Beïnvloeding van de informele zorg in Amsterdam : (on)mogelijke strategieën voor een lokale overheid

BEINVLOEDING VAN DE

INFORMELE ZORG IN

AMSTERDAM

Thesis Master Urban Management

(on)mogelijke

strategieën voor een lokale overheid

2

Studie:

Master Urban Management

Student:

Zakariya Lyousoufi

Stud.nr:

500698782

Begeleider:

dr. Lex Veldboer

Opdrachtgever:

Gemeente Amsterdam

4

Voorwoord

In de aanloop naar de verschillende rijksdecentralisaties werd ik gegrepen door de complexiteit van de transities binnen het sociale domein. Ik was er al snel van overtuigd dat dit een onderwerp zou kunnen zijn voor mijn thesis. Gaandeweg kreeg ik een beter beeld van de gevolgen van deze ontwikkelingen en was ik, als ‘urban manager’ in dienst bij de gemeente Amsterdam, benieuwd op welke manier dit zou ‘landen’ in de praktijk. Ik besloot mijn scope steeds verder te vernauwen en in te zoomen op de domeinen waar deze ontwikkelingen de grootste gevolgen leken te hebben. Mede door gesprekken met collega’s is mijn keuze uiteindelijk gevallen op de rol van de informele zorg en de strategieën die de overheid hanteert om deze te beïnvloeden.

Allereerst wil ik mijn begeleider bedanken voor zijn scherpe analyses op de materie en zijn snelle feedback op mijn verschillende concepten. Ook wil ik Sandra Bos bedanken voor haar adviezen en positieve gesprekken. Mijn dank gaat ook uit naar mijn werkgever, de gemeente Amsterdam, die deze opleiding mogelijk heeft gemaakt. Vooral mijn collega’s Ahmed el Aslouni en Helga van Leeuwen die tijd hebben vrijgemaakt om te sparren over dit onderwerp. Ik hoop dat dit onderzoek hen verder helpt bij het aanscherpen van het lokale beleid. Als laatste zou ik mijn familie willen bedanken voor hun steun en motivatie om dit onderzoek tot een goed einde te brengen.

6

Inhoudsopgave

1.2 Casus ‘Amsterdam Osdorp’ ... 16

1.3 Centrale onderzoeksvraag ... 16

1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie ... 17

1.5 Onderzoeksmethodiek en -strategie... 17

1.6 Leeswijzer ... 18

2. De Rijksoverheid en de informele zorg ... 19

2.1 Inleiding ... 19

2.2 Participatiemaatschappij ... 20

2.3 Rijksdecentralisaties ... 22

2.4 Informele zorg ... 24

2.4.1 Burgers over informele zorg ... 25

2.4.2 Mantelzorg ... 26

2.4.3 Vrijwilligers in de zorg ... 27

2.5 Gedragsbeïnvloeding in de participatiemaatschappij ... 28

2.6 Beïnvloeding van de informele zorg... 30

2.6.1 Wetgeving ... 30

2.6.2 Financiële instrumenten ... 30

2.6.3 Faciliteren van samenwerkingsverbanden ... 31

2.7 Conclusie ... 32

3. Gemeente Amsterdam en de informele zorg... 34

3.1 Inleiding ... 34

3.1.1 Gemeente Amsterdam ... 34

3.1.2 Deelvraag 2 ... 35

3.2 Definitie Informele zorg ... 36

3.3 Rol informele hulp... 36

3.4 Beïnvloeden van informele zorg ... 37

3.6 Conclusie ... 40

4. Onderzoeksopzet ... 42

4.1 Inleiding ... 42

7 4.2.1 Onderzoeksstrategie ... 42 4.2.2 Onderzoeksmethode ... 42 4.2.3 Afbakening ... 43 4.3 Respondenten ... 43 Tabel 1. ... 44

4.4 Methode van data-analyse ... 45

4.5 Betrouwbaarheid en validiteit ... 45

5. Analyse van onderzoeksresultaten ... 48

5.1 Inleiding ... 48

5.2 Context van het onderzoek ... 49

5.3 Analyse en reflectie onderzoeksresultaten ... 50

5.3.1 Definitie informele zorg ... 50

5.3.2 Wettelijk kader ... 51

5.3.3 Subsidies en (lokale) budgetten ... 52

5.3.4 Trainingen, coaching en voorlichting ... 54

5.3.5 Partnerschap ... 55

5.3.6 Welzijnsorganisaties ... 57

5.3.7 Ondersteunen van communities ... 59

5.3.8 Wijkzorg ... 61 5.3.9 Emotionele band ... 64 6. Conclusie en aanbevelingen ... 68 6.1 Inleiding ... 68 6.2 Landelijke beïnvloedingsstrategieën ... 69 6.3 Gemeentelijke beïnvloedingsstrategieën ... 70 6.4 Praktijkstudie ... 71 6.4.1 Beïnvloedingstrategieën ... 71

6.4.2 Reflectie op de urbane praktijk ... 75

6.5 Adviezen ... 77 6.5.1 Inleiding ... 77 6.5.2 Adviezen ... 77 6.5.3 Onderzoeksrichtingen ... 80 7. Literatuur ... 82 8. Bijlage 1: Onderzoeksresultaten ... 87

9

Managementsamenvatting

De aanleiding van dit onderzoek zijn de decentralisaties van de Rijksoverheid en de overheveling van verschillende taken en bevoegdheden aan de gemeentelijke overheden. Deze zorgde voor een ongekende dynamiek binnen de gemeente Amsterdam. De decentralisaties worden gelegitimeerd door de stijgende kosten in de gezondheidszorg, de aanhoudende vergrijzing en de ‘noodzakelijke’ bezuinigingen van het kabinet Rutte-II (Rijksoverheid, 2013).

In deze transitie is er sprake van een veranderende (ver)houding van de overheid ten opzichte van haar burgers. De overheid wil dat er eerder en vaker een beroep wordt gedaan op de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers en hun sociale netwerk(en). Dit betekent in de praktijk dat een

zorgbehoevende eerst een beroep moet doen op familie, buren en vrienden, voordat hij/zij bij de overheid aanklopt voor zorg en/of hulp. Vooral in de zorg is deze transitie ingrijpend, omdat deze terugtrekkende beweging van de overheid ook gepaard gaat met flinke bezuinigingen. Alleen al bij de ‘hulp bij het huishouden’ gaat de Rijksoverheid het budget stapsgewijs terugbrengen met 40%. De overheid veronderstelt dat er een groot potentieel aan informele zorg binnen de samenleving aanwezig is, die de nodige zorgondersteuning kan verlenen (Klerk e.a., 2014, 9). Zij moeten worden gestimuleerd om hierop in te spelen.

In dit onderzoek is door middel van een literatuurstudie en een ‘case study’ (gevalsstudie)

onderzocht hoe de beïnvloeding van informele zorg in Amsterdam plaatsvindt. Uit de literatuurstudie bleek dat de rijksoverheid zich vooral bedient van klassieke beïnvloedingsmiddelen, zoals wetgeving en subsidies. Bij de inzet van wettelijke middelen is de WMO en de Participatiewet een belangrijk instrument. Ook heeft de rijksoverheid subsidies beschikbaar gesteld om projecten op te zetten die van positieve invloed kunnen zijn op het beïnvloeden van de informele zorg.

Op het niveau van de gemeente Amsterdam heeft er een vertaling plaats gevonden van het landelijke beleid en veel elementen van dit landelijke beleid zijn ook terug te vinden in het lokale beleid. Wat echter opvalt, is dat het lokale beleid doorspekt is van het aangaan van ‘partnerschappen met de informele zorg’. In de beleidsdocumenten uit dit zich in bijvoorbeeld het komen tot een gezamenlijke agenda voor de informele zorg en het inzetten van informele partners bij het

overbrengen van deze agenda. Naast het ontlasten van de informele zorg, hoopt zij hiermee ook een nieuwe groep mensen te vinden die zich gaan inzetten voor de informele zorg. De gemeente

Amsterdam is erg ambitieus met betrekking tot de informele zorg. Zij wil een groot gedeelte van de zorg aan hen ‘overlaten’. Of dit een haalbare doelstelling is, is deels een andere discussie. Maar het toont dat de gemeente er veel belang aan hecht om de informele zorg substantieel te stimuleren. Naast een literatuurstudie is ook een praktijkstudie verricht om te onderzoeken op welke manier de beïnvloeding van de informele zorg in de praktijk plaatsvindt. Voor het praktijkonderzoek is gekozen om een ‘case study’ of gevalsstudie als onderzoeksstrategie te hanteren (Van Thiel, 2009, 69 en 99). In het Amsterdamse gebied Osdorp, dat als gevalsstudie is gekozen, heeft de onderzoeker een kwalitatief onderzoek uitgevoerd door 21 respondenten -door middel van een semi-gestructureerd- te interviewen.

Allereerst is een belangrijke constatering, dat in de praktijk de meeste respondenten een veel bredere definitie hanteerden van de informele zorg dan uit de literatuurstudie naar voren komt. In de literatuurstudie worden meestal alleen mantelzorgers en zorgvrijwilligers hieronder geschaard. In de praktijk geven de meeste respondenten aan dat zij alle vormen van vrijwilligerswerk eigenlijk een soort informele zorg vinden. Dit kan variëren van een wandeling in de buurt tot aan het meedoen aan de schilderlessen in het buurthuis. Een aantal respondenten, die meestal ook goed ingevoerd zijn in de literatuur, ageerden tegen deze verruiming van de definitie. Het vertroebelde volgens hen wat

10 er echt nodig was in de wijk met betrekking tot de (klassieke) zorg. Bovendien stelde men dat deze brede definitie vaak financieel gedreven: door bepaalde activiteiten als informele zorg te labelen, kan men in aanmerking komen voor bepaalde financiën.

Als het gaat om de beïnvloedingsstrategieën, dan blijkt uit een analyse van de gesprekken met respondenten, dat zij zich vooral erg conformistisch opstellen. In de praktijk gaat men pragmatisch en loyaal om met verzoeken van ‘bovenaf’. Respondenten nemen vaak beleidstaal over en

onderstrepen de noodzaak tot vergroten van eigenkracht en zelfredzaamheid van hulpvragers. Hoewel de meeste respondenten de snelheid waarop de nieuwe WMO wordt uitgevoerd niet toejuichen, begrijpen zij de noodzaak van de veranderingen. Opvallend is dat de Amsterdamse invulling van de participatiewet ‘Meedoen werkt’ in de praktijk volgens respondenten leidt tot meer informele zorg. Deze wet wordt in Osdorp ingezet om nieuwe vormen van informele zorg te creëren. Beroepskrachten zijn enthousiast over de win-win die deze wet oplevert: een uitkeringsgerechtigde maakt zichzelf dienstbaar aan de samenleving en er is meer (informele) zorg voor de

zorgbehoevende.

Ook het beschikbaar stellen van subsidie en lokale budgetten wordt als goede manier gewaardeerd om mantelzorgers en zorgvrijwilligers te beïnvloeden. In de praktijk lijkt dit extra budget niet echt veel zoden aan de dijk te zetten. In een kwetsbaar gebied als Osdorp is men gewend dat er

regelmatig incidentele middelen beschikbaar zijn om extra investeringen te maken. In dit gebied is de terugtrekkende beweging van de overheid eigenlijk een paradox, want deze gaat gepaard met veel extra investeringen en dus ook veel overheidsbemoeienis. Respondenten betwijfelen of alle incidentele subsidies voldoende zijn om duurzaam in te kunnen zetten op beïnvloeding van de informele zorg.

Als de onderzoeksresultaten nader bestudeerd worden, dan valt op dat vrijwel alle respondenten het belang van het aangaan van partnerschappen om de informele zorg te beïnvloeden. In de

literatuurstudie blijkt dat dit een belangrijke pijler is, maar in de Osdorpse praktijk lijkt deze strategie nog significanter. Deze vorm van ‘governance door partnerschappen’ aan te gaan, is de rode lijn die door alle gesprekken loopt. Maar hoe krijgt deze ‘governance door partnerschappen’ in de praktijk precies vorm?

In de praktijk zijn deze partnerschappen gericht op het beïnvloeden van de informele zorg.

Verschillende (subsidie)partners van de gemeente Amsterdam dienen als intermediair. Wat opvalt is, dat deze partnerschappen meestal als (tijdelijke) coalities fungeren en ook pragmatisch worden ingestoken. Door te ‘doen’ ontstaat een gezamenlijke aanpak om de informele zorg op een bepaalde manier te bejegenen. In Osdorp uiten deze partnerschappen zich door bijvoorbeeld: regelmatig bij elkaar over de vloer te komen en gezamenlijke spreekuren te houden om een integraal antwoord te bieden aan mensen met zorgvragen. Het stadsdeel helpt hierbij door (nieuwe) losse en vaste bewonersverbanden, die zich bezighouden met de informele zorg, te inventariseren en hen in contact te brengen met haar (subsidie)partners. Wat verder in het gebied opvalt, is dat er verschillende ‘makelaars’ zijn die ‘makelen’ tussen partijen en fungeren als ‘doorgeefluik’. Deze nieuwe manier wordt ook wel een ‘gebiedsgerichte of wijkgerichte aanpak van de informele zorg’ genoemd. Het gaat niet alleen om het komen tot gezamenlijke doelen voor de beïnvloeding van de informele zorg, maar ook om te komen tot de juiste attitude jegens de informele zorg. Dit is de crux van ‘partnerschap als governance strategie’.

Partnerschap met de informele zorg is een sleutelstrategie tot veel andere strategieën. Het uit zich op verschillende manieren en deze strategie divergeert zich in andere sub-strategieën, zoals

11 bijvoorbeeld: de methodiek van de Wijkzorg, de inzet van de welzijnsorganisaties, en de

ondersteuning van communities. Bij dit laatste is het ook belangrijk dat men een emotionele band aangaat die gebaseerd is op gelijkwaardigheid. In veel gevallen worden zelfs de trainingen en coachingstrajecten met elkaar ontwikkeld en bij elkaar ingekocht.

De manier waarop de gemeente en bepaalde (subsidie)partners dit partnerschap in Osdorp vorm geven, wordt niet overal positief ontvangen. Op verschillende niveaus wordt er kritiek geuit, maar deze lijkt zich vooral te concerteren op de hoge verwachtingen die men heeft van het partnerschap met de informele zorg in kwetsbare buurten van Osdorp. Hoewel de gemeente sterk inzet op

partnerschap en hamert op gelijkwaardigheid in relaties tussen de partijen, blijft zij zelf wel boven de partijen staan als regisseur. Men benadrukt het belang van maatwerk: soms dient de overheid op terughoudend te zijn en soms kan zij een handje helpen. De overheid en haar (subsidie)partners dient de neiging tot het institutionaliseren van lokale zorginitiatieven te vermijden, want dit komt de beïnvloeding van de informele zorg niet ten goede.

Opmerkelijk genoeg wordt er eigenlijk niet verwezen naar nieuwe beïnvloedingstrategieën, zoals ‘nudging’: het sturen van gedrag via automatische en onbewuste denkprocessen. Uit de

literatuurstudie is gebleken, dat dit een beïnvloedingstrategie is, die steeds vaker wordt ingezet. Actoren in de Osdorpse praktijk lijken beïnvloeding vooral te zien in termen van rational choice: het geven van expliciete prikkels. Ook het gebruik van sociale media en het werven van nieuwe vormen van vrijwilligers, zoals de ‘flitsvrijwilligers’, blijven vrijwel onbenoemd.

Het onderzoek is afgesloten met verschillende adviezen voor de gemeente Amsterdam en haar (subsidie)partners om de beïnvloedingstrategieën (verder) aan te scherpen. Het belangrijkste advies is om verder in te zetten op partnerschappen als governance strategie. Er dient op verschillende niveaus nog geïnvesteerd te worden op deze partnerschappen. Grofweg kan dit worden verdeeld in het partnerschap van welzijn en zorg aan de ene kant, en de formele en informele zorg aan de andere kant. Het is van belang dat deze vier bij elkaar komen en dat dit proces ‘transformatietijd’ vraagt. Het gaat vaak om een cultuurverandering en dit soort processen gaan niet over één nacht ijs. De lokale overheid, zoals een stadsdeel, kan hierin faciliteren door iemand aan te stellen die deze partnerschappen bij elkaar brengt. Zij kan zorgen voor bekendheid en bijeenkomsten waar netwerken ontstaan die tot fluïde en pragmatische partnerschappen kunnen leiden. Het is van belang om deze netwerken niet actief te willen beïnvloeden, dus de gemeente dient daarbij op haar handen te zitten.

13

English abstract

This study explores the different strategies that governments apply to influence the informal care. The reason for this research was the decentralization of different governmental tasks on the national level to the municipalities. This created an unprecedented dynamism within the municipality of Amsterdam. These decentralizations were legitimized because of the rising costs in health care, ageing of the Dutch population, and the "necessary" government cuts of the Rutte-II cabinet.

In this transition there is a changing government attitude towards its citizens. The government wants more people to rely on their own strengths and social network. In healthcare, this means that there is a greater need for informal care. Within society the government assumes that there is a great potential of informal care that can provide the necessary support.

This study, which consists of a literature study and a case study, explores the various strategies the government applies to influence informal care. The literature study shows that the government mainly uses classical influence strategies, such as legislation and subsidies. For the case study, the Amsterdam neighborhoods of the Osdorp area were selected as a case. Almost all respondents emphasized the importance of engaging into partnerships with informal care based on equivalence. This is the most important strategy to influence informal care at the local level. Partnerships express themselves in different ways and this strategy diverges into other sub-strategies, such as the

methodology of neighborhood care (‘Wijkzorg’), the role of welfare organizations, and community support.

15

1. Inleiding

Eind 2014 publiceerde het blad ‘Binnenlands Bestuur’ een enquête met de titel ‘Ambtenaren vrezen chaos bij decentralisaties’ (Binnenlands Bestuur, 2014). Hieruit bleek dat bijna de helft van de gemeenteambtenaren onvoldoende tot slecht was voorbereid op de overname van rijks- en

provincietaken per 1 januari 2015. Een opmerkelijke uitkomst van de enquête was dat naarmate de omvang van de gemeente groter is, ambtenaren vaker van mening waren dat hun gemeente onvoldoende tot slecht was voorbereid op de nieuwe taken. Een kwart van de ambtenaren in de 100.000+ gemeenten rekende zelfs op het uitbreken van chaos.

De komende jaren wordt het sociale domein flink door elkaar geschud, wat een fundamentele rolwijziging voor de gemeenten betekent. Vanaf 2015 hebben zij te maken met de zogenaamde ‘drie decentralisaties vanuit het rijk’: de afschaffing van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) die (gedeeltelijk) overgaat in de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), de

Participatiewet en de stelselwijziging binnen de jeugdzorg. Dit betekent, dat de gemeenten veel van taken van het rijk overnemen: de gemeenten zijn nu voor het grootste deel verantwoordelijk voor de zorg en ondersteuning van burgers. Niet alleen de gemeenten staan voor grote uitdagingen, maar ook de professionals en instellingen die werkzaam zijn in het domein zorg- en welzijn.

1.1 Aanleiding

Al de veranderingen binnen het sociale domein stoelen op een fundamentele wijziging van de houding van de overheid ten opzichte van haar burgers (Putters, 2014). De overheid wil dat er eerder en vaker een beroep wordt gedaan op de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers en hun sociale netwerk(en). Dit betekent in de praktijk dat een zorgbehoevende eerst een beroep moet doen op zijn familie, buren en vrienden, voordat hij/zij bij de overheid aanklopt voor zorg en/of hulp. Deze wijziging in de attitude is ook goed terug te zien in het nieuwe sociale rechtsstelsel. Veel rechten op bepaalde ondersteuning en zorg waren eerder juridisch verankerd en afdwingbaar, zoals bij de AWBZ. In het nieuwe stelsel worden veel van deze rechten onder de noemer ‘voorzieningen’ geschaard. Een goed voorbeeld is de al eerder aangehaalde WMO die per gemeente verschilt in haar uitwerking en zijn in principe juridisch niet afdwingbaar bij een claim op bepaalde zorg en

ondersteuning. Vooral voor de zorgbehoevenden heeft dit grote gevolgen, want zij kunnen (niet) meer zondermeer voor bepaalde zorgondersteuning bij de overheid aankloppen.

Interessant aan deze nieuwe ontwikkelingen is dat de overheid veronderstelt dat er een groot potentieel aan informele hulp en zorg binnen de samenleving aanwezig is die de nodige

zorgondersteuning kan verlenen (Klerk e.a., 2014, 9). Echter is het nog onvoldoende duidelijk of er nog voldoende ‘rek’ aanwezig is. Op welke manier gaat de drukke dertiger of veertiger naast zijn carrière tijd vrijmaken voor zorgondersteuning? Hoe kunnen tieners en twintigers verleid worden om in de netwerksamenleving zorgtaken op te pakken (Bekkers 2012, 35)?

Bij de beantwoording van deze vragen is het belangrijk om te constateren dat al deze ontwikkelingen in het licht van de maatschappelijke discussie over de ‘participatiemaatschappij’ dienen te worden geplaatst. De decentralisaties zijn (mede) mogelijk gemaakt doordat er, om in termen van Schön en Rein (1994) te spreken, voor een nieuw (beleids)frame is gekozen, namelijk dat van de

‘participatiemaatschappij’. De afgelopen jaren is er op politiek-bestuurlijk, maatschappelijk en academisch niveau veel gediscussieerd over dit begrip (Jager-Vreugendenhil, 2012). Dit heeft mede de weg geplaveid om de verschillende decentralisaties door te voeren.

16

1.2 Casus ‘Amsterdam Osdorp’

Als het gaat om de zwaarte van de opgave moeten vooral de grote steden alle zeilen bijzetten. Dit mede vanwege de complexiteit van de grootstedelijke problematiek die veelal verweven is met de verschillende decentralisaties. De drie rijksdecentralisaties raken namelijk verschillende

grootstedelijke vraagstukken die als ‘Wicked problems’, ongetemde problemen, kunnen worden bestempeld (Bekkers, 2013, 123). De zorg wordt al langere tijd als een ongetemd probleem bestempeld (Arentsen, 2005, 85). Wat hier ook nog bij komt kijken is dat de gemeente Amsterdam op bestuurlijk en vooral op ambtelijk niveau een reorganisatie doorvoert die voor een extra

dynamiek zorgt. Men zou kunnen stellen dat dit een ideaal moment is om een reorganisatie door te voeren, maar leidt dit niet in de praktijk juist tot extra complexiteit?

Amsterdam heeft een ambitieuze zorgagenda opgesteld waarin een belangrijke rolis weggelegd voor de informele zorg. Dit komt vooral goed uit de verf onder de pijler ‘informele zorg en vrijwillige inzet’. Hier wordt de volgende ambitieuitgesproken:

“Dat de Amsterdammer met zijn netwerken centraal staat, brengt met zich mee dat we de komende jaren stevig inzetten op ondersteuning van de informele zorg en vrijwillige inzet.”

(Gemeente Amsterdam, 2015, 4).

Er wordt dus veel verwacht van de centrale rol die informele zorg zou kunnen en moeten vervullen. In de Agenda Informele zorg en Vrijwillige inzet 2015 – 2017, een uitwerking van deze

ontwikkelagenda, wordt er ten aanzien van deze ambitie nog een ambitieuze schep bovenop gedaan: “Vrijwilligers en mantelzorgers spelen een sleutelrol in alle beoogde veranderingen in zorg en

ondersteuning. De verwachting is dat een groter deel van de zorg aan hen kan worden overgelaten.” (Gemeente Amsterdam, 2015, 2).

Het waarmaken van deze verwachtingen zal nog een grote opgave zijn. Het is frappant dat uit geen enkel (beleids)document precies duidelijk wordt hoeveel potentieel aan informele zorg en vrijwillige inzet er precies beschikbaar is om deze rol te vervullen. Bovendien wordt er vaak verondersteld dat in een stad als Amsterdam individualisme hoogtij viert en een grote stad het sociale karakter en opvangnet van een dorp mist (Engbersen e.a., 2015). Mensen zijn daardoor eerder aangewezen op zichzelf en missen wellicht de ondersteunende netwerken.

Vooral in de buurten die al jaren kampen met hardnekkige sociaaleconomische - en

leefbaarheidsproblematiekwordt het potentieel naar alle waarschijnlijkheid overschat (Engbersen e.a., 2015). Het Amsterdamse gebied Osdorp is daar een goed voorbeeld van. Veel Osdorpse buurten zijn kwetsbaar en staan al jaren onder grote (sociaaleconomische) druk. Ondanks dit gegeven, is de ambitie van de gemeente Amsterdam om ook in deze buurten de informele zorg een grotere rol te geven.

1.3 Centrale onderzoeksvraag

De gemeente Amsterdam wil de informele zorg een sleutelrol geven bij alle beoogde veranderingen in de zorg en ondersteuning. Zij verwachten dat een groter deel aan hen kan worden overgelaten. Wat als de informele zorg deze verwachtingen niet kan waarmaken? De transitie binnen de zorg lijkt te vallen of te staan met de positie van de informele zorg.

Als ‘Urban manager’ c.q. street level bureaucrat (Lipsky 2010), die deze ontwikkelingen van dichtbij meemaakt, is het interessant om te onderzoeken op welke manier de gemeente Amsterdam de informele zorg beïnvloedt om deze ambities te kunnen waarmaken. Welke beleid(stheorieën) liggen

17 hieraan ten grondslag? En hoe ‘landt’ dit beleid in de praktijk? En hoe geven beroepskrachten hier vorm aan? Op basis van gesprekken met en wensen van mijn collega’s van de gemeente Amsterdam ben ik tot de volgende centrale vraagstelling gekomen:

Op welke manier beïnvloedt de gemeente Amsterdam de informele zorg en hoe wordt hier in de praktijk vorm aan gegeven?

Om deze vraag te beantwoorden, zijn de volgende deelvragen geformuleerd: • Op welke manier tracht de rijksoverheid de informele zorg te beïnvloeden?

• Op welke manier tracht de gemeente Amsterdam de informele zorg te beïnvloeden? • Hoe wordt het beïnvloeden van de informele zorg in de praktijk vorm gegeven?

• Welke verbeteringen ten aanzien van het beïnvloeden van de informele zorg zijn mogelijk?

1.4 Maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie

Het onderzoek heeft vooral een exploratief karakter (Van Thiel, 2010, 23). Door een antwoord te geven op de bovenstaande vragen wordt getracht een verkennend bijdrage te leveren aan de manier waarop de gemeente Amsterdam de informele zorg tracht te beïnvloeden. Vooral de manier waarop dit in de praktijk vorm krijgt, is wetenschappelijk relevant. Op dit moment is er vooral (relatief) veel gepubliceerd over de informele zorg (zie onder andere De Boer e.a. 2013), maar de manier waarop de interactie en beïnvloeding met de professionals in de praktijk plaatsvindt, lijkt minder goed onderzocht. De keuze om Amsterdam Osdorp te selecteren als case is maatschappelijk relevant. Met dit onderzoek wordt getracht om mijn opdrachtgever, de gemeente Amsterdam, verder op weg te helpen bij het aanscherpen van hun beleid ten aanzien van de informele zorg. Ook andere (semi-)professionals die met dit onder te maken hebben, kunnen hier hun voordeel meedoen.

1.5 Onderzoeksmethodiek en -strategie

De eerste twee deelvragen vormen het theoretische kader van deze thesis. Om hier antwoord op te kunnen geven, is voornamelijk gebruik gemaakt van de onderzoeksmethodiek ‘inhoudsanalyse’ en de onderzoeksstrategie ‘bestaand materiaal’ (Van Thiel, 2010, 69). Verschillende beleidsdocumenten van de rijksoverheid, landelijke onderzoeken en de gemeente Amsterdam zijn onder de loep genomen. Deze ‘deskstudie’ heeft de basis gelegd om verder op voort te bouwen.

Voor de thesis is de onderzoeksstrategie ‘case study’ toegepast om het praktijkonderzoek uit te voeren (Van Thiel, 2010, 99). De reden dat voor een case study is gekozen, is vanwege het praktijkgerichte karakter van dit onderzoek (zie ook Van Thiel, 2010, 99).

Er is gebruik gemaakt van de onderzoeksmethode ‘interview’. In totaal hebben er 21 semigestructureerde interviews plaatsgevonden en deze kwalitatieve data is vervolgens op relevantie geanalyseerd (Van Thiel, 2010, 156). Voor verdere informatie met betrekking tot het praktijkonderzoek wordt naar hoofdstuk vier verwezen. Dit hoofdstuk bevat een uitgebreide verantwoording van het praktijkonderzoek.

18

1.6 Leeswijzer

De eerste en tweede deelvraag worden -respectievelijk- in hoofdstuk twee en drie beantwoord en vormen het theoretisch kader. Hoofdstuk twee zorgt voor een theoretisch kader en ‘kapstok’ waarbinnen de verschillende discussies over de informele zorg dienen te worden geplaatst. Vervolgens wordt in hoofdstuk drie ingegaan op de manier waarop de gemeente Amsterdam de informele zorg in de ‘urbane praktijk’ tracht te beïnvloeden. Hoofdstuk vier bevat de

onderzoeksopzet voor de praktijkstudie en vormt een scharnier tussen de theorie en de praktijk. In hoofdstuk vijf worden de onderzoeksresultaten, die in bijlage 1 zijn opgenomen, verder

geanalyseerd. Er wordt afgesloten met hoofdstuk 6 waarin de conclusies en aanbevelingen zijn gepresenteerd.

19

2. De Rijksoverheid en de informele zorg

2.1 Inleiding

De afgelopen jaren is de term participatiemaatschappij veelvuldig de revue gepasseerd om een nieuw paradigma (Hajer, 1995) aan te duiden. Ook Koning Willem-Alexander nam tijdens zijn eerste troonrede op Prinsjesdag deze term in de mond om de veranderende rol van burgers in de

samenleving te schetsen:

“Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar eigen leven en omgeving.” (Rijksoverheid, 2013)

Een veranderende rol van de burger impliceert ook een veranderende rol van de overheid binnen de maatschappij. Dit is inherent aan de discussie over de participatiemaatschappij. De centrale overheid krijgt nu een andere rol toebedeelt. Dit is vooral in de zorg zichtbaar: de overheid tracht nu in plaats van zorgen voor de burger te zorgen dat de burger voldoende is toegerust om voor zichzelf te zorgen (Rijksoverheid 2014, 6). In de praktijk betekent dit dat burgers bij zorgbehoefte als eerste

aangewezen zijn op zichzelf, vervolgens op hun netwerk en als laatste een beroep kunnen doen op de overheid.

De recente drie landelijke ‘decentralisaties’ zijn door deze nieuwe koers ingegeven en hebben voor een ongekende dynamiek gezorgd. Vanaf 1 januari 2015 zijn verschillende rijksoverheidstaken naar de gemeenten overgedragen. De gemeenten zijn nu verantwoordelijk voor jeugdzorg, werk en inkomen en zorg aan langdurig zieken en ouderen. Vooral voor mensen die te maken hebben met de langdurige zorg en mensen met een beperking heeft dit tot grote veranderingen geleid. Zij vallen niet langer onder de landelijke Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ), maar onder meer onder de (nieuwe) Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO). In de basis verandert hiermee ook de rechtspositie van de hulpbehoevende mensen, want de AWBZ is een afdwingbaar recht waar iemand aanspraak op kan maken en de WMO is een voorziening waar iemand gebruik van mag maken. Alleen al bij de ‘hulp bij het huishouden’ gaat de Rijksoverheid het budget stapsgewijs terugbrengen met 40% (Gemeente Amsterdam, 2015, 12).

De overheid ziet in het nieuwe paradigma de informele zorg als fundament voor de (langdurige) zorg (De Boer, 2013, 9). De veronderstelling is dat een grotere rol van informele zorg niet alleen zal leiden tot minder kosten, maar ook de verbondenheid tussen mensen zal vergroten. De overheid wil het beroep op het informele circuit en eigen kracht stimuleren. Op welke manier wil zij dit beïnvloeden? Welk kader en landelijke beleid staat ten grondslag aan de uitwerking van het gemeentelijk beleid ten aanzien van het beïnvloeden van de informele zorg? Dit zijn verschillende vragen die in de volgende deelvraag uitmonden en die in dit hoofdstuk centraal staat:

Op welke manier tracht de centrale overheid de informele zorg te beïnvloeden?

Allereerst worden er verschillende ontwikkelingen en factoren die hebben bijgedragen tot het nieuwe beleidsframe ‘participatiemaatschappij’ behandeld. De veranderende rol van de overheid en de houding ten opzichte van burgerparticipatie is ook onderwerp van gesprek. Daarna wordt

ingegaan op de drie rijksdecentralisaties en welke implicaties dit heeft voor de burgerparticipatie en de nadruk die hiermee is komen te liggen op de informele zorg. Deze schets van de context zal de maatschappelijke en wetenschappelijke relevantie van de deelvraag die in het hoofdstuk centraal staat weergeven en onderstrepen. Vervolgens wordt ingegaan op de weerslag die deze

ontwikkelingen hebben op de informele zorg, om daarna in te gaan op de manier waarop de rijksoverheid de informele zorg tracht te beïnvloeden. Er wordt afgesloten met een conclusie die ingaat op de verschillende uitdagingen die het landelijk beleid biedt aan de gemeenten.

20

2.2 Participatiemaatschappij

Er zijn verschillende factoren die in de afgelopen decennia ervoor hebben gezorgd dat de politiek-maatschappelijke discussie rondom burgerparticipatie en de manier waarop overheid hierop

aanstuurt oplaaide. Om dit goed te kunnen begrijpen, dient eerst de context te worden geschetst die hieraan heeft bijgedragen. De onderstaande schets is niet uitputtend, maar er worden verschillende factoren genoemd die een belangrijke rol hebben gespeeld.

In de internationale politicologische en bestuurskundige literatuur ontstond eind jaren tachtig aandacht voor het begrip ‘governance’ en dit werd in de jaren negentig verder uitgewerkt door schrijvers als Rhodes (1996). In het ‘oude’ paradigma (Hajer, 1995) van ‘government’ heeft de overheid een centrale rol en bestaat er een hiërarchisch systeem waarin beleidsvorming en - sturing ‘top-down’ verloopt via procedure, regels, planning en controle. Dit is een traditionele sturingsvorm in de publieke sector die aanbodgericht werkt en waarbij legitimiteit wordt verkregen via het volgen van regels (Noordegraaf 2011). In het nieuwe paradigma ‘governance’ is deze geschetste

beleidscyclus niet meer houdbaar omdat de structuur waar langs de maatschappij en markt zich organiseren is veranderd. Volgens Rhodes (1996, 468) leven wij tegenwoordig in een

netwerksamenleving waarin “networks constitute the new social morphology of our societies, and the diffusion of network logic substantially modifies the operation and outcomes in processes of production, experience, power and culture”. Onder de vlag van ‘governance’ verloopt

beleidsvorming en – sturing door complexe interacties tussen allerlei belanghebbende partijen, die aanleiding geven tot zowel samenwerking als conflict. Deze complexe interacties geschieden in de context van netwerken waarin kennis, macht en regels een rol spelen. Legitimiteit van netwerken wordt vaak verkregen door een goed proces, maar soms ook door het resultaat. Ook wordt er gesteld dat netwerken in de loop der jaren zijn ontstaan rondom ‘wicked problems’ en een poging een antwoord te vinden op deze zogenaamde ‘ongetemde problemen’ (Noordegraaf 2011). Wat betekent dit voor de praktijk? In de praktijk komt governance erop neer dat beleid door meerdere actoren wordt vormgegeven. De overheid zit niet vanzelfsprekend meer aan het roer en beleidsprocessen zijn minder ontvankelijk voor een dominante sturende overheid. De centrale overheid neemt op een andere wijze deel in het proces om uiteindelijk tot beleid te komen. In de nieuwe setting is zij simpelweg niet (meer) in staat om vanuit een centraal punt autoriteit en druk uit te oefenen op de gewenste uitkomst. Er is sprake van collectieve actie die tot uiting komt door zelforganisatie en zelfregulering (Rhodes, 1996) in een context waarin belanghebbenden in een horizontale relatie tot elkaar staan. In de praktijk zijn partijen genoodzaakt om samen te werken om tot een effectieve aanpak te komen van maatschappelijke vraagstukken (Koppenjan en Klijn 2000). Binnen deze netwerkmaatschappij wordt ook een belangrijke rol toegedicht aan de burger. De afgelopen eeuw is het opleidingsniveau van de burger fors gestegen, terwijl ook de

sociaaleconomische positie feitelijk is verbeterd (Bauman, 2000). Burgers zijn kritischer en mondiger als het gaat om de behartiging van hun belangen. Door hun assertiviteit zijn zij beter in staat om hun argumenten te verwoorden en hun belangen te behartigen.

De overheid tracht hierop in te spelen: burgers wordt steeds meer gewezen op hun eigen

verantwoordelijkheid en eigen kracht. Zij dienen een actievere en participerende rol in te nemen in de maatschappij. In dit verband is het interessant om de term ‘participatiemaatschappij’ te

introduceren. Deze term kreeg extra aandacht na de eerste troonrede van koning Willem-Alexander die hier het volgende over zei:

‘Het is onmiskenbaar dat mensen in onze huidige netwerk- en informatiesamenleving mondiger en zelfstandiger zijn dan vroeger. Gecombineerd met de noodzaak om het tekort van de overheid terug

21 te dringen, leidt dit ertoe dat de klassieke verzorgingsstaat langzaam maar zeker verandert in een participatiesamenleving. Van iedereen die dat kan, wordt gevraagd verantwoordelijkheid te nemen voor zijn of haar leven en omgeving.’ (Rijksoverheid, 2013).

De term participatiesamenleving is een term die in het politiek-maatschappelijk debat veelvuldig is besproken. Vooral na de uitspraak van koning Willem-Alexander was deze term er in verschillende kranten en (wetenschappelijke) publicaties onderwerp van gesprek (Putter, 2014). De term was eigenlijk niet nieuw (Kruiter, 2002), maar door de troonrede kwam het onderwerp wel extra in de belangstelling. Volgens Koning Willem-Alexander heeft een combinatie van factoren ervoor gezorgd dat de burger meer in de positie wordt gebracht om te participeren. Naast de factoren die al eerder aan bod zijn gekomen noemt hij ook het terugdringen van het tekort van de overheid als reden. Hier wordt later verder op ingegaan. De hoofdgedachte is dat verschillende factoren ervoor hebben gezorgd dat de klassieke verzorgingsstaat niet meer toekomstbestendig is. Maar wat wordt met de term ‘participatie’, in het de context van de participatiesamenleving, eigenlijk precies bedoeld? Bij het bestuderen van verschillende (beleids)documenten kan men niets anders concluderen dan dat men bij participatie doelt op participatie in het breedste zin van het woord (RMO, 2008). Dit kan zowel participeren in het maatschappelijk verkeer betekenen als een gerichte activiteit, zoals arbeid, vrijwilligerswerk, onderwijs en mantelzorg (Putters, 2014). In een studie van Van Houwelingen en collega’s (2014) wordt een relevant onderscheid gemaakt tussen ‘beleidsbeïnvloedende’ en

‘zelfredzame’ participatie. In het eerste geval gaat het om meedoen in bestuur en beleid, bijvoorbeeld door het deelnemen aan inspraakavonden, beïnvloeden van (gemeentelijke) besluitvorming,

meedraaien in WMO-platforms of wijkraden, of andere vormen die ook wel onder de term ‘doe-democratie’ worden geschaard (Tonkens 2014). In het andere geval gaat het om meedoen in de samenleving, door bijvoorbeeld te werken, het runnen van een huishouden, vrijwillig in te zetten bij wijkactiviteiten en te zorgen voor familie en buren. Beide begrippen (participeren en

(zelf)redzaamheid) vallen onder de paraplu ‘participatiesamenleving’ (Putters, 2014). Er wordt ook wel gesteld dat in het nieuwe paradigma van de participatiesamenleving politieke participatie, de beleidsbeïnvloedende participatie en opkomen voor politieke kwesties, gerelativeerd kan worden ten gunste van sociale participatie c.q. het meehelpen met de informele zorg (Ilcan e.a., 2004).

Toch ontstaat er vaak gemakkelijk spraakverwarring over participatie in de beleidspraktijk (Jager-Vreugdenhil, 2011). Diverse organisaties en bestuursorganen hebben hiermee te maken en vaak is de betekenis afhankelijk van de actor en context van deze participatie. Participatie is meestal normatief geladen en het is van belang om te beseffen dat deze norm voortkomt uit een systeemwereld. Om spraakverwarring te voorkomen kan in plaats van ‘participatie’ als begrip een nadere omschrijving worden gegeven om preciezer aan te geven wat er precies wordt bedoeld. In deze scriptie wordt informele zorg, in de context van de participatiemaatschappij, gezien als een sociale participatie van vrijwilligers en mantelzorgers die zorgvragers lichte (of zwaardere) ondersteuning bieden.

Er is ook kritiek op de participatiemaatschappij en in het bijzonder het moment en de snelheid waarop dit wordt doorgevoerd. Volgens deze stelling worden onder het mom van ‘never waste a good crisis’ ingrijpende bezuinigingen doorgevoerd. Critici stellen dat de participatiemaatschappij in wezen een verkapte bezuiniging; de regering propageert participatie omdat ze wil bezuinigen (Van den Brink, 2014). Anderen zijn cynisch over deze ontwikkeling en vooral over de manier waarop overheden daadwerkelijk bereid zijn en in staat zijn om rekening te houden met inzichten,

voorkeuren en wensen van burgers (Bekker 2012, 184 ). Eigenlijk is er sprake van een initiatie van de participatiesamenleving van ‘bovenaf’ (Sterk e.a., 2013), wat natuurlijk niet bevorderlijk is voor het draagvlak van ‘onderop’ voor de participatiesamenleving. Verder luidt de kritiek dat het een misvatting is om te denken dat burgers het ‘gat’ van de terugtredende overheid (altijd) kunnen

22 opvullen (Tonkens 2014). Er zijn te hoge verwachtingen van de participatiesamenleving die in de praktijk niet realistisch zijn (Putters 2014).

2.3 Rijksdecentralisaties

Een ander belangrijk gegeven om in de contextschets mee te nemen is de ongekende dynamiek binnen het sociale domein door de overdracht van verschillende rijkstaken naar de gemeenten. Deze zogenaamde ‘rijksdecentralisaties’, waarvan de naweeën nog niet over zijn, heeft het sociale domein flink door elkaar geschud. Ook hebben deze ontwikkelingen een weerslag gehad op het beleid ten aanzien van burgerparticipatie. Vanaf 2015 hebben gemeenten te maken met de zogenaamde ‘drie decentralisaties vanuit het rijk’: de afschaffing van de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) die (gedeeltelijk) overgaat in de nieuwe Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO), de

Participatiewet en de stelselwijziging binnen de jeugdzorg. Dit betekent dat de gemeenten veel van de taken van het rijk overnemen: de gemeenten zijn nu voor het grootste deel verantwoordelijk voor de zorg en ondersteuning van burgers.

Al deze veranderingen stoelen op, zoals eerder al besproken, een fundamentele wijziging van de houding van de overheid ten opzichte van haar burgers (Rijksoverheid, 2013). De overheid wil dat er eerder en meer een beroep wordt gedaan op de eigen kracht en zelfredzaamheid van burgers en haar sociale netwerk(en). Dit betekent in de praktijk dat een zorgbehoevende eerst moet proberen er zelf uit te komen, vervolgens een beroep op familie, buren en vrienden moet doen voordat men bij de overheid aanklopt voor zorg en/of hulp. Deze wijzigng in attitude is ook goed terug te zien in het nieuwe sociale rechtsstelsel. Veel rechten op bepaalde ondersteuning en zorg waren eerder juridisch verankerd en afdwingbaar, zoals bij de AWBZ. In het nieuwe stelsel worden veel van deze rechten onder de noemer ‘voorzieningen’ geschaard. Een goed voorbeeld is de al eerder

aangehaalde WMO die per gemeente in de uitwerking kan verschillen en niet (zondermeer) juridisch afdwingbaar is bij bepaalde zorg en ondersteuning. In de onderstaande tekst box worden de

verschillende wetten nader toegelicht.

Vooral de afschaffing van de AWBZ, die gedeeltelijk is overgegaan in de WMO, heeft tot veel

aandacht media-aandacht geleid. Alleen al bij de ‘hulp bij het huishouden’ gaat de Rijksoverheid het budget stapsgewijs terugbrengen met 40% (Gemeente Amsterdam, 2015, 12). Binnen deze

doelgroep zal het cruciaal zijn dat de zelfredzaamheid en eigen kracht van hulpbehoevenden en hun netwerken inspelen op deze terugtrekkende beweging van de overheid. Het ontbreken van deze ‘informele zorg’ kan vervelende gevolgen hebben voor zorgbehoevenden en uiteindelijk de

gemeenten. Er kan met andere woorden worden gesteld dat binnen dit beleidskader de transitie van de AWBZ naar de WMO valt of staat met een goede informele zorg.

23 Wet Maatschappelijke Ondersteuning

Sinds 1 januari 2015 is de nieuwe WMO van kracht gegaan die gemeenten aanvullende

verantwoordelijkheden geeft. Met de nieuwe WMO beoogt de overheid mensen (nog) meer te laten participeren in de maatschappij en dit zoveel mogelijk op eigen kracht. Met de invoering van deze nieuwe WMO zijn er een aantal zaken veranderd, maar ook zijn er dingen ongewijzigd gebleven (Movisie, 2015).

Het compensatiebeginseluit de WMO 2007 heeft plaatsgemaakt voor het bieden van

ondersteuning bij zelfstandigheid en participatie. Het compensatiebeginsel stelt dat gemeente een compensatieplicht hebben naar hun burgers in het geval burgers hun beperkingen niet zelf of in hun eigen netwerk kunnen oplossen. Gemeenten dienen voorzieningen te bieden om deze beperkingen op te heffen. In de nieuwe WMO is de term ‘maatwerkvoorziening’ geïntroduceerd die een aanvulling is op wat mensen zelf (inclusief het eigen netwerk) kunnen bijdragen. De verplichting van de gemeenten om maatwerk te leveren in de nieuwe WMO is ruimer omschreven dan de compensatieplicht. Maatwerk wordt medemogelijk gemaakt door cliënten de mogelijkheid te geven om te kiezen tussen persoonsgebonden budget of voorzieningen in natura. De nieuwe wet stelt wel uitgebreidere voorwaarden voor burgers om hier in aanmerking voor te komen. Ook stelt de nieuwe WMO eisen aan de kwaliteit die aanbieders van voorzieningen in natura leveren zodat zij zich (nog) meer moeten richten naar de cliënt en niet (of minder) naar de gebruiken of regels binnen hun organisatie.

In de nieuwe WMO staan de negen prestatievelden (WMO, 2007) niet meer centraal, maar wel wordt in de wettekst bij de begripsomschrijving van ‘maatschappelijke voorziening ‘ aangegeven waar gemeenten zich mee bezig dienen te houden (WMO, 2007). Het begrip ‘maatschappelijke ondersteuning’ omvat:

1. bevorderen van de sociale samenhang, de mantelzorg en vrijwilligerswerk, de toegankelijkheid van voorzieningen, diensten en ruimten voor mensen met een beperking, de veiligheid en leefbaarheid in de gemeente, alsmede voorkomen en bestrijden van huiselijk geweld,

2. ondersteunen van de zelfredzaamheid en de participatie van personen met een beperking of met chronische psychische of psychosociale problemen zoveel mogelijk in de eigen leefomgeving,

3. bieden van beschermd wonen en opvang. Deze omschrijving heeft een aantal raakvlakken met de oude prestatievelden

Wat betreft cliënten- en burgerparticipatie zijn veel van de eisen uit de oude WMO terug te vinden in de nieuwe wet. Bewoners moeten in een vroegtijdig stadium in staat worden gesteld om advies te geven en voorstellen te doen. Nadrukkelijk wordt gesteld dat dit moet gaan om cliënten of hun vertegenwoordigers waarmee wordt gesproken. Er wordt in de nieuwe WMO geen expliciete aandacht meer besteed aan de behoeften en belangen van kwetsbare (kleine) groepen. Ook is de plicht vervallen van de gemeente om haar ingezetenen te betrekken bij het vaststellen van het WMO-beleidsplan.

24

2.4 Informele zorg

Interessant aan deze transities binnen het sociale domein is, is dat het Rijk veronderstelt dat er een groot potentieel aan informele hulp binnen de samenleving aanwezig is (Klerk e.a., 2014, 9). Zij wil, zoals hierboven ook al is aangegeven, op bouwen. Het is echter nog onvoldoende duidelijk of er nog rek zit in de informele zorg. Op welke manier gaat de drukke dertiger of veertiger naast zijn carrière tijd vrijmaken voor zorgondersteuning? Hoe kunnen tieners en twintigers verleid worden om in de netwerksamenleving zorgtaken op te pakken (Bekkers 2012, 35)? Legitieme vragen die in

ogenschouw moet worden gehouden om antwoord te vinden op de manier waarop de centrale overheid de informele zorg tracht te beïnvloeden. Voordat hierop wordt ingegaan, is het nuttig om eerst stil te staan bij de definitie van informele zorg.

Informele zorg wordt vaak als synoniem gebruikt voor mantelzorg, maar in de literatuur wordt informele zorg opgevat als “een combinatie van mantelzorg en vrijwilligerswerk in de zorg en daarmee als tegenhanger van professionele zorg’ (De Boer e.a. 2013, 10). Mantelzorg wordt

gedefinieerd als ‘de zorg die wordt gegeven aan een hulpbehoevende door iemand uit diens directe omgeving’ (Oudijk et al. 2010: 2). Het gaat om intensieve of minder intensieve hulp gegeven door een (niet-)huisgenoot aan iemand met gezondheidsproblemen. Het gaat dus niet om alledaagse hulp of ondersteuning aan een gezond persoon, zoals boodschappen of klussen in en rondom het huis. Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ)

In het licht van deze thesis is (vooral) de langdurige zorg aan zieken en ouderen onderwerp van discussie. Door de invoering van verschillende wetten heeft de overheid getracht een vangnet te creëren voor de zorg en ondersteuning van hulpbehoevenden. De Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) is in 1968 toegevoegd aan het verzekeringsstelstel en was bedoeld voor de complexe onverzekerbare zorg (Movisie, 2015). In de loop van de jaren ondervond deze wet vele aanpassingen en bijstellingen.

Aan het begin van de 21e _{eeuw bleek de AWBZ niet houdbaar te zijn en is opgevolgd door de Wet} langdurige zorg (Wlz) die op 1 januari 2015 is ingetreden. Deze wet is in het leven geroepen om cliënten te ondersteunen die door complexe en ernstige problemen niet thuis kunnen blijven wonen, zoals onverzekerbare zorg voor mensen met een chronische aandoening of ouderdomsproblemen. Het is de langdurige zorg voor mensen die toezicht dichtbij nodig hebben en/of de hele dag intensieve zorg nodig hebben. Dit betreft ook gevallen waarin de WMO ook niet afdoende is en/of kosteneffectief is.

Zorgaanbieders maken met elke cliënt een zorgplan. Hierin staan afspraken over de precieze invulling van de zorg. Als de cliënt dat wil, kan de mantelzorger ook bij de bespreking van het zorgplan zijn. Verschillende onderdelen van de AWBZ hebben dus hoofdzakelijke een nieuwe plek gekregen in de WMO of de zorgverzekeringswet (Zvw) gekregen. Alle verpleging en verzorging is nu ondergebracht in de Zvw en in combinatie met de ondersteuning vanuit de WMO worden mensen zolang mogelijk ondersteund om thuis te blijven wonen. De groepen mensen die relatief veel gebruik maken van begeleiding en weinig van verpleging zijn nu onder de WMO geschaard. Dit betreft mensen met een verstandelijke handicap (VG), zintuiglijke handicap (ZG) en psychiatrische aandoening/ beperking (PSY). De gemeente is nu ook verantwoordelijk voor deze groepen mensen waaronder de cliënten van de ‘maatschappelijke opvang’.

25 Vrijwilligerswerk in de zorg wordt omschreven als ‘vrijwilligers die onbetaald en onverplicht

werkzaamheden verrichten in georganiseerd verband voor anderen die zorg en ondersteuning nodig hebben en met wie ze – bij de start – geen persoonlijke relatie hebben’ (Scholten, 2011, 4). Dit laatste is bewust cursief gemaakt omdat dit een belangrijk verschil is met mantelzorg. Een ander verschil dat in de praktijk tot uiting komt is dat mantelzorg vaak iets is waar iemand ‘inrolt’ als er een beroep wordt gedaan op deze persoon en dit meestal blijft doen voor lange tijd, terwijl een vrijwilliger hiervoor kiest en kan kiezen om dit voor een afgebakende periode te doen (Touwen e.a. 2013). De afgelopen jaren zijn er verschillende publicaties verschenen met betrekking tot de informele zorg (De Boer e. a. 2007, 2009 en 2013; Dekker e.a., 2007; Schreuder e.a., 2010). Het is nuttig om eerst bij een aantal belangrijke onderzoeken over de informele zorg stil te staan. Deze bevindingen zullen de manier waarop de centrale overheid de informele zorg tracht te beïnvloeden in een begrijpelijker context plaatsen. Het biedt inzicht in de mogelijke beïnvloedingssferen waarop op kan worden ingespeeld.

2.4.1 Burgers over informele zorg

Er zijn verschillende landelijke onderzoeken gehouden die aantonen dat er grote overeenstemming is onder de Nederlandse bevolking dat allen in de samenleving verantwoordelijk zijn voor de zorg voor hulpbehoevenden, maar dat tegelijkertijd mensen niet al te veel (zorg)verplichtingen op zich willen nemen (De Klerk e.a., 2010).

Veel mensen zijn genegen om een kennis uit de buurt te helpen indien hij/zij aangeeft hulp nodig te hebben. Ongeveer de helft van de Nederlanders zou ‘vaak’ boodschappen willen doen en drie kwart ‘af en toe’. Ongeveer een kwart zegt bereid te zijn te helpen bij schoonmaakwerk. Opvallend is dat vooral mensen van 35-65 jaar en vrouwen bereid zijn hulp te bieden (Mensink e.a.,2014). Hoewel Nederlanders aangeven dat zij bereidt zijn om mensen te helpen, vindt een ruime meerderheid (66%) van de Nederlandse bevolking dat de zorg voor zorgbehoevende ouders vooral een taak van de overheid is. Dit geldt ook in iets mindere mate voor langdurige zieke en gehandicapte kinderen (De Klerk e.a., 2010).

De meningen zijn verdeeld als het gaat om de houding van Nederlanders ten aanzien van de toenemende eigen verantwoordelijkheid in de langdurige zorg: ruim een op de drie vindt dit een goede zaak tegenover ruim één op de vier die van mening is dat de overheid burgers niet (nog) meer kan aandringen op onderlinge hulp (Boer en Kooiker, 2012). Jongeren zijn vaker positief over deze ontwikkeling, terwijl ouderen het juist hier niet mee eens zijn. Een verklaring voor dit laatste kan zijn dat ouderen nu al veel hulp krijgen of bieden en (praktische) problemen verwachten bij extra zorgverantwoordelijkheid en liever niet door hun naasten worden geholpen (De Boer e.a. 2013). Verschillende onderzoeken hebben aangetoond dat mensen het moeilijk vinden om hulp te vragen aan anderen (Jager-Vreugdenhil 2012; Linders 2010). Uit een studie onder mensen met een ernstige of matige lichamelijke beperking blijft dat driekwart het vanzelfsprekend vindt dat huisgenoten in het huishouden hulp bieden als dat nodig is (Marangos e.a., 2010). Hetzelfde onderzoek stelt dat ruim 80% van deze respondenten vindt dat er ook rekening moet worden gehouden met de (drukke) agenda van huisgenoten. Linders (2010) stelt in haar kwalitatief onderzoek dat mensen het erg moeilijk vinden om hulp te vragen bij hun eigen kinderen en al helemaal bij hun buren. Een negatief beeld van de samenleving en de medemens bemoeilijkt het vragen om steun.

Dat mensen liever geen hulp ontvangen kan ook te maken hebben met het streven naar zelfredzaamheid en onafhankelijkheid. Er dient dus rekening te worden gehouden met deze

‘vraagverlegenheid’ bij een goede aansluiting van de informele zorg bij de (lokale) zorgbehoefte (De Boer e.a., 2013).

26 Verder is er ook nog een verschil in wat mensen verwachten van hun sociale netwerk: een

meerderheid ontvangt graag hulp van familie, buren of vrienden als het gaat om incidentele steun, zoals boodschappen doen, terwijl bij langdurige en intensievere zorgbehoeften mensen minder snel verwachten in hun eigen netwerk terecht te kunnen (CBS, 2012). Voor de laatste categorie

zorgbehoevenden betekent dit dat de professional(s) het belangrijkste sociale contact in hun leven is (Verplanke en Duyvendak, 2010).

Naast grenzen aan het accepteren van steun uit het eigen netwerk laten diverse (andere)

onderzoeken ook zien dat er grenzen zijn aan de steun die hulpbehoevenden verwachten als er extra hulp nodig is (De Boer e.a., 2013). Een meerderheid van de hulpbehoevenden denkt dat hun netwerk niet (nog) meer hulp kan geven.

2.4.2 Mantelzorg

Er zijn verschillende definities van mantelzorg en afhankelijk van de criteria en omschrijving kan men bepaalde hulp wel of niet tot mantelzorg rekenen (Timmermans e.a. 2004). In 2013 publiceerde het CBS een onderzoek waaruit bleek dat er ruim 1,5 miljoen actieve mantelzorgers in Nederland zijn. Dit zijn –volgens het CBS- 19-plussers die langdurig of intensief hulp geven. Bij een ruimere definitie van mantelzorg neemt het aantal mantelzorgers toe.

In de mantelzorg zijn er meer hulpgevers dan hulpontvangers doordat de meeste hulpontvangers over het algemeen door meerdere hulpgevers worden ondersteund (De Boer e.a., 2013). Zoals eerder is aangegeven, zijn er meer vrouwen die hulp geven dan mannen. Kruijswijk (2010) laat in zijn kwalitatief onderzoek zien dat mannen een meer ondersteunende en minder directe rol vervullen. Zij helpen met (ogenschijnlijk) kleine bijdragen, zoals zorgen voor vervoer en het aanleggen van een drempel in huis voor de rolstoel, maar dit heeft wel een positief effect op de ‘netwerkelasticiteit’. Dit is volgens Kruijswijk (2010) de mate van draagkracht en veerkracht van het zorgnetwerk.

Binnen de groep mantelzorgers verleent de groep tussen de 45 en 65 jaar relatief veel hulp: de helft van deze mensen biedt mantelzorg. Dit percentage is de afgelopen jaren gestegen (Oudijk e.a. 2010), maar enige nuancering is op z’n plaats: dit percentage komt mede door het aandeel jongeren binnen de bevolking dat is gedaald.

Een algemene stelling is dat allochtone groepen vaker dan autochtone groepen mantelzorg verlenen, omdat zij dit vaker als plicht zien. Deze aanname wordt echter niet bevestigd door cijfers van het CBS (CBS, 2010). Volgens het CBS heeft dit ook te maken met het feit dat er nog relatief weinig ouderen van allochtone komaf zijn.

Uit verschillende onderzoeken blijkt dat mantelzorg zowel positieve als negatieve kanten kan hebben. Mantelzorg kan mensen voldoening geven doordat men ervaart de andere een plezier te doen (Tonkens e.a., 2008). Ook kan mantelzorg nieuwe contacten of nieuwe vaardigheden of kennis opleveren (De Boer e.a. 2012). Uit onderzoek blijkt dat de drijfveer voor informele zorg

vanzelfsprekendheid of liefde is (Hoefman, 2009). Ook wordt plichtsgevoel als beweegreden

genoemd (Levine, 2004). Dit is vooral van toepassing bij kinderen die hun (schoon)ouders verzorgen. In een onderzoek van De Boer en Van Campen (2007) wordt aangetoond dat mensen die met mate mantelzorg verlenen hier zelfs gelukkiger van worden. Dit geldt vooral voor mantelzorgers die een geringe zorgtaak hebben en ook nog aan vrijwilligerswerk doen en/of een betaalde baan hebben. Mantelzorg heeft ook negatieve kanten. Intensieve hulpgevers zijn het minst gelukkig, vooral als zij op geen enkele andere wijze actief zijn. Het betekent niet dat zij geen geluk ervaren, maar dat de negatievere gevoelens overheersen.

27 Een belangrijke constatering uit verschillende onderzoeken is dat veel mantelzorgers zich overbelast voelen (De Boer, 2013, 26). Ook zijn er aanwijzingen dat allochtone mantelzorgers het beduidend zwaarder hebben dan autochtone doordat zij vaker veel jonger en voor langere duur mantelzorg verlenen (Kroese e.a., 2011). Wat hierbij kan helpen en voor minder belasting van mantelzorgers kan leiden, is een goede afstemming met professionele helpers (Broese van Groenou, 2010).

Een ander aspect is dat veel mantelzorgers zich niet erkend en gewaardeerd voelen door de overheid, terwijl zij zeer tevreden zijn over de waardering en steun van hun netwerk en de hulpbehoevende. (De Boer en Van Campen 2009, 140).

2.4.3 Vrijwilligers in de zorg

In Nederland zijn er ongeveer 450.000 vrijwilligers in de zorg (Scholten, 2011). De meeste

organisaties die actief zijn voor de informele zorg hebben meer vrijwilligers nodig en kampen met wachtlijsten. Opvallend is dat het aandeel vrijwilligers dat actief is in de zorg al sinds 1997 stabiel is (Dekker en de Hart, 2010). Echter tonen verschillende onderzoeken aan dat er vooral tekorten ontstaan op bepaalde deelterreinen, zoals intensieve hulp bij individuele en de zorg voor kwetsbare doelgroepen, zoals vriendendiensten voor mensen met psychiatrische of psychische problemen contacten (Oudenampsen en Van Vliet, 2007).

Een andere opvallende bevinding is dat vrouwelijke vrijwilligers bijna drie keer zo vaak actief in de zorg zijn als mannelijke vrijwilligers (Arts en Te Riele, 2010). Laagopgeleiden en ouderen doen vaker vrijwilligerswerk in de zorg dan jongeren en hoogopgeleiden. Een combinatie van factoren kan hieraan ten grondslag liggen: ouderen hebben meer beschikbare tijd, ontmoeten meer ouderen en jongeren willen zich minder voor langere tijd committeren. Dit laatste is een interessante en saillante ontwikkeling. De traditionele vormen van vrijwilligerswerk, georganiseerd in kerk-, gezins- en klasse verband, maken meer plaats voor nieuwe kortlopende initiatieven van zelforganiserende burgers (De Boer 2013, 33). Deze zogenaamde burgerinitiatieven krijgen vaak vorm door acties rond specifieke thema’s, zoals ‘NL Doet’ of online vrijwilligerswerk. Hoewel deze verschuiving gaande is, blijft het traditionele vrijwilligerswerk relatief groter dan deze burgerinitiatieven.

Een andere vorm is de giving circle: mensen komen samen en doneren geld of tijd in een fonds waarmee ze een goed doel of vrijwilligersproject ondersteunen (RMO, 2013). Een laatste vorm is een digitaal prikbord voor vraag en aanbod van vrijwillige diensten. Soms ontstaan ‘lets’ (lokale

economische transactiesystemen), waar mensen tijd, geld en vaardigheden met elkaar ruilen, of projecten waarin mensen klusjes voor elkaar doen en elkaar zorg leveren (RMO, 2013).

Verhoeven (2013) stelt dat er een groeiende groep mensen is die slechts voor een bepaalde tijd vrijwilliger zijn. Men wil zich bijvoorbeeld alleen eenmalig, alleen op gezette tijden of voor een korte periode inzetten. Deze zogenaamde ‘flitsvrijwilligers’ vormen een aanzienlijk deel van alle vrijwilligers in Nederland: minstens een derde van de vrijwilligers. Vooral in deze categorie lijkt de rek te zitten. Uit onderzoek blijkt dat vrijwilligers vooral tot hun recht komen als er (adequate) professionele zorg aanwezig is (Van der Klein e.a., 2011). Cruciaal is dat er helderheid is over elkaars

verantwoordelijkheden en taken en onderlinge waardering. Met betrekking tot dit laatste moeten ernog stappen worden gezet. Net als bij mantelzorgers vindt een grote meerderheid (circa 70%) van de vrijwilligers in de zorg dat zij onvoldoende worden gewaardeerd. Ook worden er steeds hogere eisen gesteld aan vrijwilligers(organisaties). Het is niet ongebruikelijk dat vrijwilligers een

selectieprocedure doorlopen. Ook vrijwilligers worden op hun beurt steeds kritischer, zoals het nieuwe fenomeen ‘flitsvrijwilligers’ laat zien. Vrijwilligersorganisaties vinden het steeds moeilijker om de moderne vrijwilliger aan zich te binden omdat deze minder lang trouw blijven aan een organisatie.

28 Een existentiële uitdaging voor vrijwilligersorganisaties is het inspelen op de wensen en

mogelijkheden van vrijwilligers en zorgen voor een goede match tussen vraag en aanbod (Dekker en de Hart, 2011).

2.5 Gedragsbeïnvloeding in de participatiemaatschappij

In deze thesis staat de manier waarop de (centrale) overheid de informele zorg beïnvloedt centraal. Zij zet in haar streven naar een participatiesamenleving verschillende (beleids)instrumenten in. In de klassieke verzorgingsstaat heeft de overheid drie typen instrumenten om het gedrag van burgers te beïnvloeden: juridische (regelgeving; verboden en geboden), economische (subsidies en heffingen) en communicatieve (communicatie en voorlichting) instrumenten (RMO, 2014). Veel van de huidige beleidsinstrumenten blijken echter onvoldoende effectief te zijn om allerlei maatschappelijke problemen op te lossen (RMO, 2014). Men gaat bij de inzet van deze traditionele strategieën uit van ‘rationele burgers’ die weloverwogen keuzes maken (RMO, 2014). De onderliggende stelling is dat de overheid de keuzes en het gedrag van haar burgers kan veranderen door hun intenties en motivaties te beïnvloeden. Deze rationale benadering heeft beperkingen, omdat er in de huidige context, behalve ‘beleidsprikkels’, meerdere andere prikkels zijn die van invloed zijn op het handelen van burgers. Allerlei factoren, die vanuit de rationele keuzetheorie onlogisch lijken, maken het moeilijk om ongewenst gedrag te beïnvloeden. Zo (b)lijkt het moeilijk om sommige gewoontes te doorbreken, omdat in bepaalde gevallen mensen zich door allerlei elementen in de sociale en fysieke omgeving onbewust laten leiden.

Om in de participatiemaatschappij de burger meer te bewegen om eigen verantwoordelijkheid te nemen en meer zelfredzaam te worden, lijkt een nieuw instrument zijn intrede te hebben gedaan: ‘nudging’. Tiemeijer en Anderson (2014) geven in hun achtergrondstudie een uitgebreide definitie voor nudging. Dit zijn volgens hen (2014, 129-130) vormen van gedragsbeïnvloeding die ‘het waarschijnlijker maken dat de burger kiest voor een bepaald beoogd gedrag (of juist niet); hun werkzame mechanisme vinden in hersenprocessen volgens systeem 1 (dat wil zeggen, snelle gevoelsmatige of automatische responsen waarop niet gereflecteerd is en die dus een zeer gering beslag leggen op cognitieve capaciteit of zelfregulatie); de mogelijkheid openlaten om te kiezen voor andere opties (bijvoorbeeld door alsnog over te schakelen naar hersenprocessen volgens systeem 2 en meer tijd en energie te steken in het overdenken van de pro’s en contra’s van de verschillende opties).’

In tegenstelling tot de rationele benadering van gedragsbeïnvloeding gaat de nudging-strategie dus uit van het sturen van gedrag via automatische en onbewuste denkprocessen. De (centrale) overheid kan bij het behalen van haar beleidsdoelen beter en meer inspelen op deze onbewuste en irrationele denkprocessen. Bij de toepassing van nudging strategieën geeft de overheid met behulp van

inzichten uit de gedragseconomie en psychologie de burgers een duwtje (nudge) in een bepaalde richting. Bedrijven maken hier al langer gebruik van. Sterker nog bepaalde segmenten geven miljarden aan promotie, marketing en reclame uit om hun product aan de man te krijgen.

Er zijn grofweg drie soorten nudging strategieën te onderscheiden die impact kunnen hebben op het gedrag van een individu: defaults, stimulansen en feedback (RMO, 2013):

1. De default optie is een verandering van de keuze die als de standaardoptie is ingesteld. Een voorbeeld is donorschap. In Nederland ben je geen donor, tenzij er een actieve keuze gemaakt wordt voor donatie. In andere landen is iemand donor, tenzij er een actieve keuze gemaakt wordt om geen donor te zijn. Deze manier van keuze speelt in op de neiging van mensen om

29 echte keuzes uit te stellen en de status quo te behouden. Dit komt omdat men geen zin of tijd heeft om zich in alle opties te verdiepen. Het veranderen van de standaard optie lijkt een

effectief middel om burgers een duwtje in een bepaalde richting te geven. De verandering van de default lijkt een effectief middel om keuzegedrag te beïnvloeden.

2. Een tweede variant van nudges zijn stimulansen die inspelen op beloningssystemen. Deze nudges gaan uit van de gedachte dat mensen bij keuzegedrag een verlies van een investering willen voorkomen en dat zij niet altijd een totale baten en kosten in hun afweging meenemen. Een voorbeeld uit Denemarken is dat een aantal sportscholen hun leden een gratis lidmaatschap aanbieden, maar met de voorwaarde dat zij de maandelijkse contributie wél moeten betalen als zij een week niet komen sporten.

3. Een derde variant van nudges is het geven van specifieke feedback. Bij deze nudging strategie wordt gekozen voor een bepaalde wijze en moment van informatieverstrekking, zodat dit bij de doelgroep in het oog springt en opvalt. Dit heeft in tegenstelling tot de traditionele

communicatie een grotere uitwerking. Een voorbeeld hiervan is toegepast in het Verenigd Koninkrijk. De belastingdienst schreef wanbetalers een persoonlijke brief, waarin degene werd gewaarschuwd voor het riskeren van een hoge boete (1200 euro) en ook voegde de

belastingdienst er een foto van de auto van de wanbetaler met de mededeling dat deze inbeslag zou worden genomen als er niet zou worden betaald. Het aantal betalers steeg met factor 3. Een voorbeeld dichter bij huis is de gele bob-sleutelhanger die opvallende feedback geeft op het moment dat men kijkt naar de sleutel. Andere voorbeelden zijn apparaten die helpen om file te vermijden of slimme energiemeters.

Voorstanders die een vergelijking tussen traditionele – en nudging instrumenten maken, geven aan dat in de beleidspraktijk geen keuze hoeft te bestaan tussen het kiezen, of-of, tussen beide

instrumenten (RMO, 2013, 61). Nudging is namelijk geen vervanging, maar een aanvulling op de traditionele beleidsinstrumenten. Een combinatie waarbij zowel op de (beperkte) rationaliteit als op de onbewuste processen wordt ingespeeld is in veel gevallen het effectiefst.

Ondanks dat nudging-instrumenten de potentie hebben om beleid effectiever te maken, wordt ook gewezen op gevaren waar beleidsmakers en politici rekening mee moeten houden (RMO, 2013, 62). Volgens critici komt het gevaar van manipulatie om de hoek kijken. De Raad voor Maatschappelijke ontwikkeling stelt in een advies (RMO, 2013) dat nudging alleen toelaatbaar is als dit het vermogen van burgers versterkt om verleidingen te weerstaan die niet rijmen met hun eigen doelen en waarden. Van belang is dat de overheid terughoudendheid betracht bij meer omstreden beleidsonderwerpen, zoals orgaandonatie, vaccinaties en rituele slachting. Zij stelt verder dat naarmate klassieke grondrechten, zoals de onschendbaarheid van het lichaam, het recht op privacy en de vrijheid van meningsuiting in het geding zijn, de noodzaak tot terughoudendheid toeneemt. De uitdaging voor de overheid is nudging zo in te zetten dat zij niet de keuzemogelijkheden voor mensen bepaalt. Dit kan de overheid doen door mensen zo veel mogelijk aan het denken te zetten en

transparant te zijn over haar inzet van instrumenten en strategieën van gedragsbeïnvloeding. De klassieke instrumenten om het gedrag van burgers te beïnvloeden, zoals juridische (regelgeving; verboden en geboden), economische (subsidies en heffingen) en communicatieve (communicatie en voorlichting) instrumenten blijven, ondank hun beperkingen, een belangrijke rol spelen en de nieuwe instrumenten zullen deze niet vervangen. Wel zullen de nieuwe instrumenten, zoals nudging, steeds meer als aanvulling op de traditionele beleidsinstrumenten worden ingezet, waardoor effectief wordt ingespeeld op de (beperkte) rationaliteit én de onbewust processen.

30

2.6 Beïnvloeding van de informele zorg

De bovenstaande uiteenzetting heeft de context geschetst waarbinnen deze thesis moet worden geplaatst en de (beleids)instumenten die voor handen zijn. Ook is er uitgeweid over de verschillende manieren waarop de overheid het gedrag van burgers kan beïnvloeden. Verder bieden de

verschillende onderzoeken over de informele zorg inzicht in de factoren waar rekening mee dient te worden gehouden bij de beïnvloeding van de informele zorg. Dit laatste is nu de hamvraag en zal nu vanuit de positie van de rijksoverheid nader worden bestudeerd.

2.6.1 Wetgeving

Hoewel meerdere actoren in de nieuwe context van de participatiesamenleving invloed hebben op het beleid rondom burgerparticipatie in de informele zorg, heeft de overheid in bepaalde gevallen vaak toch het laatste woord. Een goed voorbeeld hiervan is het vastleggen van wetgeving. Dit is kader stellend voor de provinciale en gemeentelijke wetten en richtlijnen. Een eerste manier waarop de overheid invloed tracht uit te oefenen op de informele zorg is door de nieuwe Wet

Maatschappelijke Ondersteuning (WMO)1_{. Al sinds de invoering van de WMO in 2007 zijn} verschillende zaken uit de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten (AWBZ) overgeheveld naar de WMO. Mede door de invoering van de nieuwe WMO in 2015 zijn veel onderdelen van de langdurige zorg definitief overgeheveld naar de WMO en is de AWBZ afgeschaft. Hiermee dwingt de centrale overheid burgers verantwoordelijkheid voor zichzelf te nemen door eerder een beroep te doen op het eigen netwerk en minder op de overheid te leunen. In de AWBZ waren veel rechten op bepaalde ondersteuning en zorg juridisch verankerd en afdwingbaar, maar in de nieuwe WMO zijn deze zaken onder de noemer ‘voorzieningen’ geschaard, die niet afdwingbaar zijn, en waarvan de uitwerking per gemeente kan verschillen.

De achterliggende gedachte van de overheveling van AWBZ naar de nieuwe WMO is, naast een bezuinigingstaakstelling van de Rijksoverheid, ook een manier om de zorg dichtbij de mensen te organiseren. De stelling luidt dat gemeenten voor meer maatwerk kunnen zorgen en in

samenwerking met de (informele) wijknetwerken beter kunnen inspelen op de wensen van

zorgbehoevenden (Rijksoverheid, 2013). In het volgende hoofdstuk wordt ingegaan op welke manier de gemeente Amsterdam op haar beurt dit kader op stedelijk niveau verder handen en voeten geeft.

2.6.2 Financiële instrumenten

Ook heeft de rijksoverheid extra financiële middelen beschikbaar gesteld voor gemeenten om mantelzorgers te ondersteunen, zodat zij meer worden ontlast. Hiermee speelt zij in op de eerdergenoemde onderzoeken, die stellen dat veel mantelzorgers zich overbelast en ondergewaardeerd voelen (De Boer, 2013, 26). Als het mogelijk is, kan een professional en ‘zorgvrijwilliger’ de zorg tijdelijk en volledig overnemen (respijtzorg). Dit kan voor een adempauze zorgen voor de overbelaste mantelzorger (Rijksoverheid, 2016). Het Rijk heeft de financiering van respijtzorg via verschillende wetten geregeld: Wet Maatschappelijke Voorziening, Wet Langdurige Zorg en Zorgverzekeringswet waar voor de uitvoering respectievelijk de gemeente, het zorgkantoor en de zorgverzekering verantwoordelijk voor zijn (VNG, 2015, 11).

Verder subsidieert de Rijksoverheid verschillende organisaties die vrijwilligers(organisaties) ondersteunen. Men doet dit meestal via verschillende programma’s, zoals het programma ‘In voor mantelzorg’, waarin tachtig zorgorganisaties, negen cliëntengroepen 6.000 mantelzorgers, 800