De Arbowet bij bedrijfsleven en overheid. Tussenbalans bij de invoering van de derde fase - Downloaden Download PDF

(1)

Th. Reubsaet, J. Warmerdam en P. den Boer*

De Arbowet bij bedrijfsleven

en overheid

Tussenbalans bij de invoering van de derde fase

De Arbowet: in 1980 aangenomen door het parlement, in 1990 pas in zijn geheel van kracht. Zel den is de invoeringstermijn van een wet zo lang geweest. In dit artikel wordt, kort voor de invoe ring van de laatste wetsartikelen, een tussenbalans opgemaakt. Nagegaan wordt hoe in arbeids organisaties op de nieuwe Arbowet is gereageerd en wat de wet heeft toegevoegd aan de activitei ten die er op het gebied van veiligheid, gezondheid en welzijn reeds werden ondernomen. Bij de invoering is om bepaalde redenen onderscheid gemaakt tussen het particuliere bedrijfsleven en de overheid. Een vergelijking tussen beide sectoren laat zien dat de gang van zaken in bedrijven en overheidsinstellingen veel overeenkomsten en maar weinig verschillen vertoont.

Inleiding

Fasering van de invoering van de Arbowet

Na een lange voorbereidingstijd werd de Arbowet in 1980 door het parlement aangenomen. In 1983 is het eerste gedeelte van de eerste fase van de wet feitelijk ingevoerd voor het particuliere bedrijfsle ven, in juni 1985 gebeurde dat met het tweede ge deelte van de eerste fase. Op datzelfde moment werd de gehele eerste fase van kracht voor een groot deel van de overheid. De tweede fase van de wet is in 1988 in werking getreden, zowel voor het bedrijfsleven als voor de overheid. Bijna tien jaar na de parlementaire behandeling is in 1990 de in voering van de derde en laatste fase aan de orde. Dan vallen nagenoeg alle arbeidsorganisaties in Nederland onder de werking van de wet.

Bedrijfsleven en overheid

De eerste fase-artikelen van de Arbowet zijn bij de overheid enkele jaren later van kracht gewor den dan in het bedrijfsleven. Bij de verlate invoe ring van de Arbowet bij de overheid speelden en kele factoren een rol: de eigen aard van de over heid, de afwijkende medezeggenschapregelgeving bij de overheid, het bestaan van bijzondere groe pen overheidspersoneel en de veiligheid van de

* Theo Reubsaet, John Warmerdam en Paul den Boer zijn verbonden aan de sectie Onderwijs, Arbeidsmarkt en Be drijf van het Instituut voor Toegepaste Sociale Weten schappen (ITS) te Nijmegen.

staat. Op grond van deze overwegingen is de Arbo wet voor bepaalde groepen overheidswerknemers slechts van toepassing verklaard voorzover hun taakuitvoering en/of de veiligheid van de staat dat toelaten. Dit geldt bij voorbeeld voor politieperso neel, voor personeel van inlichtingen- of veilig heidsdiensten en voor defensiepersoneel, in oor logstijd, ten tijde van oefeningen en in situaties waarin de operationele inzetbaarheid in gevaar kan worden gebracht. Bovendien zijn c.q. worden be paalde groepen werknemers eerst in 1989 of in 1990 onder de werking van de Arbowet gebracht. Het algemene uitgangspunt van de overheid is dat de arbeidsomstandigheden van het personeel dat werkzaam is in overheidsdienst niet ongunstiger mogen zijn dan die van het personeel dat werk zaam is in de particuliere sector. Voor burgerlijke openbare diensten kan bij algemene maatregel van bestuur worden afgeweken van de Arbowet. Voor defensie kan bij algemene maatregel van bestuur worden verklaard waar de Arbowet van toepassing is. Het Arbeidsomstandighedenbesluit Burgerlijke Openbare Dienst (ABOD) en het Ar beidsomstandighedenbesluit Defensie (ADEF) stellen daartoe nadere regelen, waarin rekening is gehouden met de specifieke situatie die geldt in de burgerlijke openbare dienst en in de defensie organisatie. Belangrijke afwijkende elementen in die regelgeving betreffen de positie van de werk gevers en de overlegstructuur tussen werkgever en werknemer.

(2)

Enkele specifieke aspecten van de Arbowet bij de overheid

Een eerste verschilpunt tussen bedrijfsleven en overheid betreft de positie van de werkgever. De werkgeversfunctie moet duidelijk zijn gedefi nieerd om vast te kunnen stellen wie aansprake lijk is voor de naleving van de Arbowet en wie eventueel aanspreekbaar is voor de arbeidsinspec tie. Bij de burgerlijke openbare dienst is de werk gever altijd een rechtspersoon. In de wetten waar bij deze rechtspersonen zijn ingesteld, is te vin den wie de vertegenwoordiger is van een bepaalde rechtspersoon. Zo is bij de departementen van de rijksoverheid de Staat der Nederlanden de rechtspersoon en is de minister van het betreffen de departement de vertegenwoordiger. Bij de pro vinciale overheid is de Provincie de rechtsper soon en zijn de Commissaris der Koningin en de Leden van Gedeputeerde Staten de vertegenwoor digers. Bij de gemeentelijke overheid is de Ge meente de rechtspersoon en zijn de Gemeente raad of het College van Burgemeester en Wethou ders de vertegenwoordigers. De rechtspersonen hebben meestal aan hun vertegenwoordiger(s) be paalde bevoegdheden toegekend, waardoor die in de praktijk de zorg voor de Arbowet hebben. De ze vertegenwoordigers noemt men gemandateer de of ook wel gedelegeerde werkgevers. Zij kun nen onder andere tot taak hebben overleg te voe ren met het in de organisatie aanwezige overlegor gaan van de werknemers. Vaak wordt ook nog op een lager niveau in de organisatie een deel van de werkgeversfunctie uitgeoefend, op grond van be voegdheden die door de vertegenwoordigers ver der zijn gemandateerd. Gemandateerde werkge vers kan men derhalve op verschillende niveaus in de arbeidsorganisaties van de overheid tegen komen. Het zijn veelal hoofden van een bedrijf, een instelling of een tak van dienst met een duide lijk herkenbare identiteit, die tevens het overleg voeren met het medezeggenschapsorgaan. Een tweede verschilpunt betreft de overlegstruc tuur tussen werkgever en werknemers. Niet al leen het begrip ‘werkgever’, maar ook het begrip ‘werknemersvertegenwoordiging’ diende voor de overheid nader te worden omschreven. In het ABOD wordt in plaats van de term ‘onderne mingsraad’ (de werknemersvertegenwoordiging in het particuliere bedrijfsleven) de term ‘overleg orgaan’ gebruikt. Bij de overheid zijn dit de dienstcommissies en de medezeggenschapscom missies en bij de defensie-organisatie ook de on

derdeel soverlegorganen. Indien er geen medezeg genschapscommissie is, worden Arbo-zaken be hartigd door de commissie voor het georgani seerd overleg. Deze overlegorganen hebben ad viesrecht en, voorzover het overlegorganen nieuwe stijl betreft, tevens instemmingsrecht. Dit laatste recht, het recht van instemming, is echter gekoppeld aan de bevoegdheden van het hoofd van de diensteenheid. Het overlegorgaan heeft in stemmingsrecht ten aanzien van die zaken die tot de bevoegdheid van het hoofd van de dienst beho ren. De bevoegdheden van hoofden van diensteen heden bij de overheid kunnen sterk uiteenlopen. De aard en omvang ervan zijn onder andere af hankelijk van de grootte van de diensteenheid en van de plaats van het hoofd in de ambtelijke hiër archie. Als een mogelijk probleem bij de invoe ring van de Arbowet kan in dit verband op voor hand worden gesignaleerd dat de inhoudelijke en financiële beslissingsbevoegdheden bij de over heid vaak bij verschillende diensteenheden zijn ondergebracht. De procedurele afhandeling van zaken, bij voorbeeld voor het verkrijjgen van fi nanciële middelen, kan soms erg lang duren. Men mag aannemen dat dit effect heeft op de wijze waarop diensteenheden omgaan of kunnen om gaan met arbeidsomstandigheden.

Dienstcommissies, medezeggenschapscommis sies en onderdeelsoverlegorganen hebben in te genstelling tot ondernemingsraden niet de moge lijkheid bevoegdheden te delegeren aan andere commissies. Zij kunnen niet — zoals onderne mingsraden — zogenaamde vaste commissies in het leven roepen. Een constructie zoals die in het bedrijfsleven vaak voorkomt, waarbij bevoegdhe den van de ondernemingsraad aan een commissie voor veiligheid, gezondheid en welzijn (VGW- commissie) worden overgedragen, is bij de over heid niet mogelijk. Wel kunnen door het overleg orgaan werkgroepen worden ingesteld, maar dan zonder dat er bevoegdheden worden overgehe veld. Wat betreft de faciliteiten van de medezeg genschapsorganen, zoals bijvoorbeeld tijd voor scholing en vorming of voor onderling beraad, geldt dat de Arbowet hier geen uitbreiding aan geeft voorzover deze faciliteiten al genoemd zijn in het Arbeidsvoorwaarden Reglement Ambtena ren Rijksdienst (ARAR) of andere, overeen komstige regelgeving. Belangrijke beleidsvragen zijn nu hoe de dienstcommissies, medezeggen schapscommissies en de onderdeelsoverlegorga nen met deze specifieke regelingen omgaan en of

(3)

De Arbowet bij bedrijfsleven en overheid

het verschil in regelgeving, dat er in dit opzicht tussen overheid en bedrijfsleven bestaat, effect uitmaakt voor het functioneren van het overleg in zake Arbo bij de overheid.

Onderzoek naar de implementatie van de wet De Arbowet wil zowel werkgever als werknemers stimuleren inhoud te geven aan de eigen verant woordelijkheid met betrekking tot het verbeteren van arbeidsomstandigheden. Nij zijn er voorbeel den van wetgeving en beleid die op papier fraai ogen, maar waar in de praktijk niet zoveel van te recht komt. Dat is uiteraard bij geen enkele wet de bedoeling.

De effectiviteit van een wet wordt in belangrijke mate bepaald in de uitvoeringspraktijk (Maarsse, 1979). In de uitvoering van de Arbowet speelt een tamelijk groot aantal partijen een rol, o.a. werk gever, werknemer, bedrijfsgezondheidsdienst, veiligheidsdienst of veiligheidskundige, Arbeids inspectie, etc. Om conclusies te kunnen trekken ten aanzien van de effectiviteit van de wet, is ken nis nodig over de feitelijke werking van de diverse beleidsinstrumenten die in de wet zijn opgeno men. In opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid zijn derhalve enkele onderzoeken opgezet rond de gang van zaken bij de invoering van de wet en bij de uitvoering van de diverse wetsbepalingen in de praktijk. Drie jaar na invoering van de Arbowet bij particuliere bedrijven en bij de overheid, d.w.z. resp. medio 1986 en eind 1988, is het ITS gestart met inventa riserende onderzoeken om de feitelijke werking van de wet beter in kaart te brengen.

Doelstelling van beide onderzoeken was het ver krijgen van inzicht in de mate waarin en de wijze waarop de invoering van de Arbowet invloed uit oefent op de aandacht voor arbeidsomstandighe den in arbeidsorganisaties. Het ging er om inzicht te bieden in de problemen die zich voordoen bij de concretisering en naleving van de wettelijke bepalingen door die organisaties. In het onder zoek bij de overheid moest bovendien worden na gegaan of het deel uitmaken van de overheid be lemmerend dan wel stimulerend werkt op de in voering en werking van de Arbowet. De praktijk diende in de beide onderzoeken centraal te staan en niet (de systematiek van) de wet.

Ondanks de ongeveer gelijke probleemstelling hebben beide onderzoeken een verschillende me thodische invulling gekregen. Bij het onderzoek in het bedrijfsleven (Reubsaet e.a., 1988) stond

een beschrijving van de feitelijke situatie cen traal. Er zijn diepgaande case-studies uitgevoerd in 30 bedrijven, afkomstig uit vier bedrijfstakken: voedings- en genotmiddelen, metaal, bouw en chemie. De bedrijfsomvang varieerde van minder dan 100 tot meer dan 1000 werknemers.

Het onderzoek bij de overheid (Warmerdam en Reubsaet, 1989) droeg een meer proces-analy- tisch karakter. Er zijn acht diensteenheden van overheidsinstellingen onderzocht, gespreid over de defensie-organisaties, de rijksoverheid, de pro vinciale overheid en de gemeentelijke overheid. In elk van deze sectoren is een case onderzocht, waarvan bekend was dat de invoering van de wet er reeds in een gevorderd stadium verkeerde. Daarnaast is in elke sector een dienst bestudeerd, waar die implementatie in een veel minder ver ge vorderd stadium was. Een vergelijking van deze gevorderde en minder gevorderde cases leverde meer inzicht op in de factoren die voor een suc cesvolle invoering van de Arbowet van belang kunnen zijn.

Bedrijfsleven en overheid, een vergelijking

De in beide onderzoeken uitgevoerde case-studies bieden een goede mogelijkheid voor een vergelij king van de invoering van de Arbowet bij het par ticuliere bedrijfsleven en bij de overheid. Deze vergelijking beperken we tot die punten waarop de Arbowet fundamenteel verschilt van zijn voor ganger, de Veiligheidswet:

— de samenwerking tussen werkgever en werk nemers staat in de nieuwe wet centraal, de werknemers moeten een actievere rol spelen op Arbo-gebied’;

— de Arbowet legt een groter accent op beleid, structuren en optimalisering dan op het nale ven van concrete normen;

— het aandachtsveld welzijn wordt toegevoegd aan de velden veiligheid en gezondheid; en — de rol van de deskundige diensten en de over

heid (Arbeidsinspectie) verandert.

We behandelen deze aspecten achtereenvolgens voor de onderzochte particuliere bedrijven en de onderzochte diensten uit de overheidssector. De overeenkomsten en verschillen tussen bedrijfsle ven en overheid worden telkenmale kort sa mengevat.

De samenwerking tussen werkgever en werk nemers

(4)

Arbowet is de gedachte dat werkgever en werkne mers gezamenlijk verantwoordelijk zijn voor goe de arbeidsomstandigheden en dat zij moeten sa menwerken bij het tot stand brengen van een goed Arbo-beleid in het bedrijf. Dit is een van de ele menten die de Arbowet heeft toegevoegd aan de voormalige veiligheidswetgeving. De vraag is of deze samenwerking, vier tot vijf jaar na invoering van de Arbowet, van de grond is gekomen en hoe er in de praktijk gestalte aan is gegeven.

Particuliere bedrijven

Het reguliere, gestructureerde overleg tussen de werkgever en de werknemersvertegenwoordiging in particuliere bedrijven, de ondernemingsraad, vindt plaats in de overlegvergadering. Als deze vergadering als maatstaf wordt genomen bij de beoordeling van de samenwerking inzake arbeids omstandigheden, luidt de conclusie dat van sa menwerking op dit terrein in bedrijven nog nau welijks sprake is. In de overlegvergadering speelt het onderwerp ‘Arbo’ geen rol van betekenis. Het wordt overvleugeld door discussies over finan- cieel-economische zaken, arbeidsvoorwaarden en reorganisaties. Op het hoogste overlegniveau bin nen de onderneming wordt nauwelijks over ar beidsomstandigheden gesproken en dat geeft aan dat het thema geen ‘hot issue’ is.

De praktijk in veel bedrijven is dat zowel directies als ondernemingsraden de bemoeienis met het Arbo-beleid hebben gedelegeerd, respectievelijk aan beleids- of staffunctionarissen en aan een VGW-commissie (commissie Veiligheid, Gezond heid & Welzijn), niet te verwarren met de Arbo- commissie ex art. 14 van de Arbowet.

De uiteindelijke betrokkenheid van directie en ondernemingsraad kan nog sterk verschillen. Di recties hebben meestal nog wel een vinger in de pap, omdat zij beslissen over de financiering van de kosten van maatregelen in de Arbo-sfeer. Bij ondernemingsraden hangt de betrokkenheid sterk af van de mate waarin niet alleen taken maar ook bevoegdheden aan de VGW-commissie zijn gede legeerd. Niet elke ondernemingsraad heeft dit duidelijk geregeld. De Arbowet stuurt aan op het instellen van VGW-commissies vanuit de onder nemingsraad. Interessant in dit verband is het ver schijnsel van ‘brede’, vooral op basis van deskun digheid samengestelde VGW-commissies (in een derde deel van de onderzochte bedrijven functio neert een dergelijke brede commissie, niet naast maar in plaats van een VGW-commissie van de

ondernemingsraad. In dergelijke commissies zit ten doorgaans wel ondernemingsraadsleden, maar zij vormen daarin geen meerderheid. De ondernemingsraad kan officieel geen bevoegdhe den aan een dergelijke commissie overdragen. Toch worden juist in deze commissies wel dege lijk beslissingen genomen. Het feit dat ter plekke spijkers met koppen kunnen worden geslagen, is vaak het hoofdmotief om te kiezen voor een der gelijke overlegstructuur.

De tevredenheid bij de bedrijfspartijen over de breed samengestelde VGW-commissies is relatief groot. Van de commissies die uitsluitend uit on dernemingsraadsleden bestaan, wordt daarente gen, ook door ondernemingsraden zelf, vast gesteld dat ze een geringe inbreng hebben, m.n. in de kleine en middelgrote bedrijven.

De oorzaak van het gebrekkig functioneren van VGW-commissies van de ondernemingsraad moet worden gezocht in drie samenhangende factoren: — het gebrek aan deskundigheid en informatie

bij ondernemingsraadsleden;

— de wisselingen van de wacht in de onderne mingsraad, met de bijhorende problemen rond kennis-overdracht;

— een aantal ondernemingsraden is nog maar korte tijd bezig met het thema arbeidsomstan digheden.

Vooral gezien in het licht van de laatste factor zou de conclusie voorbarig zijn dat een breed samen gestelde VGW-commissie altijd de beste resulta ten levert. Het voordeel van de grotere besluit vaardigheid moet worden afgewogen tegen het ri sico dat de ondernemingsraad ‘ondersneeuwt’. Duidelijk is in ieder geval wel dat het voor VGW- commissies onontbeerlijk is zich te voorzien van voldoende (blijvende) deskundigheid.

Naast het geïnstitutionaliseerde overleg tussen di rectie en ondernemingsraad en het overleg in het specifieke Arbo-circuit is in de optiek van de Ar bowet ook het overleg op de werkplek een instru ment om de verplichting tot samenwerking tussen werkgever en werknemer vorm te geven. Het be treffende wetsartikel is nog niet van kracht, maar werkoverleg heeft al een langere traditie en is in veel bedrijven geen onbekend fenomeen. Uit het onderzoek van Den Boer e.a. (1988, o.c.) komt naar voren dat de verwachtingen ten aanzien van het effect van de invoering van het betreffende wetsartikel in de derde fase niet hoog gespannen zijn. Vermoedelijk zullen weinig bedrijven werk overleg gaan invoeren omdat dit door de Arbowet

(5)

Arbowet/Arbeidsomstandighedenbeleid

verplicht wordt gesteld. Ook zal de wet waar schijnlijk weinig veranderen aan de inhoud en vormgeving van het bestaande werkoverleg. Het werkoverleg zit om heel andere redenen (meer aandacht voor de kwaliteit van het produkt, voor de stijl van leidinggeven en voor het gebruik van aanwezige kennis op de werkvloer) weer enigs zins in de lift. In de voorlichting rondom de derde invoeringsfase van de wet is aandacht nodig voor de vraag hoe het thema arbeidsomstandigheden zinvol in het werkoverleg kan worden mee genomen.

Diensteenheden bij de overheid

In de onderzochte overheidsinstellingen is de sa menwerking tussen werkgever en werknemers op het gebied van de verbetering van arbeidsomstan digheden over het algemeen slechts in geringe mate tot ontwikkeling gekomen.

In de minder ver gevorderde diensteenheden is van enigerlei vorm van gestructureerde samen werking nauwelijks sprake. Arbo wordt zelden of nooit aan de orde gesteld in het overleg, noch van werkgeverskant, noch van werknemerskant. Dat zelfde geldt voor het formeel overleg tussen de dienstleiding en de medezeggenschapsorganen. Als samenwerking plaatsvindt, gebeurt dit vooral informeel, in beperkte kring en naar aanleiding van specifieke problemen.

In de gevorderde diensteenheden is de samenwer king tussen werkgever en werknemers weliswaar gestructureerd, maar de reikwijdte ervan is be perkt tot de specifieke Arbo-circuits: projectgroe pen, werkgroepen of commissies die speciaal zijn ingesteld om over Arbo-zaken te overleggen en te adviseren. Deze groepen of commissies zijn vaak breed samengesteld, d.w.z. met vertegenwoordi gers van staf, middenkader, deskundige diensten, overlegorganen en uitvoerend personeel. Ze be schikken op die manier over relaties met vrijwel alle geledingen in de organisatie. Ze zijn meestal een adviesorgaan voor de dienstleiding.

In twee van de onderzochte diensten heeft de werknemersvertegenwoordiging naast zo’n breed samengestelde commissie ook nog een eigen Ar- bo-adviescommissie ingesteld. De status en de bevoegdheden van deze commissie zijn in beide gevallen niet duidelijk geregeld en dat veroor zaakt veel problemen, vooral in relatie tot de an dere overlegcircuits in het bedrijf.

Ook in de vier gevorderde diensteenheden komt het thema Arbo zelden aan de orde in het formeel overleg tussen de dienstleiding en de medezeg

genschapsorganen. Het is slechts in één dienst een vast agendapunt op de overlegvergadering. Zowel bij de werkgever als bij de werknemersver tegenwoordiging heeft Arbo in het overleg geen prioriteit.

Welke zijn nu de redenen voor deze betrekkelijk geringe aandacht voor Arbo in het overleg tussen werkgever en werknemers? De betrokkenen stel len zelf soms dat overleg niet nodig is, omdat er op Arbo-gebied niets te overleggen valt; er zijn geen echte knelpunten, de zaken zijn afdoende geregeld. Hoewel dit een rol kan spelen in enkele diensten, waar al langer een goed gestructureerd veiligheidsbeleid bestaat, is een dergelijke verkla ring te eenvoudig. In alle onderzochte diensteen heden komen risicovolle situaties voor en de Ar- bowet stelt nieuwe, verdergaande eisen dan de voormalige veiligheidswet. Er zijn derhalve ook nog andere verklaringen voor het ontbreken van gestructureerd overleg.

— Niet onbelangrijk zijn de informatielacunes bij dienstleiding en medezeggenschapsorganen en het gebrek aan visie, ideeën en voorstellings vermogen van deze partijen als het gaat om de concrete vormgeving van een Arbo-beleid. — Belangrijker is echter de afzijdige opstelling

van dienstleiding en medezeggenschapsorga nen. Werkgever en werknemersvertegenwoor diging besluiten vaak in gezamenlijk overleg de voorbereiding en uitvoering van het Arbo- beleid toe te wijzen aan specifieke functiona rissen en commissies. Zij houden zich zelf al leen nog maar bezig met de vaststelling van de belangrijkste beleidskeuzes (‘milestones’) en met de bewaking van de voortgang van het be leid. Van dat laatste komt in de praktijk vaak weinig meer terecht.

— De beperkte bevoegdheden van de dienstlei ding vormen een andere belangrijke factor. Diensthoofden hebben in het algemeen be perkte bevoegdheden en daardoor stuiten de partijen in het overleg vaak snel op de grenzen van wat mogelijk is. Aangezien de rechten van de medezeggenschapsorganen gekoppeld zijn aan de bevoegdheden van de diensthoofden is ook de reikwijdte van de medezeggenschap vaak zeer beperkt. Dit frustreert het overleg over veel onderwerpen, zo ook het overleg over Arbo.

Bedrijfsleven en overheid vergeleken

(6)

staat het overleg tussen werkgever en werkne mersvertegenwoordiging over Arbo-zaken op een laag pitje. In het reguliere overleg tussen beide partijen komen arbeidsomstandigheden nauwe lijks aan bod. Dat wordt in de hand gewerkt door het feit dat beide partijen hun Arbo-taken hebben gedelegeerd aan anderen, veelal een commissie voor veiligheid, gezondheid en welzijn (VGW- commissie). Bij het bedrijfsleven en bij de over heid zijn VGW-commissies die op basis van des kundigheid een brede samenstelling hebben, het meest effectief.

De overeenkomsten wat betreft de gang van zaken in het bedrijfsleven en bij de overheid zijn duide lijk. Bij diensteenheden van de overheid ligt de overlegsituatie waarschijnlijk nog iets moeilijker, omdat er bij de dienstleiding vaak een tekort aan visie bestaat wat betreft het thema arbeidsomstan digheden en omdat de beperkte bevoegdheden van de dienstleiding overleg met de werknemers nog al eens onpraktisch en overbodig maken. Men stuit immers snel op de grenzen van het mo gelijke.

De beleidsmatige aanpak van Arbo-zaken Meer dan in de voormalige veiligheidswetgeving wordt in de Arbowet geopteerd voor een be leidsmatige aanpak van de zorg voor goede ar beidsomstandigheden. De wet kent daartoe een algemene beginselbepaling en noemt bovendien diverse concrete instrumenten. In de voorlich tingsactiviteiten die naar aanleiding van de invoe ring van de wet zijn georganiseerd, wordt dit punt sterk benadrukt. Belangrijke vragen zijn derhalve in hoeverre er in de praktijk daadwerkelijk een meer beleidsmatige aanpak van Arbo-problemen wordt gehanteerd en in hoeverre er daadwerkelijk sprake is van een integratie van het Arbo-beleid in het algemene bedrijfsbeleid.

Vier jaar na de invoering van de eerste fase van de Arbowet had bijna de helft van de onderzochte bedrijven nog geen begin gemaakt met het ont wikkelen van een Arbo-beleid. Dat wil natuurlijk niet zeggen dat in die bedrijven geen maatregelen ter verbetering van de arbeidsomstandigheden zijn of worden genomen; met de term beleid doe len we hier op een zekere systematiek in de aanpak.

De andere helft van de bedrijven is wel, in meer of mindere mate, beleidsmatig met arbeidsom standigheden bezig. Sommige bedrijven verkeren

nog in een pril stadium waarin structuren worden opgebouwd, een intentieverklaring wordt op gesteld of een inventarisatie van de problemen wordt gemaakt. Andere bedrijven hebben deze fa se achter de rug en beschikken over een meer of minder uitgewerkt complex van beleidsvoorne mens, instrumenten, beschrijvingen van taken en verantwoordelijkheden, voorschriften en proce dures, etc.

De beleidsontwikkeling verloopt overigens lang niet altijd volgens het rationele besluitvor- mingsmodel, waarbij eerst de problemen worden geïnventariseerd, vervolgens de uitgangspunten worden vastgesteld, doelstellingen worden gefor muleerd en waarbij de beleidsvoerders over vol doende middelen en volledige kennis beschikken. In de praktijk lopen de stappen door elkaar, soms worden stappen overgeslagen. Het inventariseren van arbeidsomstandigheden blijkt in de praktijk overigens wel een goede basis te vormen voor verdere activiteiten en voor de vergroting van het Arbo-bewustzijn in het bedrijf.

Artikel 4 van de Arbowet schrijft voor dat het Ar bo-beleid geïntegreerd moet zijn in het totale on dernemingsbeleid. Van een dergelijke integratie is nog geen sprake. Dat geldt ook voor de meeste van de bedrijven waar reeds een Arbo-beleid en een Arbo-overlegstructuur van de grond zijn ge komen. In de regel betrekken noch de bedrijfslei ding, noch de ondernemingsraad, noch het lei dinggevende kader de factor arbeidsomstandighe den bewust bij in de bedrijfsvoering en bij be leidsbeslissingen. Bij concrete projecten wordt soms wel rekening gehouden met de consequen ties van bepaalde maatregelen voor de arbeidsom standigheden. Denk bijvoorbeeld aan het geluids niveau van nieuw aan te schaffen machines. Als een concreet project (automatisering, nieuw bouw, wijziging van de produktiestructuur) leidt tot een verbetering van de arbeidsomstandigheden is dat echter vaak niet meer dan een neven-effect. Bedrijven verschillen wat betreft hun beleidsmati ge aandacht voor arbeidsomstandigheden. Dat heeft onder andere te maken met de volgende factoren:

— De aard en omvang van de risico’s die bestaan inzake veiligheid, gezondheid en bedrijfsscha de. De onderzochte chemiebedrijven waren bijvoorbeeld alle relatief sterk beleidsmatig gericht.

- De mogelijkheden om deskundigheid in huis te halen, bijvoorbeeld een veiligheidsfunctio

(7)

De Arbowet bij bedrijfileven en overheid

naris. In bedrijven waar een veiligheidsfuncti onaris actief is (part-time of full-time, extern of intern), is de beleidsmatige aandacht in het algemeen groter dan in bedrijven waar een dergelijke functionaris ontbreekt.

— Samenhangend met het vorige: de aanwezig heid van een voortrekker. Een gezaghebbend persoon die beroepshalve of vanuit persoonlij ke interesse ‘de kar op de rails zet’, blijkt van groot belang voor het tot ontwikkeling bren gen van beleid. In de praktijk wordt deze rol vaak gespeeld door een veiligheidsfunctiona ris, maar ook wel door P&O-functionarissen. — De mate van bekendheid met (de intentie van)

de Arbowet.

— Het zich voordoen van ernstige incidenten, zo als een dodelijk ongeval.

De beleidsmatige aandacht voor arbeidsomstan digheden is in de kleinere bedrijven in het alge meen geringer dan in de grotere. Dat heeft te ma ken met de hiervoor genoemde factoren. Vooral in de voedings- en in de metaalindustrie is de re latie met de bedrijfsvoering evident.

De onderzochte overheidsdiensten hebben inmid dels alle de eerste stappen op het Arbo-beleidstra- ject gezet. Zij hebben de fase waarin informatie wordt verzameld en het beleid wordt voorbereid, met meer of minder succes afgesloten.

De vier minder gevorderde diensteenheden zijn bezig met het scheppen van de institutionele voor waarden voor het Arbo-beleid of met de eerste concrete activiteiten: het maken van een systema tische inventarisatie van problemen, risico’s, klachten, wensen en benodigde maatregelen op Arbo-gebied. In deze diensten wordt het beleids instrumentarium dat de Arbowet aanreikt (voor lichting, overleg, jaarplan, jaarverslag), nog niet of nauwelijks adequaat toegepast. Zij zijn daar nog niet aan toe.

De gevorderde diensteenheden zijn een stap ver der. Ze zijn deels nog bezig met de uitwerking en/of de procedurele afhandeling van een speci fiek Arbo-beleid in de betrokken commissies en overlegorganen. Tezelfdertijd hebben zij al een aantal beleidsvoornemens op Arbo-gebied ten uit voer gebracht. Deze diensten hanteren vaak het beleidsinstrumentarium van de Arbowet en ze vullen dit bovendien aan met allerlei eigen instru menten.

In deze diensten wordt beleidsmatig aan Arbo ge

werkt. Zij hebben voorlichtingsprogramma’s, re gelgeving, overlegprocedures, planningssystemen en systemen voor registratie, rapportage en con trole geïntroduceerd. Zij verrichten zelf onder zoeken of laten dat doen door derden, zijn maken middelen vrij voor Arbo-beleid (zij het vaak on voldoende), en ze hebben geleidelijk een specifie ke Arbo-organisatie ontwikkeld. Zij zien boven dien toe op de naleving van voorschriften en de uitvoering van opgedragen maatregelen.

Twee diensten hebben nog een stap verder gezet. Hun streven is expliciet het Arbo-beleid te inte greren in het algemene bedrijfsbeleid. Dit impli ceert dat het in eerdere stadia ontwikkelde speci fieke Arbo-beleid langzamerhand weer moet worden afgebouwd. Vooralsnog gaat het echter ook hier vooral om een projectmatige integratie en nog niet zozeer om een beleidsmatige. Bij spe cifieke en/of grootschalige vernieuwingsprojec ten, zoals nieuwbouw of verbouwing, aanschaf van nieuwe machines en apparatuur en een grote wijziging van de organisatiestructuur, worden uit drukkelijk Arbo-overwegingen in de besluitvor ming ingébracht. Soms is dit gestructureerd in de vorm van gebruikersparticipatie. In speciale com missies of projectgroepen wordt tussen deskundi gen en gebruikers overleg gevoerd over de criteria waaraan de nieuwe situatie moet voldoen (b.v. toetsing op veiligheidsaspecten van nieuw aan te schaffen materialen en werktuigen, beoordeling van nieuwe gebouwen en installaties op aspecten als veiligheid, inrichting en aankleding van de ruimtes, geluidsoverlast e.d.; beoordeling van de gebruikersvriendelijkheid van ontwerpen van nieuwe systemen van kantoorautomatisering). Het bestaan van dergelijke commissies roept vaak bij zondere problemen op in verband met de afstem ming van hun activiteiten op het hiërarchieke staf- lijn overleg en op het overleg in het kader van de medezeggenschap.

In een aantal diensteenheden komt het Arbo-be leid nauwelijks van de grond of treedt na zekere tijd op onderdelen een stagnatie op. Problemen wat betreft de samenwerking en het overleg tussen werkgever en werknemers hebben uiteraard een negatieve invloed op de beleidsontwikkeling. Daarnaast worden deze diensten op hun weg naar een meer beleidsmatige aanpak geconfronteerd met nog een aantal andere belemmeringen:

- De financiële middelen zijn beperkt. Veel diensthoofden hebben zelf slechts een klein

(8)

budget voor de verbetering van arbeidsom standigheden. Het verwerven van extra midde len daarvoor is zeer moeilijk en vergt erg veel tijd.

- De macht van de deskundigen is een volgend probleem. Dit is een factor die vooral de inte gratie van het Arbo-beleid in het algemene be leid kan belemmeren. Specifieke Arbo-deskundigen hebben de neiging veel taken naar zich toe te trekken en eenmaal opgebouwde posities niet meer prijs te geven. Dat kan tot gevolg hebben dat de lijn zijn verantwoorde lijkheden niet meer waarmaakt. Technische deskundigen van bijvoorbeeld de inkoopafde ling, de onderhoudsdienst of de automatise ringsafdeling zullen verworven posities en rechten evenmin zomaar opgeven. Dat kan af breuk doen aan de effectiviteit van de gebrui kersparticipatie. Ook dit belemmert verder gaande integratie.

— Tot slot vormen ontwikkelingen elders in de organisatie, zoals de decentralisatie, reorgani saties, bezuinigingen, privatisering van dienst onderdelen e.d. (‘grote operaties’) belangrijke belemmeringen.

Dergelijke ontwikkelingen doorkruisen het Arbo-beleid op diverse manieren. Ze verdrin gen het thema Arbo van de overlegagenda’s. Ze hebben een sterk demotiverende werking op het kader en het uitvoerend personeel. Ze leiden tot een groot verloop onder het perso neel, waardoor waardevolle Arbo-expertise soms verdwijnt. En ze veroorzaken vaak onze kerheid over de toekomst, waardoor men af ziet van bepaalde investeringen die vanuit Ar- bo-oogpunt noodzakelijk zouden zijn.

Zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid zijn er nogal wat bedrijven, respectievelijk diensteen heden die beleidsmatig met arbeidsomstandighe den bezig zijn. Gemeengoed is dat echter nog lang niet.

Als diensteenheden bij de overheid eenmaal be ginnen met het opzetten van een Arbo-beleid, lij ken ze daar gemiddeld genomen systematischer bij te werk te gaan dan particuliere bedrijven. Dat zou een gevolg kunnen zijn van het feit dat de hoeveelheid hiervoor beschikbare tijd bij de over heid zelden een probleem vormt. Een andere ver klaring is mogelijk ook te vinden in de bedrijfs cultuur: particuliere bedrijven in de marktsector met vooral een bedrijfsmatige optiek versus

diensteenheden bij de overheid met vooral een be leidsmatig vertrekpunt.

Zowel particuliere bedrijven als diensteenheden bij de overheid hebben bij het opzetten van een Arbo-beleid last van doorkruisende ontwikkelin gen. Bij de overheid speelt dat soort invloeden waarschijnlijk wel een grotere rol dan in het be drijfsleven, m.n. in de afgelopen jaren. Een bij zonder probleem bij diensteenheden van de over heid is ook de afhankelijkheid van andere, externe overheidsinstanties bij het nemen van beslissingen die grote gevolgen kunnen hebben voor de ar beidsomstandigheden .

Een systematische integratie van het Arbo-beleid in het algemene beleid van bedrijven en dienst eenheden komt nauwelijks voor. Als Arbo-beleid en algemeen beleid op elkaar worden afgestemd, gebeurt dat ad-hoc, op projectbasis. Bedrijfsleven en overheid verschillen in dit opzicht niet zo veel. Aandacht voor welzijn in het Arbo-beleid Een derde verschilpunt tussen de Arbowet en de voormalige Veiligheidswet betreft de reikwijdte van het Arbo-beleid. In de Arbowet omvat dit niet alleen meer de veiligheid en de gezondheid, maar ook het welzijn van de werknemers. Het aspect welzijn is geconcretiseerd en toegespitst op een aantal nader genoemde aspecten van de inhoud en de organisatie van de arbeid (DGA, 1987; Arbo- raad, 1988). De welzijnsbepalingen worden bij de laatste invoeringsfase van kracht. Hoewel de wel zijnartikelen ten tijde van het onderzoek nog niet van kracht waren, is nagegaan of en in hoeverre in de onderzochte bedrijven en instellingen wel zijn naast veiligheid en gezondheid een plaats in het Arbo-beleid heeft gevonden.

Ten tijde van het onderzoek waren de opvattingen in de bedrijven over het aspect welzijn tamelijk eenduidig. Vertegenwoordigers van bedrijfslei ding en van de ondernemingsraad gaven vaak on gevraagd te kennen zich geen raad te weten met het begrip welzijn. Als het onderwerp ter sprake kwam, werd niet zelden verwezen naar primaire arbeidsvoorwaarden of naar de personeelsvereni

ging-De veiligheidsoptiek overheerst duidelijk in de onderzochte bedrijven. In bedrijven met bijzon dere risico's wat betreft blootstelling aan ongezon de omstandigheden en/of stoffen, heeft gezond heid de hoogste prioriteit. Gezondheidsaspecten hebben verder over het algemeen wel in meer of

(9)

mindere mate aandacht.

Het aspect welzijn heeft in beleidsmatig opzicht geen prioriteit; in intentieverklaringen wordt het begrip wel eens ten tonele gevoerd, maar een ver dere uitwerking ontbreekt. In enkele grote bedrij ven zijn vanuit de afdeling personeelszaken po gingen ondernomen om welzijnsaspecten een ge lijkwaardige positie te geven in het Arbo-gebeuren, echter zonder veel resultaat. In een inciden teel geval leidde het zelfc tot een aanvaring met deskundigen op het terrein van veiligheid en ge zondheid.

Ook bezien vanuit de concrete maatregelen die zijn genomen ter verbetering van de arbeidsom standigheden, blijkt dat de welzijnsaspecten van het werk niet hoog scoren.

De welzijnsbepalingen waren ten tijde van het on derzoek nog niet van kracht en evenmin had de operationalisering van het welzijnsbegrip plaats gevonden. Toch is dat niet de enige en waarschijn lijk ook niet de belangrijkste verklaring voor het achterblijven van de aandacht hiervoor in de be drijven. Bepalend zijn veeleer:

— Het ontbreken van een traditie op welzijnsge- bied. De veiligheidszorg en in mindere mate de gezondheidszorg hebben in veel bedrijven een langere geschiedenis en bovendien een wettelijke basis.

— In veel bedrijven waar een veiligheidsfunctio naris of een veiligheidsdienst opereert, is deze persoon of dienst als vanzelfsprekend de spil in het Arbo-gebeuren geworden.

— Enkele bepalingen in de wet betreffende het aspect welzijn, in het bijzonder die over de zelfontplooiing van werknemers, staan in de optiek van de bedrijfspartijen ver af van de realiteit op de werkvloer. Zij weten niet wat er mee te doen. Hierbij speelt niet alleen de vaagheid van de begrippen een rol, maar ook het gebrek aan zicht op verbeteringen die in dit verband mogelijk zijn.

— Er zijn zeker ook bedrijven die de welzijnsas pecten minder van belang vinden. Zij voeren aan dat de werknemers zelf ook alleen zijn geïnteresseerd in hun loonstrookje. De verant woordelijkheid van de werkgever beperkt zich tot het voorkomen van ongevallen.

In het Arbo-beleid van de onderzochte overheids instellingen krijgt het aspect welzijn nauwelijks of

geen aandacht. In slechts twee van de onderzoch te diensteenheden wordt in de beleidsstukken ex pliciet gerefereerd aan de welzij nsbepalingen uit de Arbowet, maar uitsluitend in intentionele zin. Een concrete uitwerking daarvan in beleidsvoor nemens voor de eigen organisatie wordt niet of hooguit zeer summier gegeven.

In het Arbo-beleid van alle diensten ligt het ac cent op veiligheidstechnische kwesties. Soms krijgt ook het aspect gezondheid enige aandacht, vaak in samenhang met veiligheid. Welzijn is be leidsmatig nog niet aan de orde, noch bij de dienstleiding en de staf, noch bij de medezeggen schapsorganen, en ook bij de deskundige diensten en de Arbo-adviseurs speelt het welzijnsaspect niet of nauwelijks een rol.

Door sommige betrokkenen wordt simpelweg gesteld: wat niet moet, dat hoeft ook niet. Maar bij de overheid zijn meer redenen waarom welzijn zo laag op de prioriteitenlijst staat dan alleen het feit dat de welzijnsbepalingen van de Arbo-wet ten tijde van het onderzoek nog niet van kracht waren:

— Het geringe houvast dat de wetgeving zelf biedt, in combinatie met het ontbreken van adequaat voorlichtingsmateriaal terzake. Veel betrokkenen hebben grote behoefte aan prakti sche informatie over de mogelijkheden om het welzijn handen en voeten te geven.

— De organisatorische inkadering van de Arbo- functie. In de meeste diensten zijn de Arbo-taken ondergebracht bij de veiligheidsfunctiona rissen) of bij staffunctionarissen die veilig heid al in hun takenpakket hadden. Dit houdt het risico in dat het Arbo-beleid vanuit een eenzijdig veiligheidstechnische optiek wordt ingekleurd. Dat is zeker het geval in diensten met een eigen Arbo-functionaris c.q. veilig heidsfunctionaris. Het risico is groter naarma te de postitie van deze veiligheidsadviseur in het bedrijf sterker is. Zijn optiek kan al gauw anderssoortige optieken verdringen.

— De wijze waarop de resultaten van inventarisa ties van concrete knelpunten worden gehan teerd. Men begint het eerst aan knelpunten die snel en met de beschikbare middelen zijn op te lossen, tastbare en beheersbare zaken der halve. En het meest tastbaar en beheersbaar zijn vaak de problemen op veiligheidstechnisch gebied.

(10)

ontbre-ken van aandacht voor het aspect welzijn in het Arbo-beleid van overheidsdiensten. In enkele diensten is het welzijnsbeleid expliciet losgekop peld van het Arbo-beleid. Men stelt zich hier op het standpunt dat de bevordering van het welzijn van de werknemers geen specifiek onderdeel van het Arbo-beleid maar een integraal onderdeel van het algemene personeelsbeleid moet zijn. Taken op dit gebied moeten worden toegewezen aan de personeelsdienst. Dat er voor het aspect welzijn geen plaats is ingeruimd in het Arbobeleid, bete kent dan ook geenszins dat welzijnsbevordering in deze diensten geen aandacht krijgt. Het tegen deel is soms het geval. Ten tijde van het onder zoek werd bijvoorbeeld in een van de provinciale diensten een zeer ingrijpende reorganisatie door gevoerd (volledig herontwerp van de organisatie). De opzet van de nieuwe organisatie en de vormge ving van het reorganisatieproces bevat veel ele menten die refereren aan het welzijnsbegrip, zoals dat inmiddels is geconcretiseerd in aspecten van de inhoud en de organisatie van de arbeid: afplat ting van de hiërarchie, vergroting van de autono mie op de lagere niveaus, vorming van geïnte greerde functies, plaatsing van personen overeen komstig hun capaciteiten en kwalificaties, grote participatie van werknemers en hun vertegen woordigers in de besluitvorming. De reorganisa tie was een toonbeeld van goede ‘samenwerking en overleg’. De nieuwe organisatie bevat tal van in potentie welzijnsbevorderende elementen. De be trokkenen leggen in dit verband echter geen rela tie met de Arbowet. Zij wijzen veeleer op de tra ditie van goed sociaal beleid, die de dienst in de loop der jaren heeft opgebouwd.

Bedrijfsleven en overheidsinstellingen hebben over het algemeen dezelfde optiek ten aanzien van het aspect welzijn uit de Arbowet. Die optiek komt neer op: onbekend en onbemind. In de be drijven en diensteenheden weet men niet goed raad met het begrip welzijn. De veiligheidstechnische invalshoek domineert. Wat betreft de invul ling van het begrip welzijn ontbreekt de traditie, zowel bij de overheid als bij het bedrijfsleven. Met name bij sommige diensteenheden van de overheid lijkt het een bewuste keuze om het aspect welzijn niet op te vatten als onderdeel van een specifiek Arbo-beleid maar als integraal deel van het algemene personeelsbeleid.

De relatie met de deskundige diensten: Arbo- dienstverlening

Met de invoering van de Arbowet hebben deskun dige diensten (behalve de veiligheids- en gezond heidsdiensten wordt in dit verband ook de ar beidsinspectie als een deskundige dienst be schouwd) er een aantal nieuwe taken bijgekregen. Zij moeten meer dan voorheen een voorlichtende en adviserende rol vervullen ten aanzien van hun cliënten en zij dienen zich niet uitsluitend ten dienste van de werkgever maar ook ten dienste van de werknemers en hun vertegenwoordigers te stellen. De vraag is wat er van deze nieuwe taken terecht komt.

De veiligheidszorg in het particuliere bedrijfsle

ven kent een relatief lange traditie. Men zou daar om wellicht verwachten dat de Arbowet op dit ter rein weinig nieuws brengt, maar het tegendeel is het geval. Ten tijde van het onderzoek was artikel 19 (Veiligheidsdienst) nog niet van kracht, maar het deed zijn invloed reeds degelijk gelden. In de helft van de onderzochte bedrijven is een speciale voorziening ten behoeve van de veiligheidszorg geschapen in de vorm van een veiligheidsdienst of veiligheidsfunctionaris. In een derde deel van de ze bedrijven had deze aanstelling of de verander de taakstelling duidelijk te maken met de Arbowet.

De veiligheidskundige speelt veelal een belangrij ke initiërende rol in de bedrijven. Er is een relatie tussen de aanwezigheid van een veiligheidskundi ge en de beleidsmatige aandacht voor VGW in het bedrijf. Dit geldt voor de veiligheidskundige die in dienst is van het bedrijf, maar ook voor de vei ligheidskundige die wordt ingehuurd bij externe instellingen (bijvoorbeeld een Bedrijft Genees kundige Dienst [BGD]) en, in mindere mate, voor de niet gediplomeerde veiligheidsfunctionarissen. Bij deze laatste categorie - meestal part-time functionarissen — lijkt de inbreng sterker dan bij de gediplomeerde veiligheidskundige afhankelijk van persoonlijke factoren, zoals het gezag dat de persoon uitstraalt, de prioriteit die de veiligheids zorg heeft naast de andere taken en de deskun digheid.

De overgang naar de nieuwe taakstelling van de veiligheidskundigen gaat niet met grote proble men of conflicten gepaard. Er is sprake van een gewenningsproces, vooral bij het lager kader: op dat niveau wil men de veiligheidskundige nog vaak als de veiligheidscontroleur zien. De delega

(11)

tie en acceptatie van VGW-verantwoordelijkheden in de lijn is in veel bedrijven een actueel on derwerp.

De adviserende taak van de veiligheidskundige komt doorgaans goed tot zijn recht. Dit gebeurt zelden in rechtstreekse contacten met de be drijfsleiding; de veiligheidskundige heeft vooral te maken met lijnmanagers of met commissies waaraan de Arbo-zorg is gedelegeerd. In de rela tie met de ondernemingsraad of de VGW-commissie is de veiligheidskundige door zijn surplus aan deskundigheid soms zo overheersend dat de eigen ontwikkeling van de ondernemingsraad kan wor den geremd.

Problemen met betrekking tot de onafhankelijke positie van de veiligheidskundige komen in de on derzochte bedrijven niet of nauwelijks voor.

De gezondheidszorg. De bedrijfsgezondheidszorg

is de laatste jaren sterk in beweging, mede als ge volg van de invoering van de Arbowet. De mate waarin de veranderde taakinvulling in de praktijk gestalte krijgt, verschilt aanzienlijk van BGD tot BGD. Ook binnen de BGD-en is de taakopvatting niet altijd dezelfde. En tenslotte is niet elk bedrijf gediend van een BGD die in haar activiteiten het individuele niveau overstijgt. Toch zien de meeste bedrijven het nut van zoiets als werkplekonderzoek echter wel in.

Gemeenschappelijk aan de positie en rol van de Bedrijfsgezondheidsdiensten is dat hun be leidsmatige invloed, zeker in vergelijking met die van veiligheidskundigen, beperkt is. Ook de rela tie met de ondernemingsraad of een eventuele VGW-commissie is in het algemeen weinig hecht. Waarschijnlijk heeft e.e.a. te maken met de rela tief lange ‘huisartsachtige’ traditie van de bedrijfs gezondheidszorg.

De Arbeidsinspectie. De stimulerende en advise

rende taken die de Arbeidsinspectie heeft krach tens de Arbowet, zijn nog maar zeer beperkt tot ontwikkeling gekomen. Weinig bedrijven hebben iets gemerkt van veranderingen in de werkwijze van de Arbeidsinspectie. Bij de meeste bedrijven, vooral bij de kleinere, is de bezoekfrequentie van de Arbeidsinspectie zeer laag. Dit wordt door de bedrijfspartijen verschillend gewaardeerd. Een minderheid van bedrijfsleiders en een aantal vei ligheidsfunctionarissen vinden dat ‘een stok ach ter de deur’ geen kwaad kan. Veiligheidsfunctio narissen hebben het meest frequent contact met de Arbeidsinspectie. Zij gebruiken de inspectie

als vraagbaak of als steuntje in de rug bij interne onderhandel ingen.

In ruim de helft van de onderzochte bedrijven bestaat geen contact tussen de ondernemingsraad en de Arbeidsinspectie. Toch is in de introductiegesprekken die de Arbeidsinspectie bij de invoe ring van de Arbowet heelt gevoerd in de bedrijven met meer dan 100 werknemers, ook de nieuwe re latie met de ondernemingsraad uit de doeken gedaan.

De waardering van de introductiegesprekken in de bedrijven varieert van lauw tot gematigd posi tief; de arbeidsinspecteurs zelf zijn doorgaans ne gatief in hun oordeel. Van beide kanten wordt het ontbreken van follow-up na de gesprekken als een gemis gezien.

De veiligheidszorg. Veel overheidsinstellingen

hebben nauwelijks een traditie op het gebied van de veiligheidszorg en het is dan ook vooral op dit terrein dat de Arbowet zijn invloed heeft doen gelden.

De vier gevorderde diensteenheden in het onder zoek hebben inmiddels allemaal een afzonderlijke veiligheidsfunctie. Twee diensten hebben een in terne veiligheidsfunctionaris aangesteld; de twee andere hebben aansluiting gezocht bij een geza menlijke veiligheidsdienst. In deze diensteenhe den nemen de veiligheidsadviseurs een sterke po sitie in. Zij hebben direct toegang tot de dienstlei ding, ze hebben vaak directe relaties met het kader op de lagere echelons, ze participeren in de Arbo- overlegcircuits, ze worden nadrukkelijk bij de be leidsvoorbereiding en -uitvoering betrokken en ze zijn redelijk goed in staat invloed uit te oefenen, niet alleen op het specifieke Arbo-beleid, maar ook op onderdelen van het algemene bedrijfsbe leid. Deze functionarissen houden zich primair bezig met veiligheidstechnische kwesties en ze opereren vooral vanuit een veiligheidstechnische optiek. Daarnaast schenken ze echter soms ook enige aandacht aan problemen op het gebied van arbeidshygiëne en gezondheid. Hun functioneren wordt in het algemeen als zeer positief ervaren. Ernstige knelpunten doen zich dan ook niet voor. Door enkele partijen wordt wel gesteld dat de vei ligheidsfunctionaris soms te veel taken naar zich toe trekt, waardoor het managemant in de verlei ding komt zijn verantwoordelijkheden af te schui ven. In een aantal gevallen laat ook de relatie met . de medezeggenschapsorganen te wensen over.

(12)

In de minder gevorderde diensteenheden is de veiligheidszorg (meer algemeen: de Arbozorg) opgenomen in het takenpakket van bepaalde staf functionarissen. Veiligheid krijgt in deze dienst eenheden duidelijk minder structurele aandacht. Over het algemeen wordt die situatie onbevredi gend geacht. Initiatieven vanuit de diensteenhe den om te komen tot een meer gestructureerde veiligheidszorg zijn echter vooralsnog stukgelo pen op de onwil of het onvermogen van hogere echelons in de organisatie om de daartoe benodig de financiële middelen ter beschikking te stellen.

De gezondheidszorg. Alle onderzochte diensteen

heden zijn aangesloten bij een gezamenlijke be drijfsgezondheidsdienst: de diensteenheden van de rijksoverheid bij de RBB (bij defensie tevens bij de MGD), de diensteenheden van de lagere overheden bij een gezamenlijke regionale be drijfsgezondheidsdienst, een gemeentelijke of een districtsgezondheidsdienst.

De meest actieve gezondheidsdiensten treffen we aan in de meer gevorderde cases. De BGD ver richt hier naast de meer traditionele activiteiten zoals keuringen, verzuimbegeleiding en genees kundig onderzoek, ook relatief veel ‘nieuwe’ acti viteiten zoals voorlichting, werkplekonderzoek, onderzoek naar de gezondheid van specifieke risi cogroepen en advisering over de verbetering van slechte arbeidsomstandigheden. Soms wordt daarbij nauw samengewerkt met de veiligheids deskundige. De minder actieve bedrijfsgezond heidsdiensten beperken hun activiteiten hoofdza kelijk tot de meer traditionele taken.

Voor alle cases geldt dat de bedrijfsgezondheids zorg eigenlijk weinig effect heeft ondergaan van de invoering van de Arbowet. De betrokkenheid van de bedrijfsartsen bij het Arbo-beleid was en is in de meeste diensteenheden betrekkelijk ge ring. De informatie-uitwisseling tussen de BGD en de diensteenheid laat vaak te wensen over. BGD-en hebben meestal geen of alleen een infor mele toegang tot de dienstleiding en ze onderhou den vooralsnog geen relaties met de werknemers vertegenwoordiging. De pogingen die op landelijk niveau worden ondernomen om tot een verbete ring van de samenwerkingsrelaties te komen, heb ben op lokaal niveau nog weinig effect gesor teerd. De primaire ingang van de bedrijfsartsen in het bedrijf is meestal het overleg met de perso neelsdienst in het sociaal-medisch team. Van pre ventieve zorg komt, volgens de betrokkenen zelf,

in het algemeen nog weinig terecht.

Over het functioneren van de bedrijfsgezond heidsdiensten is men in de onderzochte diensteen heden niet onverdeeld positief. De bedrijfsge zondheidszorg is in het merendeel van de onder zochte diensteenheden nog sterk in ontwikkeling. Bovendien staat een aantal gezondheidsdiensten zelf onder druk van nieuwe ontwikkelingen in het beleid, in de interne organisatie en in de financie ringsstructuur. Ook dat is niet altijd bevorderlijk voor de kwaliteit en de continuïteit van de dienst verlening. De BGD-en zelf signaleren het risico dat het dienstenpakket, dat toch al sterk curatief is gericht, nog verder wordt uitgehold onder in vloed van deze ontwikkelingen.

De Arbeidsinspectie. De Arbeidsinspectie speel

de nauwelijks een rol in het Arbo-beleid van de onderzochte diensteenheden en ook na invoering van de Arbowet is die rol nog steeds marginaal. Van betrokkenheid van de Arbeidsinspectie bij het beleid is veelal geen sprake. Directe contacten tussen de Arbeidsinspectie en de dienstleiding zijn er niet of nauwelijks, evenmin als directe contacten tussen de Arbeidsinspectie en de werk nemersvertegenwoordiging. Voorzover er contac ten bestaan met de Arbeidsinspectie verlopen de ze vooral via de veiligheidsdeskundige. Dergelij ke contacten betreffen hoofdzakelijk de uit komsten van — overigens vrij zelden voorkomen de — inspecties en controles. In sommige gevallen wordt zo nu en dan van gedachten gewis seld over specifieke kwesties of problemen op veiligheidstechnisch gebied. Een dergelijke raad pleging vindt niet structureel plaats.

In de meeste diensteenheden wordt deze margina le positie van de Arbeidsinspectie niet als proble matisch ervaren. Men opteert bij voorkeur voor een relatie op afstand met de inspectie. Men ziet de Arbeidsinspectie nog vooral als een controle rende instantie, die alleen moet worden ingescha keld als alle andere mogelijkheden zijn uitgeput. Voor voorlichting en advisering wenst men vaak in eerste instantie een beroep te doen op andere deskundige diensten. Gegeven het ‘terughoudend beleid’ dat de Arbeidsinspectie volgt ten aanzien van overheidsinstellingen, zal in deze situatie op korte termijn weinig verandering komen.

Het bedrijfsleven heeft een relatief lange traditie op het gebied van de veiligheidszorg, bij de over

(13)

heid ontbreekt die traditie in belangrijke mate. In het bedrijfsleven is men wat betreft taakstelling van veiligheidsfunctionarissen gaan anticiperen op de taak zoals die in de Arbowet is omschreven. Bij de overheid is de veiligheidszorg (Arbo-zorg) als zodanig meer dan in het bedrijfsleven een ef fect van de Arbowet. De veiligheidskundigen bij de overheid hebben vanuit die achtergrond een sterke positie en een brede invloed.

De nieuwe taak van de veiligheidskundige (meer beleidsmatig en adviserend, minder controle rend) impliceert dat toezichthoudende taken ex pliciet ‘in de lijn’ worden gelegd. In de praktijk pogen lijnfunctionarissen zich soms te onttrekken aan de hen toegekende verantwoordelijkheden op Arbo-gebied. De delegatie en acceptatie van VGW-verantwoordelijkheden in de lijn vereist bij zondere aandacht, zowel in het bedrijfsleven als bij de overheid.

Bedrijfsgezondheidsdiensten hebben nauwelijks of geen beleidsmatige invloed op Arbogebied. Contacten met bedrijft- c.q. dienstleiding en werknemers zijn er maar zeer weinig. Deze tak van de gezondheidszorg is de laatste jaren sterk in beweging, niet in het minst bij de overheid. In hoeverre dat leidt tot een andere taakinvulling is mede afhankelijk van hetgeen bedrijven wensen voor het door hen te betalen bedrag. Ook bij de overheid zal de taakinvulling meer bepaald gaan worden door de mogelijkheden die worden gebo den door de cliënten/opdrachtgevers. Dat zou tot gevolg kunnen hebben dat een eventuele boven individuele dienstverlening op Arbogebied wordt uitgehold.

De rol van de Arbeidsinspectie is beperkt, zowel bij het particuliere bedrijfsleven als bij de over heid. De Arbowet heeft daarin niet veel verande ring gebracht. Het lijkt er enigszins op dat bedrij ven vaker dan diensteenheden bij de overheid ge bruik maken van de adviserende functie van de Arbeidsinspectie. In de kring van overheidsinstel lingen wordt de Arbeidsinspectie nog vooral ge zien als een controlerend orgaan.

Conclusies

Er zijn duidelijk meer overeenkomsten dan ver schillen tussen het particuliere bedrijfsleven en de overheid wat betreft de feitelijke gang van zaken bij de invoering van de Arbowet.

De samenwerkingsgedachte tussen werkgever en werknemers is zowel in het bedrijfsleven als bij de

overheid in de praktijk nog slechts in geringe ma te verwezenlijkt. Bij overheidsinstellingen wordt die samenwerking extra bemoeilijkt door de gren zen van de bevoegdheden van de dienstleiding. De Arbowet vormt zowel bij bedrijfsleven als bij overheid voor steeds meer arbeidsorganisaties een stimulans om de problematiek van de arbeids omstandigheden beleidsmatig aan te pakken. Overheidsinstellingen hebben in dit opzicht ge middeld waarschijnlijk wat meer mogelijkheden dan particuliere bedrijven. Maar in beide secto ren dreigt constant het gevaar dat het beleid met betrekking tot arbeidsomstandigheden onder sneeuwt bij andere belangrijke aangelegenheden van de organisatie.

De welzijnsbepalingen van de Arbowet stellen zo wel bedrijfsleven als overheid voor problemen. De veiligheidstechnische optiek op arbeidsom standigheden domineert nog en men weet niet goed raad met de organisationele invulling van de bepalingen over welzijn.

Ten aanzien van de veiligheidszorg heeft de Arbo wet een verschillende invloed op bedrijfsleven en overheid. Bij het bedrijfsleven beïnvloedt de wet de taakstelling en taakinvulling van de aanwezige veiligheidsfunctionarissen, bij de overheid is de zorg voor veiligheid als zodanig een effect van de wet.

De rol van de bedrijfsgezondheidszorg en Ar beidsinspectie ten opzichte van bedrijven en over heidsinstellingen is nog niet veel veranderd sinds de invoering van de wet. In het bedrijfsleven wordt wel wat meer ingespeeld op de nieuwe ta ken van de Arbeidsinspectie.

Voor de mate waarin en effectiviteit waarmee de Arbowet wordt ingevoerd, maakt het niet zoveel uit of we met een particulier bedrijf of met een dienst of bedrijf in de overheidssector te doen hebben. Voor zover specifieke kenmerken van de overheidsorganisatie voor extra obstakels zorgen, heeft de latere invoering van de wet bij de over heid er niet toe geleid dat deze obstakels zijn geslecht.

Kenmerkend voor zowel bedrijfsleven als over heid is dat de Arbo-zorg over het algemeen nog een tamelijk geïsoleerd verschijnsel is. Bij samen werking binnen arbeidsorganisaties is meestal sprake van een beperkt aantal betrokkenen in een specifiek Arbo-circuit. Arbo-beleid is nog vooral veiligheidsbeleid. De veiligheidsfunctionarissen vervullen vaak een overheersende rol. De aspec

(14)

ten gezondheid en welzijn krijgen veel minder aandacht. De deskundige diensten komen slechts in beperkte mate toe aan hun nieuwe taken. Met andere woorden, van integratie van Arbo-beleid in het algemeen bedrijfsbeleid is zowel in het par ticuliere bedrijfsleven als in de overheidssector nog nauwelijks sprake.

De tussenbalans laat zien dat de Arbowet heel wat in beweging heeft gezet, maar dat nog een lange weg te gaan is. Enkele kernelementen uit de wet zijn nog onvoldoende tot ontwikkeling gekomen. Een van de belangrijkste, zo niet de belangrijkste doelstelling van de wet, namelijk de integratie van overwegingen op het gebied van veiligheid, ge zondheid en welzijn in het algemene bedrijfsbe leid én in de dagelijkse bedrijfspraktijk, is nog ze ker niet bereikt. Zowel in particuliere bedrijven als bij overheidsinstellingen dient deze integratie de komende jaren extra aandacht te krijgen. Twee zaken zijn daarbij van groot belang. Ten eerste is een nauwere betrokkenheid bij Arbo-zaken ge wenst vanuit de bedrijfsleiding, vanuit de werkne mers en vanuit de werknemersvertegenwoordi ging. Ten tweede is het noodzakelijk dat het lijn management (het midden- en lager kader), meer dan nu het geval is, zijn verantwoordelijkheid voor de Arbozorg accepteert en daar vorm aan geeft, c.q. in staat wordt gesteld daar vorm aan te geven.

L iteratuur

— Arboraad (1988), Reactie op de ambtelijke nota ‘Het wel- zijnsbegrip in de arbeidsomstandighedenwet', Ministerie

van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. — Bayens, G., W. Sluis en G. Huppes (1988), Gemeentelijke

overheid en Arbobeleid, Nederlands Instituut voor Ar beidsomstandigheden (NIA). Amsterdam.

— Boer, P. den, J. Heijink en H. van den Tillaart (1988), Werkoverleg en arbeidsomstandigheden, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag. — Koenders, H. (1987), De Arbowet bij defensie, Directo-

raat-Generaal van de Arbeid, Voorburg.

— Looise, I , en F. de Lange (1988), Ondernemingsraden, bestuurders en besluitvorming, Instituut voor Toegepaste Sociale wetenschappen (ITS), Nijmegen.

— Maarsse, J. (1979), ‘Enkele aspecten van de uitvoering van beleid'. Beleid en maatschappij, jrg. 6, nr. 5, mei. — Ministerie van Binnenlandse Zaken (1988), Mens en ar

beid; sociaal arbeidsbeleid bij de burgerlijke rijksdienst tegen de achtergrond van de Arbowet, Ministerie van Bin nenlandse Zaken, Den Haag.

— Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1983), Beleidsvoering in het kader van de arbeidsomstandighe denwet ex art. 4, Directoraat-Generaal van de Arbeid, Voorburg.

— Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1986), De Arbowet in het algemeen en bij de burgelijke openbare dienst in het bijzonder, Directoraat-Generaal van de Ar beid, Voorburg (interne notitie).

— Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (1987), Het welzijnsbegrip in de arbeidsomstandighedenwet, Di rectoraat-Generaal van de Arbeid, Voorburg.

— Reubsaet, T., P. de Boer, P. Sweere en H. van den Tillaart (1988), De Arbowet in uitvoering: een onderzoek naar er varingen in de praktijk, Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Den Haag.

— Schaaf, J. van der, en H. Dekkers (1987), Evaluatie van de nieuwe regeling dienstcommissies, Instituut voor Sociaal wetenschappelijk Onderzoek IVA, Tilburg.

— Warmerdam, J., en T. Reubsaet (1989), Overheid en Arbo wet: een onderzoek naar ervaringen in de praktijk, Direc toraat-Generaal van de Arbeid, Voorburg.