bij vaststelling daarvan met een grote precisie alle gebruiksmogelijkheden voorspeld dienen te worden, terwijl dat enorm lastig is gebleken en meer onderzoekslasten creëert. Het positieve van het omgevingsplan is dat die precisie niet langer noodzakelijk is en dat ook geen uitgebreid onderzoek hoeft te worden verricht. Dat is voordelig voor de gemeenteraad en initiatiefnemers, maar voor andere betrokkenen nadelig: die zal de gebruiksmogelijkheden immers niet meer kunnen voorspellen. Daarom is het zaak de belangen van die betrokkenen te beschermen, hem vroegtijdig van informatie te voorzien en genoeg inspraak te bieden. Dat kan de vermindering van voorspelbaarheid balanceren. Die balans kan ook worden gevonden door een koepelconcept te hanteren in het omgevingsplan. In dat geval zijn echter niet zozeer de gebruiksmogelijkheden voorspelbaar, maar wel de te verwachten effecten voor de fysieke leefomgeving.
2
INHOUDSOPGAVE
1. INLEIDING ... 3
1.1 AANLEIDING... 3
1.2 PROBLEEMSTELLING ... 3
1.3 CENTRALE VRAAGSTELLING EN DEELVRAGEN ... 4
1.4 ONDERZOEKSAFBAKENING ... 5
1.5 METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING ... 5
2. SYSTEEM VAN HET BESTEMMINGSPLAN ... 6
2.1 INLEIDING ... 6
2.2 CENTRALE CRITERIUM VAN HET BESTEMMINGSPLAN... 6
2.3 INHOUD VAN HET BESTEMMINGSPLAN ... 9
2.4 ONDERZOEKSVERPLICHTINGEN ... 12
2.5 FLEXIBILITEIT IN HET BESTEMMINGSPLAN ... 14
2.6 SLOT…… ... 19
3. SYSTEEM VAN HET OMGEVINGSPLAN ... 20
3.1 INLEIDING ... 20
3.2 CENTRALE CRITERIUM VAN HET OMGEVINGSPLAN ... 20
3.3 INHOUD VAN HET OMGEVINGSPLAN ... 23
3.4 ONDERZOEKSVERPLICHTINGEN ... 25
3.5 FLEXIBILITEIT IN HET OMGEVINGSPLAN... 26
3.6 SLOT…… ... 29
4. VERGELIJKING VAN SYSTEMEN ... 31
4.1 INLEIDING ... 31
4.2 CENTRALE CRITERIUM VAN PLANNEN ... 31
4.3 INHOUD VAN PLANNEN ... 32
4.4 ONDERZOEKSVERPLICHTINGEN ... 33
4.5 FLEXIBILITEIT IN PLANNEN ... 35
4.6 SLOT... ... 36
5. SLOT ... 38
3
1. INLEIDING
1.1
AANLEIDING
Onder de Omgevingswet (hierna: Ow) dient door de gemeenteraad voor het gehele grondgebied van de gemeente een omgevingsplan te worden vastgesteld. In dat plan staat de kwaliteit van de fysieke leefomgeving centraal. Die kwaliteit wordt in grote mate bepaald door initiatieven in de samenleving en vereist wettelijke instrumenten die een dynamische aanpak van de fysieke leefomgeving mogelijk maken. Volgens de Ow-wetgever maakt het huidige stelsel van de Wet ruimtelijke ordening (hierna Wro) die aanpak niet altijd mogelijk.1 Het bestemmingsplan, is in theorie vaak te gedetailleerd en bevat meestal één mogelijke ruimtelijke inrichting en een beperkt aantal functies en bouwwijzen. Terwijl in de praktijk vaak van het bestemmingsplan wordt afgeweken om initiatieven mogelijk te maken. Dat leidt tot schijnrechtszekerheid.2 Het omgevingsplan zou daarom een dynamischere aanpak van de
fysieke leefomgeving mogelijk moeten maken. Daarin kunnen immers regels gesteld worden die de gewenste kwaliteit van de fysieke leefomgeving aangeven, zonder vooraf te bepalen onder welke voorwaarden een bepaalde activiteit precies kan worden verricht.
1.2
PROBLEEMSTELLING
Al jaren worstelt de praktijk om heldere eenduidige regels vast te stellen en aan de andere kant ruimte te laten voor initiatieven.3 Dat maakt dat vaker wordt gekozen voor gedetailleerde
plannen. Dergelijke plannen zouden meer rechtszekerheid bieden dan een globaal plan.4 Past
een initiatief niet in een dergelijk plan, dan kan een ontwikkeling alleen buitenplans mogelijk worden gemaakt. De rechtszekerheid is in dat geval minder gewaarborgd, want het plan heeft geen voorspellende waarde meer. Tegelijkertijd bestaat de wens om de vinger aan de pols te houden. Flexibiliteit en globaliteit in het plan zouden dan een oplossing kunnen zijn.
1 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 6, 13, 14 en 22. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 187.
2 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 16, 17 en 276; Van Dijk, VGR 2017, afl. 6, p. 138; Van der Schoot 2017, p. 187. 3 Van der Schoot 2017, p. 141.
4 Op die manier kan volgens de Wro-wetgever de ruimtelijke kwaliteit, zoals die in het plan of in de structuurvisie is vastgelegd, optimaal bewaakt worden.5 Het probleem daarbij is dat hoe globaler het plan is, des te groter de onderzoekslasten, planschade en afweging is en meer is toegelaten.6 Tegelijkertijd kan de rechtszekerheid in geding komen wanneer een bestemming of gebruiksmogelijkheden daarbinnen niet of onvoldoende bekend zijn.7 De flexibiliteit moet daarom worden begrensd. Het is interessant te bezien hoe deze praktijk zich uitvouwt onder het systeem van de Ow, aangezien het beschermingsniveau onder huidige wetgeving gehandhaafd dient te worden.8
1.3
CENTRALE VRAAGSTELLING EN DEELVRAGEN
De centrale vraagstelling van dit onderzoek betreft het volgende:
“Wat zijn mogelijke positieve of negatieve punten van het omgevingsplan ten opzichte van het bestemmingsplan omtrent flexibel reguleren?”
Om de vraagstelling te beantwoorden zullen de volgende deelvragen worden beantwoord:
1. Op welke wijze wordt de ruimtelijke ordening in bestemmingsplannen gereguleerd onder de Wet ruimtelijke ordening?
2. Op welke wijze wordt de fysieke leefomgeving in omgevingsplannen gereguleerd onder de nog in werking te treden Omgevingswet?
3. Welke gevolgen heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet ten aanzien van globaal en gedetailleerd bestemmen?
4. Welke gevolgen heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet ten aanzien van flexibiliteitsinstrumenten?
5. Welke voordelen en nadelen heeft de inwerkingtreding van de Omgevingswet voor betrokkenen?
5 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 20.
6 Alders 2019, p. 367. 6 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 14., 143, 153 en 276. ABRvS 12 februari 2020,
ECLI:NL:RVS:2020:448; ABRvS 9 juli 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2590. Hierbij kan een rol spelen of een planschadeovereenkomst is gesloten of dat een vergoedingsregeling bestaat voor schade. ABRvS 16 augustus 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2208. Planschade is de inkomensderving of waardevermindering van een onroerende zaak die iemand lijdt als gevolg van een planologische wijziging, zoals een bestemmingsplan (art. 6.1 lid 1 en 2 Wro). Wanneer een globaal plan flexibiliteitsinstrumenten bevat dan wordt de uitwerking daarvan gezien als schade veroorzaakt door een ander besluit en dus niet direct meegenomen in de berekening van de schade als gevolg van het globaal plan. Zie ook Marle & Willems, PRO 2017/348, par. 3.3.3.
7 Van Angeren, TvO 2018, afl. 1/2, p. 9 en 10.
5
1.4
ONDERZOEKSAFBAKENING
Dit onderzoek zal zich kort beschreven richten op de mogelijkheden om flexibel te plannen in een bestemmingsplan of omgevingsplan. Daarbij zullen de inhoud en functies van en verplichtingen bij het plan aan de orde komen. In het bijzonder zullen de wettelijke instrumenten die de gemeenteraad heeft om flexibiliteit in een plan te creëren, de onderzoekslasten die daarbij horen en welke rol de rechtszekerheid hierbij speelt aan de orde komen. Dit onderzoek richt zich bovendien op globaliteit en binnenplanse flexibiliteit. Het gaat mij om de voorspellende waarde van een plan en dat is niet aan de orde bij een buitenplanse flexibiliteit. Wanneer het plan ruimte tot interpretatie geeft of mogelijkheden biedt om nadere afwegingen te maken binnen het plan.
1.5
METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING
Dit onderzoek is uitgevoerd door theorieonderzoek te verrichten. Relevante wet- en regelgeving, jurisprudentie en literatuur omtrent het bestemmingsplan en het omgevingsplan zijn onderzocht. Daarnaast is dit onderzoek uitgevoerd door praktijkonderzoek te verrichten. Bestemmingsplannen, ook die met verbrede reikwijdte, en omgevingsplannen zijn onderzocht. De verbrede reikwijdte-praktijk moet als proeftuin op de Ow worden gezien.9
6
2. SYSTEEM VAN HET
BESTEMMINGSPLAN
2.1
INLEIDING
Het centrale instrument om de ruimtelijke ordening te reguleren is het bestemmingsplan. Daarin bepaalt de gemeenteraad de al dan niet gewenste ruimtelijke ontwikkelingen in een gebied.10 Wat in een bestemmingsplan wordt toegelaten, kan in beginsel ook worden gerealiseerd. Alleen gebruik van gronden of bouwwerken dat in strijd is met de bestemming of planregels, is verboden (art. 2.1 lid 1 onder c Wet algemene bepalingen omgevingsrecht, hierna: Wabo).11 Daarbij gaat een bestemmingsplan uit van toelatingsplanologie. Het bepaalt
wat toegestaan is en niet wat verplicht is. Daarnaast is het bestemmingsplan het toetsingskader voor bepaalde activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning moet worden aangevraagd. Is een aanvraag niet in strijd met het plan, dan moet de vergunning worden toegekend (zie art. 2.1 lid 1 onder a jo. 2.10 lid 1 onder c Wabo).12 Dit systeem brengt mee dat het bestemmingsplan nogal ingrijpende gevolgen kan hebben voor (eigendoms)-rechten van betrokkenen.13 De rechtszekerheid speelt daarom een grote rol bij vaststelling van het plan, waardoor de gemeenteraad de rechten en belangen van betrokkenen in acht zal moeten nemen.14
2.2
CENTRALE CRITERIUM VAN HET BESTEMMINGSPLAN
De gemeenteraad dient volgens artikel 3.1 lid 1 Wro ten behoeve van een goede ruimtelijke ordening bestemmingen en regels aan te wijzen en te stellen in het bestemmingsplan.
10 Bregman Koning & de Win 2017, p. 58. Zie ook Bregman e.a. 2017, p. 10.
11 Legierse & Marle, PRO 2016/365. Zie ook ABRvS 13 juni 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1942, Gst. 2019/7, m.nt. Y.
Schönfeld.
12 Hierbij dient overigens eerst door het college van burgemeester en wethouders te worden onderzocht of al dan niet een
omgevingsvergunning om in strijd met het bestemmingsplan gronden of bouwwerken te gebruiken kan worden verleend (art. 2.4 jo. 2.1 lid 1 onder c jo. 2.12 lid 1 jo. 2.10 lid 2 Wabo.
13 Van der Schoot 2017, p. 187. Een bestemmingsplan is bijvoorbeeld een titel voor een onteigening (zie diverse artikelen in
Onteigeningswet, zoals art. 72a lid 1 en 2 Onteigeningswet).
7 Volgens de wetsgeschiedenis dient onder een goede ruimtelijke ordening te worden verstaan:
het leiding geven bij de ruimtelijke ontwikkeling van een gebied door de gemeenteraad, teneinde een voor de gemeenschap zo gunstig mogelijk geheel te bevorderen en het verantwoorden van de ruimtelijke gevolgen die een ontwikkeling heeft.15 Het gaat hier dus om een verantwoording van een gewenste functie en het gebruik dat daarvan wordt gemaakt, waarbij de inrichting van de ruimte en het bevorderen van een duurzame ruimtelijke kwaliteit een rol spelen.16 Het voorgaande veronderstelt dat bestemmingen en regels alleen in het plan opgenomen kunnen worden als die een ruimtelijk motief: inrichting of kwaliteit van de ruimte, en ruimtelijk relevante gevolgen hebben.17 De gevolgen zijn aspecten die van invloed zijn op ruimtegebruik ter plaatse of op omliggende gronden.18 Daarbij kan gedacht worden aan bebouwing, maar ook aan geur, geluid, licht en verkeer en de hinder die deze aspecten kunnen veroorzaken.19 Een activiteit die van invloed kan zijn op het woon- en leefklimaat van
omwonenden kan daarom gereguleerd worden in het bestemmingsplan.20
De Afdeling heeft de wetsgeschiedenis als volgt uitgelegd in haar jurisprudentie: dat de
ruimtelijke gevolgen van de in het plan gegeven bouw- en gebruiksmogelijkheden in beginsel bij de planvaststelling moeten zijn beoordeeld en aanvaardbaar moeten zijn geacht.21 Hier volgt allereerst uit dat een bestemmingsplan geen nader afwegingsmoment mag bevatten, tenzij dat afwegingsmoment past binnen artikel 3.6 Wro.22 De gemeenteraad moet daarom onderzoeken wat de maximale mogelijke ruimtelijke gevolgen van de ontwikkeling zijn en daarbij het standpunt innemen dat het bestemmingsplan uitvoerbaar is binnen een redelijke termijn.23 Dan is sprake van een goede ruimtelijke ordening.24
15 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 19 en 92.
16 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 22 en 92. Zie ook Bregman e.a. 2017, p. 11.
17 Van der Schoot 2017, p. 145; Alders 2019, 351. Zie ook Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 19 en 92.
18 Van der Schoot 2017, p. 154. ABRvS 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2364. Zie ook Veenhof, PRO 2018/100, p. 4.
Is een regel of bestemming ruimtelijk niet relevant, dan is die niet relevant voor de belangenafweging, zie ABRvS 18 januari 2017, ECLI:NL:RVS:2017:124.
19 ABRvS 7 september 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BR6907.
20 ABRvS 3 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1049. Zie ook Veenhof, PRO 2018/100, p. 6.
21 Zie ABRvS 15 augustus 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2728 en ABRvS 31 augustus 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2364. Zie ook
Veenhof, PRO 2018/100, p. 4.
22 ABRvS 29 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:868, JM 2017/74, m.nt. H.S. de Vries en P.B. Bokkelaar; ABRvS 26 oktober
2016, ECLI:NL:RVS:2016:2791, AB 2016/414, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. Zie ook Lam e.a., Gst. 2018/97, p. 507. Zie par. 2.5 over de flexibiliteitsinstrumenten.
23 Zie ABRvS 27 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3292, M en R 2019/114, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. Zie par. 2.4. 24 Groothuijse, Korsse & Schueler 2016, p. 129. Zie ook ABRvS 25 juli 2018, ECLI:NL:RVS:2018:2502, TBR 2018/142, m.nt.
8 De uitvoerbaarheid zal in eerste instantie afhangen van het plangebied en of de gewenste ontwikkeling in dat gebied past. Daarbij zijn de gevolgen voor belangen en waarden in dat gebied: milieu, natuur, archeologie, externe veiligheid, en de normen die vanuit sectorale wetgeving en de provinciale verordening volgen, relevant. Dat aan die normen is voldaan is van invloed op de vraag of er sprake is van een goede ruimtelijke ordening, maar betekent op zichzelf nog niet dat daar ook sprake van is.25
Hiernaast spelen de belangen van derden een rol.26 Verder speelt ook het gemeentelijk beleid,
zoals de structuurvisie, (art. 2.1 Wro) een grote rol. Dat beleid dient de gemeenteraad in acht te nemen bij vaststelling van het plan. Dat geldt ook voor beleid van andere, bestuursorganen, maar de gemeenteraad hoeft daar enkel rekening mee te houden, hetgeen impliceert dat onder omstandigheden daarvan kan worden afgeweken.27 Afwijking is ook mogelijk voor eigen
beleid, maar dan wel binnen de kaders van artikel 4:84 Awb. Ten slotte spelen handhaafbaarheid en doelmatigheid van de regeling, de gemeentelijke problematiek en opvattingen een rol.28 Bij dat laatste kan het bijvoorbeeld gaan over het verschil in benadering
van stedelijk en buitenstedelijk gebied. Daarbij kunnen en moeten sommige belangen soms voor andere belangen wijken.29 Ook kan een bepaalde functie of activiteit enkel aanvaardbaar zijn als een bepaalde voorziening op een bepaald moment wordt aangebracht. Dat noemt men de voorwaardelijke verplichting.30 Een dergelijke verplichting moet wel concrete normen bevatten omtrent hoogte, vorm en omvang van de voorziening.31
25 Zo oordeelde de Afdeling in een uitspraak: de omstandigheid dat de milieuvergunningsgeluidnormen gelden tot op een afstand van 50 meter van het bunkerschip volgt niet dat op een grotere afstand van het bunkerschip zonder meer een goed woon- en leefklimaat gegarandeerd is, zie ABRvS 28 december 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AU8787, Gst. 2006/167, m.nt.
J.M.H.F. Teunissen. Zie ook Van Velsen M en R 2016/72, p. 411; Van der Schoot 2017, p. 532. Zie over de provinciale verordening onder meer ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4327, JBO 2020/30, m.nt. D. van der Meijden. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 61en 76.
26 Lam e.a., Gst. 2018/97, p. 507. Zo werd het bestemmingsplan Paadje 12 te Nieuwe Niedorp 2017 vernietigd omdat in het
akoestisch onderzoek enkel het wegverkeerslawaai is betrokken en niet de geluidbelasting die ontstaat door de nabijgelegen veehouderij, waardoor een aanvaardbaar verblijfsklimaat op de camping onvoldoende gegarandeerd was, zie ABRvS 1 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1431, MRO 2019/8184, m.nt. G. van den End. Hier speelt ook sectorale wet- en regelgeving een rol: wegverkeerslawaai diende betrokken te worden ingevolge de Wgh, maar geluid afkomstig van een veehouderij niet. Hier geldt dus ook hetgeen dat beschreven is in de vorige alinea, namelijk dat het voldoen aan sectorale wet- en regelgeving niet betekent dat sprake is van een goede ruimtelijke ordening.
27 ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4327, JBO 2020/30, m.nt. D. van der Meijden. Zie ook Van der Schoot
2017, p. 61, 76
28 Van der Schoot 2017, p. 189 en 185. Zie ook Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 92. 29 ABRvS 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:54, MRO 2018/7912.
30 Van der Schoot 2017, p. 244. In sommige gevallen is een voorwaardelijke verplichting zelfs noodzakelijk voor de ruimtelijke
aanvaardbaarheid van een toegekende bestemming, zie ABRvS 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4327, JBO 2020/30, m.nt. D. van der Meijden.
9
2.3
INHOUD VAN HET BESTEMMINGSPLAN
Het bestemmingsplan bestaat uit regels en een plankaart, waarop bestemmingen zijn weergegeven, en wordt vergezeld van een toelichting. Via de verbeelding wordt het bestemmingsplan digitaal beschikbaar gesteld. De verbeelding is een visualisatie van bestemmingen en regels, via aanduidingen, op een kaart.32
Bestemmingen
Een bestemming geeft aan welke functies of gebruiksdoelen aan grond zijn toegekend en ziet toe op een geometrisch bepaald vlak, concreet ruimtegebruik of op ruimtelijk fysiek aanwezige objecten. Uit de Standaard Vergelijkbare Bestemmingsplannen 2012 (hierna: SVBP) volgt een bindende lijst van hoofdgroepen van bestemmingen. Voorbeelden daarvan zijn centrum en
horeca.33 De bestemming centrum is veel ruimer dan de bestemming horeca, maar ook binnen de bestemming horeca kunnen functies zich voordoen die grote ruimtelijke verschillen vertonen. Een automatiek en een discotheek zijn beide horeca, maar de ruimtelijke gevolgen van die twee verschillen enorm. Het staat de gemeenteraad daarom vrij een ruime of enge bestemming toe te kennen aan gronden en zo nodig specifiekere (subgroep-)bestemmingen te creëren. Binnen een bestemming kan ook gekozen worden voor primaire en secundaire functies. Zo is een bedrijfswoning toegelaten als die ondergeschikt is aan een agrarisch bedrijf.34 Ook kan worden gekozen voor een dubbelbestemming.35 De SVBP bevat geen definitie van hoofdgroepen van bestemmingen en bepaalt ook niet welke functies of activiteiten hoofdgroepen toelaten. Dat bepaalt de gemeenteraad in de doeleindenomschrijving (art. 3.1.3 Besluit ruimtelijke ordening, hierna: Bro).36
Planregels
Per bestemming dient de gemeenteraad in ieder geval regels omtrent het gebruik van grond en bouwwerken te stellen (art. 3.1 Wro). De raad zal daarbij na dienen te gaan of er voldoende redenen zijn om het gebruik dat bij bestemming mogelijk wordt gemaakt te beperken.37
32 Art. 1.2.1 jo. 1.2.6 Besluit ruimtelijke ordening. Van Buuren e.a. 2017, p. 25. SVBP, p. 14. 33 SVBP, p. 7. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 584.
34 SVBP 2012, p. 9. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 147. Wordt in een doeleindenomschijving primaire en secundaire functies
gebruikt, dan zal bekeken dienen te worden of de aard en intensiteit van de activiteit van dien aard zijn dat zijn dat zij ondergeschikt zijn aan de hoofdactiviteit, zie Van der Schoot 2017, p.150.
35 SVBP, p. 12. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 585. 36 Van der Schoot 2017, p. 145 en 146.
10 Onder deze regels vallen de doeleindenomschrijving, maar ook bebouwingsregels en andere gebruiksregels.38 Bij bebouwingsregels gaat het om de situering, aard, hoogte, aantal bouwlagen van het bouwwerk, enzovoorts.39
Andere gebruiksregels zien toe op werken of werkzaamheden die worden uitgevoerd die ruimtelijk relevant zijn, zoals het bouwen of slopen van een gebouw. Aan dergelijke activiteiten kan een vergunning- of meldingsstelsel worden gekoppeld (art. 2.1, lid 1 onder b Wabo).40 Nu veel milieuactiviteiten als gebruik van bouwwerken en grond kwalificeren, kunnen regels toezien op milieu-aspecten om de ruimtelijke kwaliteit te dienen. Het houden van een afstandsmaat tussen veehouderijen en woningen is daarom ook mogelijk, omdat daarmee de aanvaardbaarheid van het woon- en leefklimaat kan worden behouden.41 Hierbij dient wel terughoudendheid in acht te worden genomen, omdat deze aspecten al in sectorale wetgeving gereguleerd worden.42 Wanneer een bestemmingsplan gaat reguleren hoe spuitmaatregelen
moeten worden uitgevoerd dan gaat het niet om ruimtelijk relevante aspecten, maar om landbouw an sich.43
Uit de woorden in elk geval (art. 3.1 Wro) volgt dat regels ook toe kunnen zien op andere zaken dan grond en bouwwerken. Het gaat immers ook om de ruimtelijke kwaliteit. Regels kunnen daarom ook gaan over de uitvoerbaarheid van de bestemming, waarbij het onder meer draait om behoefte en realiteitsgehalte.44 Dan kan gedacht worden aan het aantal sociale huurwoningen, omdat deze woningen zonder overheidssturing niet gerealiseerd worden.45
38 Bregman e.a. 2017, p. 10. 39 Van der Schoot 2017, p. 148. 40 Zie par. 2.5.
41 Veenhof, PRO 2018/100, p. 5 en 6; Van Buuren e.a. 2017, p. 39. Geluidszones moeten verplicht opgenomen worden rond
geluidsbronnen (art. 3.3.1 Bro).
42 Van Velsen M en R 2016/72, p.411.
43 ABRvS 4 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:237, AB 2015/83, m.nt. R. Benhadi; ABRvS 11 maart 2015,
ECLI:NL:RVS:2015:705, AB 2015/257, m.nt. R. Benhadi. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 246. Het bestemmen van een spuitvrije zone is daarentegen wel mogelijk.
44 Zie par. 2.2.
45 Ook kan gedacht worden aan onderscheid in soort detailhandel en horeca (art. 3.1.2, lid 1 en 2 Bro). Dat onderscheid kan
alleen worden gemaakt als de eisen die de branche stelt aan gebruik van gronden en bouwwerken anders is dan de eisen die andere branches stellen, waarbij aan transport en situeringskenmerken gedacht kan worden. Zo vraagt een supermarkt om andere eisen dan een showroom (zie bijvoorbeeld ABRvS 31 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1439, Gst. 2017/171, m.nt. Y. Schönfeld). Zie Van der Schoot 2017, p. 149. Verder kan nog gedacht worden aan regels om te voorkomen dat grond minder geschikt wordt om diens bestemming te verwezenlijken of juist om een bestemming te beschermen (art. 3.3 Wro). Dan kan het gaan om regels die een aanstaande achteruitgang of verdere achteruitgang van woon- of werkomstandigheden en het uiterlijk aanzien willen weren (art. 3.1.2, lid 3 Bro).
11
Toelichting
Het bestemmingsplan dient te worden vergezeld van een toelichting (art. 3.1.6 Bro). In die toelichting wordt de verantwoording van de goede ruimtelijke ordening opgenomen. Daarbij gaat het om de keuze van de bestemming, uitkomsten van bestuurlijk en politiek overleg, de waterhuishouding, participatie, het onderzoek dat plaats heeft gevonden en de uitvoerbaarheid, waaronder ook de uitkomsten van de milieueffectrapportage vallen (art. 3.1.6, lid 1 Bro en art. 7.35 Wet milieubeheer, hierna: Wm).46
Wanneer een bestemmingsplan een nieuwe stedelijke ontwikkeling mogelijk maakt, dan dient de toelichting ook een beschrijving van de behoefte aan die ontwikkeling te bevatten.47
Verbindendheid
De planregels en plankaart, zijn bindend. De verbeelding is ook bindend, omdat zij de visualisatie van de planregels en -kaart is.48 De rechtszekerheid vereist dat van hetgeen in het
bestemmingsplan is bepaald, uit kan worden gegaan.49 De plankaart en -regels dienen daarom
op elkaar aan te sluiten en uitgelegd te kunnen worden.50 Dat kan ten eerste door de definitie
van een term op te zoeken in de planregeling. Ontbreekt een definitie of is die voor meerdere uitleg vatbaar, dan kan aansluiting worden gezocht bij definities in het normale spraakgebruik of wet- en regelgeving. Deze definities mogen niet te algemeen te zijn.51
46 Zie par. 2.4. Zie ook Stb. 2008, 145, p. 29 e.v. (NvT Bro); Van Velsen M en R 2016/72; Van Buuren e.a. 2017, p 368.
Interessant is dat in het bestemmingsplan waarvoor verplicht een milieueffectrapportage is opgemaakt, alle voorschriften, voorwaarden en beperkingen kunnen worden opgenomen om het milieu te beschermen (art. 7.35 Wm), zoals voorwaardelijke verplichtingen waarmee compenserende en mitigerende maatregelen worden getroffen (zie ABRvS 22 maart 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AV6291, AB 2006/421, m.nt. A.A.J. de Gier. Wanneer een milieueffectrapportage dient te worden opgemaakt, zal de toelichting ook verantwoording moeten geven over de wijze waarop rekening is gehouden met cultuurhistorische en archeologische waarden van grond en aangrenzende gebieden en milieukwaliteitseisen (art. 3.1.6, lid 4 Bro). Zie over dat laatste ook par. 2.4.
47 Een stedelijke ontwikkeling is een ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijven- of zeehaventerrein, of van kantoren,
detailhandel, woningbouw en andere stedelijke voorzieningen (art. 1.1.1 onder i Bro), waaronder wordt verstaan: accommodaties voor zorg, onderwijs, cultuur, bestuur en indoorsport en leisure (ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724). Of sprake is van een nieuwe stedelijke ontwikkeling zal afhangen van het voorgaande bestemmingsplan, de functiewijziging en welke ruimtelijke gevolgen het nieuwe bestemmingsplan heeft (ABRvS 28 juni 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1724).
48 Van der Schoot 2017, p. 135.
49 ABRvS 13 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:439.
50 Alders 2019, p. 346. Zie ook ABRvS 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833; ABRvS 31 mei 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:1425, BR 2017/74, m.nt. T.J.J. Slegers; ABRvS 20 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2055.
12 Ontbreken deze definities ook, dan creëert de Afdeling een definitie. Daarbij kunnen de in de toelichting opgenomen bedoelingen van de planwetgever een hulpmiddel zijn.52 Kan de Afdeling de norm (dan nog) niet uitleggen, dan is er sprake van strijd met de rechtszekerheid.53
2.4
ONDERZOEKSVERPLICHTINGEN
Een bestemmingsplan is een besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1 Awb en dient te voldoen aan het zorgvuldigheidsbeginsel, hetgeen onderzoek vereist. Ook de eis van een goede ruimtelijke ordening vereist onderzoek (artikel 3.1.6, lid 1 Bro).
Nadat de gemeenteraad de ruimtelijke effecten volledig heeft onderzocht en heeft bepaald dat het plan niet onuitvoerbaar is binnen een redelijke termijn, bepaalt zij welke bestemmingen moeten worden toegekend en hoe gedetailleerd het plan wordt.54 Het onderzoek zal in eerste
instantie een opsomming van bestaande functies en ontwikkelingen die zich binnen dat gebied voordoen betreffen. Daarnaast wordt de ontwikkeling en de ruimtelijke effecten en de uitvoerbaarheid daarvan onderzocht. Zo moet onderzocht worden of door het toekennen van een bepaalde bestemming bedrijven niet onevenredig beperkt worden in ontwikkelingsmogelijkheden.55 Bij de uitvoerbaarheid draait het om de behoefte aan en het
realiteitsgehalte van een ontwikkeling.56 Zo dienen lasten van een ontwikkeling afgewogen te
worden tegenover de baten daarvan.57 Daarbij speelt bijvoorbeeld de vraag of de gemeenteraad
de tegemoetkoming in planschade kan verzekeren.58
52 Zie o.m. ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, JG 2019/30, m.nt. J.J. van Thoonen; ABRvS 31 mei 2017,
ECLI:NL:RVS:2017:1425; ABRvS 5 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2651.
53 Van der Schoot 2017, p. 226. Zie ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607; ABRvS 27 februari 2019,
ECLI:NL:RVS:2019:60; ABRvS 7 december 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3264, BR 2017/22, m.nt. J. Mohuddy.
54 Van Buuren e.a.2014, p. 83; Van Velsen M en R 2016/72, p.411. Doordat onderzoek plaats zal vinden door adviseurs zijn
de algemene regels hieromtrent, zoals de vergewisplicht, ook van toepassing (art. 3:5 jo. 3:9 Awb).
55 Hierbij kan ook gedacht worden aan de evidente privaatrechtelijke belemmering. 56 Tunnissen 2011, p. 200.
57 Lasten zijn onder meer: aankoop, onteigening, bouwrijp maken, infrastructuur aanleggen, kosten van diverse procedures,
enzovoorts, zie Alders 2019, p. 355 en 426.
58 Groothuijse e.a., TBR 2016/111, par. 5.4. Het onderzoek naar de planschade vindt plaats door een risicoanalyse van de
planschade op te maken en de handhaafbaarheid van de regels te controleren (Van der Schoot 2017, p. 434, 479 en 480). Hiernaast kan ook worden gedacht aan een onderzoek naar de handhaafbaarheid van het plan, zie Van der Schoot 2017, p. 479 en 480.
13 Ook dient te worden onderzocht of er waarden in het ontwikkelingsgebied aanwezig zijn en wat de gevolgen voor die waarden zijn door de ontwikkeling.59 Zo geldt een maximale toelaatbare geluidsbelasting voor geluidsgevoelige objecten ingevolge de Wet geluidhinder (hierna: Wgh).60 Daarnaast bepaalt de Wet natuurbescherming (hierna: Wnb) dat de gemeenteraad een passende beoordeling dient op te maken als een bestemmingsplanontwikkeling significante gevolgen kan hebben op een Natura 2000-gebied.61 Hiernaast dient ook onderzocht te worden of toestemmingen die voor uitvoering van het plan nodig zijn redelijkerwijs verkregen kunnen worden.62 Zo kan een
bestemmingsplanontwikkeling die een Natura 2000-gebied significant benadeeld enkel via een vergunning gerealiseerd worden. Zonder vergunning is het plan niet reëel en dus ook onzorgvuldig.63
Het te verrichten onderzoek gaat uit van maximale planologische mogelijkheden.64 Dit betreft
een theoretische absolute worst-case scenario dat wordt toegepast op de planverbeelding- en regels.65 Het scenario vraagt om onderzoek naar alternatieven en vallen onder de
mogelijkheden ook de flexibiliteitsinstrumenten.66
59 Dergelijke waarden zijn onder meer: milieu, natuur, archeologie en externe veiligheid, zie Van der Schoot 2017, p. 228. 60 Van Velsen, M en R 2016/72, p. 409; Van der Schoot 2017, p. 206 e.v. Zie ook artikel 3.1.6, lid 1 onder 4 Bro en art. 5
Erfgoedwet.
61 Art. 2.7 jo. 2.8 Wet natuurbescherming. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 195 en 196; Van Buuren e.a. 2017, p. 81, 90, 384;
Bregman e.a. 2017, p. 202 e.v. In de uitspraak over het bestemmingsplan Verkeerstorenplein zien we dat die passende beoordeling een door de gemeenteraad verrichte quick-scan betrof naar beschermde diersoorten- en planten die in dat gebied voorkomen. Uit het onderzoek bleek dat weinig effecten te verwachten zijn als buiten broedseizoen gewerkt wordt en de zorgplicht in acht wordt genomen, zie ABRvS 19 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:490).
62 Van Velsen noemt dit door-kijktoetsing, zie Van Velsen M en R 2016/72, p. 412.
63 Art. 2.7 jo. 2.8 Wet natuurbescherming. Dit betreft de zogenoemde ADC-criteria, welke we natuurlijk kennen van de gehele
PAS-problematiek. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 195 en 196; Van Buuren e.a. 2017, p. 83, 360 en 361; Bregman e.a. 2017, p. 202 e.v. Men kan uiteraard ook denken aan de milieueffectrapportage. Art. 7.2 jo. 7.14 jo. 7.37 Wet milieubeheer jo. art. 2 Besluit milieueffectrapportage. In deze artikelen (met bijlagen) wordt voor categorieën ontwikkelingen voorgeschreven of al dan niet een milieueffectrapportage dient te worden opgemaakt. Echter, wanneer een passende beoordeling echter nodig is, is een milieueffectrapportage ook altijd noodzakelijk (art. 7.2a Wm). Zie ook Van der Schoot 2017, p. 195 en 196; Van Buuren e.a. 2017, p. 89, 360 en 361; Bregman e.a. 2017, p. 202 e.v.; ABRvS 30 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1398, TBR 2019/111, m.nt. R. Benhadi en A.G.A. Nijmeijer. Zie Stb. 2008, 145, p. 29 e.v. (NvT Bro). Zie ook Van Velsen M en R 2016/72. Zie ook Van Buuren e.a. 2017, p 368.
64 Dat geldt dus ook voor te verrichten sectoraal onderzoek. Zie hierover Legierse & Marle, PRO 2016/365. Zie ook Van
Velsen M en R 2016/72, p. 409.
65 Marle & Willems, PRO 2017/348, par. 3.2. Maximale planologische mogelijkheden impliceren hier de meest ongunstige invulling van de planologische mogelijkheden.
14 Wanneer gebruiksmogelijkheden door wettelijke, technische of andere omstandigheden beperkt worden, kan uit worden gegaan van een representatieve invulling van de maximale planologische mogelijkheden.67 Dat betreft een realistische worst-case invulling en voorkomt onderzoek naar allerlei alternatieven.68
Ten laatste zal uit het onderzoek dienen te blijken dat de bestemming binnen de planperiode redelijkerwijs kan worden uitgevoerd. Een ontwikkeling moet immers daadwerkelijk kunnen worden gerealiseerd.69 Tot de wetswijziging van 1 juli 2018 was die periode tien jaar (art. 3.1,
lid 2 Wro).70 Na de wetswijziging hanteert de Afdeling de regel dat de uitvoerbaarheid van het plan binnen een afzienbare termijn is te voorzien. Wat dan afzienbaar is, zal afhangen van hetgeen in het onderzoek is aangevoerd.71 In uitzonderlijke gevallen kan een bestemming die niet binnen de planperiode kan worden verwezenlijkt opgenomen worden in het plan.72
2.5
FLEXIBILITEIT IN HET BESTEMMINGSPLAN
Om in te kunnen spelen op initiatieven moet een bestemmingsplan flexibel zijn. Daarmee wordt gedoeld op de ruimte die het bestemmingsplan zelf mogelijk maakt, globaliteit, en de instrumenten uit artikel 3.6 Wro, die de gemeenteraad heeft om bij uitvoering van dat plan nadere afwegingen te maken, binnenplanse flexibiliteit.73 Bij vaststelling van het
bestemmingsplan zal telkens moeten worden bezien of hetgeen de flexibiliteit mogelijk maakt, in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening.74
67 Zie ABRvS 10 april 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1143. Zie hierover Legierse & Marle, PRO 2016/365. Zo hoeven niet alle
zijden van een supermarkt met de functie laden en lossen onderzocht te worden op effecten, als duidelijk is dat bepaalde zijdes te smal zijn voor het laden en lossen van vrachtwagens, zie ABRvS 24 december 2014, ECLI:NL:RVS:2014:4648. Zie ook Zie Legierse & Marle, PRO 2016/365; Van Buuren e.a. 2017, p. 375.
68 Soppe & Gundelach 2013, p. 193. ABRvS 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1735, OGR-Updates.nl 2016/137, m.nt. T.
Lam. Zie bijvoorbeeld omtrent de behoefte van parkeerpaarplaatsen (ABRvS 22 juni 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1735.
69 ABRvS 27 september 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2590, JOM 2017/1014. 70 Stb. 2018, 203. Zie ook Lam & Benhadi TBR 2017/54, par. 4.
71 ABRvS 27 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3292, M en R 2019/114, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. Zie ook Van der Schoot
2017, p. 195 en 196.
72 Zie bijvoorbeeld ABRvS 8 juli 2009, ECLI:NL:RVS:2009:BJ1883, waarin het ging om de reservering van een stuk grond
voor de uitbreiding van de plaatselijke begraafplaats, hetgeen binnen tien jaar wellicht nog niet nodig was, maar in de toekomst wel.
73 De termen globaliteit en binnenplanse flexibiliteit zijn ontleend aan Bomhof & Oosterkamp 2013 en Van der Schoot 2017,
p. 164.
74 Van der Schoot 2017, p. 195 - 197. Zie ook ABRvS 5 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:729, ABkort 2015/145; Alders 2019,
15 2.5.1 GLOBALITEIT
Gedetailleerde bestemmingsplannen leggen het exacte ruimtelijke beeld vast. Globale bestemmingsplannen leggen de ruimtelijke ontwikkelingsvisie vast. Daardoor zijn meer invullingen en interpretaties van gebruiksmogelijkheden mogelijk.75
Het bestemmingsplan kan op verschillende wijzen globaal zijn. Allereerst de wijze waarop het ruimtelijk beleid in een bindende regeling is vertaald, de planvorm. De gemeenteraad kan kiezen tussen een gemengde vorm van ruime bestemmingen en regels.76 Die keuze zal onder
meer afhangen van strategie en beleid, de keuze om ruimte te bieden aan initiatieven en de omvang van het plangebied.77 Een bestemmingsplan kan ook globaal zijn door gebruik te maken van begrippen en open normen, zoals invloed op de omgeving en kleine gebouw bij een
tuincentrum.78 De open norm zal de gebruiksmogelijkheden wel enigszins moeten voorspellen.
Dat vereist onderzoek en een opbouw van het plan waarmee binnen het afgewogene kan worden gebleven. Gebruik van gronden of bouwwerken is immers toegestaan als het plan dat niet verbiedt.79 Zo zette de Afdeling een streep door een bestemmingsplan waarin een
flexibiliteitsinstrument het mogelijk maakte een landgoed grotendeels open te stellen voor het publiek. Het begrip grotendeels maakte dat een groter gedeelte van het landgoed toegankelijk kon worden gemaakt dan hetgeen de raad heeft onderzocht.80 Nu open normen beoordelingsruimte of een nadere afweging impliceren, kunnen open normen in beginsel enkel opgenomen worden in het plan binnen de kaders van de flexibiliteitsinstrumenten van artikel 3.6 Wro.81
75 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 20.
76 Alders 2019, p. 348. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 185. Is in een bestemmingsplan bepaald dat detailhandel binnen de
bestemming Detailhandel is toegestaan en een tuincentrum uitsluitend binnen de bestemming Detailhandel met aanduiding
tuincentrum, dan heeft te gelden dat een supermarkt ook is toegestaan op de locatie van de aanduiding tuincentrum, maar een
tuincentrum enkel binnen de aanduiding is toegestaan, zie ABRvS 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:607, AB 2019/353, m.nt. M. van Zanten. Zie voor een iets andere regeling en uitkomst over detailhandel en tuincentrum ABRvS 28 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2896, TBR 2019/140, m.nt. C.F. Geerdes. Zie ook ABRvS 11 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3119 over ruimte in bouwvlak zodat de keuze voor situering van het sportcomplex breed zijn.
77 Van der Schoot 2017, p. 189. Zie par. 2.2.
78 ABRvS 13 mei 2015, ECLI:NL:RVS:2015:1506; ABRvS 12 april 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1022. Zie ook Groothuijse
e.a., TBR 2016/111, par. 5.3; Marle & Willems, PRO 2017/348, par. 4.4.
79 Zie par. 2.5.
80 ABRvS 3 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2132, BR 2016/74, m.nt. J.W. van Zundert.
81 ABRvS 14 augustus 2019, ECLI:NL:RVS:2019:2772, JBO 2019/348, m.nt. D. van der Meijden; Van Dijk, VGR 2018, afl.
1, p. 9. Zo is de term samenhangend straat- en bebouwingsbeeld bijvoorbeeld niet onrechtmatig beoordeeld door de Afdeling bij toepassing van een wijzigingsbevoegdheid, zie ABRvS 29 januari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:299. Criteria zoals geen
onevenredige schade toebrengen aan woon- en leefklimaat voldoen echter niet bij de afwijkingsregeling, zie ABRvS 5 maart
16 Bepaalde normen kunnen echter ook zonder toepassing van artikel 3.6 Wro in het plan worden opgenomen. Dat kan bijvoorbeeld bij de volgende normen: naar aard en omvang ondergeschikt
restaurant en/of congres.82 Of sprake is van ondergeschiktheid zal afhangen van de
omstandigheden en vereist dus een nadere afweging, maar dat wordt door de Afdeling toegelaten.83
2.5.2 BINNENPLANSE FLEXIBILITEIT
De gemeenteraad kan flexibiliteitsinstrumenten uit artikel 3.6, lid 1 Bro toepassen in het bestemmingsplan. Het gaat hier om regels die in het bestemmingsplan worden opgenomen waarbij een bestemming of regel kan worden gewijzigd, uitgewerkt, enzovoorts. Deze regels dienen objectief begrensd te zijn: ze dienen kwantitatieve en kwalitatieve criteria te bevatten.84 Daaruit volgt dat aangegeven moet worden onder welke omstandigheden gebruik van het instrument an worden gemaakt: wat de aard van het instrument is, wat het werkingsgebied van het instrument is en wat de aanleiding is voor het opnemen van het instrument.85 Daarbij is een verlegging van een deel van de afweging mogelijk. Het gaat dan niet om de vraag of een functie is toegestaan. Dat moet immers worden beoordeeld bij vaststelling van het bestemmingsplan. Het gaat om de afweging hoe een functie is toegestaan.86 Daarom dient de objectieve begrenzing ook onvoorwaardelijk te zijn.87 Bovendien zijn flexibiliteitsinstrumenten bedoeld voor ondergeschikte aanpassingen. Bedoeling en opzet van het plan mag niet wezenlijk worden aangetast door toepassing van het instrument. Om grotere flexibiliteit te verkrijgen is buitenplanse flexibiliteit aangewezen.88 Bij toepassing van het instrument zullen nieuwe inzichten ook betrokken dienen te worden. Passen die inzichten niet in de kaders, structuur en uitgangspunten van het plan, dan kan het flexibiliteitsinstrument ook niet worden gebruikt. Dan zal buitenplans afgeweken dienen te worden.
82 ABRvS 19 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2751.
83 ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2791, AB 2016/414.
84 Kamerstukken II 2002/03, 28916, nr. 3, p. 96. Zie ook Van Velsen M en R 2016/72, p. 412; Van der Schoot 2017, p. 190. 85 Dat de bouwhoogte van een bepaald gebouw met twee meter kan worden verhoogd is dus onvoldoende, zie onder meer
ABRvS 18 maart 2020, ECLI:NL:RVS:2020:817. Wel voldoende is een wijziging van bedrijfsvloeroppervlakken, waarbij de maximale oppervlakte bepaald is en daarbij is opgenomen dat vermeerdering daarvan maximaal 15% mag zijn, dat vermeerdering tot gelijke vermindering dient te leiden en dat meermaals toepassen van de wijziging niet de originele maximale vermeerdering mag overschrijden, zie ABRvS 3 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2132, BR 2016/74, J.W. van Zundert.
86 Van Buuren e.a. 2017, p. 51.
87 Van Buuren e.a. 2017, p. 47. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 193 en 199. Zie bijv. ABRvS 9 januari 2013,
ECLI:NL:RVS:2013:BY8003.
17
Wijzigingsbevoegdheid
Het eerste flexibiliteitsinstrument is de wijzigingsbevoegdheid. In het moederplan kan door de gemeenteraad bepaald worden dat het college van burgemeester en wethouders (hierna: college) het plan kunnen wijzigen (art. 3.6, lid 1 onder a Wro). Dat kan toe zien op een wijziging van de bestemming, de begrenzing daarvan en/of de daaraan verbonden bouw- en gebruiksregels. Bij de wijzigingsbevoegdheid is het mogelijk dat de objectieve begrenzing enkel aangeeft welke in het plan opgenomen bestemming in welke andere bestemming kan worden gewijzigd.
Uitwerkingsplicht
Het tweede flexibiliteitsinstrument is de uitwerkingsplicht. In het moederplan kan bepaald worden dat het college het moederplan uit moet werken (art. 3.6, lid 1 onder b Wro). De uitwerking ziet toe op een nadere invulling van een ruime bestemming of nadere concretisering van een bestemming of regels, zoals de nog te kiezen locatie voor de bushalte van een nieuwe woonwijk.89 Dit instrument is vooral bedoeld voor ontwikkelingsgebieden met
gebiedsdoelstellingen, waarbij nog niet duidelijk is wat het eindbeeld daarvan is.90 Daarom dient het moederplan de doelstellingen en contouren van dat gebied aan te geven (art. 3.1.4 Bro). Dat kan door in de regeling te bepalen dat een bepaald percentage moet worden toegewijd aan openbaar groen.91
Afwijkingsregeling
Een derde flexibiliteitsinstrument is de afwijkingsregeling. In het bestemmingsplan kan worden bepaald dat van bij dat plan aan te geven regels kan worden afgeweken bij omgevingsvergunning (art. 3.6, lid 1 onder c Wro). Het gaat hier om de binnenplanse
omgevingsvergunning. Het instrument kan alleen toezien op bebouwings- en gebruiksregels en
regels omtrent categorieën toegelaten bouwwerken binnen een bestemming en niet op wijziging van de bestemming, bestemmingsgrenzen en aanduidingen.92
89 Alders 2019, p. 368. 90 Van Buuren e.a. 2017, p. 47. 91 Alders 2019, p. 368.
92 Om te toetsen of sprake is van een (feitelijke) wijziging van bestemming zijn de begrips- en doelomschrijving maatgevend.
ABRvS 18 februari 2015, ECLI:NL:RVS:2015:454, BR 2015/46, m.nt. E.W.J. de Groot. Zie ook Van der Schot 2017, p. 198 en Van Buuren e.a. 2017, p. 52 en 53.
18 Zo zijn functiewisselingen binnen bepaalde marges wel toegestaan.93 De binnenplanse omgevingsvergunning kan worden verleend als dat niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening en de beoordelingsregels in het plan (art. 2.1, lid 1 onder c jo. 2.12, lid 1 onder 1 Wabo).94
Nadere eisen
Een vierde instrument is het stellen van nadere eisen. De gemeenteraad kan het college in het bestemmingsplan bevoegd maken nadere eisen te stellen ten aanzien van in het plan omschreven onderwerpen of onderdelen (art. 3.6, lid 1 onder d Wro). Dit instrument is vooral bedoeld om de uitvoering van het plan bij te sturen. Dat kan voorkomen dat op voorhand te gedetailleerde eisen worden gesteld.95 De nadere eisen moeten dan wel aansluiten op hetgeen reeds omtrent het onderwerp is gesteld in het moederplan en mogen zij geen algemene regel inhouden: dan worden de mogelijkheden van het moederplan immers beperkt.96
Beleidsregels
Het laatste instrument is het in een bestemmingsplan verwijzen naar beleidsregels over de uitoefening van een bestuursbevoegdheid (art. 3.1.2, lid 2 onder a Bro). Dat kan een wetsinterpreterende, maar ook een beleidsregel inhouden waarin belangen zijn afgewogen (art. 1:4, lid 1 Awb). Dat laatste kan overigens alleen bij het opnemen van een ander flexibiliteitsinstrument in het plan. Open normen kunnen uitgelegd worden bij beleidsregels. De flexibiliteit om beleid vast te stellen en de daaraan inherente afwijkingsbevoegdheid kunnen deze criteria ook goed faciliteren.97
93 Van der Schoot 2017, p. 198. Heeft grond de bestemming Agrarisch met daarop een agrarisch bouwperceel en wordt een
tweede agrarisch bouwperceel geplaatst, dan kan niet worden gesproken van afwijking van ondergeschikte aard. Er wordt weliswaar geen bestemming gewijzigd, maar met meerdere agrarische functies kan het gebruik van de bestemming zodanig veranderen en zijn ruimtelijke effecten dusdanig groter dat afwijking niet mogelijk is. De wijzigingsbevoegdheid is in dat geval aangewezen. Zie ook Van Buuren e.a. 2017, p. 53; ABRvS 15 december 1983, AB 1984, 350.
94 Van der Schoot 2017, p. 197.
95 Van der Schoot 2017, p. 196; Van Buuren e.a. 2017, p. 54.
96 ABRvS 25 maart 2015, ECLI:NL:RVS:2015:924. Zie ook Van Buuren e.a. 2017, p. 54 en 55. Zo werd de planregel dat het college nadere eisen aan de plaats, afmetingen en technische uitvoering van lichtmasten, armaturen, afscherming en lichtbronnen kan stellen, voor zover noodzakelijk om te waarborgen dat geen negatieve effecten optreden ten aanzien van aanwezige natuurwaarden en onevenredige lichthinder voor omwonenden te voorkomen, niet geoorloofd geacht door
Afdeling, zie ABRvS 20 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:547, ABkort 2019/161.
97 ABRvS 18 september 2019, ECLI:NL:RVS:2019:3191. Zie ook Van der Schoot 2017, p. 191; Bregman, Karens & Koning, TBR 2019/45, p. 291; ABRvS 26 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2840.
19 Zo kan in een beleidsregel uitgelegd worden wat verstaan moet worden onder de beoordelingsregel of er voldoende parkeergelegenheid of parkeerbehoefte is.98 Beleidsregels over andere onderwerpen zijn echter onbekend. Daarbij rijst de vraag of beleidsregels ook toegepast zullen worden bij andere onderwerpen, gelet op de rechtszekerheid.99
2.6
SLOT
Het bestemmingsplan bepaalt welke activiteiten al dan niet onder voorwaarden zijn toegelaten. De rechtszekerheid speelt daarom een grote rol. Betrokkenen moeten de bouw- en gebruiksmogelijkheden in een bepaald gebied kunnen weten. Dat kan door bestemmingen en regels toe te kennen aan gronden. Daarvoor zal de gemeenteraad eerst onderzoek dienen te verrichten en dienen te bepalen dat het plan niet onuitvoerbaar is. Bestemmingen en regels dienen daarbij een ruimtelijk motief te hebben, toe te zien op de ruimtelijke inrichting of kwaliteit en ruimtelijke gevolgen te hebben die aanvaardbaar zijn. Dit zal in de toelichting verantwoord dienen te worden. In de toelichting wordt ook het uitvoerbaarheidsonderzoek beschreven, waarin het draait om behoefte en realiteitsgehalte van de ontwikkeling. Het onderzoek gaat telkens uit van planmaximalisatie. Daardoor dienen allerlei alternatieven onderzocht te worden. Daarvan kan worden afgeweken als bepaalde ruimtelijke effecten niet realistisch zijn. Dan volstaat een representatieve invulling van de maximale mogelijkheden. Bij toepassing van een flexibiliteitsinstrument moet bovendien nog eens worden onderzocht of het initiatief past binnen het instrument en of sprake is van een goede ruimtelijke ordening. Dat leidt tot dubbel onderzoek, waarbij het bestemmingsplan als koepel fungeert. Instrumenten zijn daarbij ook bedoeld voor specifieke situaties. De onderzoekslasten zijn bij een flexibele planregeling gelet op het voormelde dus groter. Daarin kunnen immers open normen voorkomen. De onderzoekslasten zijn een belangrijk aspect voor gemeenteraden bij de planvormkeuze, net zoals het bieden van ruimte voor initiatieven ook een belangrijk aspect is. Deze lasten kunnen daarbij wel beperkt worden door de planregeling gedetailleerder te maken of door gebruik te maken van onderzoeksgegevens die niet ouder zijn dan twee jaar (art. 3.3.1a Bro).100
98 ABRvS 8 maart 2017, ECLI:NL:RVS:2017:607, AB 2017/133, m.nt. A.G.A. Nijmeijer. Zie ook Nijmeijer, TBR 2019/46, p.
303; art. 4:81 jo. 1:3, lid 4 Awb; Stb. 2014, 333, p. 63 (NvT Besluit Wijziging AMvB’s ivm pChw).
99 Van Velsen M en R 2016/72, p. 413.
100 Zie Van Velsen M en R 2016/72, p. 414 en 415; Van Velsen TBR 2013/65, p.420. Zie ook ABRvS 11 september 2019,
20
3. SYSTEEM VAN HET
OMGEVINGSPLAN
3.1
INLEIDING
Onder de Omgevingswet zal het omgevingsplan het centrale instrument zijn om de fysieke leefomgeving te reguleren (art. 2.4 Ow). De gemeenteraad dient daarbij de fysieke leefomgeving te beschermen en te benutten in het omgevingsplan door in ieder geval functies evenwichtig toe te delen aan locaties (4.2, lid 1 Ow). Het omgevingsplan geeft de gewenste ontwikkelingen voor de fysieke leefomgeving aan. Activiteiten die daarmee in strijd zijn, zijn in beginsel ook verboden.101 Het plan kan wel vergunningsplichten voor
omgevingsplanactiviteiten bevatten en is daarom ook het toetsingskader.102 Daarbij verplicht
het toedelen van een functie niet om deze functie te realiseren, maar kan het omgevingsplan wel gebodsbepalingen in de vorm van voorwaardelijke verplichtingen bevatten. Daarbij moet worden beoordeeld of er sprake is van een inmenging in eigendom die niet onevenredig is, gelet op Europese verplichtingen.103 Dit systeem brengt mee dat het omgevingsplan ingrijpende gevolgen kan hebben voor betrokkenen. Daarom speelt de rechtszekerheid een grote rol bij vaststelling van het plan en zal de gemeenteraad de belangen van betrokkenen in acht moeten nemen.104
3.2
CENTRALE CRITERIUM VAN HET OMGEVINGSPLAN
De gemeenteraad dient volgens artikel 4.2, lid 1 Ow evenwichtig functies toe te delen aan
locaties. Volgens de wetsgeschiedenis wordt daarmee gedoeld op het vinden van een balans tussen het beschermen en benutten van de doelen voor de fysieke leefomgeving.105
101 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 60. Zie ook Van Angeren, TvO 2016, p. 14.
102 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 186; Van Velsen, M en R 2016/72, p. 417; Van Angeren, TvO 2016, p. 17. 103 Groothuijse e.a., TBR 2016/111, par. 4.2.1.
104 De Vries 1994, p. 53.
105 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 139; Bregman, Koning & de Win 2017, p. 105; Van Buuren e.a. 2017, p. 21;
21 Die doelen betreffen het in onderlinge samenhang bereiken van een veilige en gezonde fysieke
leefomgeving en een goede kwaliteit van de fysieke leefomgeving, ter vervulling van maatschappelijke behoeften in de fysieke leefomgeving en het instandhouden, doelmatig beheren, gebruiken en ontwikkelen van de fysieke leefomgeving (art. 1.3 jo. 2.1, lid 3 Ow).106
De balans veronderstelt dat eenzijdige keuzes niet gemaakt kunnen worden. De belangenafweging dient integraal te zijn.107 Een evenwichtige toedeling is daarom het resultaat van alle (functies en) regels in het omgevingsplan.108 Het voorgaande vereist verantwoording en dat vereist onderzoek. De gemeenteraad moet toelichten waarom zij een functie toekent en een regel in het plan opneemt.109 Daarbij mogen er geen evidente belemmeringen zijn die maken dat de functie nooit kan worden verwezenlijkt en mag een activiteit geen onaanvaardbare verslechtering van het woon- en leefklimaat veroorzaken.110
Dat ten behoeve van de fysieke leefomgeving het omgevingsplan wordt opgesteld, verondersteld dat alle regels die toezien op de fysieke leefomgeving bijeengebracht moeten worden in het omgevingsplan.111 Regels die nu nog in het bestemmingsplan en in andere
verordeningen zijn opgenomen, moeten dus (verplicht) overgeheveld worden naar het omgevingsplan.112 Tegelijkertijd kunnen regels enkel opgenomen worden als die in zijn gegeven vanuit de fysieke leefomgeving. Dat vereist ten eerste dat de regel toeziet op onderdelen van de fysieke leefomgeving die een zekere bestendigheid en plaatsgebondenheid hebben, zoals infrastructuur, lucht en natuur of de gevolgen daarop (art. 1.2, lid 1 en 2 Ow). Die gevolgen kunnen ook toezien op gevolgen voor de mens, voor zover deze kan worden beïnvloed door onderdelen van de fysieke leefomgeving. Dat ziet toe op emissie op landbouwgewassen, maar niet op woonruimteverdeling.113
106 Oldenziel & De Vos 2017, p. 22. 107 Stb. 2018/292, p. 319 (NvT Bkl).
108 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 59.
109 Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 12, p. 169; Kamerstukken II 2014/15, 33962, nr. 23, p. 10; Van Buuren e.a. 2017, p.
69.
110 Stb. 2018, 290, p. 106 – 107 (NvT Ob); Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 138; Kamerstukken II 2014/15, 33962,
nr. 23, p. 18, 21, 36 en 153; Kamerstukken I 2015/16, 33962, E, p. 20 en 67; Stb. 2018/292, p. 314 (NvT Bkl). Zie ook Van Angeren, TvO 2016, p. 14; Bregman, Karens & Koning, TBR 2019.45, par. 3.2.
111 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 52 en 113.
112 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 52 en 87; Van Angeren, TvO 2016, p. 7. 113 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 61.
22 In het omgevingsplan kunnen daarom regels ten behoeve van de fysieke leefomgeving en activiteiten die daarop van invloed zijn opgenomen worden, maar ook regels die op de evenwichtige toedeling toezien (art. 4.2 jo. 4.1 Ow).114 In een nog op te stellen ministeriële regeling wordt bepaald welke aspecten al dan niet in het omgevingsplan mogen worden opgenomen.115 Ten tweede kan een regel enkel opgenomen worden als die een motief heeft dat aansluit op de doelen van de Ow. Dergelijke motieven kunnen te maken hebben met de ruimte, maar kunnen ook toezien op de volksgezondheid (art. 2.1, lid 4 Ow).116
Ten laatste kan van een evenwichtige toedeling enkel sprake zijn als voldaan is aan instructieregels of instructies van het rijk of de provincie (art. 2.22 en 2.24 Ow). Dan gaat het om het Besluit kwaliteit leefomgeving (hierna: Bkl) of de provinciale verordening. Deze regels zien toe op milieuaspecten. Daarbij krijgt de gemeenteraad in ieder geval in het Bkl ruimte om een aspect in acht te nemen, rekening daarmee te houden of te betrekken bij de vaststelling.117
Daarnaast krijgt de gemeenteraad afwegingsruimte: het Bkl gaat uit van het aanvaardbaar kwaliteitsniveau en biedt ruimte om strengere of juist soepele normen te stellen. Bij het aspect geluid is die afwegingsruimte het grootst.118 Deze ruimte treft men ook in het Besluit activiteiten leefomgeving (Bal) en het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl).119
114 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 137; Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 58; Bregman e.a. 2017, p. 61. 115 Van Dijk, VGR 2018, afl. 1, p. 11.
116 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 463 – 465; Van Angeren, TvO 2016, p. 16. Zie het bestemmingsplan met verbrede
reikwijdte Floriade over de growing green cities en Van Dijk, VGR 2018, afl. 1, p. 6.
117 Stb. 2018, 290, p. 92 (NvT Ob). Zie ook Oldenziel & de Vos 2017, p. 75; Brans, BR 2016/87, p. 585 en Brans, BR 2016/96,
p. 649.
118 Brans, BR 2016/96, p. 651 en 654. Zo kan de gemeenteraad strengere normen vaststellen voor zowat elke waarde, de
soepelste normen vaststellen voor de waarde licht en soepelere normen vaststellen voor de waarden geur, lucht, geluid en trillingen. Uiteraard telkens onder verantwoording, met dien verstande dat er een evenwicht tussen alle waarden (belangen) gevonden dient te worden, zie Stb. 2018/292, p. 318. Zie ook Rademaker, TBR 2017/20, par. 2
119 Dat kan bijvoorbeeld als dat nodig is door gebiedsomstandigheden of gemeentelijke ambities en indien internationaal en
23
3.3
INHOUD VAN HET OMGEVINGSPLAN
Het omgevingsplan bestaat uit regels en een toelichting (art. 14.4 Ob).120 Deze regels zijn locatiegebonden en worden gedriedimensionaliseerd weergegeven in de digitale verbeelding.121 Dat kan door regels te annoteren, zodat het werkingsgebied en andere functionaliteiten van een planregel op een kaart of legenda worden weergegeven.122
Functies
Een functie is een gebruiksdoel dat, of de status die een onderdeel van de fysieke leefomgeving op een bepaalde locatie heeft. Gebruiksdoelen of status zijn de rollen, taken of dienstbaarheid van het onderdeel van de fysieke leefomgeving (functie-kenmerk). De locatie maakt deel uit van de fysieke leefomgeving en is geometrisch te bepalen, zoals een bouwwerk of waterwingebied (locatiekenmerk).123 Locaties kunnen naast en boven elkaar liggen.124 Stelt de functie geen eisen aan de locatie, dan hoeft geen functie toegekend te worden aan de locatie, zoals een door de lucht vliegende vogel.125 Functies worden in de functieomschrijving
gedefinieerd.126 Deze maakt echter niet altijd duidelijk welke activiteiten zijn toegestaan. Denk
aan de functie grondwaterbeschermingsgebieden. In dat geval dient het omgevingsplan ook een activiteitenomschrijving te bevatten waarin is omschreven welke activiteiten al dan niet zijn toegestaan.127 Activiteiten zijn elk menselijk handelen dat van invloed is op de fysieke
leefomgeving, zoals het plaatsen van vuilnisbakken. Activiteiten zijn ook milieubelastende activiteit betreffen: activiteiten die significante effecten hebben op het milieu, zoals
veehouderijen.128 Deze activiteiten worden vooral gereguleerd door het rijk, waardoor de rol van de gemeente hier klein is (art. 4.3, lid 1 onder b Ow). Dat is anders bij evenementen.129
120 TPOD, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl, p. 34.
121 Van Angeren, TvO 2016, p. 14. Het omgevingsplan moet worden vormgegeven volgens digitale standaarden die bij
ministeriële regeling worden uitgewerkt (art. 16.2 jo. 16.3 Ow). Deze ministeriële regeling betreft de Standaard Officiële Publicaties, die voor alle omgevingsdocumenten geldt en het Toepassingsprofiel omgevingsplan, waarin de STOP is toegepast op het omgevingsplan, zie Aandeslagmetdeomgevingswet.nl.
122 TPOD, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl, p. 28 en 46. Zo kan de maximum bouwhoogte bedrijfsgebouw door annotatie op
een kaart gepresenteerd worden als een middeldikke onderbroken lijn, zie TPOD, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl, p. 78.
123 Kamerstukken II 2014/15, 33692, nr. 3, p. 137 en 138. 124 Bregman, Koning & de Win 2017, p. 105.
125 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 138. 126 Kamerstukken II 2017/18, 34986, nr. 3, p. 60.
127 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 138; Van Angeren TvO 2016, p. 14.
128 Zie hierover V.M.Y. van ’t Lam & M. Jansen Schoonhoven, ‘Van inrichting naar MBA’, M en R 2018/108, afl. 9, p.
614-624.
24
Planregels
Zoals beschreven kan het omgevingsplan regels bevatten omtrent de toegewezen functie en een evenwichtige toedeling daarvan (art. 4.2, lid 1 Ow) en regels omtrent activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor de fysieke leefomgeving binnen en buiten die functie (art. 4.2, lid 1 jo. 4.1, lid 1 Ow).130 Welke regels in het plan moeten worden opgenomen wordt bij Bkl bepaald (art. 2.7 Ow).131 In ieder geval de functieomschrijving, en indien nodig de activiteitenomschrijving, moeten worden opgenomen in het plan.
Uitgangspunt bij het omgevingsplan is dat activiteiten gekoppeld zijn aan algemene regels en dat zij in beginsel vergunnings- en meldingsvrij kunnen worden uitgevoerd (art. 4.4 Ow).132 Wordt gewerkt met open normen, dan zijn algemene regels niet toegestaan en is een vergunningsplicht aangewezen. Er zijn echter ook andere redenen om een vergunningsplicht in het leven te roepen.133 De instandhouding van een bouwwerk zonder vergunning is landelijk
bijvoorbeeld niet verboden.134
Toelichting
In de toelichting wordt gemotiveerd waarom het besluit voorziet in een evenwichtige toedeling van functies aan locaties (art. 14.4 Ob). De motivering betreft eenzelfde verantwoording als de toelichting in het bestemmingsplan.135 Het omgevingsplan moet daarbij als een meer gewone verordening worden beschouwd. Bestaande en gewenste kwaliteiten (waarom) worden immers in de omgevingsvisie onderzocht en bepaald (art. 3.2 Ow). Het omgevingsplan moet die bepalingen uitwerken (of).136 En de omgevingsvergunning of beleidsregel beschrijft vervolgens hoe iets kan.137 Hierdoor hoeft in beginsel geen uitgebreide verantwoording van de uitvoerbaarheid van de functie in de toelichting opgenomen te worden.138
130 Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 90 en 463. 131 Oldenziel & de Vos 2017, p. 70.
132 Bregman e.a. 2017, p. 66 – 68; Oldenziel & de Vos 2017, p. 22. Zie ook art. 2.1 Ow. 133 Stb. 2018/290, p. 111.
134 Brouwer & Rademaker, TBR 2017/39, par. 2.
135 Stb. 2018, 290, p. 94 en 95 (NvT Ob). Zie ook TPOD, Aandeslagmetdeomgevingswet.nl, p. 34. Er dient te worden uitgelegd
hoe aan instructieregels, instructies en gemeentelijk beleid is voldaan, hoe rekening is gehouden met beleid van de provincie en het rijk en hoe om is gegaan met inspraak en zienswijzen, waarbij onderzoeksgegevens ook opgenomen kunnen worden.
136 Stb. 2018, 290, p. 98 (NvT Ob). 137 De Snoo, VGR 2015/3, p. 85.
25
3.4
ONDERZOEKSVERPLICHTINGEN
Een omgevingsplan is een besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1 Awb en dient bijvoorbeeld te voldoen aan het zorgvuldigheidsbeginsel, hetgeen onderzoek vereist. De Ow stelt geen eisen aan dat onderzoek, maar volgens de toelichting daarvan volgt uit de evenwichtige toedeling wel een onderzoeksverplichting.139 Het onderzoek is gericht op de vraag of er evidente belemmeringen zijn die maken dat een functie niet kan worden verwezenlijkt. Is het antwoord daarop bevestigend, dan mag die functie niet worden toebedeeld in het plan.140 Hoe een functie verwezenlijkt kan worden komt dan aan de orde bij de vergunningverlening (hoe-vraag).141 Het doel daarbij is om het onderzoek te verleggen naar een moment waarop meer duidelijkheid bestaat over een initiatief.142 Is in een plan bijvoorbeeld bepaald dat de geluidsbelasting niet hoger mag zijn dan 50 dB, dan is elke functie in beginsel toegelaten zolang de maximale waarde niet wordt overschreden (of-vraag).143 Dat systeem van gefaseerd onderzoek wordt ook door het Bkl mogelijk gemaakt.144 Moet rekening worden gehouden met een aspect en is een
vergunningsplicht opgenomen in het plan dan kan onderzoek doorgeschoven worden naar de vergunning.145 Daarbij kan ook worden bepaald dat uit het onderzoek een bepaald resultaat
moet blijken om de omgevingsvergunning te kunnen verlenen.146
Bevat een plan geen nader afwegingsmoment dan zal de uitvoerbaarheid wel volledig onderzocht dienen te worden. De rechter kan geen genoegen nemen met een plan dat veel partijen raakt, terwijl niet duidelijk is wat de ontwikkeling is, later onderzoek niet gegarandeerd is en ook niet duidelijk is of wordt voldaan aan instructieregels. Dat is in strijd met de rechtszekerheid.147 Realisatie is immers al mogelijk als is voldaan aan de planregels (art. 4.4 jo. 5.1 Ow).148
139 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 3, p. 153; Stb. 2018, 290, p. 106. Zie ook Bregman e.a. 2017, p. 61; art. 3:2 Awb. 140 Stb. 2018, 290, p. 106; Bregman, Karens & Koning, TBR 2019/45, par. 3.2.
141 Kamerstukken II 2013/14, 33962, nr. 4, p. 84.
142 Stb. 2018, 290, p. 103 (NvT Ob). Zie ook Groothuijse e.a., TBR 2016/111, par. 2.3.
143 Voorbeeld is ontleend aan M. Bayer, ‘Vermindering onderzoekslasten door fasering’, ROm 2015, afl. 1/2 (online). 144 Bregman e.a. 2017, p. 64 en 65; Van Dijk, VGR 2017, afl. 6, p. 142. Die afwegingsruimte is afhankelijk van de gebruikte
terminologie: betrekken bij, rekening houden met en in acht nemen. Betrekken bij betekent dat aandacht moet worden besteed aan feiten die kunnen worden beschouwd als aandachtscriteria volgens het zorgvuldigheidsbeginsel. Rekening houden met indiceert een inhoudelijke belangenafweging, waar gemotiveerd van kan worden afgeweken. In acht nemen geeft aan met welk oogmerk het gemeentebestuur dient te beslissen. Daar kan niet van worden afgeweken, zie Lurks & Renssen 2020, p. 125 en 126.
145 Groothuijse e.a., TBR 2016/111, par. 5.5. 146 Van Velsen M en R 2016/72, p. 417.
147 Groothuijse e.a., TBR 2016/111, par. 5.4. Zie hierover ook par. 2.4.
