1
Faculteit der Rechtsgeleerdheid
De verdeelsleutel in het CCCTB-voorstel; Is dat de juiste methode van winstverdeling in de EU?
Naam: Aleksandar Zahariev Studentnummer: 11003847
Begeleider: dhr. prof. dr. mr. Hein Vermeulen Studiejaar: 2019/2020
2 Verklaring eigen werk
Hierbij verklaar is, Aleksandar Zahariev, dat ik deze scriptie zelf geschreven heb en dat ik de volledige verantwoordelijkheid op me neem voor de inhoud ervan.
Ik bevestig dat de tekst en het werk dat in deze scriptie gepresenteerd wordt origineel is en dat ik geen gebruik heb gemaakt van andere bronnen dan die welke in de tekst en in de referenties worden genoemd.
De Faculteit der Rechtsgeleerdheid is alleen verantwoordelijk voor de begeleiding tot het inleveren van de scriptie, niet voor de inhoud.
Abstract
Dit onderzoek gaat over de door de Europese Commissie voorgestelde verdeelsleutel in het CCCTB voorstel. De kleine EU lidstaten zoals Nederland, Ierland, Malta en Zweden kunnen zich niet
vinden in deze verdeelsleutel. Derhalve hebben deze lidstaten tegen het voorstel gestemd. Naar hun mening, als gevolg van de toepassing van de verdeelsleutel, zullen de EU lidstaten met een grote traditionele industrie meer winst toegerekend krijgen dan lidstaten met kleine moderne
economieën.
De onderzoeksvraag van dit onderzoek luidt als volgt:
Is de in de CCCTB richtlijn voorgestelde verdeelsleutel voor de toerekening van de geconsolideerde winst de juiste methode van toerekening voor de moderne economieën in de Europese Unie?
Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag zijn in dit onderzoek de inhoud van het CCCTB voorstel, de werking en de geschiedenis van de verdeelsleutel (formulary
apportionment), de posities van de kleine EU lidstaten inzake de verdeelsleutel alsmede de effecten van de verdeelsleutel grondig geanalyseerd. Gebruikmakend van de meest relevante informatie in de bestaande literatuur ben ik in dit onderzoek tot de conclusie gekomen dat de implementatie van de verdeelsleutel nadelig uitpakt voor de kleine moderne economieën in de EU.
3
Inhoudsopgave
1. Inleiding...4
1.1. Aanleiding van het onderzoek...4
1.2. Doel van het onderzoek...6
1.3. Centrale vraag...7
2. Wat houdt CCCTB in?...7
2.1 Inleiding………...7
2.2 Het voorstel uit 2011...8
2.3 Het hernieuwde voorstel...9
2.4 Samenvatting...11
3. Wat houdt de verdeelsleutel in?...11
3.1 Inleiding………..11
3.2 De geschiedenis en ontwikkeling van formulary apportionment...11
3.3 Analyse van de drie factoren………...15
3.3.1 De factor arbeid (inclusief het loon en het aantal medewerkers)...16
3.3.2 De factor activa………...17
3.3.3 De omzetfactor………...18
3.4 Kritiek op de verdeelsleutel………...19
3.5 Samenvatting………...20
4. Wat is de positie van de kleine moderne economieën in de Europese Unie in verband met de voorgestelde verdeelsleutel?...22
4.1 Inleiding………...22
4.2 Nederlandse positie………...22
4.3 Positie van Ierland………...23
4.4 Positie van Malta………...24
4.5 Positie van Zweden………...26
4.6 Positie van Duitsland………...26
4.7 Samenvatting………...27
5. Wat zullen de effecten zijn van de implementatie van de formulary apportionment methode?...28
5.1 Inleiding………...28
5.2 Effecten van de implementatie van de formulary apportionment in de EU…………...28
5.3 Samenvatting………...33
6. Conclusie en aanbevelingen………...33
6.1 Inleiding………...33
6.2 Antwoorden op de deelvragen………...35
6.3 De beantwoording van de centrale onderzoeksvraag en aanbevelingen………...38
4
Hoofdstuk 1- Inleiding
1.1 Aanleiding van het onderzoek
Onze economie wordt steeds meer gedigitaliseerd. Door de evolutie van internet en andere telecommunicatietechnologieën in de afgelopen decennia vormen deze technologieën nu een fundamenteel onderdeel van de economie en spelen ze een cruciale rol in de bedrijfsmodellen van alle sectoren van de interne markt. Dit geldt zowel voor de bekende technologiebedrijven als voor meer traditionele bedrijven, waarbij steeds meer zaken digitaal worden afgehandeld.
Het belang van internet en internet-gerelateerde bedrijfsactiviteiten zullen de komende jaren nog groter worden, niet alleen voor het bereiken van economische groei maar ook voor het aantrekken van investeringen en het creëren van banen op de interne markt.1
De digitalisering leidt ook tot steeds complexere ondernemingsstructuren en steeds nieuwere manieren van grensoverschrijdende handel. Echter kan de belastingwetgeving en wetgeving als geheel niet deze ontwikkelingen in technologie bijhouden. Het resultaat is dat het bestaande fiscale belastingsysteem niet goed kan anticiperen op de ontwikkelingen uit de digitale en digitaliserende economie. 2
Tekortkomingen in de internationale en nationale fiscale regels creëren kansen voor
winstverschuiving, waardoor beleidsmakers nieuwe maatregelen moeten nemen om het vertrouwen in het systeem te herstellen. In 2013 is de OESO een project gestart om deze kwestie te adresseren, namelijk het Base Erosion and Profit Shifting (‘BEPS’) Project. In het rapport van het BEPS Project staan 15 actiepunten vermeld om hoe de betrokken landen winstverschuiving en grondslaguitholling op een internationaal gecoördineerde wijze kunnen tegengaan.3
1 R Van der Jagt, 'NOB Commentary Digital Economy Consultation' (De Nederlandse Orde Van Belastingadviseurs, 2
January 2018)
<https://www.nob.net/sites/default/files/content/article/uploads/nob_commentary_digital_economy_consultation.pdf> accessed 6 June 2020.
2 Europese commissie, 'Richtlijn voor gemeenschappelijke geconsolideerde VPB-heffingsgrondslag in EU (CCCTB)'
[2016] 65(65.4) Vakstudie Nieuws.
3 OECD (2013), Action Plan on Base Erosion and Profit Shifting, OECD Publishing.
5 Naar aanleiding van het BEPS Project hebben veel landen, waaronder de landen in de EU, stappen genomen om de voorgestelde door het BEPS Project actiepunten te implementeren. In de Europese Unie was dat gedaan door het middel van EU-richtlijnen. Voorbeelden hiervan zijn de
geïmplementeerde in de EU voor de periode 2014-2018 richtlijnen zoals ATAD en de Moeder-dochterrichtlijn. 4
Ondanks de door de EU lidstaten genomen stappen om de winstverschuiving en grondslaguitholling tegen te gaan door de implementatie van de actiepunten van het BEPS Project bleef de samenleving in Europa ontevreden. Het belastingsysteem is nog steeds gezien als oneerlijk vanwege het feit dat multinationals weinig belasting betalen, vaak door de verschillen in de belastingstelsels van de lidstaten. 5
Tegenwoordig worden de winsten van multinationale ondernemingen aan de lidstaten in de EU gealloceerd op basis van het arm’s-length beginsel methode. Echter is het door de digitalisering en de globalisering van de economie steeds moeilijker geworden om te bepalen waar de waarde wordt gecreëerd (waar de substance zich bevindt). Derhalve is het arm’s–length beginsel niet meer geschikt voor het bepalen van de winst allocatie tussen de EU lidstaten. 6
De Europese Commissie heeft de problemen voortgekomen uit de digitalisering en globalisatie van de wereld al in 2011 geïdentificeerd. De Commissie heeft in 2011 voor het eerst de invoering van een Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) voorgesteld. Het idee van de CCCTB was de implementatie van een gezamenlijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de
vennootschapsbelasting in de Europese Unie. Het implementeren van de CCCTB beoogde een versterking van de interne markt door het creëren van een makkelijke en goedkoper manier voor bedrijven om zich te vestigen en om grensoverschrijdend actief te zijn in de EU. 7
4 European parliament, 'European Parliament resolution on fair taxation in a digitalised and globalised economy: BEPS
20' (European Parliament, 12 December 2019) <https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/B-9-2019-0238_EN.html> accessed 11 July 2020.
5 European parliament, 'Belastingontwijking: multinationals moeten belasting betalen waar de winst wordt gemaakt'
(European Parliament, 13 March 2018)
<https://www.europarl.europa.eu/news/nl/headlines/economy/20180308STO99329/multinationals-moeten-belasting-betalen-waar-de-winst-wordt-gemaakt> accessed 11 July 2020;
Ministerie van financiën/fd, 'Multinational betaalde 22 procent belasting over winst in 2016'' (TaxLive, 8 July 2020) <https://www.taxlive.nl/nl/documenten/nieuws/multinational-betaalde-22-procent-belasting-over-winst-in-2016/> accessed 11 July 2020.
6 H Hamaekers, ' Arm’s length – How long? ' [2001] 8(2) In International Transfer Pricing Journal 30.
7 Europese commissie, 'Richtlijn voor gemeenschappelijke geconsolideerde VPB-heffingsgrondslag in EU (CCCTB)'
6 In 2011 was ook voor het eerst een consolidatie-element in de CCCTB geïntroduceerd waardoor de verliezen die bedrijven lijden in een van de lidstaten konden worden gecompenseerd met de winsten dat zij maken in de andere lidstaten. De toerekening van de geconsolideerde winst wordt gedaan aan de hand van een formule (formulary apportionment) die bestaat uit drie factoren:
de som van de activa, de loonkosten en de omzet. 8
Uit het voorstel in 2011 bleek dat de CCCTB ingewikkelde elementen heeft. Een van deze elementen was de consolidatie. Daardoor heeft de Commissie na enkele jaren overleg een nieuw voorstel uitgebracht in 2016. Ongeacht de veranderingen in het nieuwe voorstel, bleef de
consolidatie een problematisch onderdeel van het voorstel. Wegens de consolidatie in de CCCTB is een nieuwe manier van verdeling voorgesteld voor de geconsolideerde winst, met name een
verdeelsleutel (ook bekend als de formulary apportionment methode) met drie factoren zoals vermeld in de vorige paragraaf. 9
Kleine EU lidstaten zoals Nederland, Ierland, Malta en Zweden kunnen zich niet vinden in de door de Commissie voorgestelde verdeelsleutel. Derhalve hebben deze lidstaten in 2011 en in 2016 tegen het voorstel gestemd. Naar hun mening zullen de lidstaten met een grote traditionele industrie meer winst toegerekend krijgen dan lidstaten met moderne economieën, met een grote dienstensector en waar meer innovatieve bedrijven zijn gevestigd. 10
Dan rest de vraag of de voorgestelde in de CCCTB verdeelsleutel voor de toerekening van de geconsolideerde winst de juiste methode van toerekening is voor de moderne economieën in de Europese Unie.
1.2 Doel van het onderzoek
Gebruikmakend van de meest relevante informatie in de bestaande literatuur zal deze scriptie proberen om nader aan te duiden of de voorgestelde in de CCCTB richtlijn verdeelsleutel voor de toerekening van de geconsolideerde winst de juiste manier van toerekening is voor de kleine moderne economieën in de EU.
8 Europese commissie, 'Richtlijn voor gemeenschappelijke geconsolideerde VPB-heffingsgrondslag in EU (CCCTB)'
[2016] 65(65.4) Vakstudie Nieuws.
9 JL van de Streek , 'De geherlanceerde CCTB/CCCTB-voorstellen; nu wel een schot in de roos?' [2017] 7184(63)
Weekblad Fiscaal Recht (WFR).
10 JL van de Streek , 'De geherlanceerde CCTB/CCCTB-voorstellen; nu wel een schot in de roos?' [2017] 7184(63)
7
1.3 Centrale vraag
Dit onderzoek probeert een antwoord te vinden op de volgende vraagstuk:
Is de in de CCCTB richtlijn voorgestelde verdeelsleutel voor de toerekening van de geconsolideerde winst de juiste methode van toerekening voor de moderne economieën in de Europese Unie?
Ter verwezenlijking van deze doelstelling moeten we de hierna genoemde deelvragen beantwoorden:
-Wat houdt de CCCTB richtlijn in? -Wat houdt de verdeelsleutel in?
-Wat is de positie van de kleine moderne economieën in de Europese Unie in verband met de voorgestelde verdeelsleutel?
-Wat zullen de effecten zijn van de implementatie van de formulary apportionment methode?
Hierop wordt in de volgende hoofdstukken nader ingegaan.
Hoofdstuk 2- Wat houdt CCCTB in?
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk zal de eerste deelvraag van dit onderzoek behandeld worden, met name: Wat houdt CCCTB in?
Door het beantwoorden van deze vraag wordt in het kort bestudeerd wat voor stappen de
Commissie heeft gemaakt om dit ambitieuze project uit te voeren en hoe de verschillende CCCTB- voorstellen tot stand zijn gekomen. In onderdeel 2.2 beschrijf ik het voorstel uit 2011. In onderdeel 2.3 behandel ik het voorstel uit 2016. Ik sluit af met een samenvatting in onderdeel 2.4.
8
2.2 Het voorstel uit 2011
Jaren voordat de Europese Commissie de CCCTB richtlijn voorgesteld heeft, stond het thema van het opzetten van een systeem, voor een gemeenschappelijke vennootschapsbelasting grondslag, al op de agenda van de Commissie. Al in 1990 heeft de Commissie een onderzoek geïnitieerd met het doel om te beoordelen of de verschillen tussen de belastingstelsels ten aanzien van
vennootschapsbelasting in de EU lidstaten, grote verstoringen kunnen veroorzaken voor de werking van de interne markt. Echter waren de resultaten van dit onderzoek pas in 1999 gepresenteerd, naar aanleiding van een verzoek van de Raad van de Europese Unie. Consequentie van deze presentatie was dat de Commissie de opdracht kreeg om het idee voor een gemeenschappelijke
vennootschapsbelasting grondslag verder uit te werken. Als gevolg hiervan heeft de Commissie een werkgroep ingesteld met deskundigen uit alle lidstaten. Het doel van deze werkgroep was om de potentie van dit systeem te beoordelen en de effecten daarvan te analyseren. Na enkele jaren onderzoek en overleg heeft de Commissie op 16 maart 2011 voor het eerst de CCCTB richtlijn voorgesteld. 11
De abbreviatie- CCCTB betekent het volgende: Common Consolidated Corporate Tax Base. In andere woorden, gemeenschappelijke wetten in de Europese Unie (Common) die de
mogelijkheid bieden aan de groepsvennootschappen gevestigd in de lidstaten van de EU om hun winsten en verliezen te kunnen salderen (Consolidated). Deze groepsvennootschappen zijn
onderworpen aan vennootschapsbelasting (Corporate) over de genoten winst die wordt bepaald op basis van een belastinggrondslag (Tax Base). Door de CCCTB richtlijn zou deze heffingsgrondslag (Tax Base) geharmoniseerd worden terwijl de vennootschapsbelasting tarieven kunnen worden bepaald door de lidstaten zelf.12
Het CCCTB voorstel introduceerde dus nieuwe regels voor het berekenen van de belastbare winsten van bedrijven die actief zijn in verschillende landen van de Europese Unie. Op basis van deze regels wordt de winst bepaald met behulp van een gemeenschappelijke belastinggrondslag in plaats van op basis van de nationale systemen van de verschillende lidstaten.13
11 Jan van de Streek, A Common Consolidated Corporate Tax Base (C(C)CTB). in Wattel and others (eds), European
Tax Law (Wolters Kluwer 2018) 213.
12 DS Smit and others, Nederlands belastingrecht in Europees perspectief (3rd edn, Wolter Kluwer 2019) 67.
13 Fiscale Encyclopedie De Vakstudie Vennootschapsbelasting, Aant. 4.12.6 Common consolidated corporate tax base
9 Opmerkelijk genoeg was het CCCTB-voorstel uit 2011 optioneel. Dat betekende dat bedrijven voor welke het nieuwe regime gunstiger uitpakte, daarvoor konden kiezen. Wat betreft ondernemingen die de CCCTB niet voordelig voor hun business vonden mochten het geldende nationale systeem blijven toepassen. Dat was natuurlijk niet heel positief ontvangen door sommige lidstaten, want het toepassen van een optioneel systeem kan extra kosten opleveren en ook extra administratieve last op de nationale autoriteiten leggen. 14 Dergelijke lasten op een nationaal niveau kunnen het bereiken van doelen op Europees niveau vaak belemmeren.
De voornaamste doelen van de CCCTB in het eerste voorstel uit 16 maart 2011 waren als het volgt:
-de interne markt sterker maken door het makkelijker en goedkoper handelen voor bedrijven binnen de grenzen van de EU;
-aangiften doen/indienen in een lidstaat voor de activiteiten in de EU;
- bedrijven kunnen de verliezen in de ene lidstaat met de winsten in een andere lidstaat compenseren;
-introductie van een nieuwe verdeelsleutel voor de toerekening van de geconsolideerde winst die tot doel heeft om de problemen voortkomend uit de huidige transfer pricing regels op te lossen;
- de belastinggrondslag wordt geharmoniseerd maar vennootschapsbelasting tarieven worden door de lidstaten zelf bepaald.15
2.3 Het hernieuwde voorstel
Nadat het voorstel uit 16 maart 2011 gepresenteerd was, bleken er lastige onderwerpen te zijn die debatten creëerden. De consolidatie en de voorgestelde verdeelsleutel waren een paar van de
gebieden waarover de lidstaten geen consensus konden bereiken. Het bleek dat het eerste voorstel te eerzuchtig was om in één stap te kunnen worden geïmplementeerd. Derhalve heeft de Commissie vijf jaar later een nieuw voorstel gedaan op 25 oktober 2016.16
14 De Eerste Kamer der Staten-Generaal, 'E110015 - Voorstel voor een richtlijn over een gemeenschappelijke
geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB)' (Eerste Kamer der Staten-Generaal , 1 December 2015) <https://www.eerstekamer.nl/eu/edossier/e110015_voorstel_voor_een> accessed 27 August 2020.
15 Ibid.
16 Fiscale Encyclopedie De Vakstudie Vennootschapsbelasting, Aant. 4.12.6 Common consolidated corporate tax base
10 In het nieuwe voorstel had de Commissie een nieuwe aanpak, namelijk het opsplitsen van het
voorstel uit 2011 in twee afzonderlijke voorstellen:
1. CCTB (Common Corporate Tax Base-een richtlijn betreffende een gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting);
2.CCCTB (Common Consolidated Corporate Tax Base-een richtlijn betreffende een gemeenschappelijke geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting).17
Hiermee wilde de Europese Commissie een stap voor stap aanpak uitvoeren, want ze hebben gerealiseerd dat een dergelijke ambitieus project niet in een stap kan worden aangenomen in zijn geheel.
De eerste fase van het twee stappen plan is de inwerkingtreding van de CCTB met als doel de vennootschapsbelasting grondslagen van de lidstaten te harmoniseren. De tweede fase omvat het in werking treden van de CCCTB, met name het implementeren van een formule voor de verdeling van de Europese winst. Op basis van deze formule zal de geconsolideerde Europese winst van een groep van bedrijven toegerekend worden aan de individuele groepsmaatschappijen gevestigd in de verschillende lidstaten.18
In het kort; het hernieuwde 2016 voorstel wijkt af van het oorspronkelijke voorstel uit 2011 op de volgende punten:
-De stap voor stap aanpak;
-Verplicht voor bedrijven met € 750 miljoen omzet of meer; -Stimuleren van onderzoek en ontwikkeling;
-Strijden tegen mismatches met derde landen. 19
In 2018 heeft het Europese Parlement het hernieuwde voorstel geanalyseerd en zijn akkoord gegeven voor de lancering van de eerste fase (CCTB). Echter hadden bepaalde lidstaten zoals Nederland nog twijfels over de nieuwe voorstellen en hun potentiële effecten. 20
17 Jan van de Streek, A Common Consolidated Corporate Tax Base (C(C)CTB). in Wattel and others (eds), European
Tax Law (Wolters Kluwer 2018) 214.
18 Ibid.
19 Fiscale Encyclopedie De Vakstudie Vennootschapsbelasting, Aant. 4.12.6 Common consolidated corporate tax base
(CCCTB).
11 Een van deze twijfels ligt aan de door de CCCTB voorgestelde verdeelsleutel. Derhalve ga ik in het volgende hoofdstuk meer gedetailleerd onderzoeken hoe de verdeelsleutel is ontstaan en hoe het precies werkt.
2.4 Samenvatting
De Europese Commissie heeft geleerd van haar fouten uit het 2011 voorstel en heeft een nieuwe aanpak bedacht voor het 2016 voorstel. Echter blijft er discussie over de noodzaak voor het
implementeren van de CCCTB. De overgang naar een ander systeem, zelfs als het in fases gedaan is kan negatieve effecten veroorzaken. Zoals ik in het vorige deel van dit hoofdstuk genoemd heb zijn er nog gebieden waarover de lidstaten geen unanimiteit kunnen bereiken. De verdeelsleutel is een van die punten van discussie. Daarom zal er in het volgende hoofdstuk meer helderheid verschaft worden over wat de verdeelsleutel inhoudt.
Hoofdstuk 3 - Wat houdt de verdeelsleutel in?
3.1 Inleiding
Dit hoofdstuk focust zich op het bestuderen van de formulary apportionment methode. Het eerste deel van het hoofdstuk volgt de geschiedenis van de formulary apportionment, terwijl het tweede deel meer duidelijkheid beoogt te scheppen over de drie factoren van de verdeelsleutel in de
CCCTB. Het hoofdstuk eindigt met een korte samenvatting van de meest voorkomende punten van kritiek op de verdeelsleutel.
3.2 De geschiedenis en ontwikkeling van Formulary apportionment
De eerste bedrijven die in meerdere landen vestigingen hadden en die grensoverschrijdend handelden, waren de Nederlandse handelsonderneming- Verenigde Oost-Indische Compagnie (VOC) en de Britse - Britse Oost-Indische Compagnie. Beide bedrijven waren opgericht in de eerste jaren van de zeventiende eeuw met behulp van de koninklijke families. Hoewel deze twee
12 grenzen van hun rijk of hun thuisstaat opereerden. Pas na het oprichting van de eerste moderne vennootschappen met beperkte aansprakelijkheid, de groei van de grensoverschrijdende handel en de opkomst van inkomstenbelasting in de negentiende eeuw, ontstond de vraag hoe winsten kunnen worden verdeeld over verschillende rechtsgebieden indien elk land belasting wil heffen over de winsten die afkomstig zijn uit zijn eigen jurisdictie. 21
Kort na het einde van de burgeroorlog in de Verenigde Staten (1865) was de Amerikaanse federale inkomstenbelasting ingetrokken en tegelijkertijd werd de vennootschapsbelasting verruimd. Als gevolg hiervan heeft Pennsylvanië in 1868 haar vennootschapsbelasting gewijzigd.
Pennsylvanië ging over bedrijven die actief in haar jurisdictie waren belasting heffen. Ook degenen die niet opgericht waren naar haar recht. In 1880 heeft ook New York haar wetten op een
vergelijkbare manier gewijzigd. 22
In Europa, heeft de Duitse stad Baden in 1884 een nieuwe wet op de vennootschapsbelasting geïntroduceerd waardoor ondernemingen in de heffing werden betrokken op basis van het
percentage van het bedrijfskapitaal dat door een onderneming werd in de staat gebruikt. Nog eerder, in 1872, heeft Frankrijk een dividendbelasting geïmplementeerd voor buitenlandse bedrijven met vestigingen in Frankrijk. Op basis van specifieke factoren, met name de activa van het bedrijf in Frankrijk en ook de omzet die het bedrijf maakte in Frankrijk, werd bepaald hoeveel
dividendbelasting geheven moest worden. 23
Het gebruik van een formule om inkomsten binnen een rechtsgebied te bepalen voor
inkomstenbelasting doeleinden verscheen ook in de Australische koloniën aan het einde van de negentiende eeuw.24
Er kan dus worden aangenomen dat tijdens de negentiende eeuw gebruikt werd gemaakt van formules, bestaande uit de belangrijkste factoren voor het creëren van winst, om zodanig de
21 Richard Krever & Peter Mellor, History and Theory of Formulary Apportionment. in Richard Krever and François
Vaillancourt (eds), The Allocation of Multinational Business Income: Reassessing the Formulary Apportionment Option (Wolters Kluwer 2020) 11.
22 Ibid.
23 Richard Krever & Peter Mellor, History and Theory of Formulary Apportionment. in Richard Krever and François
Vaillancourt (eds), The Allocation of Multinational Business Income: Reassessing the Formulary Apportionment Option (Wolters Kluwer 2020) 12.
13 winstverdeling tussen landen onderling te bepalen.Verder werden deze formules per jurisdictie toegepast en werd ook rekening gehouden met de sectoren waarin de bedrijven actief waren. 25
Vanwege de globalisering en de economische veranderingen werd de toepassing van de
bovengenoemde formules ingewikkelder. Daardoor werd in het begin van de twintigste eeuw de Formulary apportionment steeds minder gebruikt naarmate landen zich steeds meer tot de
boekhouding van ondernemingen wendden om vast te stellen wat de omzet van een bedrijf is in een bepaald land. Dat gaf aanleiding tot de zogenaamde water’s edge methode van inkomensallocatie. Aan de hand van de water’s edge methode kregen de belastingautoriteiten van de verschillende landen de bevoegdheid om te controleren of een prijs in een transactie tussen gelieerde entiteiten zakelijk was (arm’s- length). Zij vergeleken deze prijs met de prijs van een soortgelijke transactie tussen niet-verbonden ondernemingen. Indien de overdrachtsprijs die door de gelieerde
ondernemingen werd gehanteerd verschillend was dan de prijs tussen de ongelieerde ondernemingen, waren de belastingautoriteiten gerechtigd om deze te vervangen met een
marktconforme overdrachtsprijs. Nadat de Volkenbond de water’s edge methode onderschreef in zijn modelverdrag in 1930 was deze methode ook op internationaal niveau aangenomen. Als gevolg hiervan werd de water’s edge methode ook in het OESO-modelverdrag in 1963 en in het VN
modelverdrag in 1980 geadopteerd. 26
Niettemin is de formulary apportionment niet verdwenen als een methode van winstverdeling. Eerder hebben landen zoals Australië, de Verenigde Staten en Canada deze methode gekozen als voorkeursmethode voor het verdelen van nationale bedrijfswinsten. Daarnaast heeft door de opkomst van belastingparadijzen en de toename van winstverschuiving in de laatste drie decennia van de twintigste eeuw ook de steun op internationaal niveau van formulary apportionment
toegenomen. Een groot aantal academici en belastingtheoretici hebben gepleit dat een verschuiving van het water’s edge systeem naar het formulary apportionment systeem nodig is. Ondanks de druk van de academische wereld bleef de OESO het arm’s length systeem steunen. 27
De belangstelling voor de toepassing van de formulary apportionment nam weer toe in de eerste jaren van de eenentwintigste eeuw. Dit had vermoedelijk te maken met het eerste voorstel van de 25 Richard Krever & Peter Mellor, History and Theory of Formulary Apportionment. in Richard Krever and François
Vaillancourt (eds), The Allocation of Multinational Business Income: Reassessing the Formulary Apportionment Option (Wolters Kluwer 2020) 9.
26 Ibid.
27 Richard Krever & Peter Mellor, History and Theory of Formulary Apportionment. in Richard Krever and François
Vaillancourt (eds), The Allocation of Multinational Business Income: Reassessing the Formulary Apportionment Option (Wolters Kluwer 2020) 10.
14 CCCTB door de Europese Commissie. In dit voorstel werd een variatie van de formulary
apportionment gepresenteerd voor verdeling van bedrijfswinsten inzake bedrijven die actief zijn in verschillende landen van de Europese Unie. Na dit voorstel waren er gemengde reacties in de internationale gemeenschap. Door sommige werd dit voorstel gezien als een soort van heropleving van de formulary apportionment op het internationaal niveau terwijl anderen van mening waren dat het alleen een nieuwe manier was voor de EU (een interne markt met meerdere jurisdicties) om bedrijfswinsten binnen zijn interne markt te verdelen, vergelijkbaar met het systeem in de Verenigde Staten en de Canadese provinciale regimes.28
Het CCCTB voorstel uit 2011 was, zoals besproken in het vorige hoofdstuk, van korte duur
vanwege meningsverschillen tussen de lidstaten. Dit leidde ook tot schorsing van het voorstel voor de komende vijf jaar en de aanbeveling van de Commissie om de verdeelsleutel (formulary
apportionment) optioneel te maken omdat de formulary apportionment een van de punten was waarover de lidstaten geen consensus konden bereiken, resulterend in de vertraging van de implementatie van de CCCTB regime. Ten gevolge van de schorsing van het voorstel en de aanbeveling van de Commissie om de formulary apportionment optioneel te maken waren de verwachtingen van de voorstanders van de verdeelsleutel, dat deze methode meer steun zou krijgen op het internationaal niveau, niet waargemaakt (aan voldaan?). 29
In 2013 heeft OESO het BEPS project gestart. Zoals verwacht werd opnieuw bevestigd dat de arm’s-length methode gebruikt zou worden op een internationaal niveau. Echter waren er wel OESO lidstaten die niet eens waren over de toepassing van de arm’s-length. Niettemin heeft OESO een eenvoudige en slimme oplossing gevonden. De OESO heeft besloten dat de arm’s-length regels op zodanige wijze moeten worden geïnterpreteerd dat het makkelijker maakt voor landen waar sprake is van ‘waardecreatie’ door multinationale bedrijven om belasting te heffen. Toch heeft de OESO het ‘ waardecreatie’ concept niet gedefinieerd. Deze aanpak van de OESO kan echter tot interessante gevolgen leiden. Sommige academici denken dat het mogelijk is om formulary apportionment te introduceren door ruime interpretaties van een van de transfer pricing methodologieën, met name de profit-split methode. Het valt nog te bezien hoe dit uitpakt. 30
28 Ibid.
29 Richard Krever & Peter Mellor, History and Theory of Formulary Apportionment. in Richard Krever and François
Vaillancourt (eds), The Allocation of Multinational Business Income: Reassessing the Formulary Apportionment Option (Wolters Kluwer 2020) 10.
15 Het hernieuwde 2016 CCCTB voorstel in Europa heeft de discussie over de formulary
apportionment hervat. Indien door de Europese Unie dit regime geadopteerd is, zal voor het eerst de formulary apportionment gebruikt worden in een interne economische markt bestaande uit 27 soevereine staten. 31 De EU-lidstaten zijn echter nog niet tot overeenstemming gekomen en de discussie over hoe de formulary apportionment in de EU zal uitpakken blijft open. Bepaalde lidstaten zoals Nederland voelen zich nog onzeker over de nieuwe voorstellen en hun potentiële effecten. Deze twijfels hebben vooral te maken met de voorgestelde verdeelsleutel in de CCCTB. Derhalve zal het volgende deel van dit hoofdstuk ingaan op de drie factoren van de verdeelsleutel in de CCCTB en hoe de formule werkt.
3.3 Analyse van de drie factoren
Om te kunnen onderzoeken of de onzekerheid van sommige lidstaten met betrekking tot de
verdeelsleutel gerechtvaardigd is, moet grondig geanalyseerd worden hoe deze verdeelsleutel werkt. Vooreerst moet er nagegaan worden waar het idee voor de verdeelsleutel in de CCCTB vandaan komt.
Sinds 1950 wordt in de Verenigde Staten de “Massachusetts formula” toegepast. Deze formule hanteert drie factoren: activa, arbeid en omzet. Op basis van deze factoren wordt getoetst waar de winst van een bedrijf wordt gegenereerd. De voorgestelde in de CCCTB verdeelsleutel gebruikt de “Massachusetts formula” als uitgangspunt. Hij bestaat uit drie factoren met name, arbeid (inclusief het loon en het aantal medewerkers), activa en omzet. De verdeelsleutel in de CCCTB wijkt echter op twee aspecten af van de “ Massachusetts formula”. Het eerste verschil betreft de samenstelling van de factor arbeid. In tegenstelling tot de “Massachusetts formula”, die alleen het betaalde loon bevat, houdt de voorgestelde in de CCCTB verdeelsleutel ook rekening met het aantal
medewerkers. Bovendien hebben de “aantal medewerkers” factor en de “betaalde loon” factor een gelijk gewicht voor de toepassing van de formule in de CCCTB. Aldus zorgt de Europese
Commissie ervoor dat de loonverschillen in de EU lidstaten geen invloed hebben op de verdeling van de grondslagen voor de vennootschapsbelasting. 32
31 Richard Krever & Peter Mellor, History and Theory of Formulary Apportionment. in Richard Krever and François
Vaillancourt (eds), The Allocation of Multinational Business Income: Reassessing the Formulary Apportionment Option (Wolters Kluwer 2020) 11.
32 Ángel Sánchez Sánchez, ‘The Apportionment Formula under the European Proposal for a Common Consolidated
16 Het tweede verschil tussen de Amerikaanse en de Europese formules heeft te maken met het
gewicht van de drie factoren die in de formules zijn opgenomen. De door de Europese Commissie voorgestelde verdeelsleutel bestaat uit drie factoren van een gelijk gewicht. Echter is het doel van de Commissie niet alleen de implementatie van de formule (en de drie factoren) maar ook om de lidstaten zonder enige afwijking deze op te nemen in hun wetgeving. Uit de implementatie van de “Massachusetts formula” in de Verenigde Staten blijkt dat wanneer het gewicht van de factoren eenzijdig kan worden gewijzigd, staten een prikkel hebben om af te wijken van de voorgestelde formule. Als gevolg hiervan ontstaan er problemen met betrekking tot dubbele belasting en niet-heffing.33
Uit het voorgaande blijkt waar het idee van de Commissie over de verdeelsleutel vandaan komt en hoe deze afwijkt van het Amerikaanse model. Het is nu echter tijd om wat meer aandacht te besteden aan de essentie van de verdeelsleutel, te weten de drie factoren.
3.3.1 De factor arbeid (inclusief het loon en het aantal medewerkers)
Krachtens artikel 32 lid 1 CCCTB is de factor arbeid gecalculeerd op basis van twee factoren, met name payroll (het loon) en het aantal medewerkers. Elke van de twee factoren telt voor vijftig procent. De definities van de twee factoren zijn vastgesteld in artikel 33 lid 4 en artikel 33 lid 2 CCCTB. 34 Vervolgens wordt in artikel 33 lid 1 CCCTB gesteld dat de werknemers moeten worden opgenomen in de factor arbeid van het bedrijf dat hun loon betaalt. Een uitzondering hierop is artikel 33 lid 2 CCCTB. In dit artikel is bepaald dat de werknemers in de factor arbeid van de entiteit waarvoor ze daadwerkelijk werken moeten worden opgenomen (de entiteit die voor hen de verantwoordelijkheid draagt en die de controle over hen heeft) in plaats van in de factor arbeid van de entiteit in de groep die de werknemers formeel aangenomen heeft.35 De bepaling in artikel 33 lid 2 CCCTB kan alleen toegepast worden indien aan twee voorwaarden is voldaan:
1. de medewerkers zijn formeel op de payroll van een bedrijf binnen de groep maar daadwerkelijk aan het werk bij een andere entiteit in de groep voor ten minste drie maanden;
33 Ibid 231.
34 Jan van de Streek, A Common Consolidated Corporate Tax Base (C(C)CTB). in Wattel and others (eds), European
Tax Law (Wolters Kluwer 2018) 238.
35 Ángel Sánchez Sánchez, ‘The Apportionment Formula under the European Proposal for a Common Consolidated
17 2. de werknemers moeten ten minste 5% van het personeelsbestand van de formeel werkgever vormen (het bedrijf dat de lonen betaald).
Door de bepaling in artikel 33 lid 2 CCCTB wil de Commissie voorkomen dat het gewicht van de factor arbeid kan worden gemanipuleerd met als enig doel om aan belasting te besparen.36
In het CCCTB voorstel gaat de Europese Commissie zelfs een stapje verder. Om manipulatie van de factor arbeid te verhinderen heeft de Commissie ook artikel 33 lid 3 CCCTB voorgesteld. Dit artikel stelt dat de factor arbeid niet alleen werknemers die rechtstreeks door de groep bedrijven
aangenomen zijn omvat maar ook ingehuurde (outsourced) medewerkers die vergelijkbare taken uitvoeren. Op deze manier probeert de Commissie om het gebruik van uitzendbureaus te vermijden met als doel het gewicht van de factor arbeid te manipuleren. 37
Tot slot moet krachtens artikel 33 lid 4 CCCTB elke vorm van beloning (betalingen in natura, giften etc) in rekening genomen worden bij de berekening van de factor arbeid. Dit zorgt ervoor dat de factor niet makkelijk beïnvloed kan worden door betalingen die niet meteen als loon kunnen worden beschouwd. 38
3.3.2 De factor activa
Op grond van artikel 34 lid 1 CCCTB bevat de factor activa alle materiële vaste activa die
eigendom is van een groepsmaatschappij of dat gehuurd of geleased wordt door een groepsentiteit. Uit deze definitie kan worden afgeleid dat immateriële activa, financiële activa en voorraden buiten de factor activa vallen. Dit is door de Commissie opzettelijk gedaan. De reden hiervoor is dat de immateriële activa, de financiële activa en voorraden mobiel zijn en makkelijk kunnen worden gebruikt om de formule te manipuleren. Bovendien is de Commissie van mening dat het lastig is om de immateriële vaste activa toe te wijzen en te waarderen. Echter creëert het uitsluiten van de
immateriële vaste activa van de formule onenigheid tussen de lidstaten.39 Of er een oplossing is en wat de academische wereld suggereert komt later in dit hoofdstuk aan bod.
36 Ibid.
37 Jan van de Streek, A Common Consolidated Corporate Tax Base (C(C)CTB). in Wattel and others (eds), European
Tax Law (Wolters Kluwer 2018) 238.
38 Ángel Sánchez Sánchez, ‘The Apportionment Formula under the European Proposal for a Common Consolidated
Corporate Tax Base’ [2018] 58(6) European Taxation 232.
39 Jan van de Streek, A Common Consolidated Corporate Tax Base (C(C)CTB). in Wattel and others (eds), European
18 Ten aanzien van de locatie van de activa stelt artikel 35 lid 1 van het CCCTB voorstel dat de activa van een groep moet worden toegewezen aan de EU-lidstaat waar de economische eigenaar is gevestigd. Alleen als het niet mogelijk is de economische eigenaar te identificeren, zal de activa opgenomen worden in de activa-factor van de juridische eigenaar. Er ontstaan echter problemen als de activa onderverhuurd of geleased is waarin de persoon of onderneming die gebruik maakt van de activa verschilt van de persoon of onderneming die als juridisch of economisch eigenaar kan
worden aangemerkt. Het CCCTB biedt wel een oplossing voor dit probleem. De activa die worden geleased of onderverhuurd moeten in de activa factor van de economische eigenaar opgenomen worden indien de waarde van deze activa in verhouding tot de waarde van de totale activa van de entiteit meer dan 5% is. Indien de lease wordt aangegaan tussen een bedrijf dat deel uitmaakt van een groep en een derde ongelieerde entiteit moet het geleasde actief worden opgenomen in de activa-factor van beide partijen.40
Tenslotte zijn er ook regels in het CCCTB voorstel ter voorkoming van formule manipulatie bij een verkoop van een activa door een groep. Op basis van artikel 36 lid 5 CCCTB wordt een activa die twee jaar voor het verkoop aan een derde partij, binnen de groep overgedragen was, in de activa factor van de overdragende groepsmaatschappij opgenomen, tenzij de overdragende
groepsmaatschappij kan bewijzen dat er zakelijke redenen waren voor deze overdracht. 41
3.3.3 De omzetfactor
De definitie van de omzetfactor omvat alleen inkomsten uit gewone economische activiteiten. Dit houdt in dat inkomsten die potentiële agressieve fiscale planning kunnen verzorgen, niet
opgenomen worden in de verdeelsleutel. Daardoor worden inkomsten uit dividenden, royalty's en intragroepstransacties buiten beschouwing gelaten in artikel 37 lid 3 CCCTB. De inkomsten uit dividenden en royalty’s zijn niet in de formule opgenomen omdat ze een mobiel karakter hebben terwijl de intragroepstransacties grote risico met zich mee brengen. Dat komt door het feit dat de waarde van de intragroepstransacties wordt vastgesteld op basis van de transfer pricing regels. Aangezien de Commissie een nieuwe methode van winstverdeling wil introduceren zou het gebruik
40 Ángel Sánchez Sánchez, ‘The Apportionment Formula under the European Proposal for a Common Consolidated
Corporate Tax Base’ [2018] 58(6) European Taxation 232.
41 Jan van de Streek, A Common Consolidated Corporate Tax Base (C(C)CTB). in Wattel and others (eds), European
19 van het oude waarderingssysteem onaanvaardbaar zijn, want het oude systeem kan eventuele
problemen veroorzaken. 42
Tot slot, zoals bepaald in artikel 38 lid 1 van het CCCTB voorstel, moeten inkomsten uit de verkoop van goederen worden opgenomen in de omzetfactor van de entiteit die gevestigd is in de EU lidstaat waar de goederen uiteindelijk worden geleverd. Ten aanzien van de inkomsten uit dienstverlening worden deze opgenomen in de omzetfactor in de lidstaat waar de dienst
daadwerkelijk wordt verleend. Indien de groep geen fysieke aanwezigheid heeft in de lidstaat waar de goederen worden geleverd of waar de diensten worden verleend, moet de omzet van deze
goederen of diensten proportioneel (krachtens artikel 38 lid 4 van het CCCTB voorstel) in de verdeelsleutel van alle groepsentiteiten opgenomen worden.43
3.4 Kritiek op de verdeelsleutel
Op grond van de analyse van deze drie factoren weten we nu iets meer over wat ze omvatten en hoe ze werken. Hieronder zal ik een korte samenvatting van de meest voorkomende punten van kritiek op de verdeelsleutel bespreken, zodat we meer inzicht kunnen krijgen op de posities van de kleine EU lidstaten met grote dienstensectoren die aan bod komen in het volgende hoofdstuk.
Als het gaat om de kritiek van de verdeelsleutel in het CCCTB voorstel moeten wij met een van de meest bekritiseerde onderdelen beginnen, te weten de activa factor. In haar CCCTB voorstel heeft de Commissie besloten om geen rekening te houden met de immateriële activa bij de berekening van de activa factor. Dit leidde tot veel discussies bij het eerste voorstel in 2011 en ook bij het tweede in 2016. Een aantal lidstaten heeft het standpunt ingenomen dat in een wereld waar de economie steeds meer digitaal wordt vormgegeven, de immateriële activa niet buiten beschouwing kan worden gelaten. Bedrijven investeren steeds meer in een immateriële activa en zal dus steeds een grotere rol spelen bij het genereren van winst. 44
42 Ángel Sánchez Sánchez, ‘The Apportionment Formula under the European Proposal for a Common Consolidated
Corporate Tax Base’ [2018] 58(6) European Taxation 233.
43 Ibid 234.
44 JL van de Streek;De geherlanceerde CCTB/CCCTB-voorstellen; nu wel een
20 Verder denken andere EU lidstaten dat de verdeelsleutel een slechte invloed zou hebben op de concurrentie tussen de lidstaten. Volgens deze landen zal de verdeelsleutel in het CCCTB voorstel gunstig uitpakken voor EU lidstaten met economieën die voornamelijk afhankelijk zijn van
arbeidsintensieve economische sectoren. Anderzijds zullen landen met grotere dienstensectoren en waar de marktomvang beperkt is gestraft worden door de verdeelsleutel.45
Tot slot een vaak voorkomend standpunt van de lidstaten is dat de formulary apportionment tax planning zal voorkomen. Met andere woorden, biedt de formulary apportionment net zomin een oplossing voor tax planning en belastingontwijking in de interne markt als het huidige transfer pricing systeem. 46
3.5 Samenvatting
Door de groei van de internationale handel in de negentiende eeuw ontstond de vraag hoe winsten kunnen worden verdeeld over verschillende rechtsgebieden. Het aanvankelijke antwoord op deze vraag was het gebruik van formules, bestaande uit de belangrijkste factoren voor het creëren van winst. Echter werd de toepassing van deze formules steeds ingewikkelder door de snelle
economische veranderingen in de twintigste eeuw. Om tot een oplossing van dit probleem te komen werd in de twintigste eeuw een nieuwe methode geadopteerd, te weten de water’s edge methode. Deze nieuwe methode werd onderschreven in het modelverdrag van de Volkenbond en later geadopteerd ook in het OESO-modelverdrag en in het VN modelverdrag.
Ondanks het gebruik van de water’s edge methode op een internationaal niveau is de formulary apportionment niet verdwenen. Landen zoals Amerika en Canada hebben de formulary methode gekozen voor het verdelen van nationale bedrijfswinsten.
45 The House of Representatives of Malta, Reasoned opinion of the Maltese Parliament on the proposal for a Council
directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) (COM(2016)0683 – C8-0471/2016 – 2016/0336(CNS)).
46 Dáil Éireann, Reasoned opinion of Dáil Éireann on the proposal for a Council directive on a Common Corporate Tax
21 Als gevolg van de toename van winstverschuiving in de eenentwintigste eeuw op een internationaal niveau werd de formulary apportionment weer onderwerp van gesprek. Bovendien heeft de
Europese Commissie in 2011 het eerste CCCTB-voorstel gepresenteerd waarin een variatie van de formulary apportionment werd aangeboden voor de verdeling van bedrijfswinsten binnen de EU. De verdeelsleutel in het CCCTB voorstel bestond uit drie factoren met name, arbeid (inclusief het loon en het aantal medewerkers), activa en omzet. Vanwege meningsverschillen tussen de lidstaten is het voorstel niet geaccepteerd.
In 2013 heeft OESO door zijn BEPS project opnieuw bevestigd dat water’s edge methode gebruikt zou worden op internationaal niveau. Desondanks heeft de Commissie in 2016 een tweede CCCTB voorstel geïntroduceerd. In het tweede voorstel werd de formulary apportionment weer aangeboden. Lidstaten zoals Nederland hadden twijfels over de voorgestelde verdeelsleutel, met name de drie factoren en hun potentiële effecten.
Om te checken of de twijfels van de lidstaten gegrond zijn heeft dit hoofdstuk de werking van de drie factoren geanalyseerd. Volgens deze grondige analyse blijkt dat er wel punten van kritiek zijn inzake de werking van de verdeelsleutel. Deze kritiek is gebaseerd op het feit dat immateriële activa, financiële activa en voorraden buiten de factor activa vallen. Verder is er ook kritiek geuit op het feit dat de verdeelsleutel gunstiger uitwerkt voor lidstaten met grotere economieën.
Met het doel om de punten van kritiek verder te onderzoeken, focust hoofdstuk 4 daarom op de posities van de kleine EU lidstaten in verband met de verdeelsleutel.
22
Hoofdstuk 4
Wat is de positie van de kleine moderne economieën in de Europese Unie in
verband met de voorgestelde verdeelsleutel?
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk behandel ik de derde deelvraag van deze scriptie, met name:
Wat is de positie van de kleine moderne economieën in de Europese Unie in verband met de voorgestelde verdeelsleutel?
Ik zal proberen deze vraag te beantwoorden aan de hand van de gemotiveerde adviezen inzake het CCCTB-voorstel van landen met kleine maar moderne economieën zoals Nederland, Ierland, Malta en Zweden. Aan het eind van dit hoofdstuk zal ook de positie van Duitsland worden geanalyseerd. Hiermee probeer ik de standpunten van de kleine economieën en het standpunt van Duitsland (een grote industriële economie) naast elkaar te zetten.
4.2 Nederlandse positie
Sinds het eerste CCCTB-voorstel is Nederland een van de voornaamste tegenstanders van de CCCTB. Een van de redenen hiervoor is de door de EU Commissie voorgestelde verdeelsleutel in de CCCTB. Nederland is van mening dat als deze verdeelsleutel geïmplementeerd zou worden dat dit een negatieve invloed op de economische groei van het land zou hebben, zoals het creëren van nieuwe banen en zijn belastinginkomsten. De voorgestelde verdeelsleutel zou, volgens Nederland, voordelig uitpakken voor grote landen met een maakindustrie, maar het is zeker niet goed voor kleine landen met een open economie, zoals Nederland. De verdeelsleutel gaat voorbij aan
waardecreatie via immateriële en financiële activa en is dus nadelig voor moderne economieën met daarin gevestigd innovatiebedrijven. 47
Verder hebben de OESO en de EU samen diverse maatregelen getroffen om ervoor te zorgen dat bedrijven belasting betalen waar de winst wordt gegenereerd. Er bestaan dus al afspraken op 47 De Tweede Kamer der Staten-Generaal, Gemotiveerd advies (subsidiariteit) over de EU-voorstellen betreffende een
gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCTB) — OOM (2016) 685 en betreffende een gemeenschappelijke, geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB) — COM (2016) 683 [2016] 2.
23 OESO-niveau (die van deze verdeelsleutel afwijken) voor de internationale winstverdeling die al gebruikt worden op Europees niveau en op nationaal niveau. Daardoor neemt Nederland ook het standpunt in dat er geen behoefte is aan de invoering van de nieuwe methode van winstverdeling op Europees niveau. 48
De introductie van het nieuw systeem zou niet alleen schadelijk zijn voor de bestaande afspraken maar zou ook tot hoge kosten kunnen leiden. Alle belastingverdragen die Nederland heeft gesloten zijn gebaseerd op het huidige systeem. Derhalve zou Nederland zijn belastingverdragen moeten aanpassen en opnieuw onderhandelen om in overeenstemming te kunnen zijn met het voorgestelde systeem. 49
Tot slot verwacht Nederland verdere complicaties voor bedrijven die zowel in Europa als buiten Europa actief zijn. Dit komt omdat deze ondernemingen onder twee systemen voor de verdeling van de winst zullen vallen, te weten het OESO systeem en het EU systeem. Zoals hierboven aangegeven kan dat nadelig uitpakken voor de EU lidstaten door de hoge kosten. Echter zou dat ook schadelijk zijn voor de bedrijven die binnen en buiten Europa handelen. In plaats van makkelijker en
goedkoper handelen in de EU (een van de doelen van de CCCTB), zou het nieuwe systeem juist meer lasten opleggen voor sommige bedrijven.50
4.3 Positie van Ierland
In zijn gemotiveerd advies met betrekking tot het CCCTB-voorstel is Ierland van mening dat de drie factoren van de verdeelsleutel voor de geconsolideerde winst willekeurig zijn. Daarnaast heeft Ierland een vergelijkbaar standpunt als Nederland ingenomen inzake de immateriële activa in de activa factor. De verdeelsleutel houdt geen rekening met de immateriële activa en dat is volgens Ierland onacceptabel in een wereld waar de digitalisatie van de economie steeds toeneemt en waar de immateriële vaste activa een steeds groter aandeel van de activa van de ondernemingen vormt.51
48 Ibid.
49 Fiscale Encyclopedie De Vakstudie Vennootschapsbelasting, Aantekening Aant. 4.12.6 Common consolidated
corporate tax base (CCCTB) 12.
50 De Tweede Kamer der Staten-Generaal, Gemotiveerd advies (subsidiariteit) over de EU-voorstellen betreffende een
gemeenschappelijke heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCTB) — OOM (2016) 685 en betreffende een gemeenschappelijke, geconsolideerde heffingsgrondslag voor de vennootschapsbelasting (CCCTB) — COM (2016) 683 [2016] 6.
51 Dáil Éireann, Reasoned opinion of Dáil Éireann on the proposal for a Council directive on a Common Corporate Tax
24 Een andere kwestie waarover Ierland bezorgd over is heeft te maken met de omzet factor van de verdeelsleutel in het CCCTB-voorstel. Het is de overtuiging van Ierland dat indien de
verdeelsleutel geïmplementeerd wordt, grotere landen in de EU een aanzienlijk voorsprong zullen krijgen. Vanwege het feit dat normaal gesproken grotere landen meer inwoners hebben en de koopkracht van deze landen ook groter is, zullen ze op basis van de verdeelsleutel meer belastinginkomsten krijgen dan de kleinere lidstaten, enkel vanwege de grootte van hun economieën.52
De CCCTB streeft ernaar om tax planning te beperken. Echter is Ierland in haar gemotiveerd advies van mening dat de formulary apportionment niet effectiever zou zijn dan de huidige transfer pricing regels.53
Verder betoogt Ierland in haar gemotiveerd advies dat door implementatie van het nieuwe systeem in Europa, multinationale bedrijven meer kosten zullen hebben. Derhalve bestaat de mogelijkheid dat grotere bedrijven hun beleggingsportefeuilles in Europa zullen herzien, wat op zijn beurt tot afname van buitenlandse investeringen kan leiden. Met andere woorden kan dit nieuwe systeem Europa minder aantrekkelijke maken als bestemming voor investeringen en ook minder
concurrerend maken op de wereldmarkt.54
Tot slot twijfelt Ierland over de beweringen van de Commissie dat de Europese economie met 1.2% zou kunnen groeien door de invoering van de CCCTB. Echter wijst Ierland op het feit dat in haar effectbeoordeling de Commissie geen rekening heeft gehouden met de effecten op de kleine open economieën van sommige lidstaten zoals Ierland. Deze zullen naar haar mening onevenredig zijn.55
4.4 Positie van Malta
Zoals Nederland is Malta sinds het eerste CCCTB-voorstel een tegenstander van het implementeren van de formulary apportionment in de EU. In zijn gemotiveerd advies neemt Malta het standpunt dat de verdeelsleutel de concurrentiepositie van de lidstaten zou verstoren. Dat kan voor
economieën waar het productiviteitsniveau relatief hoog is slecht uitpakken. Verder is Malta van
52 Ibid.
53 Dáil Éireann, Reasoned opinion of Dáil Éireann on the proposal for a Council directive on a Common Corporate Tax
Base (COM(2016)685 – C8- 0472/2016 – 2016/0337(CNS)) 9.
54 Ibid. 55 Ibid 7.
25 mening dat de formulary apportionment de EU lidstaten met economieën die evolueren naar
economische activiteiten met een hogere toegevoegde waarde of waar de marktomvang beperkt is sterk kan benadelen.56
Malta maakt zich ook zorgen dat het implementeren van de door de Commissie voorgestelde verdeelsleutel kan leiden tot een ongelijke verdeling van rijkdom. Met andere woorden zou de verdeelsleutel een overdracht van rijkdom van een relatief arme ontwikkelende EU-economieën naar de rijke ontwikkelde EU-economieën teweeg kunnen brengen. Daarnaast zou de verdeelsleutel ook de fiscale posities van de kleine economie verlagen terwijl de positie van de grote industriële economieën in Europa verbeteren. Dat zou voortvloeien uit de grondslaguitholling van de kleine economieën.57
Als gevolg van de formulary apportionment zou ook de belastingconcurrentie tussen de lidstaten toenemen. Dat kan leiden tot verlaging van de nationale belastingtarieven met het doel om buitenlandse investeringen aan te trekken. Dus zullen de belastinginkomsten afnemen terwijl de kosten voor het invoeren van het nieuw systeem omhooggaan.58 Alles bij elkaar vindt Malta dat het CCCTB-voorstel resulterend in lagere belastinginkomsten, veel administratieve kosten vergezeld van de drie factoren van de verdeelsleutel een aanval is tegen de kleine dienst- en kennis
economieën.59
Tot slot stelt Malta in zijn gemotiveerd advies dat er al Europese richtlijnen bestaan die
belastingontwijking bestrijden, met name ATAD I en ATAD II. Derhalve is er verdere actie op het niveau van de Unie niet vereist om dit doel te bereiken. Zelfs als de CCCTB geïmplementeerd wordt zou er geen verbetering zijn met betrekking tot het probleem van belastingontwijking want het CCCTB-voorstel elimineert het huidige transfer pricing systeem niet aangezien dit nog steeds van toepassing zou zijn voor bedrijven die buiten Europa actief zijn.60
56 The House of Representatives of Malta, Reasoned opinion of the Maltese Parliament on the proposal for a Council
directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) (COM(2016)0683 – C8- 0471/2016 – 2016/0336(CNS)) 3.
57 Ibid. 58 Ibid. 59 Ibid 4.
60 The House of Representatives of Malta, Reasoned opinion of the Maltese Parliament on the proposal for a Council
directive on a Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) (COM(2016)0683 – C8- 0471/2016 – 2016/0336(CNS)) 3.
26
4.5 Positie van Zweden
Zweden verwoordt zijn standpunt met betrekking tot de verdeelsleutel in het CCCTB-voorstel zeer kort in zijn gemotiveerd advies. Het Zweedse parlement neemt het standpunt in dat het voorstel inzake de verdeelsleutel vaag en onnauwkeurig geformuleerd is. Naar zijn mening blijft de implementatie van de verdeelsleutel onduidelijk. Verschillende punten zoals hoe het voorstel zich verhoudt tot reeds door de EU lidstaten gesloten belastingverdragen zijn ook onhelder. 61
Verder is het Zweedse parlement van mening dat de regels in het voorstel die de bevoegdheid van de Unie vergroten, de soevereiniteit van de lidstaten zou kunnen ondermijnen. Met andere woorden is Zweden bezorgd dat het nieuwe systeem tot een situatie kan leiden waar op EU niveau zou beslist worden over hoeveel belastinginkomsten een lidstaat kan behouden. Als gevolg hiervan kan dit nieuw systeem de financiering van de nationale welvaart in gevaar brengen, want de nationale welvaart is vaak gefinancierd uit de belastinginkomsten van het land. 62
Tot slot, stelt Zweden dat de vennootschapsbelasting geïntegreerd is met de politieke en
economische omstandigheden van de lidstaten. Derhalve moeten de lidstaten zelf beslissen hoe vennootschapsbelasting geheven wordt op hun grondgebied. 63
4.6 Positie van Duitsland
Duitsland heeft de grootste economie in de EU en staat op de vierde plaats in de wereld. 64 De industrie vormt ongeveer een derde van het BBP van Duitsland. Ter vergelijking vormt de
industrie in Nederland ongeveer een zesde van het BBP. 65 Dus heeft Duitsland een sterke industriële economie met focus op de productie van auto's, machines, elektrische apparatuur en
61 Riksdag, Reasoned opinion of the Swedish Parliament (Riksdag) on the proposal for a Council directive on a
Common Consolidated Corporate Tax Base (CCCTB) (COM(2016)0683 – C8-0471/2016 – 2016/0336(CNS)) 3.
62 Ibid. 63 Ibid.
64 'Germany: Spend More At Home' (International Monetary Fund, 7 July 2017)
<https://www.imf.org/en/News/Articles/2017/07/05/na070717-germany-spend-more-at-home> accessed 4 September 2020.
65 'Germany vs Netherlands' (Index Mundi, 2017)
27 chemicaliën.66 Dit maakt Duitsland verantwoordelijk voor een groot percentage van de economie van het eurogebied.67 Met andere woorden heeft Duitsland een grote koopkracht (veel inwoners) en veel materiële vaste activa (industrie vormt een derde van het BBP). Deze factoren, zoals uitgelegd in hoofdstuk 3, spelen een belangrijke rol voor de berekening van de verdeelsleutel in de CCCTB.
Gezien de posities van de kleine economieën zoals Nederland, Ierland, Malta en Zweden waaruit blijkt dat de verdeelsleutel niet gunstig voor hen uitpakt, kan verwacht worden dat de positie van Duitsland juist versterkt inzake de formulary apportionment. Echter stelde in 2016 de Bundesrat de vraag of de door de Commissie voorgestelde verdeelsleutel de juiste manier is om geconsolideerde winst te verdelen in de EU. De Bundesrat was in 2016 van mening dat voor landen zoals Duitsland die veel in technologie investeren nadelig is als de formule van de verdeelsleutel geen rekening houdt met de immateriële activa. 68 Ondanks de verwachting dat een economie zoals Duitsland positief zou reageren met betrekking tot de verdeelsleutel, blijkt uit de bovenstaande dat Duitsland net als de kleine open economieën een soortgelijk kritiek heeft op de formulary apportionment. Dat kan betekenen dat de verdeelsleutel schadelijk is voor zowel kleine als grote economieën in de EU.
Natuurlijk zijn er ook industriële landen in de EU zoals Frankrijk en Tsjechië die wel van mening zijn dat de CCTB/CCCTB voorstellen een positief resultaat zou hebben op de Europese economie.69 Echter is er een cijfermatige analyse nodig om te kunnen beoordelen wat de echte effecten zullen zijn van de formulary apportionment en of dat de juiste aanpak is voor de toekomst van de EU. Derhalve bespreekt het volgende hoofdstuk de mogelijke effecten op de economieën van de EU lidstaten.
4.7 Samenvatting
Uit de posities van Nederland, Ierland, Malta en Zweden blijkt dat de implementatie van de verdeelsleutel slechte gevolgen zou hebben voor hun economieën. Ze verwachten minder
belastinginkomsten, meer kosten, slechtere concurrentieposities en ondermijning van de nationale soevereiniteit. Duitsland is met deze lidstaten eens dat de verdeelsleutel nadelig kan uitwerken.
66 Ibid.
67 Caleb Silver, 'Ranking the Richest Countries in the World' (Investopedia, 18 March 2020)
<https://www.investopedia.com/insights/worlds-top-economies/> accessed 4 September 2020.
68 JL van de Streek;De geherlanceerde CCTB/CCCTB-voorstellen; nu wel een
schot in de roos? [2017] 7184(63) Weekblad Fiscaal Recht (WFR) 395.
28 Desondanks kan, volgens de effectbeoordeling van de Commissie, de CCCTB tot een groei van 1,2% in de EU leiden.70 De effectbeoordeling van de Commissie staat echter stil over de impact van de CCCTB op de individuele EU lidstaten. 71
Derhalve, indien de effectbeoordeling van de Commissie correct is, zou dat betekenen dat als gevolg van de CCCTB er lidstaten zullen zijn die veel zullen profiteren van het nieuwe systeem en lidstaten die daarvan veel zullen verliezen (kleine moderne economieën). 72 Dus zal ik in het volgende hoofdstuk de potentiële effecten van de formulary apportionment nader bespreken.
Hoofdstuk 5
Wat zullen de effecten zijn van de implementatie van de formulary
apportionment methode?
5.1 Inleiding
Dit hoofdstuk analyseert wat de effecten op de economieën van de EU lidstaten zullen zijn indien de formulary apportionment ingevoerd is in de EU. Er wordt verwacht dat de belastinginkomsten van sommige lidstaten immens zullen toenemen terwijl andere lidstaten een daling van de
belastinginkomsten zullen ervaren. Derhalve richt dit hoofdstuk zich ook op het beantwoorden van de vraag welke lidstaten de winnaars en de verliezers zullen zijn.
5.2 Effecten van de implementatie van de formulary apportionment in de EU
De implementatie van het CCCTB voorstel in de EU zou niet alleen gevolgen hebben voor de lidstaten van de Europese Unie maar ook voor de belastingheffing op een internationaal niveau. Het merendeel van de lidstaten van de EU hebben bilaterale belastingverdragen gesloten met landen binnen en buiten de EU. Verder bestaan er al afspraken op OESO-niveau voor de internationale winstverdeling die al gebruikt worden op Europees niveau en op nationaal niveau. Indien een
70 Dáil Éireann, Reasoned opinion of Dáil Éireann on the proposal for a Council directive on a Common Corporate Tax
Base (COM(2016)685 – C8- 0472/2016 – 2016/0337(CNS)) 7.
71 Ibid.
72 Hentze, Tobias (2019) : The challenge of moving to a Common Consolidated Corporate Tax Base in the EU,
29 multinationale onderneming actief is binnen en buiten de EU zou na de implementatie van de
CCCTB deze onderneming te maken krijgen met twee verschillende systemen. Aan de ene kant (buiten EU) zullen de bestaande transfer pricing regels van toepassing zijn en aan de andere kant de regels van de formulary apportionment. Het probleem ligt niet bij de kosten van de implementatie van de formulary apportionment of de heronderhandeling van belastingverdragen maar bij de verwachte verschuivingen van belastinginkomsten. 73
De toepassing van de verdeelsleutel zou de bedrijfswinsten substantieel herverdelen over de EU-lidstaten. Hierdoor kunnen de EU lidstaten geen politiek akkoord bereiken ter afronding en implementatie van de CCCTB. Om te kunnen beoordelen hoe ernstig de implementatie van de formulary apportionment en de herverdeling van de bedrijfswinsten op de economieën van de EU lidstaten zal uitwerken heeft het Duits Instituut voor Economisch Onderzoek (DIW) een simulatie uitgevoerd. 74
Het doel van de simulatie was om de effecten van de formulary apportionment op de
belastinginkomsten van de lidstaten te analyseren. De resultaten van de simulatie zijn hieronder te vinden in tabel 1. 75
73 Hentze, Tobias (2019) : The challenge of moving to a Common Consolidated Corporate Tax Base in the EU,
IW-Report, No. 2/2019, Institut der deutschen Wirtschaft (IW), Köln 4.
74 Ibid.
75 Hentze, Tobias (2019) : The challenge of moving to a Common Consolidated Corporate Tax Base in the EU,
30
Tabel 1: Herverdeling van belastinginkomsten over de EU lidstaten 76
Veranderingen na de implementatie van de formulary apportionment in de EU in miljard US Dollar en in procenten van de totale belastbare bedrijfswinsten.
De resultaten in tabel 1 geven de effecten weer voor de lidstaat na implementatie van de formulary apportionment in vergelijking met het huidige systeem van de lidstaat. Met andere woorden, we zien of er een toename is of een daling van belastinginkomsten.
Vanwege beperkte gegevens ontbreekt helaas in de simulatie informatie over de gevolgen voor lidstaten zoals Bulgarije, Kroatië, Roemenië en Litouwen. Desalniettemin zijn de effecten op lidstaten zoals Nederland, Luxemburg, Malta, Ierland en Zweden wel weergegeven. 77
Uit de simulatie (te zien in tabel 1) blijkt dat de effecten van de implementatie van de formulary apportionment in de EU in overeenstemming zijn met wat de kleine moderne economieën verwachten (zoals besproken in hoofdstuk 4). 78 Landen als Nederland, Ierland, Malta en
Luxemburg zullen de grootste daling van belastinginkomsten ervaren. Dus kunnen deze lidstaten als verliezers beschouwd worden (in de gesimuleerde invoering van de formulary apportionment).
76 Hentze, Tobias (2019) : The challenge of moving to a Common Consolidated Corporate Tax Base in the EU,
IW-Report, No. 2/2019, Institut der deutschen Wirtschaft (IW), Köln 13.
77 Ibid 12. 78 Ibid.
31 Anderzijds zullen de grote economieën in de EU, te weten Frankrijk, Italië, Spanje maar ook kleine landen zoals Slovenië en Griekenland als de winnaars beschouwd worden van de simulatie. 79
De voornaamste reden van de voorsprong voor de grote economieën komt door het feit dat de factoren van de formulary apportionment focussen op de koopkracht van een land (meer inwoners) en op de arbeid (grotere economie betekent meer werkgelegenheid). Opmerkelijk is dat, volgens de simulatie, Duitsland niet een van de grootste winnaars is. De reden hiervoor is dat Duitsland een exportland is en het huidige systeem pakt voordeliger uit voor exportlanden. Toch blijkt uit de simulatie dat Duitsland zal profiteren door de implementatie van de formulary apportionment. Het is dan wel geen enorm voordeel, toch zou men verwachten dat Duitsland meer belastinginkomsten zou genieten dan onder het huidige systeem. 80
Gezien de resultaten van de simulatie die het Duits Instituut voor Economisch Onderzoek heeft uitgevoerd kan geconcludeerd worden dat de kans tot het bereiken van een politiek akkoord inzake de implementatie van de CCCTB klein is. Tenzij de invoering van de CCCTB tot een betere positie voor de EU op een internationaal niveau kan leiden. Na analyse van de effecten van de CCCTB (en formulary apportionment) op Europees niveau heeft het Duits Instituut voor Economisch
Onderzoek besloten om de consequenties op internationaal niveau te onderzoeken. Derhalve heeft het DIW een nieuwe simulatie uitgevoerd. De nieuwe simulatie onderzocht wat de effecten van de implementatie van de CCCTB zullen zijn voor de zogenoemde (G20) landen (een groep bestaande uit 19 verschillende landen en de landen uit de Europese Unie). De resultaten van de tweede simulatie zijn hieronder te vinden in tabel 2.
79 Hentze, Tobias (2019) : The challenge of moving to a Common Consolidated Corporate Tax Base in the EU,
IW-Report, No. 2/2019, Institut der deutschen Wirtschaft (IW), Köln 14.
32
Tabel 2: Herverdeling van belastinginkomsten over de G20 landen81
Veranderingen na de implementatie van de formulary apportionment in de EU in miljard US Dollar en in procenten van de totale belastbare bedrijfswinsten.
Uit de simulatie blijkt dat zelfs de grote Europese economieën een daling van belastinginkomsten zullen ervaren. Landen zoals Amerika (door de grote koopkracht), India en China (groot aantal werknemers) zullen de winnaars zijn op internationaal niveau.82 Met andere woorden de introductie van de formulary apportionment in de EU leiden niet alleen tot verschuiving van
belastinginkomsten binnen de EU maar ook op een internationaal niveau.
Tot slot is de implementatie van de verdeelsleutel in het algemeen schadelijk voor de kleine economieën want onder de formulary apportionment zijn de grote landen begunstigt. Derhalve worden door de invoering van deze methode de belastinginkomsten verschoven van kleine economieën naar de grotere economieën. Dat is ook door de tweede simulatie van de DIW bevestigd. Op het niveau van de G20 landen werkt de formulary apportionment ten gunste van landen zoals Amerika, China en India die in vergelijking met de grote landen uit de EU grotere
81 Hentze, Tobias (2019) : The challenge of moving to a Common Consolidated Corporate Tax Base in the EU,
IW-Report, No. 2/2019, Institut der deutschen Wirtschaft (IW), Köln 14.
33 koopkracht hebben en ook meer medewerkers. Deze twee elementen, zoals uitgelegd in hoofdstuk 3 en 4, zijn van enorm belang bij de berekening van de verdeelsleutel. 83
5.3 Samenvatting
De analyse van dit hoofdstuk wijst erop dat de omvang van de economie een aanzienlijke rol speelt bij de berekening van de formulary apportionment. Deze methode werkt in het algemeen ten nadele van de kleine economie vanwege het feit dat de factoren op basis waarvan de geconsolideerde winsten verdeeld worden voordeel geven aan de grote industriële landen. Derhalve zou, zoals in dit hoofdstuk opgemerkt, een implementatie van de formulary apportionment leiden tot grote
verschuiving van belastinginkomsten binnen de EU. Deze verschuiving werd door de simulatie van het Duits Instituut voor Economisch Onderzoek (DIW) cijfermatig uitgedrukt in dit hoofdstuk. Hierdoor worden ook de verwachtingen van de landen die ik in hoofdstuk 4 heb besproken gedeeltelijk bevestigd.
Hoofdstuk 6
Conclusie en aanbevelingen
6.1 Inleiding
In de eenentwintigste eeuw heeft de digitalisering aanzienlijke impact op diverse onderdelen van onze samenleving. Op het gebied van grensoverschrijdende handel heeft de digitalisering geleid tot complexe ondernemingsstructuren en nieuwe manieren van internationale handel. Hierdoor hebben regelgevers moeite om al de ontwikkelingen die voorkomen aan te pakken.
Sinds 2013 met de start van het OESO BEPS Project probeert de internationale gemeenschap om de problemen die ontstaan als gevolg van de digitalisering op te lossen. Problemen zoals
winstverschuiving en grondslaguitholling zijn twee van het belangrijkste aandachtsgebieden van dit project. Ten gevolge van het BEPS project hebben regeringen van veel landen, waaronder de landen van de EU, nieuwe regels ingevoerd om de bovengenoemde kwesties op te lossen. Echter bleken de genomen stappen niet voldoende. Ondanks de geïmplementeerde nieuwe regels van de EU landen,
