0
Gangbaar, Duurzaam of biologisch?
Hoe gaan de overheid en sector om met knelpunten als kwaliteitseisen, onderzoek en certificering
voor het verduurzamen van de bollenteelt?
Margreet Clemens: 10001062 Mw. dr. J.I.A. Mak
Mw. dr. A.M.C. Loeber Juni, 2015
Scriptie Master Politicologie – Bestuur en Beleid
Non-state actors in policy-making: from the local to the global Universiteit van Amsterdam
1
Voorwoord
Opgegroeid op een bloembollenbedrijf leek het me altijd leuk om tijdens mijn studie Politicologie onderzoek te doen naar de bloembollensector. Gedurende mijn studie vond ik niet de gelegenheid om dit onderwerp aan te snijden, maar bij het schrijven van mijn thesis deed zich de uitgelezen kans voor om dieper in de materie te duiken. Achter het teeltproces gaat een complexe wereld schuil. Het agrarische proces van planten, koppen, rooien, pellen en afleveren is onderhevig aan een complexiteit van wet- en regelgeving. Tevens is gebleken dat voor het verduurzamen van de teelt nog vele obstakels zijn te overwinnen.
Het schrijven van deze scriptie was een zoektocht naar de werking van de bloembollensector en de problemen die zich voordoen. Ik wil graag een aantal mensen bedanken die me hierbij hebben geholpen. Ten eerste wil ik de mensen bedanken die ik heb geïnterviewd. Rian van Dam, Anja van Gemerden, Roelf Havinga, André Hoogendijk, John Huiberts, Stephan Melis, Bert Pinxterhuis, Hans Schollaart en Nicolette Strik wil ik danken voor hun openheid tijdens de gesprekken. En uiteraard wil ik mijn scriptiebegeleider Jeannette Mak bedanken voor alle hulp bij het structureren van mijn gedachtes.
2 Inhoud Afkortingenlijst p. 3 1. Inleiding p. 4 1.1 Maatschappelijke relevantie p. 5 1.2 Wetenschappelijke relevantie p. 5 2. Casus p. 7 3. Governance p. 10 3.1 Concepten p. 10 3.2 Institutional void p. 11 3.3 Co-management p. 12 3.4 Lobbyen p. 13 3.5 Methode p. 15 4. Bloembollensector p. 17 4.1 Bloembollenteelt p. 17 4.2 Branchevereniging p. 18 4.3 Onderzoek p. 19 4.4 Praktijknetwerk NLNT p. 20 4.5 Certificering p. 21 5. Landbouwbeleid p. 23 5.1 Gemeenschappelijk Landbouwbeleid p. 23 5.2 Uitwerking Nederland p. 25 5.3 Gewasbeschermingsmiddelen p. 26 5.4 Fytosanitaire beleid p. 28 5. Analyse p. 29 5.1 Onderzoek p. 29 5.2 Fytosanitaire eisen p. 32
5.3 Gangbaar, duurzaam of biologisch? p. 32
6. Conclusie p. 35
6.1 Discussie p. 38
Referenties p. 40
3
Afkortingenlijst
EFRO – Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling
ELFPO – Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling EZ – Ministerie van Economische Zaken
Ctgb – College voor de toelating van gewasbeschermingsmiddelen en biociden GLB – Gemeenschappelijk Landbouw Beleid
GMO – Gemeenschappelijke marktordeningen IBC – Internationaal Bloembollen Centrum I&M – Ministerie van Infrastructuur en Milieu
KAVB – Koninklijke Algemeene Vereeniging Bloembollencultuur LMB – Landelijk Overleg Bloembollen
LTO – Land- en Tuinbouworganisatie
NLNT – praktijknetwerk ‘Natuurlijk Leven, Natuurlijk Telen’ POP – Plattelandontwikkelingsprogramma
PPO – Praktijkonderzoek Plant & Omgeving Wageningen UR PT – Productschap Tuinbouw
TOF – Tulpen Onderzoeksfonds
VWS – Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport ZBO – Zelfstandig Bestuursorgaan
4
1. Inleiding
‘Elke dag als ik door mijn gewassen loop, zie ik wel een onkruidje waar ik tegen wil spuiten, maar met het verduurzamen van de teelt mag het gewoon niet meer’ (John Huiberts 2015, interview, 10 juni). John Huiberts is één van de acht bollentelers in het praktijknetwerk ‘Natuurlijk Leven, Natuurlijk Telen’ (NLNT) die zich inzet voor de duurzame bollenteelt. De vraag of de teler gewasbeschermingsmiddelen moet gebruiken gaat tegen de principes van de biologische teelt in, maar is in het geval van een plaag of ziekte nodig voor het bestrijden ervan. Gewasbeschermingsmiddelen dragen in belangrijke mate bij aan een constante, betaalbare en kwalitatief hoge productie van onder andere sierteelt gewassen. Gewasbeschermingsmiddelen zijn aan allerlei richtlijnen onderworpen om de vervuiling zo veel mogelijk te beperken.
De vraag naar ecologische duurzaamheid gaat in op deze knelpunten. De oplossing is niet enkel het toepassen van biologische landbouw. Economische belangen, kwaliteitseisen en de plantengezondheid vereisen een aanpak waarbij de overheid, marktpartijen, belangen organisaties en maatschappelijke organisaties samenwerken bij het aanpakken van de verschillende knelpunten. Voor het verbeteren van de weerbaarheid van de bodem, de zoektocht naar niet-chemische alternatieven voor gewasbeschermingsmiddelen en inzicht in de oorzaken van de problemen van bodem- en waterkwaliteit is veel onderzoek nodig. Maar ook de toepassing van nieuwe teeltmethoden in de praktijk of nieuwe certificeringseisen zorgen voor de verdere verduurzaming van de landbouw. Voor de aanpak van de knelpunten geldt tevens het verantwoordelijkheidsvraagstuk. Wie zijn verantwoordelijk voor duurzame landbouwmethoden? Kunnen publieke doelstellingen alleen door overheidsregelingen bereikt worden of ligt er een verantwoordelijkheid bij de private sector? Welke verantwoordelijkheden liggen bij de sector? Welke verantwoordelijkheden liggen bij de overheid? Op welk niveau liggen de verantwoordelijkheden: Europees, nationaal of regionaal (Meester et al. 2005, p. 236)?
De vraag wat gangbaar, duurzaam of biologische is speelt een rol in de landbouw. De definitie van gangbaar en biologisch zijn vrij duidelijk. De gangbare teelt is de gebruikelijke en toegestane manier van telen. Daartegenover staat de biologische teelt waarbij er geen bestrijdingsmiddelen of kunstmest gebruikt mogen worden. Hiertussen zit een grijs gebied. Voor het verduurzamen van de teelt bestaan er knelpunten op het gebied van fytosanitair beleid, onderzoek en afzetmarkt. Landen stellen hoge eisen aan de plantgezondheid waardoor het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen noodzakelijk is. Voor het weerbaar maken van de planten voor ziekten is veel onderzoek nodig. Het vinden van financiering voor onderzoek is echter steeds lastiger geworden met het opheffen van het Productschap Tuinbouw (PT). Daarnaast is het natuurlijk belangrijk om een afzetmarkt te hebben voor de verkoop van duurzame bollen. Deze drie knelpunten laten het grijze gebied zien waar de duurzame bollenteelt mee te maken heeft.
Vanuit deze probleemstelling zijn de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:
Hoe gaan de overheid en sector om met knelpunten als kwaliteitseisen, onderzoek en certificering voor het verduurzamen van de bollenteelt?
- Welk governance benadering krijgt ruimte na institutional void?
5
- Hoe heeft de perceptie van duurzame bollenteelt invloed op de verduurzaming van de bollenteelt?
In dit onderzoek zal het vraagstuk rondom duurzaamheid in de bloembollensector worden onderzocht. De bloembollensector is in Nederland aanzienlijk en vertegenwoordigt een jaarlijkse waarde van ruim één miljard euro in de Nederlandse economie (KAVB, Imago). Dit betekent dat binnen de sector vele actoren actief zijn zoals, bloembollentelers, bloementelers (broeiers), verhandelaars, veredelaars, veilingen, keuringsdiensten, exporteurs, onderzoeksinstellingen et cetera. Dit onderzoek richt zich voornamelijk op de duurzame bollenteelt in Noord-Holland. Een groot deel van de bollenteelt vindt in deze provincie plaats. Hier hebben tevens acht bloembollenkwekers hun krachten gebundeld in een praktijknetwerk om een zoektocht naar duurzame bollenteelt in te zetten. De ontwikkelingen van de laatste jaren in de sector en rondom beleid worden gevolgd en in kaart gebracht.
1.1 Maatschappelijke relevantie
De landbouw is de grootste gebruiker van het landoppervlak van Nederland en is daarmee gezichtsbepalend voor het landelijk gebied (Westhoek et al. 2006, p.187). Landbouw heeft een grote invloed op het milieu. De natuurlijke habitat wordt door de landbouw aangetast wat schadelijke gevolgen heeft voor de bodem- en waterkwaliteit. Ook de bollenteelt heeft veel kritiek gekregen wegens het gebruik van bestrijdingsmiddelen. De vraag naar het verduurzamen van de landbouw, en de bollenteelt, wordt steeds groter vanuit zowel de sector als de overheid. Deze transitie gaat alleen niet zonder slag of stoot. In het onderzoek zal worden gekeken naar de knelpunten die zich voordoen bij het verduurzamen van de teelt en welke knelpunten zich voordoen bij deze transitie.
1.2 Wetenschappelijke relevantie
Voor het streven naar het verduurzamen van de landbouw is het van groot belang om zoveel mogelijk partijen bij dit proces te betrekken. Wanneer hier nog geen institutionele basis voor is, ontstaat er een institutional void. Het wegvallen van de institutionele basis biedt zowel kansen als beperkingen. De verhoudingen tussen de partijen moeten opnieuw gestalte krijgen. Deze benadering gaat niet alleen uit van participatie, maar kijkt ook naar de context waarin de participatie plaatsvindt.
In dit onderzoek wordt de duurzame bollenteelt in kaart gebracht aan de hand van de verschillende knelpunten en verantwoordelijkheden van de betrokken actoren. In het volgende hoofdstuk wordt de casus kort toegelicht. Hierin worden de knelpunten die in dit onderzoek worden behandeld beschreven en de actoren die hierbij betrokken zijn. Een meer gedetailleerde uitwerking is te vinden in de hoofdstukken van landbouwbeleid en bloembollensector. In het theoretisch kader wordt de besturingstheorie uitgewerkt. Dit wordt opgevolgd door de onderzoeksmethode. In hoofdstuk 4 wordt de bloembollensector geïntroduceerd. De structuur van de sector en enkele feiten over de bloembollenteelt komen aan bod. Dit wordt gevolgd door een beschrijving van het praktijknetwerk 'Natuurlijk Leven - Natuurlijk Telen' (NLNT). In hoofdstuk 5 is het landbouwbeleid uitgewerkt. Dit wordt gedaan aan de
6
hand van het gemeenschappelijk landbouw beleid (GLB). Hierbij wordt ingegaan op het markt- en prijsbeleid, plattelandsontwikkeling, het fytosanitair beleid, gewasbeschermingsmiddelen en de uitwerking van het beleid door de Nederlandse overheid. In hoofdstuk 6 worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd. De analyse wordt gedaan aan de hand van de knelpunten die in de thema’s onderzoek, kwaliteitseisen en certificering behandeld worden. In hoofdstuk 7, tevens het laatste hoofdstuk, zal in de conclusie een antwoord geformuleerd worden op de onderzoeksvragen. Daarnaast wordt in de discussie op het onderzoek gereflecteerd en suggesties gedaan voor vervolgonderzoek.
7
2. Casus
Het vraagstuk van ecologische duurzaamheid kent tal van raakvlakken met de kwaliteit van het oppervlaktewater, de kwaliteit van de bodem, gewasbeschermingsmiddelen, blootstelling van gewasbeschermingsmiddelen aan omwonenden, maar ook de kwaliteit van het product en economisch gewin is van belang. Tal van actoren zijn actief om deze knelpunten aan te pakken. De breedte van het onderwerp, de verschillende beleidsterreinen en het grote aantal betrokken partijen maken het noodzakelijk om het onderwerp zo ver mogelijk af te bakenen. De afbakening van het onderwerp moet het probleem vatbaar maken zonder voorbij te gaan aan de complexiteit van het probleem. In dit hoofdstuk wordt de casus kort toegelicht. De verdere uitwerking van de knelpunten komt aan bod in de hoofdstukken die daarop volgen over beleid van de overheid en de sector.
Dit onderzoek richt zich op de duurzame bloembollenteelt. Vanuit het duurzaamheidvraagstuk is vooral veel kritiek geuit op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. Dit werd voor het eerst aan de kaak gesteld in de jaren ’90 van de vorige eeuw. De verdubbeling van het aantal hectares vanaf 19701 heeft mede geleid tot de emissies, de beschermingsmiddelen die in het oppervlakte water terecht kwamen. Naar aanleiding van dit probleem is het Landelijk Milieuoverleg Bloembollen (LMB) opgericht waar waterschappen en de sector gezamenlijk zoeken naar het verbeteren van de kwaliteit van het oppervlaktewater (Provincie Noord-Holland, Bloembollen). De bloembollensector heeft de belasting op het milieu sindsdien met 80% teruggebracht. De afgelopen jaren is het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen weer onder de aandacht gekomen en dit keer met betrekking op de omwonenden. De teelt in Noord-Holland en de reizende bollenkraam, wisselteelt met grasland, in Drenthe met lelies hebben kritiek van omwonenden opgeleverd2 (Stichting Bollenboos). Deze twee problemen die zich voordoen bij oppervlaktewater en omwonenden zijn echter één van de vele onderwerpen die te maken hebben met de verduurzaming van de bollenteelt.
Gewasbeschermingsmiddelen zijn stoffen die gewassen beschermen tegen ziekten, plagen en onkruid. Het gebruik van Gewasbeschermingsmiddelen zorgt voor minder uitval, verhoogt de opbrengst en verbetert de kwaliteit (voedingscentrum, bestrijdingsmiddelen). Hieruit blijken tevens de knelpunten. De hoge eisen die worden gesteld aan het product op gebied van plantengezondheid en kwaliteitseisen door zowel autoriteiten als consumenten, hebben mede gezorgd voor de intensieve landbouw. Daarnaast wil de sector zoveel mogelijk op het product verdienen.
De hoge eisen op de plantengezondheid is verbonden met de fytosanitaire eisen. De bloembol is een handelsproduct dat over de hele wereld verkocht wordt. Voor het toetreden van een land moet het product aan allerlei eisen voldoen, de zogenaamde fytosanitaire eisen. Dit zijn in feite handelsbarrières ter bescherming van de gezondheid van de plant (Meester et al. 2005, p.125). Het fytosanitair beleid is het eerste knelpunt dat in dit onderzoek behandeld zal worden.
1 De oppervlakte van bloembollengrond is tussen 1975 en 2002 verdubbeld van 13.000 hectare naar ruim 24.000 hectare. De
uitbreiding van de teelt is mede veroorzaakt door de hoge opbrengsten in deze periode (Westhoek et al. 2006, p. 195).
2 Door het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieu (RIVM) is een onderzoek gestart naar de blootstelling van de
omwonenden aan bestrijdingsmiddelen op advies van de Gezondheidsraad (Hans Schollaart 2015, interview, 9 juni; Stichting Bollenboos; Brief Stand van zaken toezegging).
8
Het product moet dus vrij zijn van ziekten en plagen3. Voor het bestrijden hiervan zijn gewasbeschermingsmiddelen nodig. Deze zijn onderworpen aan allerlei wet- en regelgeving op Europees en nationaal niveau en worden steeds aangepast. De toelating van middelen moet wetenschappelijk onderbouwt zijn. Ook de weerstand van de bol is van groot belang. De sector zoekt nieuwe manier van het bewerken van de bol en nieuwe teeltmethoden om ziekten en plagen te voorkomen. Ook hier is onderzoek voor nodig.
Voor het verduurzamen van de bollenteelt is dus onderzoek nodig. Voorheen is het onderzoek door PT en Praktijkonderzoek Plant & Omgeving (PPO) van Wageningen UR gedaan. Sinds dit jaar is het PT opgeheven en moet het PPO fors inleveren wat een belangrijk deel van de financiering van onderzoek op boeren en tuinders weg neemt. Omdat het investeringsvermogen in veel sectoren beperkt is, stimuleert de overheid innovaties om tot verduurzaming te komen in het Topsectorenbeleid. De bloembollensector valt onder de Topsector Tuinbouw en Uitgangsmaterialen. Private partijen bepalen hier de onderzoeksagenda. Zowel de overheid als de aanvrager hebben een gelijke financiële bijdrage van 50% (PBL, Effect Topsectorenbeleid; Nicolette Strik 2015, interview, 9 juni). Het Topsectorenbeleid komt van het ministerie van Economische Zaken (EZ) en is mede ondergebracht bij Greenport NHN. Greenport NHN is een uitwerking van het plattelandontwikkelingsprogramma (POP) waarbij overheid, markt, onderwijs en onderzoek (de zogenaamde triple helix) bij elkaar komen waar verschillende projecten binnen bepaalde thema’s uitgezet worden (Provincie Noord-Holland, Topsectoren). Met het wegvallen van het PT is financiering van onderzoek vele malen lastiger geworden. Dit is het tweede knelpunt wat onderzocht zal worden.
De partij die hier vanuit de markt vertegenwoordigd wordt, is de Koninklijke Algemeene Vereniging voor Bloembollencultuur (KAVB). De bloembollenteelt en handel bestaan al eeuwen lang in Nederland. De KAVB is de oudste nog in de oorspronkelijke vorm bestaande branchevereniging in de landbouw. Het behartigen van de agrarische belangen wordt sinds 1860 al gedaan. De KAVB vertegenwoordigd 1516 bloembollenbedrijven waarvan het overgrote deel is aangesloten bij de vereniging. De bedrijven hebben elk een eigen specialisatie op gebied van plantensoort, veredeling, handel, teelt en broeierij. De KAVB is actief op regionaal, landelijk en internationaal niveau (KAVB 2010).
De bloembollensector bestaat uit verschillende organisaties en bedrijven die zich bezig houden met de handel, teelt en veredeling. De teelt is onder te verdelen in de teelt van bloembollen en van bloemen4. De teelt van bloembollen gaat gedeeltelijk naar de droogverkoop, de bloembollen die direct door de consument gekocht worden, en het overgrote gedeelte gaat naar de broeierij, afnemers die de bollen gebruiken voor de productie van bloemen. Zo’n 60% van de teelt van bloembollen vindt in Nederland plaats en zelfs 70% van de handel. Meer dan de helft van deze teelt vindt plaats in de provincie Noord-Holland. 12.000 hectare van de 23.000 hectare in Nederland vindt in deze provincie plaats.
3 De zogenaamde nultolerantie.
4 Bloemen, en daarmee de bol, kunnen verder onderverdeeld worden in verschillende soorten zoals tulpen, lelies, hyacinten en
9
Eén van de projecten die is aangesloten bij Greenport NHN is NLNT. In 2012 is het praktijknetwerk opgezet door acht bloembollentelers uit Noord-Holland om te experimenteren met duurzame bollenteelt. Het praktijknetwerk heeft als doelstelling kennis en ervaring op te doen in het verbeteren van de structuur van de bodem, toename van het bodemleven en toename van het organische stofgehalte. De organische stof in de bodem is belangrijk voor de structuur van de bodem die tevens een rol speelt voor de ziektewering (Ten Berge et al. 2007, p. 15). Daarnaast willen ze deze kennis en ervaring delen door het oprichten van een platform (NLNT, Telers). Voor het realiseren van het praktijknetwerk en de doelstellingen is deze gesteund met Europese subsidie en financiering vanuit gemeenten (bloembollenvisie 2014).
Naast een nieuwe benadering richting de teelt, zoekt het praktijknetwerk ook een afzetmarkt. Er bestaat nog niet een speciaal keurmerk dat zich speciaal richt op duurzame bollen. Voor de afzet van bloembollen zijn verschillende certificeringen verkrijgbaar. MPS is de gebruikelijke certificering in de bollenteelt. SKAL geldt voor de biologische producten. De overgang naar biologische teelt gaat niet van de één op andere dag. Voor de productie geldt een extensivering van de teelt en er moet een overbruggingsperiode van drie jaar zijn behaald. Voor een nieuwe certificering zijn de telers bezig met Milieukeur. Certificering is het derde knelpunt wat in dit onderzoek aan de orde komt.
Tabel 1: Betrokken actoren per knelpunt
Fytosanitaire eisen Onderzoek Certificering
Europese Unie PT en PPO NLNT
Ministerie EZ Ministerie EZ KAVB
KAVB Greenport NHN
10
3. Governance
De actoren in de sector zoeken naar nieuwe manieren om de duurzame teelt te realiseren waarbij ze knelpunten tegen komen. Het wegvallen van oude instituties zorgt voor een institutionele leemte. Het gebrek aan het opvullen van de taken leiden tot nieuwe vormen van governance. In dit hoofdstuk worden eerst een aantal concepten toegelicht die van toepassing zijn op de casus. Dit betreft duurzame, gangbaar en biologische landbouw, brancheorganisaties, publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties en multi-level governance. Deze wordt gevolgd door de theorie. Aansluitend wordt de methode toegelicht.
3.1 Concepten
Duurzaamheid of duurzame ontwikkeling is op vele manieren geïnterpreteerd, gebruikt en aan een breed scala concepten gekoppeld. Duurzame landbouw is ‘a form of agriculture which fulfils several functions in the fields of food production, nature and landscape preservation, and in the development of rural areas now and in the future’ (Horlings 1994, p. 195). Duurzaamheid heeft op ecologisch, sociaal, politiek en cultureel gebied betrekking. Duurzame landbouw heeft in deze casus betrekking op de productie van bloembollen en het gebruik van de grond. Het voordeel van een brede definitie van duurzaamheid is het veranderende karakter van het concept. Duurzaamheid vraagt om de mogelijkheid van verandering en het ontwikkelen van ideeën zodat er niet alleen een proces of searching, maar ook een proces of learning ontstaat (Horlings 1994, p. 194).
Biologische landbouw houdt rekening met de gezondheid van bodem, plant, dier en mens. De gezondheid wordt niet alleen in stand gehouden, maar ook versterkt. De teelt is gebaseerd op het ecologische proces van de bol. Biologische landbouw wordt veelal aangeduid met het niet gebruiken van chemische gewasbeschermingsmiddelen en kunstmest. Voor het versterken van het gewas worden natuurlijke middelen toegepast. Maar ook de biologische landbouw blijft in ontwikkeling. Wetenschap en innovatie worden gebruikt ter bevordering van de kwaliteit (Bionext, geschiedenis).
De gangbare landbouw, of de conventionele landbouw, wordt vaak geduid als de methode waar chemische middelen in gebruikt worden. Daarnaast vindt er intensivering van de teelt plaats. Maar de gangbare landbouw is onderhevig aan wet- en regelgeving voor het gebruik en toepassen van de gewasbeschermingsmiddelen. Ook hier staan de ontwikkelingen niet stil. Wet- en regelgeving veranderen en de sector zoekt naar innovaties voor het verbeteren van onder andere de kwaliteit van het product.
Het verschil lijkt zich voornamelijk in benadering voor te doen, en daarmee de uitwerking. Zo kijkt de biologische landbouw naar de natuurlijke systemen, minimaliseert de vervuiling of beschadiging aan de natuur en minimaliseert het gebruik van niet-hernieuwbare bronnen. (Morgan en Murdoch 2000, p. 166). Bij de gangbare teelt gaat het om het maximaliseren van de kwaliteit en effectiviteit van de teelt (Morgan en Murdoch 2000, p. 163)
Brancheorganisaties, zoals de KAVB, ontlenen hun bestaan aan het grote aantal leden waarvoor het spreekt en die het vertegenwoordigd. Ze zijn gesprekspartner voor veel partijen waaronder de overheid (Van der Rijken 2001, p. 16). De verschillende aard van brancheorganisaties door omvang, het aantal binnen een sector en het belang dat deze behartigt, zorgt ervoor dat er niet een eenduidige definitie
11
branchevereniging. De institutionele benadering worden brancheorganisatie gezien als agenten van verandering of behoud (afhankelijk van het onderwerp dat speelt). Brancheorganisaties zijn een instrument van ondernemingen om marktcondities te beïnvloeden (Van der Rijken 2001, p. 29). De activiteiten van belangenorganisaties hangen samen met participatie, vertegenwoordiging, dienstverlening en controle (acteren door, namens, voor en over leden) (Van der Rijk 2001, p. 40).
Publiekrechtelijke bedrijfsorganisaties (PBO’s), waaronder productschappen vallen vertegenwoordigen de belangen van sectoren op mesoniveau. Productschappen zijn bestemd voor ondernemingen die in opeenvolgende schakels in een productieketen actief zijn. De belangen van de sector worden bevorderd met oog op het algemeen belang. Een collectieve verplichte heffing zorgt ervoor dat free rider gedrag voorkomen wordt (Van der Rijken 2001, p. 38).
In de 20e eeuw is de autoriteit van de nationale overheid verschoven naar supranationale en lokale overheden. Met deze verschuiving zijn er meer publieke en private netwerken opgekomen die invloed hebben van lokaal tot internationaal beleid (Marks & Hooghe, 2004: 15). Een netwerk is ‘een geheel van actoren die publiek, semipubliek of privaat van karakter zijn. Ieder van deze actoren heeft zijn eigen waarden, doelstellingen en belangen die hij tracht te realiseren door instrumenten in te zetten waarmee hij andere actoren tracht te sturen’ (De Bruin en Ten Heuvelhof 1991, p. 27). Multi-level governance laat de verschuiving van autoriteit op meerdere niveaus zien. De manier waarop multi-level governance georganiseerd zou moeten worden, staat niet vast. Multi-level governance kan op twee manieren benaderd worden. De eerste benadering gaat er vanuit dat elk bestuursniveau zich beperkt tot eigen regelgeving. Een hoger bestuursniveau beperkt de regelgeving van een lager bestuursniveau (Marks & Hooghe, 2004: 17). De tweede visie laat zien dat regelgeving niet op één bestuursniveau plaats vindt, maar dat verschillende bestuursniveaus samenwerken betreffende één specifiek onderwerp(Marks & Hooghe, 2004: 20).
3.2 Institutional void
De verschuiving van government naar governance leidt tot samenwerking in een netwerk van de overheid met markt en maatschappelijk actoren. De samenwerking kan horizontaal binnen een bestuursniveau, maar ook een schakel vormen tussen verschillende bestuursniveaus. Volgens Hajer et al. is het van inzicht in de verschillende vormen van governance van belang om een inschatting te maken over het verloop van de processen en structuren die duurzaamheid bevorderen (2004, p. 8). Governance laat als sturingstheorie de manier van kijken naar en het begrijpen van bestuurlijke processen zien. Het onderzoeksveld wordt verbreed van politieke instituties en formele vraagstukken naar het brede spectrum van politiek-bestuurlijke processen begrijpen (Hajer et al. 2004, p. 9). Met alternatieve politiek-politiek-bestuurlijke processen wordt de rol van de overheid geherdefinieerd (in plaats van het terugtrekken van de overheid). De overheid treedt op als coördinator en facilitator van politieke processen in plaats van directe sturing van de maatschappij (in de traditionele zin van het woord) (Hajer et al. 2004, p. 10). De literatuur van governance is gericht op het probleem oplossend vermogen van deze alternatieve beleidsprocessen. Deze bevinden zich dan ook in een institutional void: ‘there are no pregiven rules that determine who is responsible, who has authority over whom, what sort of accountability is to be expected’ (Hajer et
12
al. 2004, p. 12). Waar het niet duidelijk is wie de verantwoordelijkheid heeft, ontstaat er vanzelf een netwerk. Beleidsnetwerken worden vaak gezien als een vorm van governance. De informele, gedecentraliseerde, horizontale verhoudingen en wederzijdse afhankelijkheid van publieke en private actoren in de formatie en implementatie van beleid staan in tegenstelling tot de hiërarchische en markt vormen van governance (Hajer et al. 2004, p. 12). Hieruit volgen 5 implicaties: (1) een nieuwe volgorde van besluitvorming wordt verspreid, (2) er is nieuwe ruimte voor beleidvorming en politiek, (3) de standaard opvatting over participatie wordt heroverwogen, (4) de autoriteit van de klassieke (wetenschappelijke) expertise wordt ondermijnd, en (5) het gebied van beleidsvorming zet zich uit (Hajer 2003, p. 178-180).
De context van beleidsanalyse bestaat uit drie elementen (1) de staat, (2) kennis en (3) interventie. In een stabiele situatie is er een duidelijke politieke orde die aangenomen wordt. Wetenschappelijke kennis wordt geproduceerd voor besluitvorming. De interventie is een bepaalde tussenkomst van beleid om de gang van zaken te veranderen (Hajer 2003, p. 181-182).
3.3 Co-management
Co-management is een concept dat zijn oorsprong kent in de visserij, maar is in de literatuur in meerdere gevallen toegepast in de landbouw. Binnen dit concept kijkt men naar de verantwoordelijkheid van de partijen. Zowel de overheid als de betrokken partijen dragen zorg voor het managen van de verantwoordelijkheden. Dit leidt tot verscheidene regelingen voor samenwerkingsverbanden. De participatie van betrokken partijen zorgt voor een bottom-up benadering waarbij er eerder acceptatie zal zijn van de regels onder meer door de betrokkenheid in het beleidsvormingsproces, die bij een top-down benadering ontbreekt. Co-management is een strategie die onder bepaalde condities plaatsvindt. Dit kan binnen de aanwezige instituties gebeuren, maar vergt soms institutionele veranderingen (Nielsen & Vedsmand 1999, p. 21). De betrokkenheid van relevantie partijen zorgt voor een meer efficiënte aanpak, betere nauwkeurigheid en versterking van legitimiteit. Het participatie paradigma heeft meer aandacht gekregen door een groeiende perceptie van afhankelijkheid tussen ecosystemen en de maatschappij. Overbruggende organisaties zijn essentieel voor het initiatief, coördinatie en behoud van adaptive co-management, het leren door doen (Schultz et al. 2011).
Co-management is niet op elke situatie of casus van toepassing. Elke situatie kent zijn eigen vorm van co-management. De definitie van co-management is ‘a partnership arrangement in which the community of local resource users, government, other stakeholders and external agents share the responsibility and authority for the management of the resources’ (Pomeroy & Rivera-Guieb 2006, p. 7-8). Co-management maakt onderscheid in vijf vormen:
1. Instructive: er is enkel een minimale uitwisseling van informatie tussen de overheid en de landbouwers. Er bestaat een mechanisme voor dialoog, maar het proces gaat over het informeren van de landbouwer door de overheid over de besluiten die gepland staan.
2. Consultative: de overheid haalt deskundig advies (consult) bij de landbouw, maar de besluitvorming ligt bij de overheid.
13
3. Cooperative: de overheid en landbouwers werken samen als gelijkwaardige partners in het maken van besluiten
4. Advisory: De landbouwers adviseren de overheid over de besluiten die genomen moeten worden en de overheid ondersteund/bevestigd de besluiten.
5. Informative: De overheid heeft de autoriteit voor het maken van beslissingen overgedragen aan de sector die verantwoordelijk zijn voor het informeren van de overheid betreffende de besluiten.
(Pomeroy & Rivera-Guieb 2006, p. 8)
Zoals eerder gezegd is co-management niet op iedere situatie op dezelfde manier van toepassing. Daarnaast kan co-management veranderen gedurende de looptijd. Binnen co-management is een grote vraag naar multi-level governance. De betrokkenheid van lokale partijen zorgt voor een duurzame aanpak voor het formuleren van beleid (Enengel et al. 2014).
3.4 Lobbyen
Binnen co-management wordt gebruik gemaakt van strategieën die door Nielsen en Vedsmand gekoppeld worden aan lobbyen (1997, p. 282). Kritiek op de conceptualisering van co-management is het ontwijken van vragen over machtsrelaties (Watson 2013). Bij lobbyen wordt sterk op de belangen van de verschillende actoren ingegaan. Lobbyen is een strategie voor het beïnvloeden van beleid. Lobbyen is a broad process modifying public policy by information-based interaction between groups and organisations and government. (Jordan 2009, p. 5). Lobbyen is het organiseren van belangen. Lobby groepen kunnen meer expertise in huis hebben dan de overheid. Vaak gaat het om een gezamenlijke samenwerking voor het handelen van problemen, maar belangengroepen kunnen ook druk uitoefenen op de politiek (Jordan 2009, p. 5).
Figuur 1: Co-management
14
De positie die private actoren of belangengroepen innemen in het proces van governance is bepalend voor de strategie. Wanneer actoren geen toegang hebben tot de overheid is alleen een strategie van outsiders van toepassing. Wanneer actoren wel toegang hebben tot het proces van governance kunnen actoren meerdere strategieën gebruiken. De positie is afhankelijk door de strategieën die belangengroepen hanteren. Belangengroepen hebben verschillende strategieën voor het beïnvloeden van beleid. Strategieën zijn de benaderingen van een groep om het doel na te streven. Tactieken zijn de individuele activiteiten waaruit een strategie bestaat. De keuze voor de strategie is een overweging hoe men het best een doel kan nastreven. De strategieën zijn onderdeel van het lobbyen. Lobbyen is meer dan corruptie of vriendjespolitiek die de democratie bedreigen. Lobbyen is een onderdeel van governance (Jordan 2009, p. 1). De interactie is de context van lobbyen. De insider positie wordt geduid met een netwerk en georganiseerde belangen. Het uitwisselen van informatie zorgt ervoor dat beleid zo goed mogelijk tot uiting komt (Jordan 2009, p. 2).
Binderkrantz doet onderzoek naar de strategieën van Deense belangengroepen. De voorkeur voor het soort strategie hangt volgens haar samen met de positie van de belangenorganisatie. Het onderscheidt in belangengroepen wordt met ‘insiders’ en ‘outsiders’ gemaakt. De insider groep heeft directe toegang tot het besluitvormingsproces en outsider groepen proberen de politiek te beïnvloeden via strategieën zonder een directe interactie (2004, 2). De insider lijkt een bepaalde status te verkrijgen doordat er direct contact is met ambtenaren of politici. De strategie wordt gehanteerd door de groep, maar status krijgt men of wordt verleend door de omgeving (Binderkrantz 2004, 3). De poging van actoren voor het beïnvloeden van beleid kan in alle stadia van het politieke proces gedaan worden, van agenda setting tot implementatie. Het kan gaan om het voorkomen of juist aanmoedigen van bepaalde acties. De outsider probeert aan de zijlijn de invloed uit te oefenen. Dit kan door het verstrekken van informatie. Informatie wordt overgedragen aan de organisatie die een beleidsmaker kan gebruiken voor het ontwerpen van beleid. Dit kan bijvoorbeeld gedaan worden door evenementen om niet alleen de publieke opinie te beïnvloeden, maar ook de politici (Kollman 1998).
3.5 Methode
De onderzoeksdesign bestaat uit een case study waarbij gebruik gemaakt wordt van process tracing, een procedure ontworpen voor het identificeren van het proces waarbij initiële condities gekoppeld worden aan bepaalde uitkomsten (Vennesson 2008, p. 224). Een case study is een onderzoeksstrategie gebaseerd op ‘the in-depth empirical investigation of one, or a small number, of phenomena in order to explore the configuration of each case, and to elucidate features of a larger class of (similar) phenomena, by developing and evaluating theoretical explanations’ (Vennesson 2008, p. 226). Een casus is dus een verschijnsel dat gekozen, geconceptualiseerd en empirisch geanalyseerd wordt als een manifestatie voor een breder aantal verschijnselen (Vennesson 2008, p. 226). Dit onderzoeksdesign is gekozen om de bloembollensector te kunnen begrijpen en te duiden. De keuze voor een kwalitatieve onderzoeksmethode is mede beïnvloed door de geringe kennis over praktijknetwerken en de bloembollensector in de literatuur. Voor het verklaren van de casus uit theoretisch perspectief is een deductieve benadering gekozen
15
(Bryman 2008, p. 11). Casestudy in organisatie- en beleidsonderzoek is meestal een diagnose en evaluatie van een praktijkprobleem. Het verschijnsel wordt daarnaast niet in isolatie bestudeerd van de relevante omgeving die zich voordoet. De casus wordt getracht in zijn geheel onderzocht te worden. Gegevens worden verzameld en geanalyseerd op verschillende niveaus, indien dit van toepassing is (Boeije 2005, p. 21-22).
De casus betreft de duurzame bollenteelt. De bloembollensector is een aparte sector die verschilt van andere landbouwsectoren. Een belangrijk verschil is dat het geen voedsel betreft. De vraag van de consument naar een duurzaam product is daardoor gering. Verder is de bloembollensector mondiaal gezien niet groot, maar ligt een groot deel van de productie en handel in Nederland.Nederland heeft een aandeel van 60% in de wereldproductie in bloembollen en 85% van de wereldhandel (iBulb). Deze factoren hebben consequenties voor het generaliseren van de casus. Dit betekent overigens niet dat er geen overeenkomsten zijn met andere landbouwsectoren. De bloembollensector bevindt zich in de categorie tuinbouw. Hier doen zich gelijksoortige problemen voor zoals het opheffen van het PT en strenge kwaliteitseisen.
De data wordt aan de hand van interviews en documenten verzameld. De actoren die te maken hebben met de duurzame bollenteelt zijn geïnterviewd. Daarbij is begonnen vanuit de KAVB en NLNT. De geïnterviewden worden geselecteerd aan de hand van purposive sampling waarbij gekeken wordt welke actoren relevant zijn voor het beeld van de casus (Bryman 2008, 458). Daarnaast is er gebruik gemaakt van snowball sampling voor het verder contact leggen met geïnterviewde (Bryman 2008, p. 185). Deze manier van selecteren heeft er mede voor gezorgd dat de actoren op lokaal en regionaal niveau in Noord-Holland geselecteerd. Door middel van interviews wordt de casus toegelicht, maar ook de onderlinge verbanden tussen de verschillende actoren verduidelijkt. De interviews zullen semi-gestructureerd zijn waar van tevoren vragen voor zijn geformuleerd. Tijdens het interview is er ruimte om op het verhaal van de geïnterviewde in te gaan (Bryman 2008, p. 371). Deze manier van interviewen zorgt voor extra informatie die wel betrekking hebben op het onderwerp. Alle negen interviews zijn op locatie gehouden, in de werkomgeving van de geïnterviewde. Tijdens het interview is getracht om de geïnterviewde zijn of haar eigen verhaal te laten doen over het proces. Aan de hand van de verschillende stukken zijn één aantal vragen en thema's geformuleerd. Deze verschilde per interview, afhankelijk van de organisatie waarbinnen de geïnterviewde werkzaam is.Aan elk van de geïnterviewde is aan het einde van het interview gevraagd welke richting de duurzame bollenteelt opgaat. Ook is bij elk interview de opheffing van het PT aan bod gekomen. De beperkte kennis van de bloembollensector die in literatuur of websites te vinden is, maakte de interviews waardevol. Met de interviews worden de verschillende actoren, de belemmeringen en kansen die optreden en de belangen die er spelen in kaart gebracht. Voor het analyseren van de data wordt vanuit de theorie categorieën bepaald die de verbinding in de theorie aantonen (Bryman 2008, p. 415).
De interviews zijn goed verlopen. Het interview met NLNT is met John Huiberts en Roelf Havinga gedaan. Hierbij vulden ze elkaar aan vanuit eigen ervaring. Het gesprek met het ministerie van EZ was aanvankelijk met Quirien Boone. Zij kon helaas het interview niet geven door een dubbele afspraak, maar ik ben goed opgevangen door haar collega’s. Ik heb het interview met Anja van Gemerden,
16
Hans Schollaart en Nicolette van Gemerden apart van elkaar gedaan, elk vanuit hun eigen beleidsgebied. Als interviewer heb ik zoveel mogelijk de persoon in kwestie laten vertellen. Daaruit kwamen hun visie rondom de kwestie naar voren. Alle interviews zijn opgenomen en op te vragen.
17
4. Bloembollensector
Nederland is één van de grootste exporteurs van landbouwproducten (LEI Wageningen, 2015). De productiviteit van landbouw heeft na de Tweede Wereldoorlog een enorme groei doorgemaakt. De kapitaal- en kennisintensivering hebben gezorgd voor schaalvergroting, specialisatie en intensivering (Horlings 1994, 3-4). Ditzelfde geldt voor de bloembollensector waar dit hoofdstuk op in gaat. De intensivering komt voort uit de handel en onderzoek naar het verbeteren van teeltmethoden. Op beide punten doen zich knelpunten voor op gebied van verduurzaming. De handel stelt hoge eisen aan de kwaliteit van het product (wat in het volgende hoofdstuk ter sprake komt). Om aan de hoge eisen te voldoen is er onderzoek nodig naar onder andere plantenziekten, wat de oorzaak is, en hoe deze bestreden kunnen worden. Echter, de financiering voor onderzoek is moeizaam met het opheffen van het PT. Voor het praktijknetwerk ‘Natuurlijk Leven – Natuurlijk Telen’ was dit de aanleiding om zelf onderzoek te doen naar het verbeteren van de teelt. Het uitgangspunt is het gezond maken van de grond en daarmee de bollen vitaal maken in de plaats van het bestrijden van plagen. Allereerst wordt de bloembollensector toegelicht met feiten over de sector en de organisatie. Vervolgens worden de onderzoeksinstellingen toegelicht en nieuwe initiatieven vanuit de sector. Voor NLNT is het gebrek aan kennis tevens een aanleiding om een praktijknetwerk op te starten. Vanuit een andere benadering zoeken de telers gezamenlijk naar een duurzamere manier van telen. Daarnaast zoeken ze een afzetmarkt voor hun product.
4.1 Bloembollenteelt
Nederland staat van oudsher5 bekend om de tulpenvelden en de handel. Nederland heeft een aandeel van 60% in de wereldproductie in bloembollen en 85% van de wereldhandel. 55% van de export gaat naar landen buiten de Europese Unie (EU). Belangrijke afzetmarkten zijn de Scandinavische landen, Engeland, Duitsland, Verenigde Staten, Japan, China en Rusland (iBulb). De sector vertegenwoordigt één miljard euro.
Nederland telt ongeveer 23.000 hectare bloembollen- en knollen op open grond. Een groot gedeelte van de teelt vindt plaats in de provincie Noord-Holland. De oppervlakte van bloembollengrond is tussen 1975 en 2002 verdubbeld van 13.000 hectare naar ruim 24.000 hectare. Daarnaast is er een verschuiving van de teelt naar het noorden en oosten van het land gaande. De uitbreiding van de teelt is mede veroorzaakt door de hoge opbrengsten in deze periode (Westhoek et al. 2006, p. 195). Het aantal bedrijven ten opzichte van de oppervlakte grond is echter de laatste jaren verkleind. Bedrijven zijn van grotere omvang. Naast het voordelige klimaat condities om bollen te telen is de infrastructuur in Nederland van structurele aard. De bedrijven die zich gevestigd hebben in de Bollenstreken6 zijn onder andere de telers, broeiers, handelsorganisaties, telersverenigingen, export, veilingen, onderzoeksinstellingen, transport, onderwijs, fabrikanten en adviseurs.
5 Nederland is bekend geworden van de tulpomanie. De prijzen van één tulpenbol waren huizenhoog (Bloembollengeschiedenis,
Tulpomanie)
18
4.2 Branchevereniging
Daarnaast heeft de sector zich verenigd in de KAVB. De branchevereniging die als sinds 1860 bestaat, vertegenwoordigd de sector en is daarmee de oudste nog bestaande landbouwvereniging. De vereniging telt circa 1600 leden. De vereniging vertegenwoordigd de bloembollentelers die inspraak hebben in de zogenaamde kringen. De KAVB bestaat uit 8 kringen. Binnen de kringen worden 2 vertegenwoordigers (telers) per gebied opgenomen. De kringen worden voorgezeten door een vertegenwoordiger van de KAVB (KAVB, Kringen). Naast het vertegenwoordigen van de sector, is de KAVB een belangrijke organisatie voor advies. Leden krijgen bij de KAVB juridisch advies bij een geschil en hebben toegang tot het scheidsgerecht en kredietverzekering (KAVB, lidmaatschap)
Daarnaast is de vereniging aangesloten bij meerdere organisaties. Zo is de KAVB medebestuurder van het Internationaal Bloembollen Centrum (IBC), de marketing- en promotieorganisatie van de Nederlandse bloembollen en bolbloemen sector. De promotie activiteiten zijn voornamelijk gericht op Europa, Noord-Amerika en Azië (Tuinbouw, IBC). Voor de promotie wordt niet alleen aan productpromotie, maar ook aan sectorpromotie gedaan (KAVB 2010). Voor het behartigen van de belangen is de KAVB ook bij meerdere organisaties aangesloten. Binnen de Land- en Tuinbouworganisatie (LTO) vormt de KAVB de vakgroep LTO Bloembollen en Bolbloemen. Ook heeft de KAVB de krachten gebundeld met de LTO Nederland. De belangenbehartiging ligt nog steeds bij de KAVB, maar er wordt aangehaakt voor de intersectorale onderwerpen, zoals kennis en innovatie, bodem, water en lucht (LTO 2006). Ook is de KAVB onderdeel van Greenport NHN7. Hier werkt de KAVB nauw samen met overheid en onderwijs voor initiatieven op duurzaamheid. De van de KAVB zijn van belang waar het gaat om sectoroverstijgende zaken op het gebied van wetgeving en maatschappij. Dit is ook interessant voor een kleine sector als de bloembollensector voor het opdoen van kennis (André Hoogendijk 2015, interview, 26 mei).
7 Komt aan de orde in hoofdstuk 5.
19
De doelen van de KAVB8 zijn geformuleerd in het ‘Kompas op 2025’ voor een maatschappelijke bijdrage vanuit de sector. Daarbij is een samenwerking nodig tussen ondernemers, organisaties en overheden om samen te investeren en de koers te wijzigen. Schone lucht, resistenties, biodiversiteit, natuurlijk weerstand en duurzaam omgaan met productiefactoren, ruimte en grondstoffen zijn punten waar de bloembollensector zich mee bezig houdt. Ook de concurrentiepositie is daarbij van belang. Innovatie en bijdragen van kennisinstellingen zijn noodzakelijk. Daarnaast wordt er ook gevraagd om de support van de overheid waar de instrumenten van de individuele of samenwerkende ondernemer tekort schiet. Kennisontwikkeling via onderzoek is daar een voorbeeld van (KAVB 2010).
4.3 Onderzoek
Het ontwikkelen van kennis is dus van groot belang voor het voortbestaan van de sector. Belangrijke onderzoeksinstellingen zijn het PPO en het PT. Een groot deel van de financiering valt echter weg, omdat het PPO moet inkrimpen. Het Regeerakkoord van 29 oktober 2012 heeft bepaald dat Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisaties (PBO) zoals het PT en hun heffingen worden afgeschaft per 1 januari 2015. Het PT voerde taken uit voor zowel de tuinbouw als de overheid. Het bood hiervoor een overlegplatform, kenniscentrum, collectieve financiering, wetgeving en uitvoering van het EU-beleid. Het opheffen van de productschappen komt vanuit de overheid waarbij de vraag zich opwerpt welke verantwoordelijkheid de overheid draagt ter compensatie van het wegvallen van onderzoek (Eerste Kamer 2014, PBO)?
Het onderzoek gericht op tuinders zou van groot belang zijn, omdat ze een grote druk op het milieu zijn en daarmee ook de potentie hebben om te verduurzamen (website PBL). Ze zijn gericht op nieuwe afzet- en verdiencapaciteit, kostenverlaging, voldoende werknemers voor de tuinbouw en duurzame innovatie (Tuinbouw 2012b). Het PT werd gefinancierd met verplichte heffingen vanuit de sector. Per hectare werd een verplichte heffing betaald. Deze zijn tot de opheffing langzaam afgebouwd (tuinbouw afbouw PT).
De taken van het PT9 zijn overgeheveld naar zowel de sector als het ministerie van EZ. De rest van de taken ligt de verantwoordelijkheid bij het bedrijfsleven. 50 activiteiten zijn naar private partijen gegaan. Voor het overhevelen van de taken is gekeken naar de degelijkheid van het plan voor voorzetting, openbaarheid van kennis en omvang van het activiteitenpakket. De KAVB heeft de zaken op het gebied van database, programma Plantgezondheid, Plantgezondheidsfonds, effectief middelenpakket, Schone en zuinige bloembollen, IMVO Jaarverslag, sectorstatistiek overgenomen. De publieke taken worden overgenomen van de productschappen door EZ, VWS en I&M om de continuïteit van uitvoering voor dier- en plantgezondheid, voedselveiligheid en export te waarborgen (Kamerbrief Voortgang Opheffing PBO).
8 Speerpunten van de KAVB zijn het versterken van de marktpositie, het verwijderen van belemmeringen in de keten
(fytosanitair), verduurzaming van de sector (mineralen, gewasbescherming, waterkwaliteit), regionaal ruimtelijk beleid, behoud van een adequaat en verantwoord pakket aan gewasbeschermingsmiddelen, nieuwe opleiding en opleidingsstructuur groen onderwijs (LTO, Bollenteelt).
9 De programma’s van het PT zijn 1) Voeding & Gezondheid, 2) Groen & Welbevinden, 3) Plantgezondheid, Fytosanitaire zaken
20
Binnen de sector wordt gekeken naar nieuwe vormen voor het financieren van onderzoek. Een voorbeeld hiervan is het Tulpen Onderzoeksfonds (TOF). Voor onderzoek in het tulpenareaal is het initiatief om collectief onderzoek te financieren op basis van vrijwilligheid. De verantwoordelijkheid ligt in dit geval bij de sector. Vanuit de EU-regelgeving geldt dat het opzetten van een dergelijk instituut uitsluitend per gewas of product gedaan mag worden. Vanuit de GMO verordening moeten productenorganisaties opgericht worden op initiatief van de producenten, niet door de brancheorganisaties (Eerste Kamer 2014, PBO). Ongeveer een kwart van de tulpenkwekers- en broeiers hebben zich aangemeld voor TOF. Met een jaarlijkse bijdrage op basis van het aantal hectare of verkochte bloemen wordt er onderzoek gedaan naar energiebesparende teeltmethoden, virussen en een calamiteitenport bij acute bedreigingen (Tulpen, TOF). De doelstelling van TOF is om 50% van het totale areaal10 aangesloten te hebben (AgriHolland 2015a).
4.4 Praktijknetwerk ‘Natuurlijk Leven, Natuurlijk Telen’
In 2012 is NLNT opgezet door acht bloembollenkwekers uit Noord-Holland om te experimenteren met duurzame bollenteelt. Huiberts, één van de leden van het praktijknetwerk, is begonnen nadat de problemen met stengelaal, een quarantaine ziekte, de oogst vernietigd moest worden. Op een cursus over grond, waar de spreker Roelf Havinga was, zijn de telers begonnen met het netwerk. Hier kwamen ze erachter dat alle behandelingen een negatieve invloed op de grond hadden. Deze benadering zijn ze gezamenlijk gaan toepassen (John Huiberts 2015, interview, 10 juni).
‘Voor gangbare teelt kun je overal advies voor krijgen. Ecologisch is daarom heel spannend. Want zekerheid ligt in de chemie net zoals op doktoren vertrouwen. Op het moment dat je dat niet meer doet wordt het spannend, want heel veel zou dan opeens niet kunnen werken. De mannen zeiden als we dan samenwerken, hoeven we niet dezelfde fouten te maken.’ (Roelf Havinga 2015, interview, 10 juni)
De landbouw en in het bijzonder de bollenteelt worden decennia lang bekritiseerd op het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen om ziektes te bestrijden en de gewassen te optimaliseren. Onderzoek- en adviesinstellingen bieden onvoldoende inzicht in de oorzaken van het probleem waardoor de bollentelers zelf op onderzoek zijn gegaan naar deze vraag. Met een platform voor ecologisch telen en de hulp van experts werd een benaderbare manier voor ecologisch telen gevonden (beknopt verslag praktijknetwerk NLNT, 2). Het praktijknetwerk heeft twee doelstellingen: 1) Kennis en ervaring op doen voor het verbeteren van de structuur van de bodem, de toename van het bodemleven en de toename van het organische stof gehalte zodat meststoffen minder snel uitspoelen. Het streven is om tot een halvering van het gebruik van kunstmest en chemische middelen te komen door de inzet van natuurlijke meststoffen. 2) Oprichten van een platform om de kennis en ervaring te delen (website Natuurlijk leven – Natuurlijk telen).
21
Het praktijknetwerk wordt door verschillende organisaties gesteund. Een van de organisaties is Greenport Noord-Holland Noord die subsidie aanvragen heeft uitgevoerd. Het praktijknetwerk is gesteund met financiële middelen uit het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO). NLNT heeft 40.000 euro subsidie van Europa ontvangen op voorwaarde dat er 2/3e zelf werd betaald (bloembollenvisie 2014). Ook de gemeentebesturen van Schagen en Hollands Kroon hebben elk besloten om bij te dragen aan het praktijknetwerk met een bedrag van €8.275 (Raadsinformatiememo Schagen). Tevens is er veel aandacht voor het praktijknetwerk, en in het speciaal voor John Huiberts, vanuit de overheid. Zo is er al bezoek geweest van gedeputeerde Bond van de provincie Noord-Holland en staatssecretaris Dijksma.
Door het praktijknetwerk zijn verschillende bijeenkomsten gehouden om ervaringen uit te delen. Verder is er een middag georganiseerd bij één van de telers voor een open middag voor collega telers. Collega telers hebben veel belangstelling voor de niet kerende grondbewerking en het telen onder gras. De ontwikkelingen van het praktijknetwerk NLNT worden nauw in de gaten gehouden door collega telers, mechanisatiebedrijven, gewasbeschermingleveranciers, adviseurs en onderzoekers van teelt technieken (beknopt verslag praktijknetwerk NLNT, 5).
Een ander doel van NLNT is het zoeken naar een afzetmarkt voor de duurzame bollen. Op deze manier kan er een ‘eerlijkere’ prijs voor het product gevraagd worden. De vraag naar duurzame bollen lijkt langzaam te komen. In onder andere Scandinavische landen, Duitsland, Engeland en de VS is de meerwaarde van de van informatie over herkomst, productiewijze en eigenschappen van producten interessant voor de verkoop (KAVB 2010; André Hoogendijk 2015, interview, 26 mei). Voor de verkoop zijn ze bezig met certificering.
4.5 Certificering
Voor ketenpartijen is de consument een belangrijke partij. De meerwaarde van producten en productiewijze kunnen van belang zijn in het maken van beslissingen in het kopen van het product. Voor het garanderen van een aantal normen, is er certificering. Er wordt een onderscheidt gemaakt tussen biologische en ‘gangbare’ producten. Binnen de bloembollenteelt is MPS een belangrijke certificering. De huidige certificering is toepasbaar op gangbare teelt. Daarnaast bestaat er de certificering Skal. Deze geldt alleen voor biologische producten.
In de biologische landbouw wordt geen gebruik gemaakt van kunstmest en chemische gewasbeschermingsmiddelen. Voor certificering moet aan de wettelijke voorschriften van de EU voldaan worden. Voordat aan de eisen van Skal wordt voldaan, moet aan verschillende facetten in de teelt voldaan worden. Een onderdeel is het omschakelen van de percelen zodat deze in de omschakelperiode vrij komt van biologische gewassen. Daarnaast moet er een strikte scheiding zijn met de gangbare teelt. Voor het verkrijgen van Skal wordt eerst een toelatingsonderzoek gedaan waarbij het betreffende bedrijf aan voorwaarden moet voldoen. Bij goedkeuring gaat een omschakelingsperiode van start waarbij aan alle voorwaarden voldaan moet worden van een biologische productie, maar is het bedrijf nog niet Skal
22
gecertificeerd. Bij een positieve beoordeling na afloop van de omschakelingsperiode wordt de certificatie vergeven (Skal 2015).
Een andere belangrijke certificering is MPS. De certificaten verzekeren duurzaamheid in de tuinbouw. De certificering is een eis van de retail. De producten moeten gecertificeerd zijn. Daarnaast is er een certificering voor de bedrijven, waarbij transparantie wordt nagestreefd. Op deze manier kan de consument zien op welke manier het product is geproduceerd en waar het is geproduceerd. De MPS ABC laat zien dat gecertificeerde bedrijven rapporten, managen en monitoren. MPS heeft meerdere categorieën, waaronder de kwaliteit van het bedrijf en de sociale aspecten die elke schakel in de keten kan aanvragen (MPS, Producer).
De eisen van Skal zijn strikt biologisch en de eisen van MPS zijn duurzaamheideisen voor bedrijfsvoering of op producten voor de handel. Een certificering voor producten en diensten op basis van verduurzaming is Milieukeur. De producten die verhandeld worden, zijn aantoonbaar duurzamer dan vergelijkbare producten of in de rest van de sector. Daarnaast wordt naar het productieproces en de herkomst van de producten gekeken. Voor de criteria van een certificaat wordt door een College van Deskundigen van SMK vastgesteld. Hierin worden producentenorganisaties, detailhandel, overheid, wetenschappers, milieudeskundigen en behartigers van consumentenbelangen vertegenwoordigd.
Op dit moment11 werken de KAVB en de SMK samen voor het ontwikkelen van certificering voor de bloembollenteelt. Door gebrek aan belangstelling is in 2007 deze stopgezet. De belangstelling vanuit de consument is groeiende en NLNT onderscheid zich op het gebied van duurzaamheid. Voor de inhoudelijke inbreng levert het PPO de criteria. De begeleidingscommissie bestaat uit marktpartijen, afnemers, Greenpeace, Hoogheemraadschap Hollands Noorderkwartier en gemeente Schijndel. De criteria zullen ingaan op de eisen rondom bemesting, bodemvruchtbaarheid, gewasbeschermingsmiddelen, het voorkomen van emissies, energie- en waterverbruik, biodiversiteit, afval, werkomstandigheden en communicatie met de omwonenden (Milieukeur 2015).
23
5. Landbouwbeleid
Het GLB is één van de meest geïntegreerde markten van de EU. Vanaf het ontstaan van de Europese Economische Gemeenschap (EEG) is landbouw één van de pijlers geweest. Veel lidstaten voerden zelf al een actief landbouwbeleid en zaten niet te wachten op beleid vanuit de EU. De bemoeienis van de EU stuitte dan ook sinds het begin op veel kritiek. De vele hervormingen die volgde, hebben gezorgd voor een integratie. Waar het beleid zich in het begin vooral toespitste op de markt en het garanderen van een goede prijs, voor consument en producent, is het accent steeds meer gelegd op duurzaamheid en kwaliteit. Binnen het landbouwbeleid is de oorspronkelijke aandacht van het traditionele markt- en prijsbeleid verminderd. Landbouw wordt steeds meer gezien als een ‘gewone’ economische sector waarbij alle relevante aspecten zoals financiën, milieu en voedselveiligheid een plaats krijgen in de ontwikkeling van toekomstig beleid (Meester et al., 2005: 59). Voor dit hoofdstuk zal bij het beschrijven van het gemeenschappelijke landbouwbeleid op basis van het boek EU-beleid voor landbouw, voedsel en groen. Van politiek naar praktijk van Meester et al. (2005) gebruikt worden. Deze wordt aangevuld met latere ontwikkelingen en huidige regelgeving. Dit hoofdstuk zal eerst ingaan op het GLB. De bloembollensector is sinds kort opgenomen in het GLB. Een korte historische schets laat zien hoe het huidige beleid gevormd is. Na de beschrijving van het GLB wordt de uitwerking van dit beleid van Nederland beschreven. De uitwerking vindt voornamelijk plaats op het gebied van onderzoek. Ook zal dit hoofdstuk dieper ingaan op gewasbeschermingsmiddelen, kwaliteitseisen en fytosanitair beleid.
5.1 Gemeenschappelijk landbouw beleid
De Europese integratie voor de landbouw is vergaand. Het GLB is een dynamisch beleidsveld, waarin voortdurend veranderingen worden aangebracht. Vanaf de start van het GLB berustte het landbouwmarkt- en prijsbeleid (de eerste pijler) van de Gemeenschap op drie beginselen, namelijk eenheid van markt, communautaire preferentie en financiële solidariteit (Meester et al 2005, 105). De beginselen ondersteunde de doelstellingen die door de lidstaten ook op nationaal nagestreefd werden, namelijk stabilisatie en ondersteuning van de prijzen van de belangrijkste landbouwproducten rekening om de boeren een redelijke levenstandaard te garanderen rekening houdend met de belangen van de consument. De grote verschillen tussen de productie- en marktomstandigheden binnen verschillende sectoren in de land- en tuinbouw hebben gezorgd voor verschillende type regelingen voor producten dat vorm kreeg in gemeenschappelijke marktordeningen (GMO). GMO is een verzameling van regels op Europees niveau voor een bepaald product. De regels stellen kwaliteitseisen vast en economische spelregels ten aanzien van de import en export (Meester et al. 2005, p. 106). De producten zijn onderverdeeld in zware, lichte en vrije marktordeningen. Voor de basisproducten met een groot aandeel in het landbouwareaal werden zware marktordeningen ontworpen en voor een groot aantal andere producten lichte marktordeningen. Naast de zware en lichte marktordeningen zijn er veel producten zonder marktordening, de zogenaamde vrije producten. De sierteeltproducten vallen hieronder. De regelingen voor deze producten omvat enkel een stelsel van kwaliteitsnormen en een regeling van het handelsverkeer (Meester et al. 2005, 110).
24
De zware marktordeningen is een systeem waarbij actieve marktbemoeienis is door Europa. Deze actieve bemoeienis gold voor de producten graan, suiker, zuivel, rundvlees, wijn en olijfolie. Een richtprijs moet er voor zorgen dat de landbouwer een prijs krijgt die hij via de markt zou moeten kunnen ontvangen (Meester et al. 2005, 106). Waar de regelingen van de zware marktordeningen voor zowel de buitengrens van de EU als de interne markt golden, werd bij lichte marktordeningen enkel geïntervenieerd op de buitengrens van de EU voor bescherming tegen laaggeprijsde invoer uit de ontwikkelingslanden, op enkele uitzonderingen daargelaten (Meester et al. 2005, 108). De marktordeningen zijn in de jaren ’60 van de vorige eeuw tot stand gebracht. In de jaren ’70 van de vorige eeuw werd dit beleid nadrukkelijk gevoerd vanuit de gedachte dat nauwkeurige prijssturing mogelijk was. Problemen met grote overschotten zorgden voor een koppeling aan hoeveelheidbeperking, zoals de melkquotering. De Mac Sharry hervorming van 1992 zorgen voor een transformatie naar prijsverlaging, inkomenscompensatie, koppeling aan hoeveelheidbeperkingen en marktgerichte oriëntatie (Meester et al. 2005, 113).
De zware marktordeningen leidden tot grote overschotten. In 1992 leidde dit tot een trendbreuk in het GLB door het markt- en prijsbeleid gedeeltelijk om te zetten in een inkomensbeleid. De producenten krijgen directe betalingen om de levenstandaard te behouden, maar de prijzen van de ondersteunende producten werden verlaagd (Meester et al. 2005, 101). De hervormingen in de Agenda 2000 zorgde ervoor dat de directe inkomenstoeslagen verder werden verlaagd (Meester et al. 2005, 117). In de Midterm Review van 2003 werden de hervormingen verder doorgevoerd. Het grootste gedeelte van de inkomenssteun is nu geheel ontkoppeld van de productie. De verschillende toeslagen zijn samengevoegd tot een bedrijfstoeslag waarbij op basis van historische rechten een bedrag per hectare wordt uitbetaald (Meester et al. 2005, 122). Sinds dit jaar het mogelijk voor bloembollenkwekers om toeslagrechten of betalingsrechten toegekend te krijgen.
Naast het prijs beleid hebben milieueisen een steeds belangrijkere plek gekregen in het GLB. In de eerste pijler zijn in het landbouwkader milieumaatregelen opgenomen in het kader van marktordeningen. De cross-compliance eisen zijn ingevoerd waarbij de bedrijven aan milieu voorwaarden moeten voldoen die in (Meester et al. 2005, 121). De cross-compliance regelingen, sinds 2005, slaan een brug tussen landbouw, milieu- en natuurbeleid (Meester et al. 2005, 264) waarbij boeren aan minimumeisen moeten voldoen om in aanmerking te komen voor subsidie (Meester et al. 2005, 265).
Binnen het landbouwkader worden binnen de tweede pijler boeren gestimuleerd om milieumaatregelen te nemen. De tweede pijler binnen het GLB is de plattelandsontwikkeling. Voor het versterken van het platteland heeft de EU de ELFPO opgericht. Het ELFPO heeft als doelstelling het verbeteren van de concurrentiekracht van de land- en bosbouw, beheren van natuur en milieu en verbeteren van de leefkwaliteit van het platteland. Het beleid is vastgelegd in het Plattelandontwikkelingsprogramma (POP). Dit wordt door de verschillende lidstaten uitgewerkt. POP wordt elke 7 jaar herzien in een nieuw programma. De subsidies van het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007 - 2013 (POP2) van het Europees Landbouwfonds voor Plattelandsontwikkeling (ELFPO) subsidieert opleiding, voorlichting, demonstratieprojecten, milieuvriendelijke maatregelen, jonge landbouwers, praktijknetwerken en samenwerking bij
25
innovatieprojecten. (RVO 2015). Het Europees Fonds voor Regionale Ontwikkeling (EFRO) is tevens een subsidie waar de landbouw gelden uit kan winnen. Deze subsidie is bedoeld voor de het terugdringen van de economische onevenwichtigheden. Dit is onderdeel van het Europese regionale beleid. Het EFRO draagt in de periode 2014-2020 bij aan innovatie en onderzoek, een digitale agenda, steun voor het MKB, en een koolstofarme economie (Europa-nu 2015). Voor het ontvangen van subsidie geldt altijd een gezamenlijke financiering
5.2 Beleid Nederland
De besluitvorming van wetgeving in de Europese Unie wordt door de bevoegde organen van de lidstaten omgezet in nationale wetgeving (Meester et al., 2005: 49). Ook binnen Nederland bestaat de discussie over welk nationaal beschermingsinstrumentarium geschikt is om de geëiste richtlijnen te realiseren. Daarbij is de nationale overheid verantwoordelijk voor de implementatie, maar afhankelijk van provincies en gemeenten (Meester et al. 2005, 294-295). Naast de vraag wie de verantwoordelijkheid heeft, markt of overheid, spelen tevens de verantwoordelijkheden tussen overheden een rol. De verschillende lidstaten zitten met verschillende vraagstukken. De ontkoppeling van inkomenssteun geeft betere mogelijkheden voor gedecentraliseerde uitvoering van het beleid (Meester et al. 2005, 248). Sinds 2003 is bij de belangrijke beleidsinitiatieven een analyse van het effect van de maatregelen verplicht. De sociale, economische en milieugevolgen worden beoordeeld (Meester et al. 2005, 245-246).
De subsidies van POP komen onder andere uit het ELFPO. POP wordt in een samenwerking tussen provincies en het Ministerie van Economische Zaken opgesteld. POP3 is het programma voor de periode 2014-2020. De thema’s zijn: 1) versterken van innovatie, verduurzaming en concurrentiekracht; 2) jonge boeren; 3) natuur en landschap; 4) verbetering van waterkwaliteit; 5) LEADER (website regiebureau). Met LEADER wordt een sociaaleconomische bijdrage gedaan aan de ontwikkeling en werkgelegenheid op het platteland, de innovaties binnen agrarische bedrijven, de leefomgeving van de agrarische sector, jonge boeren en samenwerking in ‘krimp’-gebieden voor een sociaal en economische vitaal platteland. LEADER is een bottom-up aanpak om de daadkracht van de regio te benutten (Kamerbrief Implementatie Gemeenschappelijk Landbouwbeleid: 14).
LEADER is het door de provincie Noord-Holland vastgestelde onderdeel van POP 3 2014-2020. De lokale ontwikkelingen worden met plaatselijke doelstellingen en behoeften afgestemd tot concrete acties, die bijdragen aan het verwezenlijken van de doelstelling/strategie van de EU voor slimme, duurzame en inclusieve groei en wordt ontworpen en uitgevoerd door een lokale actor. De actiegroep bestaat uit vertegenwoordigers van de publieke en private lokale sociaaleconomische belangen waarbij geen partij meer dan de helft van de stemmen heeft. Kenmerkend voor het programma is dat het zich richt op een krimpende bevolking, bijdragen leveren aan de ontwikkelingen van het platteland en minder verstedelijkte regio's, en binnen het grondgebied van de betreffende provincie (provincie Noord-Holland, vaststelling Openstellingsbesluit LEADER).
26
Voor de innovatie is een publiek private samenwerking (PPS) opgezet met het Topsectorenbeleid12 waar de bloembollenteelt onder de Topsector Tuinbouw en Uitgangsmaterialen valt. De onderzoeksgelden moeten beter op elkaar af gestemd worden voor de aansturing van onderzoek door de koppeling te maken tussen bedrijfsleven, overheid en kennisinstellingen (Tuinbouw 2012c). Om de Greenport NHN te stimuleren is hier de Topsectoren Tuinbouw & Uitgangsmaterialen ondergebracht. Hierin worden de ambities van de overheid en de sector uitgesproken. De Greenports zetten in op het behoud en versterken van de agribusiness. Binnen de thema's innovatie & kennis, duurzaamheid, ruimtelijke- economische structuurversterking, internationale positionering, human capital en bereikbaarheid. Binnen een triple helix waarbij overheid, markt en onderwijs/onderzoek bij elkaar komen, worden verschillende projecten uitgezet die binnen de thema's vallen (Provincie Noord-Holland, Topsectoren).
Greenport NHN is een stichting waar vele actoren in vertegenwoordigd zijn. De provincie is een belangrijke speler hierbinnen. De verenigingen van verschillende branches zijn vertegenwoordigd in de stuurgroep. Binnen Greenport NHN zijn alle landbouwsectoren vertegenwoordigd. Omdat de bollenteelt een aanzienlijk aandeel heeft in de landbouw in Noord-Holland is deze sterk vertegenwoordigd in de organisatie. In de Greenport zijn drie KAVB-kringen vertegenwoordigd, Noordelijk Zandgebied, West-Friesland en Kennemerland. Hierin werken ze nauw samen voor het toepasbaar maken van kennis. Initiatieven rond duurzaamheid worden in de Greenport ontplooid. De stuurgroep houdt zich niet bezig met de dagelijkse gang van zaken, maar doorloopt het programma. De projecten die aan het programma worden gekoppeld zijn verschillende van aard. De projecten moeten binnen de doelen van Greenport passen, en vervolgens gaat Greenport kijken op welke manier financiële middelen beschikbaar komen (Rian van Dam 2015, interview, 1 juni).
5.3 Gewasbeschermingsmiddelen
De land- en tuinbouw hebben stappen gezet in het verduurzamen van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen. De risico’s van het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen zijn verminderd, het water is schoner geworden, en de concurrentiekracht van de land- en tuinbouwsector heeft zich staande gehouden. Duurzame gewasbescherming is de totstandbrenging van een duurzaam gebruik van gewasbeschermingsmiddelen door vermindering van de risico’s en de effecten van gewasbeschermingsmiddelengebruik op de menselijke gezondheid en het milieu en door bevordering van het gebruik van geïntegreerde plaagbestrijding en alternatieve benaderingswijzen of technieken (rijksoverheid nota 2015, 6). Gewasbeschermingsmiddelen zorgen ervoor dat ziekten, plagen en onkruiden onder controle gehouden worden. De maatregelen kunnen zowel chemisch als niet chemisch zijn. Omdat gewasbeschermingsmiddelen schadelijke stoffen bevatten voor mens, dier en milieu zijn deze aan strenge eisen onderworpen voor de toelating en gebruik van middelen (NVWA, gewasbescherming). De Nota duurzame gewasbescherming van de periode 2004-2010 heeft een doeltreffende impact gehad.
