De diversiteit van belangengroepen in het Energieakkoord voor duurzame groei: Kracht of zwakheid voor implementatie?

De diversiteit van belangengroepen

in het Energieakkoord voor duurzame groei

Kracht of zwakheid voor implementatie?

Een (kwalitatieve) analyse naar het effect van de diversiteit van belangengroepen op de implementatie van de creatie van 90.000 duurzame arbeidsjaren uit het Energieakkoord voor duurzame groei

Masterthesis in het kader van de Master Bestuurskunde:

Management van de Publieke Sector – Strategie, Advisering en

V Verandermanagement – Faculteit Governance and Global Affairs - Universiteit Leiden Student: Hans Breij Begeleider: Dr. Bert Fraussen

Masterjaar: 2019-2020

Datum: 08 januari 2021 Aantal woorden: 16.939

- 4 -

Inhoudsopgave

Voorwoord ... 6

Hoofdstuk 1: Inleiding & probleemstelling ... 7

1.1 Inleiding ... 7

1.2 Probleemstelling ... 8

1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie ... 9

1.4 Leeswijzer ... 10

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader ... 12

2.1 Belangengroepen ... 12

2.2 Belangengroepen in de praktijk: het (Nederlandse) poldermodel ... 14

2.3 Het Nederlandse poldermodel in transitie? ... 14

2.4 Diversiteit van belangengroepen ... 16

2.5 Implementatie ... 20

2.6 Factoren van implementatie ... 21

Implementatiefactor 1: Communicatie ... 24

Implementatiefactor 2: Coördinatie ... 26

Implementatiefactor 3: Middelen ... 28

Implementatiefactor 4: Mate van draagvlak ... 29

2.8 Conceptueel model + verwachtingen ... 30

Hoofdstuk 3: Methodologisch Kader ... 33

3.1 Onderzoekstype ... 33

3.2 Informatiebronnen ... 35

3.3 Betrouwbaarheid en validiteit ... 37

Hoofdstuk 4: Casus ... 38

4.1 Overzicht belangengroepen Energieakkoord voor duurzame groei ... 38

4.2 Afspraken uit het Energieakkoord voor duurzame groei ... 39

-4.3 Stand van zaken van de implementatie doelstellingen Energieakkoord voor duurzame groei ... 40

4.4 Beschrijving van het overleg van het Energieakkoord ... 41

Hoofdstuk 5: Analyse... 43

5.1 Communicatie ... 44

5.2 Coördinatie ... 46

5.3 Middelen ... 49

5.4 Mate van draagvlak ... 50

5.5 Beantwoording probleemstelling ... 52

-- 5 --

6.1 Samenvatting van de onderzoeksresultaten ... 54

6.2 Beperkingen van deze studie ... 55

6.3 Suggesties vervolgonderzoek ... 56

6.4 Beleidsaanbevelingen... 56

Literatuur ... 58

Bijlage(n) ... 62

- 6 -

Voorwoord

Voor u ligt mijn masterthesis, het afsluitende hoofdstuk van de masteropleiding Bestuurskunde: Management van de Publieke Sector: ‘Strategie, Advisering en

Verandermanagement’, aan de universiteit van Leiden, faculteit Governance and Global Affairs (FGGA).

De afgelopen maanden is er gewerkt aan het schrijven van dit onderzoek, waarin het Energieakkoord centraal staat. Specifieker de diversiteit van belangengroepen en het effect daarvan op de implementatie (uitvoering) van gemiddeld ten minste 15.000 voltijdbanen, oftewel 90.000 arbeidsjaren in de duurzame sector tot en met 2020. Gedurende deze periode zijn er onderzoeksrapporten bestudeerd, maar zijn er ook in de praktijk interviews afgenomen met vier belangengroepen die betrokken zijn bij het Energieakkoord. Hiervoor wil ik de Nederlandse Vereniging Duurzame Energie, VastgoedBelang, Transport- en Logistiek Nederland & Bouwend Nederland als respondenten hartelijk bedanken voor hun medewerking!

Uiteraard wil ik Dr. Bert Fraussen hartelijk bedanken voor de scriptiebegeleiding tijdens het schrijven van deze thesis. De feedback en adviezen waren zeer waardevol ter verbetering en aanvulling van de scriptie.

Tot slot wil ik het voorwoord afsluiten met enkele zinnen die als intrinsieke ‘motivator’ dienden tijdens het schrijven van deze masterthesis:

Strugglin' in the streets just trying to survive Searchin' for the truth is just keepin' us alive

Gotta break these shackles gotta break these chains

- 7 -

Hoofdstuk 1: Inleiding & probleemstelling

1.1 Inleiding

Duurzaamheid, een term die de laatste jaren steeds meer onder de aandacht is komen te staan. In nieuwsberichten, in de samenleving en binnen de politiek zijn er steeds meer geluiden te horen die roepen om meer duurzaamheid te realiseren, bijvoorbeeld een duurzame

energietransitie waarin van koken op gas wordt overgegaan op elektrisch koken.

Duurzaamheid dient een breder belang, en is op meerdere terreinen terug te zien. Denk aan het reduceren van het energiegebruik in Nederlandse huishoudens, een schone leefomgeving en het slim omgaan met energiebronnen voor toekomstige generaties. Om deze ambities te kunnen bereiken, zijn er (grote) akkoorden nodig tussen de Nederlandse overheid en maatschappelijke organisaties.

Het Energieakkoord voor duurzame groei is een voorbeeld van een dergelijk akkoord tussen de overheid en (diverse) maatschappelijke organisaties. Het akkoord vormt een onderhandelingstafel waarin organisaties met verschillende belangen, naar overeenstemming moeten zoeken. Deze partijen ondersteunen samen het gemeenschappelijk belang, waarbij het akkoord de uiteenlopende belangen van organisaties met elkaar overbrugt (Energieakkoord voor duurzame groei, 2013). Deze doelstellingen staan in het licht van een

langetermijnperspectief. De doelstellingen zijn ambitieus, maar deze ambities zorgen tegelijkertijd voor grote uitdagingen op bestuurskundig gebied. Men kan spreken van een poldermodel 2.0. Deze nieuwe vorm van polderen zorgt voor een uitdaging. Hoe kan men op een effectieve wijze met verschillende organisaties onderhandelen en de doelstellingen succesvol implementeren?

Aan het Energieakkoord zijn meer dan 40 organisaties betrokken, variërend van milieuorganisaties tot aan branche- en werkgeversorganisaties. Hiermee is er sprake van diversiteit. Deze diversiteit is een belangrijk kenmerk van deze studie, omdat het type

belangengroep positief dan wel negatief tegenover maatregelen uit een dergelijk akkoord kan staan. Een ander kenmerk in deze studie is de implementatie, oftewel de uitvoering van de doelstellingen. In deze studie is gekozen voor één hoofddoelstelling, om te onderzoeken of de diversiteit invloed heeft op de implementatie van 15.000 extra voltijdbanen, oftewel 90.000 arbeidsjaren tot en met 2020.

Dit onderzoek wil bestuderen hoe de (diverse) maatschappelijke organisaties bij het Energieakkoord betrokken zijn, en welke invloed zij hebben op de implementatie. Het

- 8 -

formuleren van beleid is één kant, de daadwerkelijke implementatie is de andere kant, die in de praktijk vaak wordt beïnvloed door verschillende implementatiefactoren. Voorbeelden zijn de kennis van medewerkers, heldere communicatie en de mate van leiderschap binnen een organisatie (Halparin, 1977; Marume et al, 2016; Giacchino & Kakabadse, 2003). Hoewel een succesvolle implementatie van veel factoren afhankelijk is, zijn er binnen deze studie vier implementatiefactoren gekozen die relevant zijn. De eerste en tweede factor bestaan uit communicatie en coördinatie. Gelet op de grote groep diverse organisaties is communicatie gekozen omdat samenwerking gebaat is bij heldere communicatie (Edwards & Sharkansky, 1978), coördinatie is gekozen omdat een overkoepelend orgaan de voortgang van de doelen kan monitoren. De derde factor bestaat uit middelen (het aantal medewerkers) en de vierde factor uit de mate van draagvlak (het aantal leden). Middelen zijn gekozen omdat de

hoeveelheid medewerkers een gunstig effect kan hebben op de implementatie. De mate van draagvlak houdt de steun en toewijding in van de betrokken actoren en achterban in

(Giacchino & Kakabadse, 2003).

Dit onderzoek staat in het licht van nieuwe, complexere vormen van overleg tussen de Nederlandse overheid en belangengroepen, waarbij overleg wordt gekenmerkt door een horizontalere besluitvorming, minder hiërarchie en onderhandelingen met onzekere

uitkomsten. Er is sprake van een transformatieve verandering van de Nederlandse polder (van der Meer, 2016: 343). Meer belangengroepen zijn betrokken bij overleg en kunnen invloed uitoefenen op de beleidsimplementatie. Welke invloed heeft de diversiteit van

belangengroepen op de implementatiefactoren en zodoende op de uiteindelijke realisatie van 90000 duurzame arbeidsjaren?

1.2 Probleemstelling

Met diversiteit en implementatie als de belangrijkste onderzoeksfactoren, wordt de volgende onderzoeksvraag geformuleerd:

‘’Zorgde een hogere diversiteit van de betrokken belangengroepen voor een meer of mindere succesvolle implementatie van de hoofddoelstelling voor de creatie van 90.000 duurzame arbeidsjaren uit het Energieakkoord voor duurzame groei?’’

Belangengroepen, diversiteit en implementatie zijn de concepten die centraal staan in dit onderzoek. De concepten dienen een inzicht te geven hoe de diversiteit van belangengroepen

- 9 -

effect heeft op de implementatie van deze doelstelling uit het Energieakkoord. Hiervoor wordt eerst gekeken naar het Nederlandse poldermodel. Daarna wordt gekeken naar het poldermodel in transitiefase. Is het Energieakkoord een complexer overlegmodel dan te zien was in het ‘traditionele’ poldermodel? Het Energieakkoord is relatief kort van start gegaan (sinds 2013) en is daarmee nog een lopend proces. Daarom wordt in dit onderzoek als richtlijn de stand van de implementatie tot en met 2020 gehanteerd. Ondanks dat er vijf doelstellingen zijn, is er in dit onderzoek gekozen voor één doelstelling (de creatie van 15.000 extra voltijdsbanen), in de vorm van 90.000 duurzame arbeidsjaren (SER voortgangsrapportage 2016, 2016: 45). De veronderstelling hier is dat diversiteit een sterk effect kan hebben op de totstandkoming van (extra) banen in de duurzame sector. De creatie van het aantal arbeidsjaren kan goed worden gekoppeld aan de vier gekozen implementatiefactoren in deze studie. Daarnaast is de

doelstelling concreet meetbaar, in de zin dat gemeten kan worden hoeveel banen er daadwerkelijk gerealiseerd zijn tot op heden. De creatie van het aantal arbeidsjaren is een goede graadmeter voor het succes van een gedeeltelijke implementatie van het

Energieakkoord.

1.3 Wetenschappelijke en maatschappelijke relevantie

Waarom de uitvoering van dit onderzoek? Dit onderzoek is tweeledig, op het gebied van maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie.

Maatschappelijke relevantie

Het milieu is vandaag de dag een veel bediscussieerd onderwerp. Met regelmaat komen nieuwsberichten langs over opwarming van de aarde, hoge concentraties van fijnstof in steden en het gebruik van (niet) duurzame energie in Nederlandse huishoudens. Met de komst van één gemeenschappelijk initiatief vanuit een diversiteit van betrokken organisaties kunnen er stappen vooruit gemaakt worden met het streven naar een duurzame toekomst. Zonder een waarde oordeel te geven in dit onderzoek, kan in het algemeen gezegd worden dat een duurzame toekomst en een schone leefomgeving voor elke individu een ‘goede’ zaak is en positieve effecten heeft op het leven van burgers, ondernemers en consumenten.

Onderzoek naar hoe overleg en implementatie heeft plaatsgevonden tussen

verschillende organisaties die betrokken zijn bij het Energieakkoord, kan meer inzicht geven in de implementatie tussen belangengroepen, maar ook tussen de Nederlandse overheid en belangengroepen. Daarnaast kan deze studie meer inzichten geven in hoeverre het

- 10 -

Nederlandse poldermodel in de nieuwe, huidige vorm van overlegstructuur functioneert. Zijn elementen uit het ‘oude’ model van overleg nog steeds aanwezig in de nieuwe vorm van overleg?

Wetenschappelijke relevantie

Er is in de huidige onderzoeksliteratuur veel geschreven over de factoren die invloed hebben op implementatie van beleid, maar vaak is de literatuur gericht op één organisatie of

beleidsonderwerp. Het Energieakkoord kent ook één beleidsonderwerp, maar kent

daarentegen een diversiteit aan belangengroepen. Soortgelijke, sociale akkoorden die worden gekenmerkt door het poldermodel van overleg, kennen niet zoveel verschillende betrokken organisaties. Het Energieakkoord dient tot overeenstemming te komen met economische, maatschappelijke en hybride belangengroepen. Om een succesvolle beleidsimplementatie te bereiken met belangengroepen die vrij uiteen kunnen lopen qua visie is geen eenvoudige opgave. Deze studie wil met de (nieuwe) invalshoek een bijdrage leveren aan het inzicht in de rol die diverse belangengroepen spelen in de realisatie van succesvolle implementatie.

Daarnaast is het Energieakkoord een duidelijk voorbeeld van nieuwe vormen van overleg. In het algemeen zijn de meeste individuen bekend met het Nederlandse poldermodel het overlegmodel waarbij de Nederlandse overheid gezamenlijk met vakbonden en

werkgeversorganisaties aan tafel zitten om afspraken te maken en akkoorden te sluiten. Akkoorden bereiken binnen het poldermodel is al lastig, maar binnen de huidige vorm van overleg (stakeholdersoverleg) en sociale akkoorden is de complexiteit toegenomen. Er doen meer belangengroepen mee, en die tevens gekenmerkt worden door een verschillende

achtergrond en bijbehorende achterban. De belangengroepen kunnen onderling (ideologisch) sterk van elkaar verschillen, maar toch dient er samen beleid te worden geformuleerd en daarna te worden uitgevoerd. Door te onderzoeken welke factoren van belang zijn bij de implementatie, kunnen wellicht belangengroepen meer toenadering tot elkaar krijgen om zo effectief resultaten te bereiken.

1.4 Leeswijzer

Dit onderzoek omvat zes hoofdstukken. De aanleiding en keuze voor dit onderzoek is eerder toegelicht, net als de probleemstelling en de relevantie. In het volgende hoofdstuk wordt het theoretisch kader uiteengezet en beslaat vijf gebieden. Op elk gebied wordt de belangrijkste literatuur besproken die relevant zijn voor dit onderzoek. Dit hoofdstuk vormt de basis en

- 11 -

tegelijkertijd het vertrekpunt van dit onderzoek. Aan het eind van dit hoofdstuk worden twee verwachtingen geformuleerd, inclusief een conceptueel model. In hoofdstuk drie wordt de methodologie besproken. In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van de gebruikte onderzoeksmethoden en de raadpleging van informatiebronnen. In hoofdstuk vier worden alle betrokken partijen weergegeven van het Energieakkoord. Hierbij worden de partijen verdeeld op grondslag inclusief de belangen die zij vertegenwoordigen. Daarnaast wordt hier gebruik gemaakt van een reconstructie van het verloop van het overleg van het Energieakkoord. Hoofdstuk vijf is waar de analyse plaatsvindt. Op basis van de informatie in combinatie met de literatuur van het theoretisch kader uit hoofdstuk twee wordt bekeken in welke mate de diversiteit van de belangengroepen en de implementatiefactoren effect hebben op de implementatie. Het afsluitende hoofdstuk (hoofdstuk zes) bestaat uit de belangrijkste conclusies van dit onderzoek. Daarnaast worden hier suggesties gegeven voor toekomstig onderzoek ten aanzien van een effectieve implementatie van de doelstelling uit het

- 12 -

Hoofdstuk 2: Theoretisch kader

Het theoretisch kader omvat een literatuurstudie naar de variabelen die centraal staan in de probleemstelling (zie sectie 1.2 uit hoofdstuk 1). Om deze variabelen helder weer te geven is het theoretisch kader opgedeeld in vijf secties. In de eerste sectie wordt gekeken wat een belangengroep inhoudt. Welke kenmerken heeft een belangengroep en hoe verschilt een belangengroep van een politieke partij? De tweede sectie kijkt naar een vorm van overleg waarbij belangengroepen bijeenkomen, in de vorm van het Nederlandse poldermodel. Hierbij wordt ingegaan op de belangrijkste kenmerken van het poldermodel. De derde sectie ligt in dezelfde lijn en hier wordt gekeken in welke mate het poldermodel nog relevant is vandaag de dag. Is er sprake van een transitiefase naar nieuwe, meer dynamische vormen van overleg tussen de overheid en belangengroepen? De vierde sectie richt zich op diversiteit waarbij kort wordt uitgelegd wat diversiteit inhoudt en hoe de diversiteit aanwezig is bij de

belangengroepen betrokken bij het Energieakkoord. Sectie vijf behandelt implementatie. Wat is implementatie en welke factoren spelen een rol bij een succesvolle beleidsimplementatie? Aan het einde van dit hoofdstuk wordt het conceptueel model weergegeven met de concepten die centraal staan in de probleemstelling van dit onderzoek. Hierbij worden verwachtingen opgesteld, afgeleid van de probleemstelling.

2.1 Belangengroepen

De eerste vraag die gesteld kan worden is de vraag wat een belangengroep is. Bij het horen van de term belangengroep kan men denken aan individuen die zich verenigen om

gezamenlijk één of meerdere doelen na te streven. Deze groepen kunnen diverse achtergronden en beweegredenen hebben. Voorbeelden zijn de bescherming van natuurgebieden en het opkomen van de rechten van werknemers.

De term belangengroep lijkt op het eerste oog een redelijk makkelijk af te bakenen concept, maar deze conceptualisatie is niet altijd vanzelfsprekend. In ‘The Evolution of a Better Definition of Interest Groups and Its Synonyms’ kijkt Yoho (1998) naar de origine en conceptualisatie van de term belangengroep.

Yoho (1998) kijkt naar de definitie van ‘Interest Group’ en stelt tegelijkertijd de vraag waarom er binnen de wetenschap nog geen precieze definitie van een ‘Interest Group’ is vastgesteld. Yoho onderscheidt vier definiërende elementen die van noodzaak zijn voor een duidelijke betekenis van de term ‘Interest Group’. Deze vier elementen bestaan uit: 1) belangengroepen bestaan uit organisaties, niet uit meerdere personen die ongeorganiseerd zijn. 2) ze willen invloed op de overheid uitoefenen. 3) belangengroepen zijn zelf geen

- 13 -

onderdeel van de overheid en 4) belangengroepen zijn geen politieke partijen (Yoho, 1998: 232). Laatstgenoemde element is een belangrijk onderscheid, want de grens tussen een belangengroep en politieke partij kan nog wel eens dun zijn. Hoogerwerf (1961) gaat op dit onderscheid in. Politieke partijen hebben drie kenmerken. 1) Ten eerste trachten zij met personen in de belangrijke besluitvormende ‘’institutionele’’ groepen, namelijk het parlement en de regering, te penetreren om ze te beheersen. 2) Ten tweede houden zij zich met het hele terrein van de regeringsactiviteiten bezig en 3) De activiteiten van politieke partijen

overwegende politieke activiteiten, d.w.z. gericht op het beïnvloeden van beslissingen van politieke instituties. Deze drie kenmerken zijn afkomstig van Robinson (Hoogerwerf, 1961: 415). Een belangrijk verschil met belangengroepen ten opzichte van politieke partijen is dat belangengroepen hoogstens een of twee van de zojuist genoemde kenmerken vertonen.

De eerste vorm van conceptualisatie van de term belangengroep is afkomstig van Herbert Croly (1914). Croly’s conceptualisatie bestond uit alle vier de definieer elementen van Yoho (1998). Alhoewel er meer definities werden gevonden binnen de onderzoekswereld, was de definitie van belangengroep niet eenduidig. Truman’s definitie (1958) luidt: ‘an

interest group is a shared-attitude group that makes certain claims upon other groups in the society. If and when it makes these claims through or upon any of the institutions of

government, it becomes a political interest group’ (Truman, 1958). Robert H. Salisbury (1975) stelt als definitie: ‘’An interest group is an organized association which engages in activity relative to governmental decisions’’ (Salisbury, 1975).

Beyers et al (2009) onderscheiden drie factoren bij een actor om als belangengroep gedefinieerd te worden, namelijk: organisatie, politieke belangen en informaliteit. Organisatie verwijst naar het karakter van de groep en draait om de verzameling van individuen en/of georganiseerde vormen van politiek gedrag. Politieke belangen draait om de pogingen van deze organisaties om beleidsuitkomsten te beïnvloeden. Men kan dit zien als een vorm van belangenbehartiging. Hierbij worden stappen genomen om beleid in één bepaalde richting te duwen. Informaliteit is dat belangengroepen hun doelen nastreven door middel van informele structuren, bijvoorbeeld door interactie met politici en bestuurders. Belangengroepen zijn minder vaak te vinden in de formele structuren zoals de overheid en verkiezingen (Beyers et al, 2009: 1106).

Samenvattend is een belangengroep een formele organisatie waarin individuen met dezelfde interesses, doelen en belangen bijeen komen om invloed uit te oefenen op de overheid, maar die tegelijkertijd zelf geen onderdeel van de overheid vormen.

- 14 -

2.2 Belangengroepen in de praktijk: het (Nederlandse) poldermodel

Met een kort geschetst beeld van de term belangengroep en verschillende definities uit literatuur afkomstig van de sociale wetenschappen hebben we een beeld van

belangengroepen. Belangengroepen begeven zich vaak in de politieke sfeer en bestuurlijke sfeer. Om invloed uit te kunnen oefenen op beleid en beslissingen van de overheid, zijn belangengroepen genoodzaakt om te overleggen en samen te werken met andere actoren zoals politieke partijen en de overheid.

Een goed voorbeeld van samenwerking tussen belangengroepen en de overheid is het poldermodel. In het poldermodel werken verenigingen van werknemers- en

werkgeversorganisatie en de overheid samen om compromissen met elkaar te kunnen sluiten over sociaaleconomisch beleid en arbeidsvoorwaarden (Keune, 2016: 9). Hierbij spelen onderlinge coördinatie en consensus een belangrijke rol. Bij het poldermodel werd er via geïnstitutionaliseerd en informeel overleg op nationaal niveau sociale akkoorden en andere overeenkomsten gesloten (Keune, 2016: 9). Kenmerkend voor het poldermodel is de effectiviteit en legitimiteit in Nederland, en tegelijkertijd als voorbeeld gezien in het buitenland (Keune, 2016: 9).

Men zou het poldermodel als een overlegtafel kunnen zien waarbij de overheid en haar sociale partners samen aan tafel zitten. Aan deze tafel overleggen de partijen met elkaar om gezamenlijk tot oplossingen te komen terwijl de belangen tussen partijen (sterk) uit elkaar kunnen lopen. Het poldermodel is een neo-corporatistisch model waarbij de Nederlandse staat zijn politieke beslissingsmacht deelt met belangengroepen, die expertise, draagvlak en

implementatiecapaciteit kunnen leveren (Keune, 2016: 12). Hierbij worden belangengroepen geacht om naast hun eigenbelang ook het algemeen belang na te streven (Keune, 2016: 12).

2.3 Het Nederlandse poldermodel in transitie?

De maatschappij is veranderd en complexer geworden. Steeds meer organisaties zijn er opgericht en willen een stem hebben bij de besluits- en beleidsvorming. Hoewel het belangrijk is dat er een variatie aan meningen en standpunten aanwezig zijn, maakt het de besluitvorming in de regel complexer. Daarnaast kent het huidige sociale en politieke klimaat veel meer belangengroepen en maatschappelijke organisaties als tevoren. Dit beeld wordt bevestigd door van der Meer en Hemerijck (2016) in hun onderzoek ‘Anders polderen – Lange termijn hervormingsbeleid in de veel-partijen-overlegeconomie’. De kabinetten aan het begin van de twintigste eeuw in Nederland zagen de meerwaarde van het maken van

- 15 -

van het maatschappelijke middenveld en heeft hierbij diverse akkoorden bereikt, onder meer op het gebied van onderwijs, gezondheidszorg en het energiebeleid (van der Meer &

Hemerijck: 2016: 329). Bij het bereiken van deze akkoorden waren veel maatschappelijke organisaties betrokken, meer dan de gebruikelijke vertegenwoordigers van werknemers en werkgevers (van der Meer & Hemerijck, 2016: 329). Hiermee is een belangrijk verschil te merken in vergelijking met het traditionele Nederlandse poldermodel. Een ander verschil met het poldermodel, is dat bij alle akkoorden de sociale partners en maatschappelijke organisaties op een andere manier betrokken zijn. Het betrekken van de sociale partners bij de akkoorden gebeurt op een minder hiërarchische wijze en zijn minder smal sociaaleconomisch. Daarnaast verschilt de tijdshorizon bij deze akkoorden. De tijdshorizon strekt zich verder uit dan

voorheen (van der Meer & Hemerijck, 2016: 330). Er kan hier een link worden gemaakt naar lobbyisme. Er vindt een verschuiving plaats van het corporatistische overlegmodel naar een overlegmodel waarin lobbyen centraal staat. Lobbyisme is een structuur van interactie tussen belangenorganisaties en overheid, die wordt gekenmerkt door de bewuste strategie die

belangenorganisaties gebruiken om via selectieve beïnvloeding van het parlement een stempel te drukken op beleid (Torenvlied, 2005: 168).

Daarmee is in politieke zin het poldermodel veranderd, en daarmee in een fase van transitie. Het ‘nieuwe polderen’ wijkt hiermee af van de hoogtijdagen van het Nederlandse poldermodel in de jaren tachtig en negentig van de twintigste eeuw (van der Meer & Hemerijck, 2016: 330). Dit komt mede door de toename van onzekerheid in de economie, politiek en in de maatschappij. Dit leidt tot ‘ad-hoc’ akkoorden, die een antwoord bieden op de uitdagingen van deze (strategische) onzekerheid. Het delen van de politieke ruimte wordt op een andere wijze nieuw leven ingeblazen. Waar voorheen in het traditionele poldermodel, de modus operandi rustte op een regering die kon regeren op basis van een stevig en breed politiek mandaat in de Tweede en Eerste Kamer, is het vandaag de dag anders. Omgekeerd zou men wellicht kunnen stellen. Tijdens kabinet Rutte II was er sprake van een omgekeerde politieke logica. Het kabinet en de individuele ministers hebben eerst geprobeerd om

maatschappelijke steun voor hervormingen te werven, vóór partijen in de politieke arena te verleiden om de gerealiseerde maatschappelijke afspraken te steunen (van der Meer, 2016 343).

Het traditionele poldermodel is horizontaler van aard geworden en heeft een nieuwe gedaante aangenomen (Van der Meer, 2016: 343). Deze nieuwe gedaante geeft ruimte aan de overlegtafel voor nieuwe organisaties en belangengroepen, die nog niet eerder waren

- 16 -

aangeschoven bij het overleg van sociale akkoorden. Daarmee krijgt diversiteit bij het sluiten van akkoorden een impuls, wat aan bod komt in de volgende sectie.

2.4 Diversiteit van belangengroepen

In de voorgaande secties zijn belangengroepen en nieuwe vormen van overleg besproken, het stakeholdersoverleg. Kenmerkend voor dit type overleg, is dat er veel organisaties betrokken zijn. Deze organisaties zijn constant op zoek om invloed uit te oefenen binnen sociale

akkoorden en implementatie. De organisaties verschillen in het doel dat zij nastreven, de grootte en het financieel kapitaal dat zij tot hun beschikking hebben. Hiermee kunnen

organisaties van elkaar worden onderscheiden en is er sprake van diversiteit. Diversiteit komt neer op de verscheidenheid en variatie (Van Dale, 2020).

De diversiteit van belangengroepen kan verschillende effecten hebben op het beïnvloeden van beleid. Dit doen belangengroepen door middel van lobbyen. Lobbyen kan opgevat worden als politiek-strategisch gedrag. Dit gedrag gaat over het geheel aan

lobbystrategieën gericht op de beïnvloeding van politiek-bestuurlijke

besluitvormingsprocessen. Voorbeelden van lobbystrategieën bestaan onder meer uit het deelnemen aan hoorzittingen, het gebruik van een goed doordachte mediastrategie en (bilateraal) overleg met beleidsadviseurs (Fraussen & Braun, 2018: 105). Belangengroepen proberen daarbij actief aan te sturen op beleidsuitkomsten die hun belangen nastreven (Junk, 2019: 1). Belangengroepen kunnen hierbij coalities vormen met gelijkgestemde

belangengroepen om zo gezamenlijk hun doelen te bereiken en sterker binnen het

beleidsproces te staan. Gelijkgestemde belangengroepen kunnen een signaal afgeven aan beleidsmakers dat er een brede steun aanwezig is voor een type beleid (Junk, 2019: 3). Daarnaast wordt gesteld dat beleidsmakers positief moeten reageren op de diversiteit van belangen die een beleidsuitkomst ondersteunen. Een diverse coalitie kan een signaal zijn voor beleidsmakers dat er sprake is van steun of oppositie voor bepaald beleid (Junk, 2019: 3). Hoewel in dit artikel gesproken wordt over coalities, kan er een vergelijking worden gemaakt met de diverse belangengroepen in het Energieakkoord. Bij het sluiten van het

Energieakkoord hebben de belangengroepen een coalitie gevormd om gezamenlijk de doelstellingen na te streven. Men kan dit omschrijven met de term stakeholder engagement (Baldwin, 2018: 1). De stakeholders in het Energieakkoord zijn hierbij de betrokken

- 17 -

wijze invloed uit te oefenen op de uitvoering van de hoofddoelstellingen van het Energieakkoord, de implementatie.

Terugkomend op Fraussen & Braun (2018), noemen zij tevens de berichtgeving over lobbyen, waarbij het vaak gaat over het verschil in financiële middelen. Maar dit verschil in financiële middelen, blijkt niet doorslaggevend te zijn voor meer beleidsinvloed. In plaats daarvan, blijkt het kunnen bieden van de gepaste beleidsinformatie en het gezochte draagvlak onder een bepaalde maatschappelijke groep op het juiste moment (Fraussen & Braun, 2018: 106). De belangengroepen die zijn aangesloten in het Energieakkoord kenmerken zich door hun diversiteit. Onder meer qua belangen, kennis en financiële middelen verschillen zij van elkaar. Deze diversiteit kan zowel een positief als negatief effect hebben op de implementatie van de doelstellingen uit het Energieakkoord, blijkt uit het artikel van Junk (2019).

Met betrekking tot belangengroepen omschrijven Fraussen & Halpin (2016)

belangengroepen als collectieve lidmaatschapsorganisaties (individuen en organisaties), op basis van de definitie van Jordan et al (2004). Echter, een belangengroep kan verschillende typen organisaties omvatten. Fraussen & Halpin noemen de volgende typen belangengroepen: burgergroepen, bedrijfscoalities, vakbonden, professionele groepen, institutionele groepen en hybride groepen. Hierbij zijn al deze type groepen van nature collectief en is er het aspect van belangenbehartiging aanwezig als deel van hun missie (Fraussen & Halpin, 2016: 5).

Fraussen & Halpin laten een overzicht zien van deze verschillende typen belangengroepen, gebaseerd op de Directory of Australian Associations (DoAA). De DoAA is een online database waarin alle belangengroepen in Australië worden weergegeven.

- 18 - Tabel 2.1: Overzicht typen belangengroepen

Bron: Fraussen B. & Halpin D. (2016), Assessing the Composition and Diversity of the Australian Interest Group System, Australian Journal Of Public Administration 75(4): 476-491. Table 1. DOAA 2012: Overview Organisational Types.

Op basis van tabel 2.1, is te zien dat belangengroepen variërende achtergronden hebben. Van het organiseren van werknemers zoals vakbonden tot aan burgergroepen die sociale

problematiek aankaarten. Diezelfde diversiteit is te zien bij de deelnemende belangengroepen in het Energieakkoord. Fraussen & Halpin (2016) maken in hun onderscheid tussen

belangengroepen naast het gebruik van eigen data, ook gebruik van ISIC-codes. Deze codes zijn afkomstig van de Verenigde Naties en staan voluit voor International Standard Industrial Classification. De ISIC-codes zijn een manier om de industrieën te classificeren die specifieke groepen vertegenwoordigen (Fraussen & Halpin, 2016: 9).

Zo op het eerste oog lijkt diversiteit een begrijpelijke term, maar diversiteit kan op meerdere manieren worden afgebakend. Zo kan men diversiteit classificeren op basis van de belangen dat een partij of belangengroep nastreeft (bijvoorbeeld algemene maatschappelijke belangen tegenover private economische belangen). Er kan onderscheid gemaakt worden door naar de type sector te kijken (bijvoorbeeld de auto-industrie tegenover groepen die opkomen voor de belangen van fietsers en voetgangers). Kortom, diversiteit (tussen belangengroepen) kan op meerdere wijzen worden gedefinieerd en geïnterpreteerd. In dit onderzoek wordt diversiteit gedefinieerd als het type belang dat een belangengroep nastreeft. Deze belangen zijn in drie verschillende typen te splitsen, namelijk het maatschappelijk belang, het

economisch belang en een hybride vorm waarin een belangengroep zowel maatschappelijke belangen als economische belangen nastreeft. Hiermee is er sprake van een 3-deling van diversiteit.

Een onderzoeker die kijkt naar de betrokkenheid van diverse stakeholders bij

beleidsbeslissingen is Baldwin, in haar onderzoek naar de energiesector in twee Amerikaanse staten, Connecticut en Maryland. Baldwin (2018) gaat in haar artikel in op de diversiteit van stakeholders en hun betrokkenheid bij het opstellen en tijdens de uitvoering van beleid. Eén van de manieren om de betrokkenheid van stakeholders te vergroten is door middel van een institutioneel kader (Baldwin, 2018: 2). Hier worden instituties omschreven als regels en normen die bepaald gedrag van actoren in een beleidssituatie vereisen, verbieden of toestaan (Baldwin 2018: 2). In de praktijk komt het vaak voor dat de ene belangengroep meer invloed

- 19 -

heeft dan de andere belangengroep. Bijvoorbeeld de grote invloed van industriële

belangengroepen tegenover de kleinere invloed van burgerbelangengroepen. Hier blijkt het dat industriële belangengroepen vaak over meer middelen, kennis en expertise beschikken (Baldwin, 2018: 2). Door middel van het institutioneel kader kunnen beleidsmakers de diversiteit van stakeholders vergroten die deelnemen aan beleidsprocessen, door onder meer regels in te voeren die beleidsprocessen meer transparant maken en de toegankelijkheid verhogen voor de diverse stakeholders (Baldwin, 2018: 1). Het beleidsproces rondom het betrokken van stakeholders (in dit geval de betrokken belangengroepen) in het

Energieakkoord is hiermee vergelijkbaar. Baldwin noemt hier ook de mate van aandacht en invloed van stakeholders, en die daarbij scheef verdeeld kan zijn. Zo komt uit een interview naar voren dat een respondent stelt dat organisaties met meer middelen en expertise meer invloed hadden dan organisaties met minder middelen en expertise (Baldwin, 2018: 7). In het algemeen stelt Baldwin dat processen die gericht zijn op het betrekken van stakeholders en die overleg aanmoedigen tussen diverse stakeholders, een grotere kans hebben op het beïnvloeden van beleidsbeslissingen (Baldwin, 2018: 1). Conclusie van het artikel is dat een institutioneel kader de effectiviteit van de processen van de betrokkenheid van stakeholders helpt vormen. Institutionele kaders die erin slagen om barrières te verkleinen voor

stakeholders om deel te nemen, zorgen ervoor dat stakeholders op de hoogte zijn van beleidsonderwerpen en wordt overleg en het zoeken van consensus gestimuleerd. Daarnaast zorgen heldere verbindingen met beleidsbeslissingen ervoor dat stakeholders meer betrokken zullen zijn en dat de ‘arena’ waarin industriële stakeholders en stakeholders met een

maatschappelijk belang beter met elkaar in evenwicht is (Baldwin, 2018: 9).

In dit onderzoek wordt uitgegaan van dezelfde gedachte. Door diverse stakeholders (belangengroepen) te betrekken bij de beleidsimplementatie, ontstaat er meer invloed op het uiteindelijke beleid. Het artikel van Baldwin toont overeenkomsten met dit onderzoek, in de zin dat bij beide onderzoeken sprake is van de industriële belangengroepen tegenover de maatschappelijke belangengroepen. Maar in plaats van dat er gekeken wordt naar het beleidsproces wat Baldwin onderzoekt, wordt er in dit onderzoek gekeken naar de beleidsimplementatie. In dit onderzoek worden op basis van de vijf proposities, twee

soortgelijke verwachtingen geformuleerd om de invloed van de diversiteit van stakeholders in het Energieakkoord te toetsen. In plaats van twee Amerikaanse staten (Maryland en

Connecticut), staat hier één doelstelling centraal. Bovenstaande bevindingen zijn interessant voor dit onderzoek, met name de grotere invloed van industriële stakeholders tegenover stakeholders met maatschappelijke belangen.

- 20 -

2.5 Implementatie

Belangengroepen, vormen van overleg en de diversiteit van belangengroepen zijn in de afgelopen delen van dit hoofdstuk voorbijgekomen. Een belangrijke factor die nog niet aan de orde is gekomen, maar cruciaal is voor de probleemstelling in dit onderzoek, is

implementatie. Op het eerste gezicht lijkt implementatie vanzelfsprekend. Implementatie veronderstelt ‘het’ in werking stellen (Van Dale, 2019). Bij ‘het’ kan worden gedacht aan plannen, ideeën maar ook aan beleid. Brynard (2009) spreekt over beleidsimplementatie. Hierbij is het uiteindelijke doel van beleidsimplementatie succes. Succesvolle

beleidsimplementatie is een strategische actie die wordt overgenomen door de overheid om het gewenste beleid uit te voeren en om de voorgenomen resultaten te bereiken (Brynard, 2009: 558). Daarbij spelen meerdere factoren een rol die tot succes of falen zullen leiden van beleid (zie ook de volgende sectie: Factoren die van invloed zijn op succesvolle

beleidsimplementatie). Khan et al (2016) noemen implementatie een belangrijk onderdeel binnen het proces van beleidsmaken. Implementatie verwijst naar de uitvoering van de wet, waarbij verscheidene stakeholders en organisaties samenwerken (met hulp van procedures en technieken) om beleid in werking te zetten om zodoende de gestelde doelen te behalen (Kahn et al, 2016: 540).

Marume et al (2016) stellen dat het niet alleen relevant is om te kijken naar hoe beleid wordt gemaakt, maar ook naar de wijze waarop beleid wordt uitgevoerd (Marume et al, 2016: 86). De meerderheid van de onderzoeksliteratuur houdt zich bezig met de eerste vraag, terwijl de kracht kan zitten in de praktische uitvoering van beleidsplannen. David Easton’s uitspraak biedt een startpunt: ‘’When we act to implement the decision, we enter the effective phase of a policy’’ (Nakamura & Smallwood, 1980: 3). Bij implementatie gaat het dus in de kern om de ‘effectieve fase’, waarbij de beleidsplannen worden omgezet in de beleidsuitvoering. Marume et al (2016) onderscheiden bij beleidsimplementatie twee verschillende modellen. Het eerste model is het klassieke model, ook wel het ‘top-down’ model genoemd. Hierbij zijn

beleidsmaken en beleidsuitvoering twee gescheiden gebieden. Er is een duidelijke grens tussen de beleidsmakers (die de doelen vaststellen) en de beleidsuitvoerders die de beleidsplannen in de praktijk uitvoeren (Marume

et al, 2016: 87). Daarnaast kent het implementatieproces een chronologische volgorde

waarbij beleidsmaken altijd voorafgaat aan beleidsuitvoering. Verder zijn de beslissingen van beleidsuitvoerders niet politiek van aard, technisch van nature en wordt de beleidsuitvoerder meer gezien als ‘instrument’ dan als ‘brein’ (Marume et al, 2016: 88). Tegelijkertijd kent het klassieke model zijn beperkingen. Het model is eenzijdig en stelt dat het een eenvoudige

- 21 -

opgave is om de voortgang te meten van de voorafgestelde doelen (Marume et al, 2016: 88). Het klassieke model komt in de regel niet overeen met de werkelijkheid van

beleidsimplementatie. Het tweede model, het ‘integrationist’ model ligt dichterbij de realiteit van beleidsimplementatie. Dit model, ook het ‘bottom-up’ model genoemd heeft een aantal kenmerken. Het eerste kenmerk is dat de scheidslijn tussen beleidsmaken- en

beleidsimplementatie in de praktijk vervalt. Tweede kenmerk is dat beleidsimplementatie even belangrijk is als de beleidsbeslissing zelf tijdens de implementatiefase. Het derde kenmerk richt zich op de kwaliteiten van de actoren die beleid implementeren. Zij vormen de sleutel actoren in het beleidsproces. Hierbij spelen de menselijke en psychologische factoren een belangrijke rol die het gedrag van degenen die beleid implementeren beïnvloeden. Zo kunnen zij beleid in de weg zitten en zijn zij niet slechts een ‘instrument’ bij

beleidsimplementatie. Hoe gedragen belangrijke beleidsactoren zich tijdens het

beleidsproces? (Marume et al, 2016: 88). Er komt een beeld naar voren waarbij meerdere factoren van invloed kunnen zijn op de uiteindelijke implementatie. Welke factoren zijn er waar te nemen binnen het implementatieproces en spelen een belangrijke rol?

2.6 Factoren van implementatie

Een effectieve implementatie van beleid kan van een variëteit aan factoren afhankelijk zijn. Uit de onderzoeksliteratuur over de implementatie van beleid, komen verschillende factoren naar voren die minder dan wel meer invloed hebben op succesvolle implementatie. In dit gedeelte zal een bespreking plaatsvinden van factoren van implementatie van diverse auteurs.

2.6.1 Factoren van implementatie onderzoeksliteratuur

Meerdere auteurs spreken over de factoren van implementatie. Brynard (2009) noemt factoren die van invloed zijn op een geslaagde beleidsimplementatie. Deze factoren zijn:

Implementatiefactoren (Brynard) The value of training

The institutional environment Public/private partnerships (PPPs) The role of implementers of a policy

Contextual factors

- 22 -

Daarnaast baseert Brynard zich op het overzicht van Giacchino en Kakabadse (2003). Deze auteurs hebben een overzicht opgesteld van factoren die van invloed kunnen zijn op het succes van een beleidsimplementatie met de term succesfactoren. Deze succesfactoren hebben betrekking op elementen die zowel binnen de organisatie liggen als buiten de organisatie. Hierbij gaat het om de interne organisatie alsmede de externe omgeving van een organisatie. De succesfactoren bestaan onder andere uit:

Implementatiefactoren (Giacchino & Kakabadse)

Implementatiefactoren (Giacchino & Kakabadse)

Effectieve aanpak Managementstijl (Positieve) houding Vertrouwen

Toewijding Gebruik van netwerken

Coöperatie Vaardigheden

(Effectieve) planning Leiderschap (Giacchino & Kakabadse, 2003: 141).

Edwards en Sharkansky (1978) noemen communicatie, middelen, dispositie en standard operation procedures. Halparin (1977) drie factoren waarom beleid slaagt of faalt. Deze factoren zijn een gebrek aan kennis, vaardigheden en verlangen (Marume et al, 2016: 89). Van Horn en Van Meter (1977) identificeren acht variabelen waaronder de politieke

omgeving, de economische en sociale omstandigheden en de kenmerken van de partij die het beleid implementeert. Hierbij speelt de kwaliteit van de medewerkers een rol maar ook de organisatiestructuur en de onderlinge relaties tussen andere partijen en functionarissen

(Marume et al, 2016: 90). McLaughlin (1978) benadrukt de mate van interesse, toewijding en steun door betrokken actoren als de mate waarin beleidsimplementatie succesvol zal zijn (Ahmed & Dantata, 2016: 62). Egonmwam (2009) noemt de volgende factoren: inhoud van het beleid, de mate van activiteit en expertise van diegene die implementeren, de context van het beleid en de omgeving (Ahmed & Dantata, 2016: 62/63).

Khan et al (2016) kijken ook naar de redenen waarom sommige beleidsimplementaties lukken en andere beleidsimplementaties juist mislukken. Khan et al geven als factoren aan: er is niet genoeg personeel of het personeel is niet adequaat genoeg, frontlijn implementators zijn niet gemotiveerd genoeg of het ontbreekt hen aan expertise, een gebrek aan middelen en inter-organisationele communicatie, onvoldoende autonomie en inter-organisationele

- 23 - Categorisering van factoren:

Vanuit de bovenstaande literatuur komen een aantal factoren die hierboven genoemd zijn één of meerdere keren terug. Hiermee kunnen de factoren gecategoriseerd worden , zie het overzicht in de tabel in appendix A.

De toewijding, coöperatie en de contextuele factoren komen vanuit de literatuur het vaakst naar voren. Daarnaast wordt de rol van middelen (en het gebrek aan middelen) twee keer genoemd. Hierom is er gekozen voor vier factoren: communicatie, coördinatie, middelen en de mate van draagvlak.

2.6.2 Het falen en slagen van implementatie

Bovengenoemde factoren geven een verklaring waarom implementatie in de praktijk

succesvol of niet succesvol is. De factoren beschrijven het ‘gat’ tussen beleidsformulering en beleidsimplementatie. Hoewel er diverse factoren genoemd worden die het succes van implementatie bepalen, wordt in dit onderzoek een selectie gemaakt van vier factoren die effect hebben op de implementatie van de afspraken uit het Energieakkoord. Deze factoren bestaan uit communicatie, coördinatie, middelen en de mate van draagvlak. Deze vier factoren zijn niet zonder reden gekozen. Deze factoren zijn meerdere keren genoemd door auteurs waaronder Halparin (1977), Marume et al (2016) en Brynard (2009) in de bespreking van implementatie, en geven een indicatie dat het belangrijke factoren zijn bij implementatie van beleid. Omdat het Energieakkoord voor duurzame groei een sociaal akkoord is waarbij ten eerste veel partijen betrokken zijn en die daarnaast ook erg van elkaar verschillen qua achtergrond, zijn deze factoren gekozen. Communicatie is belangrijk omdat een heldere communicatie tussen belangengroepen ervoor kan zorgen dat belangengroepen met een verschillende achtergrond elkaar kunnen begrijpen. Een heldere communicatie kan op deze manier voor een betere samenwerking zorgen bij belangengroepen die soms lijnrecht

tegenover elkaar staan. Khan et al (2016) geven aan dat één van de factoren waardoor beleid slaagt, ligt in de communicatie, evenals Marume (2016). Coördinatie ligt in het verlengde van duidelijke communicatie en omvat de afstemming van de doelstellingen. Hierbij kan coördinatie als een overkoepelend geheel worden opgevat om de doelstellingen uit het Energieakkoord af te stemmen en de voortgang te bewaken. Van Horn en Van Meter (1977) benoemen onder andere de onderlinge relaties tussen andere partijen en functionarissen. De hoeveelheid middelen die een belangengroep tot haar beschikking heeft, kan een rol spelen bij het behalen van de doelen uit het Energieakkoord. De ene belangengroep kan weinig financieel kapitaal, maar veel kennis en medewerkers hebben, terwijl het bij de andere

- 24 -

belangengroep omgekeerd is. Elke belangengroep verschilt in haar middelen, heeft dit effect op de invloed die een belangengroep heeft in het Energieakkoord? Edwards & Sharkansky (1978) noemen middelen één van de factoren die van invloed zijn op een effectieve

beleidsimplementatie. De mate van draagvlak is de hoeveelheid steun die een belangengroep bezit tegenover de doelstelling uit het Energieakkoord voor duurzame groei, in de vorm van het aantal leden. Zijn belangengroepen positief en werken zij graag mee aan de uitvoering van alle doelen of staan belangengroepen kritisch tegenover de doelen, en proberen zij waar mogelijk hun eigen belangen te verdedigen ten opzichte van de belangen en doelen van het Energieakkoord? McLaughin (1978) benadrukte de mate van interesse, toewijding en steun van betrokken actoren als factor waardoor beleidsimplementatie succesvol zal zijn. Hetzelfde geldt voor Khan et al (2016), zij noemen factoren die beleidsimplementatie laten mislukken, waaronder dat de implementators niet gemotiveerd genoeg zijn.

Zoals gezegd, verschillen de belangengroepen in het Energieakkoord van elkaar, op het vlak van economisch- of maatschappelijk belang dat zij nastreven. Er wordt verondersteld dat deze diversiteit een impact zal hebben op de vier geselecteerde factoren van

implementatie. In de volgende vier secties worden de vier implementatiefactoren in meer detail besproken aan de hand van relevante literatuur. Aan het einde van iedere sectie worden bij elke factor de belangrijkste aspecten genoemd die centraal zullen staan in de analyse (hoofdstuk vijf). In de documentenanalyse en de interviews met medewerkers van de

belangengroepen wordt onderzocht of deze aspecten voorkomen, en daarbij in welke mate en vorm.

2.6.3 Geselecteerde factoren van implementatie

Implementatiefactor 1: Communicatie

Communicatie is een term waarbij de meeste mensen wellicht denken dat het voor zich spreekt. Men kan denken aan verbale en non-verbale communicatie tussen individuen en organisaties. BusinessJargons hanteert als definitie van communicatie: ‘’Communicatie is een proces aan twee kanten waarin de boodschap in de vorm van ideeën, gevoelens en opinies wordt overgebracht tussen twee of meer personen met de intentie om een gedeeld begrip te creëren’’ (BusinessJargons, 2019). Ook komt naar voren dat communicatie een dynamisch proces is. Het klinkt logisch dat communicatie zeer belangrijk tussen individuen om ideeën te delen en elkaar goed te kunnen begrijpen. Ditzelfde feit geldt voor communicatie in

- 25 -

organisaties, maar ook tussen organisaties. De (effectiviteit van) communicatie in en tussen organisaties is wellicht nog complexer.

Chimhanzi (2004) stelt dat de effectiviteit van implementatie negatief wordt beïnvloed door conflict en positief wordt beïnvloed door communicatie, met name persoonlijke

communicatie in plaats van non-verbale communicatie (Li et al, 2010: 13). Hoewel het artikel van Chimhanzi gericht is op marketing, biedt het waardevolle inzichten met betrekking tot communicatie, ook tussen verschillende organisaties. Chimhanzi noemt hierbij ook

interdepartementale dynamica dat wordt beïnvloed door de steun van het senior management, gezamenlijke beloningssystemen en informele integratie (Li et al, 2010: 13).

Meerdere auteurs benadrukken het belang van communicatie in het proces van strategische implementatie. Zo ook (Alexander, 1985), die stelt dat communicatie vaak genoemd wordt om een succesvolle strategische implementatie te bereiken. Communicatie bestaat hierbij uit het helder uitleggen welke nieuwe verantwoordelijkheden, taken en plichten uitgevoerd moeten worden door medewerkers (Li et al, 2010: 18). Hierbij moet ook worden uitgelegd aan de medewerkers waarom bepaalde strategische beslissingen worden genomen binnen een organisatie.

Met betrekking tot de medewerkers stellen Rapert & Wren (1998) dat wanneer medewerkers makkelijk(er) toegang hebben tot het management door middel van open en ondersteunende communicatie, deze organisaties beter presteren dan organisaties waar sprake is van meer beperkte communicerende omgevingen (Li et al, 2010: 18). Het belang van een open en heldere communicatie heeft dus positieve effecten op de implementatie van

doelstellingen van organisaties. De communicatie van een organisatie speelt een belangrijke rol in de training, de verspreiding van kennis en het leren gedurende het proces van

strategische implementatie concluderen Peng & Litteljohn (2001) (Li et al, 2010: 18).

Daarmee moeten barrières die communicatie hinderen, worden verkleind. Zo noemt Danford (2011) dat slechte communicatie tot barrières kunnen leiden. Alle betrokken deelnemers dienen de betekenis van communicatie te begrijpen. Dat betekent dat zowel de afzender als de ontvanger op één lijn met elkaar dienen te zitten (Danford, 2011: 3). Alleen op deze manier kan implementatie succesvol zijn. Rapert, Velliquette & Garretson (2002) noemen de rol van communicatie en gedeeld begrip als belangrijke factoren in het proces van implementatie, in het bijzonder wanneer verticale communicatie frequent is en de strategische consensus wordt versterkt (Li et al, 2010: 19).

In dit onderzoek zal communicatie gedefinieerd worden uit de aspecten: goede samenwerking en de factor dat alle betrokken deelnemers op één lijn met elkaar zitten.

- 26 - Samenwerking:

Het Energieakkoord kent meer dan 40 belangengroepen, met ieder haar eigen doelen en achterban. Om tot één lijn te komen, ondanks de (ideologische) verschillen is communicatie één van de factoren die hierbij kan helpen. Onderling kunnen de belangengroepen in de praktijk elkaar wellicht niet even goed vinden. Samenwerking zorgt ervoor dat

belangengroepen die normaal gesproken niet met elkaar communiceren, wel met elkaar communiceren en samenwerken. De sterktes (overeenkomsten) en de zwaktes (verschillen) tussen belangengroepen kunnen door samenwerking worden gezien.

Alle betrokken belangengroepen dienen op één lijn te zitten:

Voor een goede implementatie is het van belang dat belangengroepen met elkaar op één lijn zitten, in de vorm van communicatie en dezelfde gedachtegang. Om dit resultaat te bereiken, kunnen onder meer bijeenkomsten en overleggen worden georganiseerd. Op deze manier kan communicatie een positieve invloed hebben op de implementatie.

Implementatiefactor 2: Coördinatie

De tweede factor van implementatie ligt deels in dezelfde lijn als communicatie, de eerste factor. Hoewel er overlapping tussen beide termen is, verschilt coördinatie met communicatie. Bij coördinatie is er sprake van: ‘’een proces van het organiseren van verschillende

activiteiten of individuen die betrokken zijn bij iets waardoor zij gezamenlijk effectiever kunnen werken’’ (Cambridge Dictionary, 2019). Men kan dus spreken van een overkoepelend geheel waardoor de betrokken partijen op een georganiseerde wijze samenwerken. Concreet is communicatie de uitwisseling van informatie en bij coördinatie gaat het om het afstemmen van handelingen.

Een groot deel van het beleid afkomstig uit de publieke sector, bestaat uit de gedeelde verantwoordelijkheid tussen verschillende organisaties. Deze organisaties bestaan onder meer uit departementen, ministeries maar ook private organisaties. Beleidsimplementatie wordt hierdoor een gefragmenteerd proces waarbij coördinatie van groot belang is (de Arruda Leite & Buainain, 2013: 136). In de huidige praktijk is beleidsimplementatie een proces waarbij verschillende actoren betrokken zijn, en die veelal gekenmerkt wordt door complex overleg waar veel groepen betrokken zijn. Niet langer is de overheid de enige actor in het uitvoeren van beleid (De Arruda Leite & Buainain, 2013: 136). Het Energieakkoord voor duurzame groei is een treffend voorbeeld van overleg waarbij de overheid niet langer de enige partij is

- 27 -

in het uitvoeren van beleid. De Nederlandse overheid werkt samen met belangengroepen, die ieder een eigen achtergrond kennen.

De Arudda Leite & Buainain noemen de individuen en hun interacties in de

beleidsimplementatie een eerste voorwaarde voor coördinatie. Het is belangrijk mee te nemen hoe individuen kijken naar de werkelijkheid. Deze perceptie bepaalt hoe individuen omgaan met andere individuen en groepen. Hierbij kunnen individuen beïnvloed worden door training om de samenwerkende vaardigheden te verbeteren en om een cultuur van effectieve

communicatie te creëren (De Arruda Leite & Buainain, 2013: 156). Een tweede voorwaarde voor betere coördinatie is of de organisatiestructuur barrières plaatst op coördinatie. De organisatiestructuur kan van wezenlijk verschil zijn op een effectieve beleidsimplementatie. Een derde voorwaarde is een juiste planning. Hierbij komt opnieuw de rol van communicatie naar voren, maar ook de behoefte dat elke betrokken partij akkoord gaat met de

geformuleerde beleidsplannen. Hierbij spelen zaken als het onderhandelen tussen partijen, het voorkomen van conflicten en wederzijdse aanpassingen tussen partijen een belangrijke rol. Daarbij noemen de auteurs ‘bounded rationality’, wat ervoor zorgt dat er beperkingen

ontstaan op het gebied van communicatie, de assimilatie van kennis en daarop op coördinatie (De Arruda Leite & Buainain, 2013: 156). Tevens speelt de inter-afhankelijkheid tussen de verschillende actoren een factor. De ene actor is afhankelijk van de andere actor. In welke mate zijn dynamische verbanden aanwezig tussen betrokken actoren?

Een derde voorwaarde die een rol speelt is de aanwezig van een geschikte planning. De juiste planning vormt een mechanisme die gerelateerd wordt aan het bereiken van een betere coördinatie. De factor communicatie staat centraal bij een goede planning, en daarnaast ook de noodzaak dat alle betrokkenen de geformuleerde plannen accepteren. Hiervoor is het belangrijk dat er gekeken wordt naar de onderhandelingen van belangen, het op een juiste manier met conflicten omgaan en te kijken naar de processen van wederzijdse aanpassing (De Arruda Leite & Buainain, 2013: 156).

Coördinatie bestaat in dit onderzoek uit de afstemming van handelingen en de aanwezigheid van een geschikte planning, inclusief het onderhandelen tussen partijen en het doen van wederzijdse aanpassingen naar elkaar.

De afstemming van handelingen:

De aanwezigheid van een extern orgaan (de SER), kan de coördinatie waarborgen en als het ware toezicht houden op de progressie van het Energieakkoord. Het afstemmen van handelen tussen de diverse belangengroepen, kan ervoor zorgen dat de belangengroepen van elkaar

- 28 -

weten welke belangengroepen wat uitvoert. Iedere belangengroep weet welke taken en verantwoordelijkheden zij heeft.

Aanwezigheid van een geschikte planning:

Het hebben van een geschikte planning vanuit de SER zorgt ervoor dat alle belangengroepen duidelijk weten waar zij aan dienen te voldoen en welke deadlines gelden voor doelen. Het monitoren van de progressie en de belangengroepen houden aan de planning zorgt ervoor dat er sprake is van continuïteit.

Implementatiefactor 3: Middelen

De derde implementatiefactor in dit onderzoek bestaat uit de beschikbare middelen die een organisatie tot haar beschikking heeft. Middelen wordt ook wel met de term resources aangeduid. In het artikel van Hawrysz (2018) komt naar voren dat middelen een belangrijke rol spelen bij publieke organisaties. Met voldoende middelen kan een publieke organisatie haar taken uitvoeren, (publieke) waarde creëren en effectief reageren op veranderingen die plaatsvinden in haar omgeving. Middelen zijn hierbij de optelsom van ‘assets’, vaardigheden, competenties, processen, kenmerken, informatie en kennis die organisaties bezitten. Deze middelen zijn een belangrijke factor op het veranderen en implementeren van

‘pro-performance’ strategieën (Hawrysz, 2018: 95). Middelen kunnen op basis van bovenstaande voorbeelden verdeeld worden in categorieën. Deze categorieën bestaan uit financiële

middelen, menselijke middelen (menselijk kapitaal) en technische middelen. Het is

aannemelijk om te denken dat naarmate een organisatie meer middelen tot haar beschikking heeft, de organisatie succesvoller is om haar invloed te vergroten succesvoller beleid te implementeren.

De Lancer-Julnes & Holzer (2001) noemen het gebrek aan voldoende middelen een van de redenen waarom implementatie niet slaagt. De onderzoekers stelt dat een organisatie in staat moet zijn om beleid te implementeren. Wanneer een organisatie niet in staat is (een tekort aan middelen), kan niet worden voldaan aan de interne en externe voorwaarden van implementatie, waardoor een succesvolle beleidsimplementatie uitblijft (de Lancer-Julnes & Holzer, 2001: 702). Ditzelfde beeld wordt bevestigd door meerdere auteurs waaronder Meter & Horn, Mazmanian & Sabatier, in het artikel van Khan (2016). Een juiste implementatie van beleid kan ondermijnd worden door een gebrek aan middelen (Khan, 2016: 9).

Daarnaast speelt de allocatie van middelen een belangrijke rol. Li et al (2010) noemen naast onder meer functionele competenties en coördinatie, de allocatie van middelen. Deze

- 29 -

factor kan diverse effecten hebben op de implementatie van verschillende strategieën (Li et al, 2010: 12-13). Khan (2016) noemt de term ‘Resource Accumulation’. Hierbij is geld cruciaal in de implementatie van beleid en vereist het daarbij menselijke- en technische middelen. Om nieuw beleid succesvol te kunnen implementeren, dienen menselijke, technische, materiële en financiële middelen op een juiste manier te worden gealloceerd (Khan, 2016: 9). In het verlengde hiervan, dienen middelen te worden gemobiliseerd, ook wel ‘Mobilising Resources’ genoemd. Deze ‘Mobilising Resources’ omvat het voorbereiden van plannen, duidelijkheid scheppen in de prestatienormen (doelen) en het opstellen van actie plannen (Khan, 2016: 10).

De aanwezigheid van middelen binnen een belangengroep (aantal medewerkers)

De keuze voor middelen is gevallen omdat de verwachting is dat des te meer middelen een belangengroep tot haar beschikking heeft, de belangengroep deze middelen in kan zetten om invloed uit te oefenen en de maatregelen tot uitvoer kan brengen. De middelen komen tot uiting in het sociaal kapitaal in de vorm van het aantal medewerkers.

Implementatiefactor 4: Mate van draagvlak

Of implementatie van beleid succesvol zal zijn, ligt voor een groot deel ook aan de steun en de mate van draagvlak van de beleidsmaatregelen. Staan groepen en individuen positief of negatief tegenover beleidsmaatregelen? Zo stelt Kruger (1996) dat wanneer implementatie ondermijnd wordt door medewerkers van een organisatie, dat de uitvoering van de beoogde doelen kan mislukken (Kruger, 1996). Elbanna & Fadol stellen dat drie factoren (waaronder het verhogen van de participatie van werknemers), positief zijn gerelateerd met de

implementatie (Elbanna & Fadol, 2016). AlQubaisi (2017) noemt 25 factoren die effect hebben op het succes van implementatie. Hier vallen onder meer onder: Inadequaat

leiderschap en richting van managers, onduidelijke definities van de verantwoordelijkheden van medewerkers en onvoldoende steun voor de implementatie en strategisch plan vanuit het topmanagement (AlQubaisi, 2017: 50-51). In ditzelfde artikel komen Freedman & Tregoe (2003) met verschillende factoren die van invloed zijn op het implementatieproces. Dit zijn onder andere: Stakeholders zijn niet toegewijd aan de visie of het doel, gebrek aan focus wat de bestemming is, gebrek aan communicatie en een gebrek aan het implementatieproces verloopt (Freedman & Tregoe, 2003).

- 30 -

Het Graduate Center for Public Policy and Administration (2002) noemt de steun van leiders een essentieel onderdeel voor succesvolle beleidimplementatie. Leiders dienen ondersteunend te staan tegenover de geformuleerde doelen. Daarnaast dient er actieve ondersteuning

aanwezig te zijn vanuit partijen die direct te maken hebben met de beleidsdoelen (Graduate Center for Public Policy and Administration, 2002). Dit sluit aan bij de visie van Sabatier & Mazmanian (1979). De auteurs stellen dat de steun van de ‘top implementing officials’ zeer belangrijk is als voorwaarde voor succesvolle implementatie. Hierbij dient steun te worden versterkt met politieke- en management vaardigheden om de beschikbare middelen goed te gebruiken. Politieke vaardigheden omvatten onder meer de kracht om relaties te onderhouden en om tegenstanders en partijen die betrokken zijn goed te behandelen.

Managementvaardigheden houden onder meer het behouden van een hoge moraal onder werknemers in (Sabatier & Mazmanian, 1979: 495).

Hudson et al (2019) spreken over verschillende vormen die van invloed zijn op een succesvolle implementatie. Een cruciale taak voor de steun van implementatie, is om te kijken naar de percepties en ervaringen van diegene die het gedrag hebben die het

implementatieproces vormgeven. Hierbij gaat het om de bestaande capaciteit om te brengen, wetende wat er speelt, wat er beter moet en hoe nieuwe capaciteit te bouwen. Hierbij komt ook de eerder genoemde rol van leiderschap naar voren (Hudson et al, 2019: 7). De auteurs richten zich hier vooral op de ‘frontlijn’. Schein (2010) noemt voordat een plan in

implementatie wordt gesteld, dat een organisatie aan kwesties moet werken, zoals de toewijding van leiders. Wanneer een leider niet genoeg toewijding heeft, kan de implementatie minder succesvol verlopen (AlQubaisi, 2010: 58).

De mate van draagvlak bestaat uit het aantal leden van een belangengroep (de achterban):

2.8 Conceptueel model + verwachtingen

De voorgaande onderdelen beschreven belangengroepen, het Nederlandse poldermodel en het poldermodel in transitie. Daarnaast werd de diversiteit toegelicht en wat implementatie inhoudt inclusief factoren. Op basis van de beschreven concepten uit dit hoofdstuk wordt het volgende conceptueel model opgesteld, wat de basis voor de analyse vormt.

- 31 - Figuur 2.1:

2.1: Conceptueel model

In figuur 2.1 is de relatie te zien tussen de diversiteit van belangroepen betrokken bij het Energieakkoord met de implementatiefactoren en het effect op de uiteindelijke implementatie van het 90.000 arbeidjaren in de duurzame sector.

De veronderstelling hier is dat de mate van diversiteit van belangengroepen impact heeft op de succesfactoren van implementatie, wat vervolgens een impact heeft op de uiteindelijke implementatie van de creatie van het aantal arbeidsjaren. In dit onderzoek zijn de diversiteit van de belangengroepen en de vier implementatiefactoren de onafhankelijke variabelen en de implementatie van de doelstelling uit het Energieakkoord vormt de afhankelijke variabele. Succesvolle implementatie, de afhankelijke variabele, veronderstelt het behalen van de hoofddoelstelling (de creatie van het 90.000 arbeidsjaren van het Energieakkoord, tot en met 2020.

De relatie tussen diversiteit en de vier factoren van implementatie

De stelling in dit onderzoek is dat de (hogere) diversiteit van de belangengroepen voor een succesvollere implementatie zorgt van de gekozen doelstelling. Communicatie is gekozen Diversiteit belangengroepen - Economische belangengroep - Maatschappelijke belangengroep - Hybride belangengroep Implementatiefactoren Communicatie - Samenwerking

- Alle betrokken belangengroepen op één lijn

Coördinatie

- De afstemming van handelingen - Aanwezigheid van een geschikte planning

Middelen

- Aantal medewerkers

Mate van draagvlak - Aantal leden (achterban)

Implementatie - Implementatie van de creatie van 90.000 arbeidsjaren in de duurzame sector (tot en met 2020)

- 32 -

omdat er veel verschillende belangengroepen betrokken zijn die samen dienen te werken met elkaar. Zij verschillen in visie, achtergrond en communicatie naar andere groepen toe.

Daarnaast is de rol van heldere communicatie tussen een belangengroep belangrijk. Communiceren belangengroepen goed naar elkaar toe?

De diversiteit van belangengroepen zorgt er daarnaast voor dat er een ‘overkoepelend’ orgaan dient te bestaan, om de communicatie en samenwerking te monitoren. Coördinatie vormt een belangrijke voorwaarde om de diversiteit van belangengroepen en bijbehorende standpunten met elkaar af te stemmen. Omdat er zo veel belangengroepen betrokken zijn, is enige vorm van afstemming en coördinatie van groot belang. Zonder coördinatie kan er verwarring ontstaan over de te behalen doelen en welke progressie er is gemaakt.

Belangengroepen verschillen onder meer ook in de middelen die tot zij hun

beschikking hebben. Heeft een belangengroep minder invloed op de implementatie wanneer het minder middelen (aantal medewerkers) heeft? Daarnaast verschillen belangengroepen van elkaar in de mate van draagvlak (aantal leden). Gelet op het belang dat een belangengroep nastreeft, kan men verwachten dat een belangengroep met een puur economisch belang, minder welwillend tegenover de doelstellingen uit het Energieakkoord staat. Dit leidt tot de volgende twee verwachtingen:

∞ Verwachting 1:

De diversiteit van de betrokken belangengroepen heeft een positief effect op de communicatie en coördinatie, wat leidt tot een succesvollere realisatie van 90.000 duurzame arbeidsjaren.

∞ Verwachting 2:

De diversiteit van de betrokken belangengroepen heeft een positief effect op de middelen en het draagvlak, wat leidt tot een succesvollere realisatie van 90.000 duurzame arbeidsjaren.

- 33 -

Hoofdstuk 3: Methodologisch Kader

3.1 Onderzoekstype

Dit onderzoek kent een beschrijvend onderzoekskarakter. Gezien het karakter van dit onderzoek, kan dit onderzoek worden omschreven als een exploratieve case study. Dit

betekent dat er gewerkt wordt vanuit het conceptueel model, waarbij twee verwachtingen zijn opgesteld (zie ook figuur 2.1). Verder wordt in deze studie gebruik gemaakt van een

documentenanalyse en het afnemen van vier interviews met belangengroepen.

De maatregelen uit het Energieakkoord kenmerken zich door de complexe uitvoering. In totaal kent het Energieakkoord twaalf domeinen die uitvoering moeten krijgen in de praktijk, die vallen onder de vijf hoofddoelstellingen (zie sectie 4.2: Afspraken uit het Energieakkoord voor duurzame groei). In totaal zijn er vijf hoofddoelstellingen in het

Energieakkoord. Dit onderzoek richt zich op één van de vijf hoofddoelstellingen. Waarom is voor deze hoofddoelstelling gekozen? Ondanks dat de andere hoofddoelstellingen zoals de vergroting van het percentage hernieuwbare energieopwekking duidelijke doelen zijn, is gekozen voor de meting van het aantal extra voltijdsbanen. De maatregelen uit het Energieakkoord kunnen een positief effect hebben, in de vorm van het creëren van voltijdsbanen voor mensen. Hierdoor kunnen meer mensen aan het werk in de duurzame sector wat weer een positief effect kan hebben op het verbeteren van de duurzaamheid in Nederland. Daarnaast is deze hoofddoelstelling goed meetbaar en concreet.

In eerste instantie wordt bij de doelstelling gekeken naar de diversiteit van belangengroepen op de implementatie, en welk effect dat heeft. Er wordt gekeken welke (type) belangengroep betrokken is. Hiermee wordt de diversiteit per hoofddoelstelling in kaart gebracht (hoeveel belangengroepen zijn er economisch, maatschappelijk of een hybride (zowel economisch en maatschappelijk) vorm hiervan?). In tweede instantie wordt gekeken wat de huidige stand van implementatie is van de gekozen hoofddoelstelling, tot en met 2020. Daarbij wordt ook gekeken naar de vier implementatiefactoren. In de onderzoeksrapporten en interviews wordt bekeken of de aspecten van de vier factoren voorkomen.

- 34 - Het meten van de concepten:

Het meten van de mate van implementatie

Het meten van de mate van implementatie verloopt via de hoofddoelstelling: ten minste 15.000 extra voltijdsbanen per jaar, oftewel 90.000 arbeidsjaren. Hierbij worden de jaren 2014, 2016 en 2020 als referentiepunten genomen. Het aantal arbeidsjaren bedraagt hier respectievelijk 46.000, 52.000 en 64.000. De doelstelling vanuit het Energieakkoord ligt op 90.000 arbeidsjaren in 2020. Hierbij wordt gekeken naar de stand van het aantal arbeidsjaren tot en met 2020.

Het meten van diversiteit

Het meten van diversiteit gebeurt door bij de gekozen doelstelling te kijken welke

belangengroepen betrokken waren, en onder welk type belangengroep zij vallen (economisch, maatschappelijk of hybride). Dit gebeurt aan de hand van tabel 2.2: Classificatie

belangengroepen Energieakkoord voor duurzame groei onder sectie 2.4: Diversiteit van belangengroepen. Uit deze tabel met in totaal 48 groepen is het percentage economische belangengroepen 47,9 % (23 groepen). Het percentage maatschappelijke belangengroepen bedraagt afgerond 39,6 % (19 groepen) en de het percentage van de hybride belangengroepen bedraagt 12,5 % (6 groepen) Met betrokken wordt bedoeld dat belangengroepen inspraak hebben en verantwoordelijk zijn voor de uitvoering van de implementatie. Aan de hand van de voortgangsrapportages van de Sociaal-Economische Raad en het onderzoeksrapport van de Kwinkgroep wordt bij de doelstelling gekeken welke (type) belangengroepen er betrokken zijn bij de uitvoering.

Operationalisering implementatiefactoren Communicatie

Communicatie wordt gemeten door te kijken naar samenwerking en of belangengroepen op één lijn met elkaar zitten. Samenwerking wordt gemeten door te kijken of de belangengroepen met elkaar overleggen en bijeenkomen. Zoeken belangengroepen elkaar op en werken zij samen? Daarnaast wordt gemeten of belangengroepen met elkaar op één lijn zitten. In de onderzoeksrapporten wordt gekeken of deze aspecten genoemd worden.