Predictive policing: toezicht of
opsporing?
Een onderzoek naar de toepassing van predictive
policing in het licht van de wettelijke waarborgen
en art. 6 EVRM
Masterscriptie
Naam: Sharon van Viegen
Faculteit der Rechtsgeleerdheid, Master Publiekrecht: Strafrecht, Universiteit van Amsterdam Studentnummer: 10582959
Begeleidster: Charlotte Ganzeboom Datum: 24 juli 2020
‘’The presumption of innocence is not just a legal concept. In commonplace terms, it rests on that generosity of spirit wich assumes the best, not the worst, of the stranger.’’
VOORWOORD
Het fenomeen ‘predictive policing’ werd mij bekend bij de voorbereiding van een werkcollege van het vak ‘Verdieping Materieel Strafrecht’ in de Mastertrack Strafrecht. Ik herinner mij nog goed dat ik dacht: ‘bestaat dit echt?’. Ja, het bestaat echt en in Amerika werkt de politie er al een tijd mee. Tevens kwam het fenomeen naar voren in een werkcollege van het
vak ’Opsporing en vervolging in Europees perspectief’. Predictive policing riep bij een tal van studenten vragen op, want kan dat zomaar? Kan de politie burgers aanhouden op basis van een voorspelling van een algoritme? Nee, dit kan niet zonder meer. Predictive policing is geen bevoegdheid om burgers willekeurig aan te houden. Wat predictive policing precies inhoudt en wanneer dit kan worden toegepast, zal in deze scriptie verder uiteengezet worden.
Mijn interesse voor het strafrecht is al ontstaan voorafgaand aan de juridische studie. Als klein meisje had ik al een groot onrechtvaardigheidsgevoel. Toen ik aan de studie ‘Rechten’ aan de Hogeschool van Amsterdam begon was het strafrecht mijn favoriete vak. Vervolgens ben ik de studie ‘Rechtsgeleerdheid’ aan de Universiteit van Amsterdam gestart en groeide mijn interesse voor het strafrecht steeds meer. Toen mijn oog viel op een traineeship bij het Openbaar
Ministerie wist ik het zeker, ik ga de master Strafrecht doen. Deze master heb ik met veel plezier gevolgd, mede dankzij de inspirerende docenten en interessante vakken. Deze master was omvangrijk, maar ontzettend leerzaam en heeft mij doen inzien dat ik de juiste keuze heb gemaakt. Momenteel loop ik als student-stagiaire mee op een advocatenkantoor, waar ik de opgedane kennis in de strafrechtspraktijk kan toepassen. Nu op naar de volgende stap: van mijn strafrechtelijke passie mijn werk maken!
Tot slot wil ik mijn dankbaarheid uiten aan eenieder die medewerking heeft verleend aan het voltooien van deze masterscriptie. In het bijzonder mijn begeleidster Charlotte Ganzeboom voor haar leerzame feedback. Zonder deze feedback was deze scriptie er nu niet geweest. Ook wil ik mijn ouders bedanken voor hun onvoorwaardelijke steun tijdens mijn studie.
Sharon van Viegen Amsterdam, juli 2020
INHOUDSOPGAVE
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN………..……….6
1. INLEIDING……….7 1.1 Aanleiding………...7 1.2 De (mogelijke) bezwaren………...8 1.2.1 Transparantie……….8 1.2.2 Wettelijke grondslag………..8 1.2.3 Toepassing in de opsporingsfase………...9 1.3 Onderzoeksvraag………...9 1.4 Afbakening………..10
1.5 De opbouw van onderzoek………..10
2. PREDICTIVE POLICING………....12
2.1 Inleiding………...12
2.2 Het fenomeen predictive policing en toepassing in andere landen………...…...13
2.3 Vormen van predictive policing………..14
2.3.1 Predictive mapping………..14
2.3.2 Predictive identification………..…….14
2.4 Het Criminaliteit Anticipatie Systeem……….15
2.5 Het juridisch kader………...16
2.5.1 Het legaliteitsbeginsel………..…16
2.5.2 De verdachte………...…….17
2.5.3 De opsporing en taakstelling van de politie………..…..17
2.5.4 Persoonsgegevens en politiegegevens………...……..18 2.6 Tussenconclusie………...18 3. STRAFVORDERING………...20 3.1 Inleiding………...20 3.2 Uitgangspunten en rechtsbeginselen...……….20 3.3 Verdachte of burger……….21 3.3.1 Strafbaar feit………...….22 3.3.2 Redelijk vermoeden……….22
3.3.3 Feiten en omstandigheden………..………….23
3.3.4 De betekenis van de voorspelling voor de verdenking………24
3.4 Artikel 6 EVRM en ‘criminal charge’…………...………..26
3.4.1 Equality of arms………...…26
3.4.2 De onschuldpresumptie……….…..27
3.5 Tussenconclusie………...29
4. DE ROL VAN PREDICTIVE POLICING IN VERSCHILLENDE FASES VAN HET STRAFRECHT EN DE NORMERING IN HUIDIG EN TOEKOMSTIG RECHT………..32
4.1 Inleiding………..……….……32
4.2 Big Data en de politietaak in de fase voorafgaand aan een verdenking…….….32
4.3 De (mogelijke) bezwaren bij de invulling van de politietaak in de fase voorafgaand aan een verdenking………...…..33
4.3.1 Hyper waakzaam……….33
4.3.2 Profilering ………...34
4.4 De huidige normering van predictive policing………...….35
4.5 Predictive policing in de fase van opsporing………...…35
4.6 De (mogelijke) bezwaren van het gebruik van predictive policing voor de opsporing………...…..36
4.6.1 Doelverschuiving……….…36
4.6.2 Waarborgen en toezicht………...…36
4.6.3 Predictive policing kan zich bevinden in verschillende fases………….37
4.7 Het recht op een eerlijk proces………...….38
4.8 Verstoring van de balans tussen de Wpg en het WvSv………...………39
4.9 Tussenconclusie………...40
5. CONCLUSIES EN AANBEVELINGEN……….42
BRONVERMELDING………44
Literatuurlijst………...44
Rapporten en onderzoeken………..46
Regelgeving en parlementaire documentatie ………. 47
LIJST VAN GEBRUIKTE AFKORTINGEN
art. artikel
artt. artikelen
CAS Criminaliteit Anticipatie Systeem
HR Hoge Raad
LA Los Angeles
LAPD Los Angeles Police Department
EU Europese Unie
EVRM Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens en fundamentele vrijheden
IVBPR Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten
o.g.v. op grond van
p. pagina
par. paragraaf
Pw Politiewet 2012
V.S. Verenigde Staten
UVRM De Universele Verklaring van de Rechten van de Mens
U.S. United States
Wpg Wet politiegegevens
WRR Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid
WvSr Wetboek van Strafrecht
1. INLEIDING
1.1 Aanleiding
Vlak voordat een woedende echtgenoot zijn vreemdgaande vrouw wil doodsteken, valt er een arrestatieteam binnen en houdt de aanstaande moordenaar aan. Het beoogde misdrijf is niet voltooid en de bijna-dader wordt opgepakt. Dit gebeurde in de film ‘Minority Report’ van Steven Spielberg uit 2002. In de film komt aan de orde hoe de politie criminaliteit voorspelt in
de toekomst.1 De film speelt zich af in Washington in 2054 waar al zes jaar geen moorden meer
plaatsvinden, dankzij de dromen van drie helderzienden. Op basis van hun denkbeelden worden de dader, het slachtoffer en de locatie van het misdrijf geïdentificeerd. Vervolgens arresteert de
speciale politie-eenheid de dader voordat hij of zij kan toeslaan.2
De in de film gebruikte techniek is uiteraard niet realistisch. Het voorspellen van criminaliteit
gaat in het hedendaagse leven niet ook zozeer over een specifiek misdrijf,3 maar over het
voorspellen van de plaats en tijd van criminaliteit.4 Hierbij wordt geen gebruik gemaakt van
helderzienden (zoals in science fiction films), maar van voorspellende technologieën.
Predictive policing is zo’n voorspellende technologie van de politie. Het systeem wordt
gebruikt om de kans te berekenen op toekomstige criminaliteit, door middel van een combinatie
van dataverzamelingen.5
Het bestaan van voorspellende technologieën in het strafrechtsysteem is niet onomstreden en
verschillende geleerden hebben hier kritiek op geuit.6 Het identificeren van een toekomstige
locatie van criminele activiteiten is mogelijk door te bestuderen waar en waarom
misdaadpatronen in het verleden zich in de loop van de tijd hebben ontwikkeld.7 Het
voorspellen van de exacte identiteit van de toekomstige crimineel is daarentegen volgens
1 Willems & Doeleman 2014, p. 39. 2 Lodder & Schuilenburg 2016, p. 153. 3 Willems & Doeleman 2014, p. 39. 4 Willems & Doeleman 2014, p. 40. 5 Das & Schuilenburg 2018, p. 3 6 Ferguson 2017, p. 1123. 7 Ferguson 2017, p. 1114.
geleerden Ferguson8, Das en Schuilenburg9 een veel verontrustendere voorspelling10.
1.2 De (mogelijke) bezwaren
Het onderhavige onderzoek is gericht op een uiteenzetting van (mogelijke) bezwaren die het gebruik van predictive policing met zich kan meebrengen in het kader van de
rechtsbescherming van betrokkenen. De (mogelijke) bezwaren zullen achtereenvolgens uiteengezet worden.
1.2.1 Transparantie
Het is van belang dat transparantie en legitimering van besluitvorming in alle facetten van strafvordering aanwezig is, evenals de gebruikte middelen die tot een bepaalde beslissing hebben geleid. Ter voorkoming van een ongelijkwaardige procespositie dienen keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk te zijn. Het kunnen beoordelen of betwisten van de gemaakte keuzes, gebruikte gegevens en aannames is belangrijk voor een reële
rechtsbescherming.11
1.2.2 Wettelijke grondslag
Indien de wettelijke grondslag voor predictive policing geen rechtszekerheid biedt, kan dit in
strijd zijn met het legaliteitsbeginsel.12 Onrechtvaardige toepassing kan leiden tot strijdigheid
met het recht op een eerlijk proces (art. 6 EVRM). Predictive policing bevindt zich volgens Schuilenburg op het grensgebied tussen gedachte en gedraging. Hierdoor bestaat volgens hen het gevaar dat de politie zichzelf te veel gaat inlezen in op zichzelf weinigzeggende
gedragingen. Dit kan leiden tot een willekeurig en vroegtijdige inzet van methoden en
technieken van opsporing door de politie waarop toezicht door een rechter ontbreekt.13
8 Ferguson 2017, p. 1114. 9 Das & Schuilenburg 2018, p. 3 10 Ferguson, p. 1114
11 Schermer & Oerlemans 2019, p. 5.
12 G. Corstens, Het Nederlands strafprocesrecht, Deventer: Wolters Kluwer 2018, p. 34. 13 Schuilenburg 2016, p. 6.
1.2.3 Toepassing in de opsporingsfase
Bredere toepassing van algoritmische besluitvorming in het kader van de opsporing noopt tot een wettelijke uiteenzetting voor het verdere gebruik van gegevens in het Wetboek van
Strafvordering ter bescherming van betrokkenen.14 De Commissie Koops15 en Das en
Schuilenburg16 duiden er eveneens op dat algoritmische berekeningen niet slechts kunnen
worden gebruikt voor een effectieve inzet van de politie, maar ook met een strafvorderlijk doel. In dat geval zal verder gebruik van persoonsgegevens, die een inbreuk vormen op de
persoonlijke levenssfeer, moeten zijn voorzien bij wet zodat er voldoende waarborgen zijn voor betrokkenen. Predictive policing zou dan onder het bereik van het opsporingsbegrip moeten vallen, zodat door middel van toezicht de kwaliteit van de voorspellingen kan worden bewaakt
en het risico op negatieve maatschappelijke consequenties wordt beperkt.17
1.3 Onderzoeksvraag
Zoals in de voorgaande paragraaf reeds is besproken, noemen verschillende auteurs bezwaren en komen zij met aanbevelingen om het gebruik van predictive policing voort te kunnen zetten. De hiervoor genoemde bezwaren hebben geleid tot de volgende onderzoeksvraag:
‘Biedt ons huidige strafprocesrecht voldoende waarborgen bij de inzet van predictive policing, teneinde de naleving van de strafrechtelijke beginselen als het legaliteitsbeginsel en de
onschuldpresumptie van art. 6 lid 2 EVRM te kunnen garanderen?’
Om tot een antwoord te komen op deze onderzoeksvraag, zullen de volgende deelvragen beantwoord worden: ’Wat houdt predictive policing in en wat is de wettelijke grondslag voor dit instrument?’ ‘Levert de toepassing van predictive policing problemen op in het kader van strafrechtelijke beginselen en het recht op een eerlijk proces?’ Zijn er aanpassingen nodig in ons huidige rechtsstelsel om toekomstig gebruik van predictive policing voort te kunnen zetten?’
14 Oerlemans 2018, p. 2.
15 Rapport Commissie Koops 2018, p. 25. 16 Das & Schuilenburg 2018, p. 7. 17 Das & Schuilenburg 2018, p. 7.
1.4 Afbakening
De masterscriptie zal, gelet op de beperkte omvang, als volgt worden afgebakend. Allereerst richt het onderzoek zich enkel op het gebruik van predictive policing in Nederland en Amerika. De overige landen worden ter informatie genoemd. Ten tweede zal het onderzoek zich
voornamelijk richten op een uiteenzetting van de eerste variant van predictive policing, namelijk ‘predictive mapping’ (hierover meer in par. 2.3). Ten derde zal het onderzoek zich beperken tot een bespreking en uitleg van de werking van het algoritme dat de Nederlandse Politie gebruikt. Ten vierde zal het onderzoek op internationaal gebied beperkt zijn tot de Amerikaanse wet- en regelgeving, meer in het bijzonder het Vierde Amendement en uitspraken van het Supreme Court.
Het onderzoek zal worden verricht aan de hand van een studie en analyse van juridische literatuur, rapporten, evaluaties van de Nederlandse politie, parlementaire documentatie, Nederlandse wet- en regelgeving en nationale- en internationale rechtspraak.
1.5 De opbouw van het onderzoek
In hoofdstuk 2 wordt het fenomeen predictive policing behandeld. Hier staat de volgende vraag centraal: ‘Wat houdt predictive policing in en wat is de wettelijke grondslag voor dit
instrument?’. Predictive policing zal in dit hoofdstuk uiteengezet worden, aan de hand van literatuuronderzoek, een rechtsvergelijking en aan de hand van wetgeving. In dit hoofdstuk zal aandacht besteed worden aan de herkomst van predictive policing. vervolgens zullen de twee varianten van predictive policing besproken worden. Hierna zal aandacht besteed worden aan het systeem dat de Nederlandse politie gebruikt voor predictive policing. Voorts zal het juridisch kader uiteengezet worden. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie. In hoofdstuk 3 wordt het strafprocesrecht en de uitgangspunten en beginselen uiteengezet. Hierbij zal de vraag centraal staan: ‘Levert de toepassing van predictive policing problemen op in het kader van strafrechtelijke beginselen en het recht op een eerlijk proces?’. Voor de
beantwoording van deze vraag is er een literatuurstudie gedaan en tevens een studie naar wetgeving en jurisprudentie. In dit hoofdstuk zal aandacht besteed worden aan de
uitgangspunten en beginselen van het straf(proces)recht. Voorts zal aandacht besteed worden aan het begrip ‘verdachte’ en het belang van het verschil tussen een verdachte en een ‘gewone’ burger. Ook wordt de betekenis van de voorspelling voor de redelijke verdenking in dit
hoofdstuk uiteengezet. Vervolgens zal artikel 6 EVRM en de daaruit voortvloeiende beginselen en de ‘criminal charge’ uiteengezet worden. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een
tussenconclusie.
In hoofdstuk 4 wordt het gebruik van predictive policing uiteengezet in de fase voorafgaand aan een verdenking en in de fase van opsporing. In dit hoofdstuk staat de volgende vraag centraal: ‘Zijn er aanpassingen nodig in ons huidige rechtsstelsel om toekomstig gebruik van predictive
policing voort te kunnen zetten?’. In de eerste paragraaf zal de rol van big data bij politiewerk
uiteengezet worden. Vervolgens zal in dit hoofdstuk het juridisch kader uiteengezet worden, met betrekking tot de modernisering van Wetboek van Strafrecht. Voorts zal het belang van het onderscheid van de verschillende fases waarin predictive policing kan worden gebruikt
uiteengezet en worden de (mogelijke) bezwaren opgesomd voor het gebruik van predictive policing in beide fases. Ook wordt de wisselwerking van de Wpg en het WvSv in dit hoofdstuk uiteengezet. Het hoofdstuk wordt afgesloten met een tussenconclusie.
In hoofdstuk 5 zal een antwoord gegeven worden op de onderzoeksvraag, waarin ook aanbevelingen worden gedaan voor het toekomstige gebruik en de normering van predictive
2. PREDICTIVE POLICING
2.1 Inleiding
De strafrechtketen kan door middel van algoritmen een voorspelling naar criminaliteit doen. Het voorspellen van criminaliteit gebeurt op basis van grote hoeveelheden data dankzij de voorspellende technologie van de politie, ‘predictive policing’. Het gebruik van algoritmen komt niet alleen voor in het proces van opsporing en vervolging van burgers maar ook bij de
berechting.18 Het doel van het gebruik van predictive policing is het voorkomen van
criminaliteit.19 Politiewerk is traditioneel gezien reactief van aard: de politie is beschikbaar en
wacht op meldingen. Er wordt pas ingegrepen op het moment dat criminaliteit of onveiligheid zich aandient. Het ingrijpen kan bestaan uit hulpverlening, handhaving of opsporing om zo de
openbare orde of rechtsorde te herstellen.20 Predictive policing is bedoeld om
criminaliteitsbestrijding effectiever en efficiënter te maken en ziet dus in beginsel op het
voorkomen van criminaliteit.21
In dit hoofdstuk zal getracht worden meer duidelijkheid te verschaffen over het gebruik van
predictive policing door de Nationale politie, door een antwoord te geven op de vraag: ‘Wat is predictive policing en hoe wordt het fenomeen in Nederland en in het buitenland toegepast?’
Daartoe zal in de tweede paragraaf predictive policing als fenomeen uiteengezet worden. Dit zal worden gedaan aan de hand van literatuuronderzoek. Tevens zal beschreven worden waar het fenomeen vandaan komt en waar het fenomeen nog meer wordt toegepast, door middel van een rechtsvergelijking met de V.S. In de derde paragraaf worden de verschillende vormen van
predictive policing omschreven aan de hand van literatuuronderzoek. In de vierde paragraaf zal
een inzicht gegeven worden van het Criminaliteit Anticipatie Systeem, het systeem dat door de Nationale politie wordt gebruikt voor predictive policing. In de vijfde paragraaf zal het
juridisch kader uiteengezet worden.
18 Das & Schuilenburg 2018, p. 1. 19 Schuilenburg 2016, p. 1. 20 Mali 2017, p. 16. 21 Mali 2017, p. 17.
2.2 Het fenomeen predictive policing en toepassing in andere landen
‘Predpol’ is de Amerikaanse variant van predictive policing en het is in 2008 voor het eerst
toegepast door het Los Angeles Police Department (hierna: LAPD) onder leiding van Jeffrey Brantingham, een van de medeoprichters. Het voorspellende politiesoftware PredPol kan aan de hand van historische criminaliteitsgegevens voorspellingen doen over waar en wanneer
criminaliteit zal plaatsvinden.22 De voorspellende software zal volgens de LAPD de misdaad al
stoppen voordat het plaatsvindt vanwege de gerichte inzet van de politie.23 De eerste versie van
voorspellend politiewerk was computergestuurd ‘hotspot’ politiewerk. Predpol bevatte toen dezelfde kenmerken als in strategieën voor identificatie van criminaliteitspatronen die men al jaren gebruikte. In samenwerking met meerdere academici van universiteiten, experimenteerde de LAPD met een voorspellend algoritme om locaties met criminele activiteiten te identificeren
aan de hand van de voorspelling.24 PredPol is hierna in verscheidene grote steden aangeschaft,
namelijk in Californië, New York, Washington, Florida, Pennsylvania, Tennessee en Zuid-Carolina. De gegevens van misdaden uit het verleden, waaronder de soorten misdrijven en locaties, worden gebruikt voor het computeralgoritme. Er wordt door politieagenten
gesurveilleerd op voorspelde misdaadgebieden om criminelen op heterdaad af te schrikken en
op te pakken.25
Predictive policing speelt ook bij de Nederlandse politie. Door middel van grootschalige
monitoring en slimme data-analyses wordt crimineel en normoverschrijdend gedrag voorspelt, met als doel het voorkomen van criminaliteit. Predictive policing zal aan de basis gaan staan
van het nemen van beslissingen over politiewerk volgens de Nationale politie.26 Voorspellingen
kunnen worden gedaan naar de locatie waar bepaalde misdrijven worden begaan en de identificatie van de persoon die een strafbaar feit begaat. Predictive policing maakt een
combinatie mogelijk van het waar en wanneer criminaliteit plaats vindt. De voorspelling is een analyse van grootschalige dataverzamelingen, zoals politiedata en openbare bronnen die via
22 Schuilenburg 2016, p. 1. 23 Ferguson 2017, p. 1112. 24 Ferguson 2017, p. 1126. 25 Ferguson 2017, p. 1113. 26 Schuilenburg 2016, p. 1.
algoritmen worden ontsloten.27 In andere grote steden in het buitenland, zoals Zurich,
München, Neurenberg en Berlijn wordt gebruik gemaakt van het softwarepakket ‘PreCops’.28
2.3 Vormen van predictive policing
2.3.1 Predictive mapping
In Nederland maakt de politie gebruik van het Criminaliteit Anticipatie Systeem (hierna: CAS, zie par. 2.4). Dit systeem is vergelijkbaar met het softwarepakket van Predpol en wordt ‘predictive mapping’ genoemd. Predictive mapping is in 2014 begonnen als een pilot in Amsterdam en nog 4 regionale eenheden in Nederland en wordt inmiddels in alle basisteams van de politie toegepast. Door middel van predictive mapping wordt op peilmomenten
geregistreerd welke gegevens er bekend zijn met betrekking tot bepaalde strafbare feiten en wat er aan incidenten heeft plaatsgevonden. Predictive mapping is het voorspellen van criminaliteit,
gericht op een bepaalde tijd op een bepaalde plaats door het construeren van ‘heat maps’29 (zie
par. 2.4).
2.3.2 Predictive identification
De tweede vorm van predictive policing gaat een stap verder in de voorspelling van criminaliteit, namelijk het aanwijzen van personen of groepen als potentiele dader of als slachtoffer. In Nederland wordt deze vorm van predictive policing, genaamd ‘predictive
identification’, nog niet toegepast, in tegenstelling tot Chicago (zie par. 2.6). Het politiesysteem
van Chicago creëert een ‘heat list’ die toekomstige misdadigers, dan wel potentiele daders aanwijst.30
De Amerikaanse Strategic Subject List (hierna: SSL) is een voorbeeld van zo’n ranglijst. De personen op deze lijst staan in strafregisters die gerangschikt zijn naargelang hun
waarschijnlijke betrokkenheid bij een misdrijf, zowel als slachtoffers als dader. Zodra een
27 Schuilenburg 2016, p. 2.
28 Aanhangsel Handelingen II 2014/14, nr. 1321, p. 1. 29 Schuilenburg & Das 2018, p. 3.
persoon op deze ‘heatlist’ geplaatst is, wordt deze persoon hiervan op de hoogte gebracht en
vindt een gesprek met deze persoon plaats.31
In LA werd er aan de politie een lijst verstrekt van potentiële misdadigers. De personen op de lijst stonden bekend als chronische misdadigers. De politie kon deze lijst gebruiken voor
toezicht- en onderzoeksdoeleinden in bepaalde gebieden.32 De voorspellingen in de vorm van
predictive identification richten zich dus op identificeerbare individuen.33
De voorspelling is het startpunt van predictive policing. De analyses en de voorspellingen die
daaruit voortvloeien hebben echter pas een toegevoegde waarde als ze een basis vormen voor
besluitvorming en het handelen van de politie.34
2.4 Het Criminaliteit Anticipatie Systeem
Sinds 2013 deed de Nederlandse politie al ervaring op met predictive policing aan de hand van het Criminaliteit Anticipatie Systeem (hierna: CAS). Het CAS is een in Amsterdam ontwikkeld analysesysteem wat een eerste toepassing kreeg in Amstelveen en daarna binnen de gehele
eenheid werd geïntroduceerd.35
31 Ferguson 2017, p. 1139. 32 Ferguson 2017, p 1141. 33 Ferguson 2017, p. 1143. 34 Mali 2017, p. 60. 35 Mali 2017, p. 18.
Het CAS maakt gebruik van een grote hoeveelheid gegevens (big data), zoals criminaliteitsgegevens en koppelt die aan gegevens die relevant kunnen zijn voor
criminaliteit.Het geeft per tijdsblok van acht uur aan
waar de kans op woninginbraken of straatroven het grootst is, door middel van ‘heat maps’ en een
lijndiagram. De heat maps zijn kaarten waarin de vakjes (met een grootte van 125 bij 125 meter) met hoge
risico’s op incidenten een warmere kleur krijgen.36 Van
deze gebieden worden gegevens verzameld over de geschiedenis van de criminaliteit, het soort en aantal misdrijven, demografische- en socio-economische
gegevens in de buurt en de afstand tot bekende verdachten.37
Op basis van de analyses van het CAS wordt de politie in bepaalde risicogebieden versterkt
ingezet.38
2.5 Het juridisch kader
2.5.1 Het legaliteitsbeginsel
Op grond van art. 1 van het Wetboek van Strafvordering (hierna: WvSv) ‘heeft strafvordering
alleen plaats op de wijze bij wet voorzien’.39 Het materieelstrafrechtelijke legaliteitsbeginsel
staat in art. 1 Wetboek van Strafrecht (hierna: WvSr), waarin staat dat ‘geen feit strafbaar is dan
uit kracht van een daaraan voorafgaande wettelijke strafbepaling’.40 Beide bepalingen beogen
de democratische wettelijke grondslag van de Nederlandse strafrechtspleging te verzekeren en
daarmee als waarborg te dienen voor de vrijheid van burgers.41
36 Mali 2017, p. 30. 37 Schuilenburg 2016, p. 3. 38 Aanhangsel Handelingen II 2014/15, nr. 1321, p. 2. 39 Art. 1 WvSv. 40 Art. 1 WvSr. 41 Corstens 2018, p. 23.
2.5.2 De verdachte
Volgens de Memorie van toelichting van het conceptwetsvoorstel tot vaststelling van Boek 1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, is het primaire doel van het WvSv de
‘bevordering van toepassing van de strafwet op de werkelijk schuldige en het voorkomen van
een veroordeling of vervolging van de onschuldige’.42
Indien fundamentele rechten van burgers in het geding zijn is een specifieke wettelijke
grondslag vereist.43 Er moet sprake zijn van een ‘verdenking’ om een strafprocedure te mogen
beginnen. Voor de toepassing van dwangmiddelen moet ook een vermoeden bestaan dat een
bepaalde persoon een strafbaar feit gepleegd heeft.44 Op grond van art. 27 WvSv wordt als
verdachte aangemerkt: ‘degene te wiens aanzien uit feiten of omstandigheden een redelijk
vermoeden van schuld voortvloeit’.45 Daarna wordt als verdachte aangemerkt: ‘degene tegen
wie de vervolging is gericht’.46 In art. 6 EVRM en art. 14 IVBPR is de onschuldpresumptie
opgenomen. Dit uitgangspunt bepaald dat eenieder die wordt beschuldigd van een strafbaar feit
voor onschuldig wordt gehouden totdat zijn schuld wettelijk is bewezen.47
2.5.3 De opsporing en taakstelling van de politie
Er is sprake van opsporing indien er sprake is van een ‘onderzoek in verband met strafbare feiten onder gezag van de officier van justitie met als doel het nemen van strafvorderlijke
beslissingen (art. 132a WvSv).48 Zolang er nog geen sprake is van opsporing houdt het
Wetboek van Strafvordering zich daar niet mee bezig.49 Bevoegdheden zijn geregeld in
algemene en specifieke regelingen in het Wetboek van Strafvordering. In de artikelen 2 en 3 Politiewet 2012 (hierna: Pw) en 141 en 142 WvSv is de taakstelling van de politie omschreven.
42 MvT conceptwetsvoorstel Boek 1 WvSv, p. 6. 43 Corstens 2018, p. 29. 44 Corstens 2018, p. 50. 45 Art. 27 lid 1 WvSv. 46 Art. 27 lid 2 WvSv. 47 Corstens 2018, p. 50. 48 Art. 132a Sv. 49 Corstens, 2018, p. 30.
De taakstelling houdt onder andere in dat de politie is belast met daadwerkelijke handhaving en
het opsporen van strafbare feiten.50
2.5.4 Persoonsgegevens en politiegegevens
Het juridisch kader voor het verzamelen van persoonsgegevens en het gebruiken van
politiegegevens is geregeld in de Wet politiegegevens (hierna: Wpg). 51 Op grond van art. 7a lid
1 Wpg mag een inbreuk op de rechten van burgers niet slechts gebaseerd worden op
automatische verwerking van gegevens52 en is dan ook geen juiste grondslag voor predictive
policing. De wettelijke grondslag voor predictive policing is dan ook gelegen in art. 11 Wpg.
Dit artikel biedt de politie de mogelijkheid om gegevens uit opsporingsonderzoeken en
gegevens die worden verwerkt te vergelijken en in combinatie te doorzoeken o.g.v. de artt. 8, 9 of 10 Wpg. Slimme analyses van gegevens, zoals het relateren en matchen van gegevens uit
datasets kunnen op basis van art. 11 Wpg worden uitgevoerd.53
De Richtlijn betreffende verwerking persoonsgegevens (Richtlijn EU 2016/680) staat het toe om in het kader van de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en vervolging van strafbare feiten de verzamelde gegevens ook buiten dat kader te verwerken met het oog op het verkrijgen van inzicht in te verwerven criminele activiteiten en verbanden te leggen tussen opgespoorde strafbare feiten.54
2.6 Tussenconclusie
In dit hoofdstuk heb ik getracht meer duidelijkheid te verschaffen over het gebruik van
predictive policing door de Nationale Politie, door een antwoord te geven op de vraag: ‘Wat is predictive policing en hoe wordt het fenomeen in Nederland en in het buitenland toegepast?’
50 Corstens 2018, p. 29. 51 Schermer 2014, p. 210. 52 Art. 7a lid 1 Wpg. 53 Schermer 2014, p. 210.
PredPol is de voorganger van predictive policing en is afkomstig uit de V.S. Predictive policing is het voorspellen van criminaliteit door middel van grootschalige data-analyses. Predictive
policing bestaat in twee varianten, namelijk predictive mapping en predictive identification. Predictive mapping ziet op een voorspelling van criminaliteit op een bepaalde plaats op een
bepaald moment. Hiervoor gebruikt de politie het CAS. Predictive identification ziet op een voorspelling over een bepaald persoon. Men voorspelt hierbij de kans dat een persoon dader of slachtoffer wordt van een bepaald strafbaar feit. Deze vorm van predictive policing wordt in Nederland echter niet toegepast.
De wettelijke grondslag voor predictive policing is neergelegd in art. 11 Wpg, en ziet op de automatische verwerking van gegevens en het leggen van verbanden met deze gegevens. De politie kan predictive policing dus toepassen voor de algemene politietaak in het kader van wetshandhaving.
3. STRAFVORDERING
3.1 Inleiding
Predictive policing maakt het mogelijk om het gedrag en handelen van personen te voorspellen.
Zo is het mogelijk om de politie sturen in haar opsporingsactiviteiten.55 De rechtszekerheid en
de kwaliteit van wetgeving spelen een grote rol bij de bepalingen die inbreuken toestaan op
rechten en vrijheden van burgers.56 Indien fundamentele rechten van burgers in het geding zijn
is een specifieke wettelijke grondslag vereist57 en dient er aan de in de wet gestelde
voorwaarden te zijn voldaan.58
In dit hoofdstuk worden het strafprocesrecht en de uitgangspunten uiteengezet, die betrekking hebben op de toepassing van predictive policing. Hier zal getracht worden een antwoord te geven op de vraag: ‘Levert de toepassing van predictive policing problemen op in het kader van strafrechtelijke beginselen en het recht op een eerlijk proces?’. In de tweede paragraaf komen de uitgangspunten van het straf(proces)recht aan de orde en wordt een analyse gemaakt van de rechtsbeginselen die betrokken zijn bij de toepassing van predictive policing. In de vierde paragraaf zal aandacht worden besteed aan het verdachte-begrip en het belang van het onderscheid tussen een ‘gewone burger’ en een verdachte, ook in het licht van predictive
policing en de (mogelijke) bezwaren die hieruit voortvloeien. In de laatste paragraaf wordt art.
6 EVRM behandeld.
3.2 Uitgangspunten en beginselen
Aan het Nederlandse strafprocesrecht liggen bepaalde uitgangspunten ten grondslag. Sommige uitgangspunten worden zelfs als fundamenteel beginsel beschouwd. Het legaliteitsbeginsel en de beginselen van behoorlijke procesorde zijn elementaire uitganspunten van het
strafprocesrecht.59 Het legaliteitsbeginsel ligt besloten in art. 1 WvSr en art. 1 WvSv, waaruit
volgt dat geen feit strafbaar is dan uit kracht van een daaraan voorafgegane wettelijke 55 Schuilenburg 2016, p. 4 56 G. Corstens 2018, p. 34. 57 G. Corstens 2018, p. 29. 58 G. Corstens 2018, p. 49. 59 Stijnen 2011, 6.1, p. 1.
strafbepaling en dat strafvordering alleen plaats heeft op wijze bij de wet voorzien.60 Het
legaliteitsbeginsel, brengt tot uitdrukking onder welke voorwaarden de overheid het recht tot straffen mag uitoefenen. Het legaliteitsbeginsel zorgt voor rechtszekerheid en draagt bij aan de individuele vrijheid en autonomie van personen. Het legaliteitsbeginsel bestaat uit
deelbeginselen die het handelen van de wetgever en de rechter normeren. Strafrechtelijke aansprakelijkheid kan allereerst uitsluitend worden gevestigd in geschreven strafbepalingen. Bovendien moeten deze strafbepalingen zo precies mogelijk geformuleerd worden. De
reikwijdte van strafrechtelijke aansprakelijkheid mag door de rechter niet worden uitgebreid en strafbepalingen mogen geen terugwerkende kracht hebben, tenzij de wijziging van de wet ten
gunste is van de verdachte.61
De overheid is bij de uitoefening van het recht tot straffen, gebonden aan het recht. Daarnaast moet het recht kenbaar zijn, zodat burgers hun gedragingen kunnen afstemmen op het
strafrecht. Burgers die zich onthouden van strafbaar gestelde gedragingen zijn ervan verzekerd dat er geen strafrechtelijke sanctie aan hen wordt opgelegd. Rechtszekerheid vormt dus het strafrechtelijk fundament van het legaliteitsbeginsel. Hieronder wordt ook verstaan de
voorzienbaarheid van aansprakelijkstelling voor burgers en het ontbreken van willekeur.62
3.3 Verdachte of burger
Het begrip ‘verdachte’ speelt een grote rol in het strafproces. Veel bevoegdheden zijn slechts
toegestaan tegenover verdachten in de zin van art. 27 Sv. 63 De vraag of iemand als verdachte
kan worden aangemerkt vormt de begrenzing van de uitoefening van strafvorderlijke
dwangmiddelen en de bevoegdheid tot het maken van inbreuken op de rechten en vrijheden van
individuele burgers.64 Tegen de verdachte kunnen dwangmiddelen worden toegepast die niet
zijn toegestaan bij een ‘gewone burger’. Bovendien komt aan de verdachte een aantal
verdedigingsrechten toe. Het is daarom van belang dat iemand, met het oog op het niet te vroeg
60 Stijnen 2011, 6.2, p. 1. 61 Altena 2016/10, p. 1. 62 Altena 2016/1.0, p. 1.
63 T&C Strafvordering, Artikel 27, onder 1a. 64 T&C Strafvordering, Artikel 27, onder 1a.
inzetten van dwangmiddelen, niet te vroegtijdig als verdachte wordt aangemerkt. Voor de
toepassing van verdedigingsrechten moet dit ook weer niet te laat gebeuren.65
Volgens het eerste lid van art. 27 Sv wordt als verdachte vóórdat de vervolging is aangevangen, aangemerkt ‘degene te wiens aanzien uit feiten en omstandigheden een redelijk vermoeden van
schuld aan enig strafbaar feit voortvloeit’.66 Voorafgaand aan de vervolging dient dus aan drie
eisen te zijn voldaan: er moet een strafbaar feit gepleegd zijn of een redelijk vermoeden bestaan dat er een strafbaar feit gepleegd is. Ook moet er een redelijk vermoeden zijn wie het strafbare
feit gepleegd heeft, en of deze persoon als verdachte kan worden aangemerkt. 67 Ten slotte moet
het vermoeden voortvloeien uit feiten en omstandigheden.68
3.3.1 Strafbaar feit
De mogelijkheid dat een verdachte iets strafbaars zal gaan doen is niet voldoende. Alleen het daadwerkelijk begaan van een strafbaar feit, kan een vermoeden creëren dat betrekking heeft op een strafbaar feit. De verdachte moet dus daadwerkelijk uitvoering geven aan zijn
voornemens.69
3.3.2 Redelijk vermoeden
Bij het redelijk vermoeden heeft de opsporingsambtenaar beoordelingsruimte, omdat het wordt
geobjectiveerd. 70 het vermoeden moet redelijk zijn, een objectief gerechtvaardigd vermoeden.71
Of de opsporingsambtenaar tot de conclusie kon komen dat er sprake was van een redelijk vermoeden, zal de rechter moeten nagaan. Dit wordt gemeten naar hetgeen de
65 Stijnen 2011, 6.4, p. 2. 66 Art. 27 lid 1 WvSv. 67 Stijnen 2011, 6.4, p. 1. 68 Hoving 2019, p. 3. 69 Hoving 2019, p. 3. 70 Stijnen 2011, 6.4, p. 1 71 Hoving 2019, p. 3.
opsporingsambtenaar toen bekend was.72 Het vermoeden moet gebaseerd zijn op informatie, die
concreet en objectief is,73 zodat er geen ander oordeel mogelijk is op basis van die informatie.74
De vraag of er sprake is van een ‘redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit’, kwam aan de orde in het arrest Hollende Kleurling. Het Hof was van mening dat ‘naar objectieve maatstaven’ de man niet als verdachte mocht worden aangemerkt en dat er geen sprake was van
een ‘redelijk vermoeden’.75
Ook in het Stormsteeg-arrest moest de rechter zich buigen over de vraag of er sprake was van een redelijk vermoeden van schuld aan een strafbaar feit. De HR oordeelde hier dat er geen sprake was van een redelijk vermoeden. De verbalisanten zijn daar een man tegen het lijf gelopen bij de Stormsteeg vlakbij de Zeedijk, een plaats die als feit van algemene bekendheid bekend stond als verzamelplaats voor handelaren en gebruikers van verdovende middelen. Dat de man na de botsing met de opsporingsambtenaar geschrokken wegliep met zijn hand stevig in zijn zak, is volgens de HR geen aanleiding om een concreet vermoeden ten aanzien van een gepleegd strafbaar feit op te baseren. Volgens de Hoge Raad is het weglopen van de politie een natuurlijke neiging van personen die ervan uitgaan dat contact met de politie kan leiden tot
problemen, ongeacht of er een strafbaar feit is gepleegd.76
3.3.3 Feiten en omstandigheden
Het vermoeden dat de verdachte een strafbaar feit heeft gepleegd moet gebaseerd zijn op feiten en omstandigheden en ligt daarmee in het verlengde van de voorwaarde dat het moet gaan om een objectief gerechtvaardigd vermoeden. Feiten en omstandigheden zien op informatie die uit kennisbronnen zoals waarnemingen, herinneringen, of getuigenissen afkomstig zijn. De vraag of er voldoende feiten en omstandigheden zijn, ziet niet alleen op het gebruik van de kennis en ervaringen van opsporingsambtenaren, maar ook op feiten van algemene bekendheid en het gebruik van anonieme bronnen. Het zien van ‘verdacht gedrag’ kan een redelijke verdenking
72 Stijnen 2011, 6.4, p. 1. 73 Hoving 2019, p. 3. 74 Hoving 2019, p. 4.
75 Arrest Hof Hollende Kleurling. 76 Arrest HR Stormsteeg, onder 2.
opleveren als de opsporingsambtenaar gebruik maakt van zijn kennis en ervaringen die hij of zij
heeft verzameld tijdens eerdere werkzaamheden.77
De op ervaring gebaseerde kennis of feiten van algemene bekendheid moeten gecombineerd worden met concrete observatie, voordat een redelijke verdenking kan ontstaan. Uit
aanvullende observatie moet blijken dat er sprake is van een verdenking die voldoende concreet
en waarschijnlijk is.78
3.3.4 De betekenis van de voorspelling voor de verdenking
Predictive policing is vooral relevant in de fase voorafgaand aan de verdenking.79 De uitkomst
van de voorspelling kan een indicatie zijn van het waar en wanneer strafbare feiten worden gepleegd of door wie. Om de redelijke verdenking aan te kunnen nemen moet het vermoeden gebaseerd zijn op feiten en omstandigheden en de voorspelling kan zo’n feit of omstandigheid
zijn.80 De voorspelling van het algoritme zou men kunnen vergelijken met de toepassing van
algemene ervaringsregels en feiten van algemene bekendheid en is daarom niet voldoende om een verdenking op te baseren. Aanvullend op de voorspelling moet een concrete observatie
plaatsvinden.81 Volgens Hoving zit hier een uitdaging in, omdat bij een voorspelling van een
algoritme niet altijd duidelijk is op welke gebeurtenissen uit het verleden de voorspelling gebaseerd is, vooral als de voorspelling gebaseerd is op correlaties die door het algoritme zijn gevonden. Tevens is de voorspelling van een algoritme, net als de informatie uit anonieme bronnen (zoals een anonieme tip), informatie waarvan de bron niet gecontroleerd kan worden.
Ook is de voorspelling gebaseerd op een onnavolgbare analyse van grote datasets.82 Net zoals
Ferguson aanhaalde in zijn artikel, is hier sprake van een gebrek aan transparantie en
technologische expertise83 en fungeert het algoritme hier als een ‘black-box’ waar de
voorspellingen uit rollen. Net als bij de informatie uit anonieme bronnen is ook bij het
77 Hoving 2019, p. 4. 78 Hoving 2019, p. 5.
79 Das & Schuilenburg 2018, p. 7. 80 Hoving 2019, p. 6.
81 Hoving 2019, p. 7. 82 Hoving 2019, p. 7. 83 Ferguson 2017, p. 1169.
algoritme de informatie afkomstig van ‘een ander’ en is niet duidelijk op welke manier het
algoritme tot die informatie is gekomen.84
De voorspelling kan dus bijdragen aan een redelijke verdenking, mits de voorspelling bevestig
wordt door middel van een concrete observatie.85 De rechtsbeschermende ratio van het
verdenkingsbegrip moet in dit kader niet vergeten worden. Dit betekend dat met enige
terughoudendheid gebruik moet worden gemaakt van algemene ervaringsregels en daarmee de voorspelling om tot een redelijke verdenking te komen, mede ook vanwege het gegeven dat niet in alle gevallen de ervaringsregel tot een juiste uitkomst zal leiden. In veel situaties kunnen volgens Hoving de algemene ervaringsregels, en dus ook de voorspellingen van algoritmes, van
onvoldoende waarde zijn om een verdenking op te kunnen baseren.86 Dat een inbreuk op
rechten van burgers niet uitsluitend gebaseerd kan worden op slechts een voorspelling, blijkt ook uit art. 7a lid 1 Wpg. In dit artikel staat dat voor geautomatiseerde verwerking van gegevens een voorafgaande ‘menselijke tussenkomst’ is vereist. De observatie van de opsporingsambtenaren moeten dus meewegen in het oordeel om een dwangmiddel toe te
passen,87 ook omdat een voorspelling vaak niet specifiek of betrouwbaar genoeg is.88
De informatie van de voorspelling is nooit genoeg om een redelijk vermoeden op te baseren en
vereist ook een observatie door de politie.89 Volgens Ferguson biedt de redelijke
verdenkingsnorm echter weinig bescherming in situaties met verdachten die bekend staan bij de
politie. In het kader van het Vierde Amendement levert dit problemen op.90 Het labelen van
mensen en gebieden die meer aandacht verdienen voor wetshandhaving brengt zorgen met zich
mee over burgerlijke vrijheden en privacy rechten.91 Het Vierde Amendement bij de Grondwet
van de Verenigde Staten garandeert privacy en waardigheid en beschermt burgers tegen willekeurig optreden door overheidsfunctionarissen. Overheidsfunctionarissen moeten voorafgaand aan een aanhouding een redelijk vermoeden hebben dat een strafbaar feit is
gepleegd en mogen dit vermoeden niet achteraf rechtvaardigen.92
84 Hoving 2019, p. 7. 85 Hoving 2019, p. 14. 86 Hoving 2019, p. 8. 87 Hoving 2019, p. 8. 88 Hoving 2019, p. 9. 89 Ferguson 2012, p. 303. 90 Ferguson 2015, p. 338. 91 Perry 2013, p. 24. 92 Florida v. J.L., par. 272.
Ferguson stelt dat overheidsfunctionarissen hun verdenking sneller vormgeven bij bekende verdachten dan bij onbekende verdachten, omdat zij over de laatste groep geen gegevens hebben. Bij onbekende verdachten moeten zij zich concentreren op hun handelingen en de gevolgtrekking daarvan. Bij eenzelfde situatie met bekende verdachten kunnen zij
gemakkelijker voldoen aan de redelijke verdenkingsnorm, omdat zij al informatie over deze
persoon tot hun beschikking hebben.93 De combinatie van gegevens over zowel de misdaad als
daders in een bepaald gebied kan bij een methode als predictive policing problemen
veroorzaken in het kader rechtsbescherming.94
3.4 Artikel 6 EVRM en ‘criminal charge’
De ‘verdenking’ markeert het moment waarop dwangmiddelen en opsporingsbevoegdheden
kunnen worden ingezet.95 De toepassing van art. 6 EVRM kan voortvloeien uit het feit dat de
procedure leidt tot de vaststelling van burgerlijke rechten of verplichtingen. De verdachte heeft
op grond van art. 6 EVRM het recht op een eerlijk proces.96 Bij een strafvervolging moet het
gaan om een ‘criminal charge’. Wanneer er sprake is van een criminal charge gelden de
procedurele waarborgen van art. 6 EVRM.97 Om te beoordelen of overheidsoptreden een
criminal charge in de zin van art. 6 lid 1 EVRM oplevert, dient aan 3 criteria te zijn voldaan: de
classificatie naar nationaal recht, de aard van het delict, en de aard en zwaarte van de sanctie.98
3.4.1 Equality of arms
In het begrip ‘eerlijk proces’ ligt tevens het beginsel van ‘equality of arms besloten.99 Het is
van groot belang dat transparantie en legitimering van besluitvorming in alle facetten van strafvordering aanwezig is. Dit geldt ook voor de middelen die gebruikt worden om tot een bepaalde beslissing te komen. Ter voorkoming van een ongelijkwaardige procespositie dienen keuzes, gegevens en aannames voor derden toegankelijk te zijn volgens Schermer &
Oerlemans. Het kunnen beoordelen of betwisten van de gemaakte keuzes, gebruikte gegevens
93 Ferguson 2015, p. 338. 94 Perry 2013, p. 134.
95 Schermer & Oerlemens 2019, p. 5. 96 Viering 2015, p. 1.
97 De Jong 2017, 2.2.1.0. Introductie, p. 1. 98 Engel v. Netherlands, par. 83. 99 Viering 2015, p. 2.
en aannames is belangrijk voor een reële rechtsbescherming. Deze eis van aan transparante besluitvorming bij kunstmatige intelligentie zou volgens hen invulling geven aan het beginsel
van ‘equality of arms’.100 De Commissie Koops adviseerde in 2018 om een verankering in het
Nieuwe WvSv op te nemen omtrent de uitlegbaarheid van geautomatiseerde data-analyse, omdat de complexe algoritmische besluitvorming bijzondere risico’s kan meebrengen voor grondrechten van burgers en de integriteit van de opsporing. Volgens de Commissie Koops wordt het risico van onder andere ongegronde aannames gebaseerd op ondoorzichtige
algoritmische analyses onderkent in de nieuwe Richtlijn politie- en justitiegegevens 2016/680
en in het wetsvoorstel ter implementatie van deze richtlijn.101 In art. 11 van de Richtlijn
2016/680 staat dat het lidstaten verboden is om besluiten te nemen die uitsluitend gebaseerd zijn op geautomatiseerde verwerking en dat voor de verwerking van deze gegevens menselijke tussenkomst is vereist. Tevens moet het besluit voorzien in passende waarborgen voor de
rechten en vrijheden van betrokkenen. 102 Art. 7a van het Wetsvoorstel tot Wijziging van de
Wet politiegegevens onderstreept dit risico eveneens.103 De Commissie Koops benadrukt in zijn
rapport het belang van een integrale visie op de normering van zowel de gegevensvergaring als het gebruik van gegevens. Beide zouden in samenhang moeten worden bezien bij de
modernisering van het Wetboek van Strafvordering.104 Tevens zal er volgens de Commissie een
visie moeten worden ontwikkeld op geautomatiseerde data-analyse binnen strafvordering, met
eventueel een impliciete eis van uitlegbaarheid van strafvorderlijke beslissingen.105
3.4.2 De onschuldpresumptie
In het tweede lid van art. 6 EVRM is de onschuldpresumptie opgenomen.106 De verdachte moet
als onschuldig behandeld worden voor het proces.107 Het primaire doel van het WvSv is om te
bevorderen dat de strafwet wordt toegepast op de werkelijk schuldige en om te voorkomen dat
de onschuldige vervolgd of veroordeeld wordt.108 Dit richt zich op de individuele verdachte.109
100 Schermer & Oerlemans 2019, p. 5. 101 Rapport Commissie Koops, p. 27. 102 Richtlijn (EU) 2016/680, art. 11.
103 Kamerstuk II 2017-2018, 34 889, nr 2, art. 7a.
104 Rapport Commissie Koops 2018, Aanbeveling 2, p. 193. 105 Rapport Commissie Koops 2018, Aanbeveling 3, p. 193. 106 Viering 2015, p. 2.
107 Art. 6 lid 2 EVRM.
108 Rapport Commissie Koops 2018, p. 21. 109 Rapport Commissie Koops 2018, p. 22.
De data-gedreven opsporing is op voorhand ongericht110. De geografische analyse van gemelde
misdaden in het verleden kunnen een inzicht geven in patronen in bepaalde locaties en tijdstippen. Hierdoor kan het toezicht op bepaalde plaatsen en momenten intensiever worden. Tevens kan het zich richten op (specifieke) personen. Dit kan ‘profiling’ in de hand werken, omdat op statistische wijze de kans wordt berekend of een bepaald persoon een strafbaar feit
zal plegen of heeft gepleegd.111
Op basis van een voorspelling kunnen dus burgers geselecteerd worden, waarvan de
verwachting bestaat dat zij betrokken zijn bij strafbare feiten.112 De voorspelling die predictive
policing oplevert kan tot een keten van juridisch relevante handelingen leiden en zo kunnen
bepaalde burgers op basis van een voorspelling aangewezen worden als potentiele verdachte. Het ontstaan van een verdenking mag echter niet verhullen dat strafvordering gefundeerd is op overheidshandelen waarvan de kwaliteit niet gewaarborgd is. Bij predictive policing wordt de burger niet alleen object van aandacht bij de opsporingsautoriteiten, maar kan hieruit ook een dreiging voortvloeien van verdere strafvorderlijke handelingen.
Als het doel van overheidshandelen een strafvorderlijk is, moet daarover verantwoording worden afgelegd. Als predictive policing mede als strafvorderlijk doel wordt gebruikt, moet dit gebruik onder het bereik van het opsporingsbegrip vallen, zodat met toezicht de kwaliteit van strafvordering bewaakt kan worden en het risico op negatieve maatschappelijke consequenties
beperkt blijft.113 Nu predictive policing plaatsvindt in de fase voorafgaand aan een verdenking,
zou volgens Das & Schuilenburg nagedacht moeten worden over een afzonderlijke grondslag van het gebruik van hiervan.
Er moet tevens nagedacht worden over concrete voorwaarden om de beheersbaarheid en kwaliteit van predictive policing beter te waarborgen, die zich voornamelijk richten op de onschuldpresumptie en de rechtspositie van burgers die object zijn van opsporing of met de
analyse of voorspelling te maken krijgen.114 Ook de Commissie Koops is van mening dat er
helderheid moet worden verkregen over de manier waarop de vormen van toezicht op de
110 Rapport Commissie Koops 2018, p. 25. 111 Rapport Commissie Koops 2018, p. 22. 112 Das & Schuilenburg 2018, p. 4. 113 Das & Schuilenburg 2018, p. 5. 114 Das & Schuilenburg 2018, p. 8.
opsporing zich tot elkaar verhouden, zoals het toezicht vooraf en achteraf, en intern en
extern.115 De Commissie stelt dat de fase van analyse en gebruik aandacht behoeft in het licht
van de rechtsbescherming bij grootschalige data-analyse in de toekomst en vragen zich af of de Wpg wel voldoende waarborgen heeft genormeerd tegen mogelijke inbreuken op grondrechten
van burgers en het risico voor de integriteit van de opsporing.116 De waarborgen voor
betrokkenen zien namelijk meer op de verzamelfase en minder op de fase van analyse en gebruik van gegevens. Het verzamelen van gegevens kent in het WvSv wel waarborgen
vanwege het bevel van de officier van justitie en de machtiging van de rechter-commissaris.117
3.5 Tussenconclusie
In dit hoofdstuk is getracht een antwoord te vinden op de vraag: ‘Levert de toepassing van
predictive policing problemen op in het kader van strafrechtelijke beginselen en het recht op
een eerlijk proces?’. Uit het onderzoek is gebleken dat het legaliteitsbeginsel en de
onschuldpresumptie en het beginsel van zuiver oogmerk nadere aandacht behoeven ten aanzien van de normering van predictive policing. Art. 1 Sv dient de burgers te beschermen tegen willekeurig optreden van strafvorderlijke autoriteiten.
Allereerst bevindt predictive policing zich in de fase voorafgaand aan de verdenking, waardoor aan de persoon, die object is van de voorspelling, geen rechtsbescherming toekomt in de zin van art. 6 EVRM. Er is namelijk nog geen sprake van een verdachte. Tegen een verdachte kunnen dwangmiddelen worden toegepast die niet toegestaan zijn bij personen die niet onder verdenking staan. Predictive policing bevindt zich in een schemergebied waar geen toezicht op is. Zolang er geen sprake is van opsporing, komt er geen officier van justitie,
rechter-commissaris of rechter aan te pas die toezicht houdt op de kwaliteit van strafvordering. Bovendien moet er voor een verdenking sprake zijn van een strafbaar feit dat is gepleegd. denken dat iemand iets gaat doen is niet voldoende voor een redelijke verdenking. Ook is alleen een verdenking niet genoeg, de verdenking moet zien op een strafbaar feit dat al is gepleegd en ten aanzien van een bepaald persoon. De informatie van een voorspelling is nooit genoeg om
115 Rapport Commissie Koops 2018, p. 31. 116 Rapport Commissie Koops 2018, p. 26. 117 Rapport Commissie Koops 2018, p. 26.
een redelijk vermoeden op te baseren. Er is namelijk ook een observatie vereist door de politie. Een voorspelling op basis van een algoritme kan onjuist zijn en is gebaseerd op onnavolgbare analyses van datasets, waardoor niet duidelijk is op welke manier het algoritme tot die
informatie is gekomen. De voorspelling kan alleen bijdragen aan een redelijke verdenking mits die redelijke verdenking wordt ondersteund door een concrete observatie.
Nu er geen sprake is van transparantie en uitlegbaarheid van de algoritmische besluitvorming, kan dit risico’s meebrengen voor de grondrechten van burgers en de integriteit van de
opsporing. Als de gemaakte keuzes of aannames niet beoordeelt kunnen worden kan dit zorgen voor minder rechtsbescherming en is er geen sprake van een ‘equality of arms’.
De (nog) niet-verdachte burger zou geconfronteerd kunnen worden met opsporingshandelingen als de politie deze met een controlebevoegdheid inzet met een opsporingsoogmerk. Een
persoon die zich bijvoorbeeld in of met zijn auto verdacht gedraagt in een als ‘hotspot’ gemarkeerd gebied, zou zomaar onderworpen kunnen worden aan een controle. De
surveillerende agenten zouden kunnen vermoeden dat deze persoon vanwege de voorspelling een misdaad dreigt te plegen. Het doel van de controle is dan niet het controleren van de papieren, maar het wellicht willen aantreffen van inbraakmiddelen. Door het meer proactief in plaats van reacief handelen kan de toezichthoudende taak meer gaan lijken op een
opsporingstaak, en dit is in strijd met het gegeven doel.
Door predictive policing kunnen burgers geselecteerd worden, hetgeen de kans op profiling in de hand werkt. Burgers worden op basis van een voorspelling aangewezen als een potentiele verdachte. Als bij predictive policing het handelen van de politie ziet op het opsporen van strafbare feiten dan moet dit gebruik onder het opsporingsbegrip vallen, zodat de burger beschermd wordt tegen willekeurig on ongecontroleerd overheidsoptreden. Er worden door de Commissie Koops en Das & Schuilenburg aanbevelingen gedaan over regelgeving die ziet op het waarborgen van de rechtspositie van burgers die betrokken zijn bij predictive policing. Predictive policing kan problemen opleveren in het kader van het recht op een eerlijk proces en meer in het bijzonder de onschuldpresumptie en het legaliteitsbeginsel. Mijns inziens behoeft
predictive policing een aparte grondslag in het wetboek van strafrecht om de rechten en
vrijheden van burgers te waarborgen en de kwaliteit van opsporing te garanderen. Er moet toezicht en controle worden uitgeoefend op het gebruik van predictive policing, zodat onschuldige burgers niet ten onrechte object zijn van opsporing of met de analyse of
voorspelling te maken krijgen. Ongereguleerd gebruik van predictive policing kan ook leiden tot misbruik van bevoegdheden.
4. DE ROL VAN PREDICTIVE POLICING IN VERSCHILLENDE FASES VAN HET STRAFRECHT EN DE NORMERING IN HUIDIG EN TOEKOMSTIG RECHT
4.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt de normering van predictive policing in ons huidige rechtsstelsel bekeken in het licht van het conceptwetsvoorstel van Boek 1 van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. In dit hoofdstuk zal getracht worden een antwoord te geven op de vraag: Zijn er aanpassingen nodig in ons huidige rechtsstelsel om toekomstig gebruik van predictive policing voort te kunnen zetten?’ Voor de beantwoording van deze vraag is het van belang dat er een uiteenzetting wordt gemaakt van predictive policing in de fase voorafgaand aan een verdenking en in de fase van opsporing. Tevens komt aan de orde welke rol big data hierbij speelt. Het huidige rechtsstelsel zal in dit hoofdstuk vergeleken worden met het conceptwetsvoorstel van Boek 1 van het Wetboek van Strafvordering. Ook worden de bezwaren die hieruit voortvloeien uiteengezet.
4.2 Big data en de politietaak in de fase voorafgaand aan een verdenking
Om de strafrechtelijke handhaving van de rechtsorde effectief te laten zijn, dient er een goed proces te bestaan voor informatievergaring en informatieverwerking. Informatie gestuurd politiewerk, zoals predictive policing, kan een leiden naar een adequaat beeld van problemen in de veiligheid in de samenleving, de oorzaken hiervan, mogelijke daders en mogelijkheden voor interventie. Om dit te kunnen realiseren is het gebruik van big data belangrijk. Big data kan de politietaak ondersteunen door enerzijds de politie inzet effectief te maken en anderzijds door de
opsporing en voorkoming van strafbare feiten effectief te maken.118
Door gebruik te maken van big data, kan de politie meer informatie krijgen, waardoor zij haar activiteiten kan sturen. De politie gebruikt het CAS, een systeem dat gebiedsgericht is en
dankzij grote hoeveelheden data kan voorspellen waar de grootste kans op een misdrijf is.119
118 Schermer 2017, p. 208. 119 Schermer 2017, p. 208
Deze big data zorgen ervoor dat er gerichter gesurveilleerd kan worden120, waardoor er meer
nadruk wordt gelegd op informatisering bij zowel het voorspellen van criminaliteit, als op het
gebied van controle en verbaliseren.121
4.3 De (mogelijke) bezwaren bij de invulling van de politietaak in de fase voorafgaand aan een verdenking
Meurs en Kreulen denken dat door deze manier van gerichter surveilleren de moraliteit en
oordeelsvorming uit de beroepsuitoefening zullen verdwijnen.122 Het inzetten van
politiepersoneel op de bepaalde plaatsen en momenten en het gerichter surveilleren zou
criminaliteit voorkomen en een versterking zijn van de heterdaadkracht,123 maar het brengt ook
gevaren met zich mee. Het is problematisch als toezichthoudende bevoegdheden worden gebruikt voor onderzoeksbevoegdheden. Door het meer proactief in plaats van preventief te handelen, zoals bij predictive policing, kan de toezichthoudende taak meer gaan lijken op een opsporingstaak. Er lijken minder strikte voorwaarden te zitten aan proactief handelen door het
gebruik van data-intensieve onderzoeksmethoden.124
4.3.1 Hyper waakzaam
Volgens Ferguson kan de perceptie van agenten over voorspelde gebieden worden vervormd. Wanneer de politie zich bevindt in een gebied met veel criminaliteit, wordt zij hyper waakzaam ten aanzien van de werkelijke gevaren in het gebied. Dit kan van invloed zijn op de manier waarop politieagenten personen aanzien voor een verdachte. Criminaliteitsgegevens spelen ook
en rol bij de manier waarop de politie burgers op straat behandelt.125 In het arrest Illinois v.
Wardlow speelde dit ook een rol. Wardlow bevond zich in een ‘high crime area’ die bekend stond als een gebied waar veel drugstransporten plaatsvonden. De man hield in zijn auto een witte plastic tas vast, wat bij de agenten het vermoeden wekte dat hij zich bezighield met
120 Meurs & Kreulen 2017, p. 71. 121 Meurs & Kreulen 2017, p. 71. 122 Meurs & Kreulen 2017, p. 71.
123 Eindrapportage evaluatieonderzoek politieacademie 2017, p. 19. 124 WRR 2016, Exploring the Boundaries of Big Data, p. 168 125 Ferguson 2017, p. 1172.
drugshandel. De man vluchtte voor de politie en werd uiteindelijk aangehouden. Volgens het U.S. Supreme Court kunnen criminaliteitspatronen bijdragen aan de oordeelsvorming van de politie, wat in dit geval leidde tot een onrechtmatige aanhouding. Er was hier geen sprake van een redelijke verdenking, nu het vasthouden van een tas geen redelijk vermoeden tot
betrokkenheid bij een drugstransport rechtvaardigt.126 In de V.S. begonnen surveillerende
agenten zich te concentreren op personen die zich in de gemarkeerde gebieden bevonden en gebruikten zij informatie van die personen om aanwijzingen te genereren voor andere misdaden. Zo werden verdachten ontwikkeld die normaal niet met een bepaald onderzoek
geassocieerd werden.127 In Chicago heeft deze manier van surveilleren geleid tot het
willekeurig aanhouden en fouilleren van personen op verdenking van criminele activiteiten.128
Predictive policing maakt het voor de politie mogelijk om gedrag en handelen van personen te
voorspellen en te sturen de politie in haar opsporingsactiviteiten. Volgens Schuilenburg is er in dat opzicht sprake van een ‘surveillance-continuüm’ waarin predictive policing een onderdeel is van reeks van opsporingsactiviteiten met als doel om de toekomst actief bij te sturen, door de
aanwezigheid van de politie op de zogenoemde ‘hotspots’.129
4.3.2 Profiling
Proactief handelen is mogelijk door beschikbare informatie te analyseren uit eerdere
opsporingsonderzoeken en andere bronnen. Dit kunnen geografische analyses zijn (predictive
mapping), maar ook zijn analyses mogelijk die zich richten op personen (predictive
identification). In het laatste geval kan worden gesproken van ‘profiling’: op basis van een
statistische analyse kan de kan worden berekend dat een bepaald persoon een strafbaar feit heeft gepleegd of gaat plegen. Volgens de Commissie Koops vergt in dit verband de inzet van
geautomatiseerde data-analyse aandacht.130
Schuilenburg zegt dat predictive policing zich bevindt op het grensgebied tussen gedachte en gedraging, waardoor het gevaar erin bestaat dat de politie zichzelf te veel gaat inlezen in op
126 Illinois v. Wardlow, par. 124. 127 Ferguson 2017, p. 1174. 128 Schuilenburg 2016, p. 5. 129 Schuilenburg 2016, p. 4.
zichzelf weinigzeggende gedragingen. Dit kan leiden tot een willekeurig en vroegtijdige inzet van methoden en technieken van opsporing door de politie waarop rechterlijk toezicht
ontbreekt. 131 Gegevensverwerking bij de politie kan invloed zijn op de opsporing en daarmee
op strafvordering. Data-analyse is volgens Oerlemans dan ook een onderwerp dat behandeld
dient te worden in het Wetboek van Strafrecht.132
4.4 De huidige normering van predictive policing
Zoals eerder is geconcludeerd, is de grondslag van predictive policing neergelegd in art. 11 Wpg. Op grond van art. 11 Wpg is de politie bevoegd om gegevens geautomatiseerd te
vergelijken en in combinatie te zoeken. Op grond van art. 9 lid 1 Wpg en 10 lid 1 Wpg kunnen politiegegevens die voor een onderzoek zijn verwerkt, automatisch vergeleken worden met andere politiegegevens die op grond van art. 8, 9 of 10 Wpg zijn verwerkt. Hiermee kan uitgezocht worden of er verbanden bestaan tussen deze gegevens. Vervolgens kunnen de
gerelateerde gegevens verder worden verwerkt. 133
4.5 Predictive policing in de fase van opsporing
Ook kan big data worden ingezet in het kader van de opsporing van strafbare feiten. De data kunnen aanwijzingen, sporen of andere relevante informatie kunnen bevatten die van belang kunnen zijn voor de opsporing. In dat geval is er sprake van informatie-gestuurd opsporen. De big data worden dan verwerkt ten behoeve van de informatiepositie van de politie en de data kunnen verwerkt worden in het kader van opsporingsonderzoeken. Predictive policing stelt de politie zo in staat om grote hoeveelheden gegevens te kunnen ontsluiten, vergaren, analyseren en visualiseren. Het combineren van deze gegevens kan de politie tot nieuwe inzichten en verbanden brengen. Zo kunnen ook gegevens uit andere onderzoeken worden gekoppeld om te
kijken of er een verband bestaat tussen de zaken.134
131 Schuilenburg 2016, p. 6. 132 Oerlemans 2018, p. 17. 133 Art. 11 lid 1 en 2 Wpg. 134 Schermer 2017, p. 208.
4.6 De (mogelijke) bezwaren van het gebruik van predictive policing voor de opsporing
4.6.1 Doelverschuiving
Opsporingsbevoegdheden worden toegekend aan opsporingsdiensten met het doel om de
waarheid te achterhalen.135 Naast de specifieke voorwaarden die aan de toepassing van
opsporingsbevoegdheden zijn verbonden, moet met opsporing een strafvorderlijk doel
nagestreefd worden. Het nieuw voorgestelde artikel 1.1.2.2. van het conceptwetsvoorstel Boek
1136 biedt, wat de Commissie betreft, meer ruimte voor het opsporingsonderzoek dat ziet op het
beëindigen van een strafbaar feit.137 Waar de huidige definitie in art. 132a WvSv ziet op ‘het
nemen van strafvorderlijke beslissingen’,138 ziet het nieuwe artikel op een ‘onderzoek met
betrekking tot strafbare feiten’. Volgens de Commissie komt hiermee de nadruk meer te liggen op de beëindiging van een strafbaar feit en wat minder op de opsporing en vervolging van
individuele daders.139
4.6.2 Waarborgen en toezicht
De normering van onderzoekshandelingen wordt in het huidige wetboek vooral gebaseerd op de mate van inbreuk op grondrechten. Het stelsel is zodanig ingericht dat er zowel voorafgaand aan, als aansluitend op de inzet van bevoegdheden toezicht plaatsvindt. De Commissie vraagt zich dan ook af of het huidige stelsel van waarborgen wel past bij overheidsingrijpen dat gericht is op het beëindigen van strafbare feiten, zonder dat er sprake zou zijn van een oogmerk om te vervolgen. Zonder oogmerk tot vervolging is er namelijk geen toetsing achteraf, die
doorgaans plaatsvindt bij het onderzoek ter terechtzitting.140 Das en Schuilenburg zijn van
mening dat predictive policing in de fase voorafgaand aan een verdenking, een afzonderlijke grondslag in het Wetboek van Strafvordering behoeft, omdat hierbij de rechtspositie van
betrokkenen aangetast kan worden.141 Volgens Oerlemans zou een officier van justitie het bevel
tot het gebruik van predictive policing moeten kunnen toetsen op het doel, de noodzaak en de
135 Rapport Commissie Koops 2018, p. 22. 136 Conceptwetsvoorstel Boek 1. 137 Rapport Commissie Koops 2018, p. 23. 138 Art. 132a, WvSv.
139 Rapport Commissie Koops 2018, p. 23 140 Rapport Commissie Koops 2018, p. 24. 141 Schuilenburg & Das 2018, p. 8.
