Kosten die de kassabon niet halen
Verborgen kosten van negatieve externe effecten
Kosten die de kassabon niet halen
Verborgen kosten van negatieve externe effecten
in de voedselketen
G.B.C. Backus E.M. van Mil M.J. Meeusen
LEI-rapport 2012-041 Juni 2012
Projectcode 2274000206 LEI Wageningen UR, Den Haag
2
INGEVOEGD]
3
Kosten die de kassabon niet halen; Verborgen kosten van negatieve externe effecten in de voedselketen
Backus, G.B.C., E.M. van Mil en M.J. Meeusen LEI-rapport 2012-041
ISBN/EAN: 978-90-8615-588-0 Prijs € 19,25 (inclusief 6% btw) 96 p., fig., tab., bijl.
4
Project BO-08-016-005, 'Hoe kosten verduurzaming aan consument doorberekenen'
Dit onderzoek is uitgevoerd binnen het kader van het EL&I-programma Be-leidsondersteunend Onderzoek; Thema: Voedselkwaliteit; Cluster: Vergroten marktaandeel duurzaam.
Foto omslag: Shutterstock
Bestellingen
070-3358330 publicatie.lei@wur.nl
Deze publicatie is beschikbaar op www.lei.wur.nl.
© LEI, onderdeel van Stichting Dienst Landbouwkundig Onderzoek, 2012 Overname van de inhoud is toegestaan, mits met duidelijke bronvermelding. Het LEI is ISO 9001:2008 gecertificeerd.
5
Inhoud
Woord vooraf 8 Samenvatting 9 S.1 Belangrijkste uitkomsten 9 S.2 Overige uitkomsten 10 S.3 Methode 11 Summary 12 S.1 Key findings 12 S.2 Complementary findings 13 S.3 Methodology 14 1 Inleiding 15 Aanleiding 15 1.1 Doel 18 1.2 Werkwijze 19 1.3Opbouw van het rapport 20
1.4
2 Kenmerken van het hedendaagse voedselsysteem 21
Kenmerken van het mondiale voedselsysteem 21
2.1
Kenmerken van agroketens 22
2.2
Kenmerken van de Nederlandse dierlijke productieketen 24
2.3
Kenmerken van de Nederlandse consument 25
2.4
Conclusie 28
2.5
3 Externe effecten 29
Definitie van externe kosten 29
3.1
Typering van externe effecten in de keten 31
3.2
Economische concepten en benaderingen 33
3.3
3.3.1 Gedrag en externe effecten 33
6
3.3.3 Informatie en externe effecten 36
3.3.4 Eigendom en externe effecten 37
Concepten en benaderingen uit andere disciplines 37
3.4
3.4.1 Politieke filosofie 37
3.4.2 Psychologie en consumentengedrag 38
Conclusies 39
3.5
4 Van externe effecten naar externe kosten 41
Definitie van externe kosten 41
4.1
Waarderingsgrondslagen 41
4.2
Compensatieprincipes: de vervuiler betaalt versus the cheapest 4.3
cost avoider 44
Conclusies 46
4.4
5 Toepassing op de keten voor dierlijke producten 47
Vraagstukken en externe effecten in Nederlandse ketens voor 5.1 dierlijke producten 47 Externe kosten 48 5.2 Conclusies 52 5.3
6 Managen externe effecten en internaliseren externe kosten 53
Inleiding 53
6.1
Nadenken over probleem en oplossingsrichtingen 54
6.2
6.2.1 Analyse van de aard, reikwijdte en complexiteit van
de externe effecten 55
6.2.2 Toekennen van verantwoordelijkheden: publieke of
private taak? 58
6.2.3 Vaststellen van de doelstelling: wat wil men bereiken? 59 6.2.4 Het vaststellen van het aggregatieniveau van interventie:
tussen centraal en decentraal 61
Instrumenten en beleidsopties 62
6.3
6.3.1 Instrumenten 63
6.3.2 Interventiemogelijkheden vanuit de publieke sfeer 66 6.3.3 Interventiemogelijkheden vanuit de private sfeer 68
7
Beoordelen van de verschillende beleidsopties 73
6.4
6.4.1 Effectiviteit: Werkt het? 73
6.4.2 Haalbaarheid: Past het? 75
6.4.3 Rechtmatigheid: Mag het? 76
6.4.4 Aanvaardbaarheid: Hoort het? 76
Conclusie 77
6.5
7 Discussie, conclusies en aanbevelingen 79
Discussie 79 7.1 Conclusies 81 7.2 Aanbevelingen 82 7.3 Literatuur en websites 83 Bijlage
8
Woord vooraf
De productie, verwerking en consumptie van voedsel hebben naast positieve ook negatieve effecten op mens en milieu, nu en later, maar ook hier en elders in de wereld. De kosten van deze negatieve externe effecten zijn niet allemaal opgenomen in de prijs van voedsel. Daarmee gaat er iets fout in ons econo-misch systeem en worden niet de goede prikkels aan producenten en consu-menten doorgegeven. Gelet op de verwachte mondiale groei van de vraag naar eiwitrijke producten en de druk op ecosystemen die daarmee gepaard gaat, is het van steeds groter belang om meer inzicht te krijgen in de oorzaken en om-vang van negatieve externe effecten van het dierlijke, Nederlandse voedselsys-teem in een Europese context, de kosten daarvan en de maatregelen die de kosten van deze externe effecten minimaliseren.
Dit onderzoek richt zich dan ook op de negatieve externe effecten van dit systeem, de kosten daarvan en de maatregelen die deze externe effecten reduceren. Het onderzoek is uitgevoerd in opdracht van het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I). De auteurs hebben dankbaar gebruik kunnen maken van de ondersteuning van de collega's Peter van Horne, Robert Hoste, Marleen Onwezen, Anima Ruissen, Jantine Voordouw en Xiaoyong Zhang. Het onderzoek werd begeleid door een commissie bestaande uit Freija van Duijne, Joost de Jong, Krijn Poppe en Jaap van Driel, ten tijde van het onderzoek allen werkzaam bij het ministerie van EL&I.
Ir. L.C. van Staalduinen Algemeen Directeur LEI
9
Samenvatting
S.1 Belangrijkste uitkomsten
Dit onderzoek richt zich op maatregelen om de kosten van externe effecten in het dierlijke voedselsysteem te internaliseren. De productie, verwerking en con-sumptie van voedsel heeft positieve en negatieve externe effecten op mens en milieu, nu en later, maar ook hier en in andere delen van de wereld. Een aanzien-lijk deel van de kosten van deze negatieve externe effecten is nog niet opgeno-men in de prijs van ons voedsel. Negatieve externe effecten worden beschouwd als één van de grootste problemen van imperfecte markten. Het door de OECD ontwikkelde Green Growth concept vraagt voor Agro & Food nú aandacht aan deze effecten te geven. Externe effecten zijn vaak complexe problemen die over organisatiegrenzen heen reiken, veel invalshoeken hebben, en onzeker zijn. Voor zulke problemen ontbreekt veelal een gedeelde visie en is onduidelijk wie verantwoordelijk is voor het oplossen ervan.
Bij de vraag of de ene partij de andere partij schade mag berokkenen, of dat die ander het recht heeft de één ervan te weerhouden heeft het beleidsprincipe the cheapest cost avoider de voorkeur boven het principe de vervuiler betaalt. Alleen naar de veroorzaker van de schade kijken en die tot actie of betaling ma-nen, laat goedkopere opties van andere partijen buiten beschouwing. Het gaat om een goede analyse van het probleem en de inventarisatie van mogelijke op-lossingen. Pas daarna komt de vraag wie moet betalen voor die goedkoopste oplossing.
Hoewel politieke discussies over publieke belangen regelmatig uitmonden in een herverdeling van verantwoordelijkheden tussen publieke en private partijen, blijft de overheid eindverantwoordelijk voor het borgen van publieke belangen. De bijbehorende rol verschuift echter naar stimulerend en faciliterend, naast die van kaderstellende en toezichthoudende marktmeester. De markt kent haar eigen spelregels en instituties met mogelijkheden tot beïnvloeding. Dit kan voor de overheid reden zijn het reduceren van externe effecten aan private partijen over te laten.
Instrumenten om ongewenste externe effecten te beperken zijn te onder-scheiden in de categorieën educatie, marketing en regelgeving. Marketing en educatie zijn enigszins vergelijkbaar met elkaar. Het verschil is dat marketing nieuwe keuzes en een onmiddellijke tegenprestatie brengt. Of en wanneer een bepaald instrument ingezet moet worden, hangt af van de motivatie,
mogelijk-10
heden en capaciteit van actoren. Marketing en educatie behoren tot de inter-ventiemogelijkheden van bedrijven. Ook kunnen bedrijven invloed uitoefenen op hun individuele toeleveranciers en afnemers, en collectieve brancheafspraken maken. Wetgeving kan effectief zijn door ongewenste activiteiten te verbieden of beprijzen (btw) of door het stellen van minimale prestatienormen. Maar boven-wettelijke inspanningen worden niet gestimuleerd met wetten. Ook de effectivi-teit en haalbaarheid van het beprijzen van producten met een vettaks of vleestaks is niet eenduidig positief. Het laagdrempelig beschikbaar maken van informatie over de kosten van externe effecten biedt consumenten wel de moge-lijkheid de duurzame keuze te maken.
De keuze voor een instrumentenmix is gebonden aan het politieke klimaat, omdat dit de weging beïnvloedt van de beoordelingscriteria. Zo kan het zijn dat meer belang wordt toegekend aan effectiviteit en rechtmatigheid dan aan de aanvaardbaarheid en haalbaarheid, al moet aan de laatste twee criteria wel in een bepaalde mate voorzien zijn. Het is daarbij belangrijk dat de score op elk criterium inzichtelijk is en spanningsvelden en afwegingen expliciet worden gemaakt.
S.2 Overige uitkomsten
Maatregelen voor het internaliseren van de kosten externe effecten kunnen vol-gens het subsidiariteitsbeginsel het best worden uitgeoefend op het laagste schaalniveau waarop alle relevante externe effecten kunnen worden geïnterna-liseerd. Dan kan beter rekening gehouden worden met specifieke omstandig-heden van betrokken actoren, en worden beslissingen zoveel mogelijk genomen op basis van lokaal beschikbare informatie. Maar gelijktijdig is voor veel maat-regelen een minimale schaal nodig om werkzaam en efficiënt te kunnen zijn, bij-voorbeeld om een level playing field te kunnen garanderen. (Zie paragraaf 6.2.4)
Er zijn verschillende methoden voor het berekenen van de kosten van exter-ne effecten. De kosten van veel exterexter-ne effecten worden uitgedrukt in de waar-de van waar-de schawaar-de die optreedt als gevolg van het externe effect. Van sommige externe effecten zijn alleen de preventiekosten beschikbaar. Andere methoden zijn gebaseerd op de willingness to pay voor dierwelzijn, uitgaven van recrean-ten voor landschap en overheidskosrecrean-ten voor bestrijding van besmettelijke dier-ziekten. (Zie paragraaf 4.3)
11
Figuur S.1 Externe effecten in de voedselketen
S.3 Methode
Er is behoefte aan meer inzicht in de negatieve externe effecten van het voed-selsysteem, de kosten daarvan en de maatregelen die deze kosten kunnen reduceren. Op basis van literatuurstudie zijn de relevante kenmerken van het voedselsysteem geanalyseerd in relatie tot deze effecten. Dit is uitgewerkt voor dierlijke productieketens. Onderzocht is welke methoden toepasbaar zijn voor het bepalen van de kosten van externe effecten. Mogelijke maatregelen zijn geïdentificeerd evenals de beoordelingscriteria ervoor.
EXTERN EFFECT OP KENMERKEN VOEDSELSYSTEEM Beperkte aansprakelijkheid Conflicterende belangen Informatie asymmetrie Incomplete contracten S TU R ING B E O O R -D E L E N S TU R ING Juridisch Marketing Communicatie Business model Effectiviteit Passendheid Haalbaarheid Rechtmatigheid A fz e t T o e le ve ri n g P ri m ai re p ro d u c ti e V e rw e rki n g Co n su m p ti e
Klimaat, beslag fossiele energiebronnen, verkeersdichtheid, welvaartsverdeling Biodiversiteit Klimaat VOEDSELKETEN Kwaliteit bodem, water Diergezondheid Volksgezond-heid Biodiversiteit Landschap Dierenwelzijn Duurzaam aanbod Voedsel-veiligheid Duurzaam aanbod Over-gewicht Verspilling Over-gewicht
12
Summary
Costs that don't appear on the receipt; The hidden
costs of negative external effects in the food chain
S.1 Key findings
This study focuses on measures aiming to internalise the costs of external ef-fects in the animal-based food system. The production, processing and con-sumption of food has positive and negative external effects on humans and the environment, both now and in the future, both here and in other parts of the world. A considerable share of the costs of these negative external effects is still not included in the price of our food. Negative external effects are viewed as one of the biggest problems of imperfect markets. The Green Growth con-cept developed by the OECD demands immediate attention to be devoted to these effects in the field of Agro & Food. External effects are often complex problems that extend over organisation boundaries, have many perspectives and are uncertain. For such problems, a shared vision is often lacking and it is unclear who is responsible for resolving them.
With regard to the question of whether one party may cause damage, harm or loss to the other party, or whether the other party is entitled to keep the first party from doing so, the policy principle of the cheapest cost avoider takes precedence over the principle of the polluter pays. Only looking at the party causing the damage, harm or loss and urging that party to take action leaves cheaper options offered by third parties outside the equation. The important thing is a good analysis of the problem and the compilation of an inventory of possible solutions. Only then comes the question of who has to pay for the cheapest option.
Although political discussions regarding public interests regularly result in a redistribution of responsibilities between public and private parties, the govern-ment retains final responsibility for protecting public interests. However, the corresponding role is shifting towards stimulating and facilitating, in addition to the role of a frameworking and supervisory market master. The market has its own rules of play and institutions with possibilities for influence. This may be a reason for the government to leave the reduction of external effects to private parties.
13 Instruments to limit undesirable external effects can be divided into the
cat-egories education, marketing and regulations. Marketing and education are to some extent comparable with each other. The difference is that marketing brings new options and an immediate reward. If and when a certain instrument needs to be used is dependent on the motives, possibilities and capacities of the actors. Marketing and education are among the intervention options open to companies. Companies can also exercise influence over their individual suppli-ers and buysuppli-ers, and enter into collective branch agreements. Legislation can be effective by prohibiting activities or making them more expensive (by means of VAT) or by setting minimum performance standards. However, efforts over and above those required by law are not stimulated by means of laws. The effec-tiveness and feasibility of pricing measures such as a fat tax or meat tax is not unequivocally positive. Making information easily available regarding the costs of external effects does offer consumers the opportunity to make the more sus-tainable choice.
Opting for a mix of instruments is associated with the political climate, as this influences how the assessment criteria are weighed up. For instance, greater importance may be attached to effectiveness and legitimacy than to ac-ceptability and feasibility, even though the latter two criteria do need to be ful-filled to a certain extent at least. It is also important that the score for each criterion is transparent, and that areas of tension and considerations are ex-pressed explicitly.
S.2 Complementary findings
Measures for the internalisation of the costs of external effects can best be im-plemented in accordance with the principle of subsidiarity, i.e. at the lowest scale level at which all relevant external effects can be internalised. Consequent-ly, specific circumstances of actors involved can be taken into account better, and decisions can be made on the basis of locally available information as far as possible. At the same time, however, a minimum scale is required for many measures in order to keep them workable and efficient, for example being able to guarantee a level playing field.
There are various methods for the calculation of the costs of external ef-fects. The costs of many external effects are expressed in the value of the damage, harm or loss that occurs as a consequence of the external effect. For some external effects, only the prevention costs are available. Other methods are based on the willingness to pay for animal welfare, expenditure by
recrea-14
tionists for the landscape, and government costs for combating infectious ani-mal diseases.
Figure S.1 External effects in the food chain
S.3 Methodology
There is a need for greater insight into the negative external effects of the food system, the costs of these and the measures that could be taken to reduce the-se costs. On the basis of a literature study, the relevant characteristics of the food system were analysed in relation to these effects. These have been exam-ined in greater depth for animal production chains. The methods that could be applied to determine the costs of external effects were examined. Possible measures have been identified as well as the assessment criteria for these.
EXTERN EFFECT ON CHARACTERISTICS OF FOOD SYSTEM Limited liability Conflicting interests Information asymmetry Incomplete contracts S TE E R ING AS S E S S -M E NT O F S TE E R ING Legal Marketing Communications Business model Effectiveness Suitability Feasibility Legitimacy Re ta il & OoH S u p p ly P ri m ar y p ro d u c ti o n P ro c e ss in g Co n su m p -ti o n
Climate, securing fossil fuel resources, traffic density, distribution of wealth Biodiversity Climate FOOD CHAIN Quality of soil/water Animal health Public health Biodiversity Landscape Animal welfare Sustain-able supply Food safety Sustainable supply Overweight Wastage Overweight
15
1
Inleiding
Aanleiding 1.1
Voedselproductie en -consumptie hebben impact op mens en milieu, hier en in andere delen van de wereld. Deze kosten zijn voor een (aanzienlijk) deel niet op-genomen in de prijs van voedsel. Daarmee gaat er iets fout in ons economisch systeem, omdat niet de goede prikkels aan producenten en consumenten wor-den doorgegeven. Gelet op de verwachte mondiale groei van de vraag naar ei-witrijke producten en de druk op ecosystemen die daarmee gepaard gaat, is het van steeds groter belang om de ware kosten van voedsel in de prijs terug te zien.
Het voedselsysteem omvat activiteiten die gaan van het aanbieden van in-puts voor het primaire productieproces op de boerderij, verwerking en het pro-duceren van levensmiddelen, voedseldistributie, tot consumptie en voedselafval verwijderen of hergebruiken. Daarbij komt dat de laatste decennia afstanden 'korter' zijn geworden door sneller en goedkoper transport en communicatie. Hedendaagse voedselsystemen laten het voedsel van over de hele wereld in-vliegen en binnenvaren. Ook de inputs voor de productie van ons voedsel maken wereldreizen. Het is daarom belangrijk rekening te houden met de invloed van de voedselproductie en -consumptie op mens en milieu in andere werelddelen. De gevolgen van het handelen van individuen strekken zich ook uit naar anderen en over steeds grotere gebieden. Het economisch gedrag van een veehouder, vleesverwerker en vleeseter in Nederland is ook van invloed op het ecosysteem in het Amazonegebied.
Een voedselsysteem is duurzaam als het zodanig functioneert dat de kwali-teit van de natuurlijke omgeving gewaarborgd is, evenals die van de sociaal- economische bronnen die deze ondersteunen. Duurzame ontwikkeling verbetert de kwaliteit van het leven met inzet van minder natuurlijke hulpbronnen.1 Hierbij
mogen de huidige generaties evenals komende generaties in de toekomst niet worden geconfronteerd met de negatieve effecten van ons gebruik van die hulpbronnen. Het gaat om de kwaliteit van economische, ecologische, én soci-ale systemen. De kwaliteit van leven dat hier en nu wordt vormgegeven mag niet ten koste gaan van een aanvaardbare kwaliteit van leven elders en later.
16
Wanneer het economische systeem goed georganiseerd is zorgt de invisible hand 'prijs' voor een goede afstemming van vraag en aanbod. Daartoe zouden de prijzen de opportunity cost moeten weerspiegelen. Dat zou leiden tot maxi-male welvaart nu en in de toekomst. We zien echter dat het economische sys-teem zoals dat nu is georganiseerd onvoldoende rekening houdt met de zoge-zogenaamde externe effecten. Er is sprake van externe effecten, wanneer door een actie van één partij of een transactie tussen partijen een andere partij die niet bij de besluitvorming over de transactie betrokken is daarvan gevolgen on-dervindt (Teulings et al., 2003). De partijen die besluiten tot de transactie ne-men niet alle maatschappelijke gevolgen van hun besluit in beschouwing. Externe effecten worden daarom ook wel omschreven als een probleem van ontbrekende markten of marktimperfecties. Zou er een markt zijn geweest voor geluidsoverlast van de automobilist, dan zou die derde partij zijn gecompen-seerd voor de overlast. Men weegt dan af of het belang van het maken van de autorit opweegt tegen de kosten van overlast-compensatie. De kosten van ex-terne effecten worden gedefinieerd als de geldelijke waarde van de negatieve gevolgen die de niet bij de besluitvorming betrokken partijen ondervinden (Coa-se, 1960).
In vier Nederlandse studies zijn pogingen gedaan de externe kosten van de dierhouderij te berekenen. De studies die begin 2000 zijn uitgevoerd hebben een beperkte focus. In de quick scan van Sengers en Hoste (2003) in opdracht van het toenmalige ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit (LNV) zijn de maatschappelijke kosten van de varkenshouderij in Nederland ge-inventariseerd. De tweede studie (Drunen et al., 2002) is een verkenning van de maatschappelijke kosten van de veeteeltsector: 'De onbetaalde rekening van de Nederlandse veeteelt.' Deze studie is in opdracht van Milieudefensie uitge-voerd in het kader van de campagne die de Vereniging destijds uitge-voerde over de noodzaak voor een transitie naar een duurzame veehouderij. In het rapport wordt benadrukt dat het om een quick scan gaat. Het rapport brengt de maat-schappelijke kosten van de gangbare houderij in beeld en rekent door of het mi-lieuvriendelijkere, biologische alternatief met minder maatschappelijke kosten gepaard gaat. De derde studie is opgesteld door het Instituut voor Milieuvraag-stukken. De studie De echte prijs van vlees is geschreven in opdracht van de Nicolaas G. Pierson Foundation, het wetenschappelijk bureau voor de Partij voor de Dieren. In deze studie willen onderzoekers de 'echte' prijs van vlees vaststel-len, wat impliceert dat zij de externe kosten toerekenen aan de producenten van vlees en inzichtelijk maken welke subsidies voor (onder andere) de vleessector zijn bedoeld.
17 De meest recente studie - in opdracht van de Tweede Kamer - Van Blonk
et al. - is het meest actueel en beschouwt de meest relevante externe effecten van de dierhouderij.1 Het rapport 'Economische dimensie verduurzaming
voed-selproductie' van Blonk et al. (2011) richt zich op de relevante nationale en in-ternationale economische aspecten rond verduurzaming van voedsel en welke instrumenten verduurzaming van voedsel zouden kunnen stimuleren. Voor een kilo varkensvlees zijn de door Blonk et al. gekwantificeerde kosten van externe effecten gelijk aan € 2,50 productiekosten, € 0,28 zekere externe kosten, € 0,40 onzekere externe kosten, en € 1,16 zeer onzekere externe kosten. Voor een kilo zuivel zijn de gekwantificeerde kosten van externe effecten gelijk aan € 0,48 productiekosten, € 0,08 zekere externe kosten, € 0,07 onzekere externe kosten, en € 0,02 zeer onzekere externe kosten.
De discussie over duurzame ontwikkeling en het voorkomen dan wel beper-ken van externe effecten speelt niet alleen in Nederland. De opkomst van het Green Growth concept markeert binnen de OECD de overgang van beleid ge-richt op economische groei naar beleid gege-richt op duurzame ontwikkeling (Stevens, 2011). De motivatie voor Green Growth is dat toekomstige groei wordt gemaximeerd door nú aandacht te geven aan beperkte beschikbaarheid van grondstoffen. Temeer omdat het mondiale voedselsysteem een alsmaar groeiende wereldbevolking moet voeden, gelijktijdig de kwaliteit van bodem, lucht en water in stand moet houden, evenals de gevolgen voor het klimaat be-perken. Een Green Growth strategie voor Agro & Food vraagt om het aanpakken van imperfecte markten evenals verstorende overheidsinterventies. Hiervoor moet het internaliseren van externe effecten en het adequaat beprijzen van grondstoffen een hoge prioriteit hebben (OECD, 2011). Het identificeren van ex-terne effecten betreffende trade-offs tussen de huidige en toekomstige welvaart
1 Naar aanleiding van dit rapport heeft de vaste kamercommissie voor Economische Zaken,
Landbouw en Innovatie de staatssecretaris van EL&I verzocht om een antwoord op de vraag 'Hoe zouden binnen de WTO en andere internationale instellingen (conflicterende) morele waarden bespreekbaar kunnen worden gemaakt? Hoe kan Nederland invloed uitoefenen op dit proces?' In zijn antwoord stelt de staatssecretaris dat de inzet uit de kabinetsvisie 'non trade concerns en handelsbeleid' zijn geldingskracht niet heeft verloren en dus nog onverkort van kracht is. Het kabinet wil handelsbeleid in zetten om 'non trade concerns' te adresseren, als integraal onderdeel van de bredere inzet van het kabinet op duurzame ontwikkeling. Daarbij is er nadrukkelijk op gewezen dat handelsbeleid slechts één van de instrumenten is die de overheid tot haar beschikking heeft en dat coherentie van beleid en effectiviteit van de maatregel belangrijke voorwaarden zijn bij de keuze uit de ter beschikking staande instrumenten.
http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en- publicaties/kamerstukken/2011/09/20/beantwoording-kamervragen-economische-dimensie-verduurzaming-voedselproductie.html Geraadpleegd op 18-3-2012.
18
kan bijdragen aan de meningsvorming over een rechtvaardige verdeling tussen nu en later (Stevens, 2011).
Samenvattend
Het huidige economische systeem functioneert niet optimaal. De prijzen van ons voedsel omvatten niet alle kosten ervan. Er is sprake van externe effecten. In verschillende studies zijn deze ook gekwantificeerd. Daarbij resteert de vraag: 'Hoe kunnen we ervoor zorgen dat de prijzen wél alle kostenposten omvatten?' De vragen die het ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) heeft gesteld zijn:
1. Welke externe effecten in het dierlijke voedselsysteem zijn te identificeren en wat is de aard van deze effecten?
2. Met welke maatregelen kunnen de externe kosten die gepaard gaan met deze externe effecten geminimaliseerd of geïnternaliseerd worden?
Doel 1.2
Doel van het project
Dit onderzoek geeft antwoord op de volgende vragen:
- Welke externe effecten zijn te identificeren in het dierlijke, Nederlandse voedselsysteem?
- Wat is de aard van deze externe effecten?
- Met welke maatregelen (en hoe) kunnen de externe kosten die gepaard gaan met externe effecten geminimaliseerd of geïnternaliseerd worden?
Deelvragen
Om de hoofdvraag te kunnen beantwoorden zijn de volgende deelvragen gefor-muleerd:
a. Wat zijn externe effecten?
- Welke begrippen, concepten en benaderingen uit verschillende disci-plines helpen om meer inzicht te krijgen in het ontstaan en de onderlig-gende mechanismen van externe effecten?
b. Voor welke vraagstukken ziet de hedendaagse Nederlandse sector voor dierlijke producten zich gesteld? Welke van deze vraagstukken zijn te typeren als externe effecten?
19 c. Hoe kunnen de kosten van externe effecten berekend worden?
- Welke waarderingsgrondslagen zijn er? Worden deze waarderingsgrond-slagen al gehanteerd in verrichte studies? Hoe en met welke resultaten? Welke aspecten worden ondervangen en welke aspecten blijven buiten beschouwing? Welke plus- en minpunten zijn er verbonden aan de ver-schillende methoden? Over welke aspecten van waardering bestaat 'con-sensus'?
- Welk compensatieprincipe verdient de voorkeur? Welke normatieve prin-cipes liggen hieraan ten grondslag? Welke plussen- en minnen zijn ver-bonden aan de verschillende principes?
d. Hoe kunnen externe effecten worden gemanaged?
- Welke maatschappelijke doelstellingen kunnen het vertrekpunt vormen? Is interventie wenselijk vanuit het publieke of private domein? Welke maat-regelen voor interventie zijn voorhanden? Op welk organisatieniveau kun-nen maatregelen het beste worden uitgerold?
- Welke criteria vormen relevante kaders voor het kiezen van de juiste aanpak en instrumenten.
Afbakening
De studie heeft tot doel om te komen tot algemene inzichten, geldend voor 'ex-terne effecten in het algemeen'. De studie wordt zoveel mogelijk geïllustreerd, toegelicht en uitgewerkt aan de hand van de intensieve veehouderij.
De mogelijkheden om externe effecten te internaliseren worden in deze stu-die beoordeeld voor de korte en middellange termijn (1-10 jaar). Sociale normen en technologische ontwikkelingen op het gebied van de productie, opslag en verwerking voedsel worden verondersteld nagenoeg constant te zijn over een periode korter dan 10 jaar. Zo zijn sociale normen over persoonlijke hygiëne in de 19e eeuw weliswaar sterk veranderd, maar dit proces nam ruim een eeuw in beslag (Woersdorfer, 2010).
Werkwijze 1.3
De onderzoeksvragen zijn beantwoord door een uitgebreid literatuuronderzoek uit te voeren.
20
Opbouw van het rapport 1.4
In hoofdstuk 2 worden de kenmerken van het voedselsysteem beschreven, waarna hoofdstuk 3 in gaat op het begrip 'externe effecten'. In hoofdstuk 4 ligt de focus op het bepalen van de kosten van externe effecten. In hoofdstuk 5 buigen we ons over kosten van externe effecten in dierlijke productieketens. Vervolgens wordt in hoofdstuk 6 de vraag beantwoord: 'Welke maatregelen zijn er om de externe effecten te internaliseren?' Daarna volgen in hoofdstuk 7 de discussie, conclusies en aanbevelingen.
21
2
Kenmerken van het hedendaagse
voedselsysteem
Kenmerken van het mondiale voedselsysteem 2.1
Thompson noemt een aantal kenmerken die typisch zijn voor de agrosector. Genoemd worden: (1) de economische, (2) culturele en (3) markt dimensie. Bij de economische dimensie gaat het om het belang van de landbouwsector voor de samenleving en de economie van de samenleving. Van de armste mensen in de wereld is 70% afhankelijk van de landbouw (Thompson et al., 2007). Ook in de OECD-landen dragen de agro-clusters in belangrijke mate bij aan de nationale economie en werkgelegenheid. Ook: landbouwproducten nemen een groot deel van de internationale handel voor hun rekening. Het voedselsysteem wordt ook (daarom) beïnvloed door handels- en milieubeleid. De culturele dimensie wijst op het belang van voedsel voor onze culturele traditie. Voedsel bevestigt sociale verschillen en versterkt sociale relaties. Voedsel is ook een bron van plezier, genoegen en veiligheid. Michael Pollan (2007 en 2009) bekritiseert de agro-industrie vanwege het feit dat deze marktactor het culturele aspect verwaar-loost door ons in plaats van eten 'edible food-like substance' aan te bieden. De marktdimensie gaat over de wijze waarop de markt is georganiseerd. De auteur noemt daarbij vooral de dominante rol van de supermarkten. Deze supermarkten zouden verregaande gevolgen hebben voor wat we eten.
Ook Dicken (2007) heeft de kenmerken van het huidige voedselsysteem be-schreven. Deze kenmerken zijn onder andere van invloed op de wijze waarop ons voedselsysteem is georganiseerd. Zo wijst hij op het feit dat biologische en natuurlijke processen sterk bepalend zijn voor de voedselproductie. Het feit dat biologische processen zo bepalend zijn zorgt er ook voor dat bepaalde pro-ducten niet bewaard en opgeslagen kunnen worden. Daarmee heeft de produ-cerende partij minder marktmacht. Dicken (2007) wijst ook op het probleem van de meetbaarheid van de kwaliteit van voedselproducten. Er is geen eenduidige kwaliteitsaanduiding. Bovendien hebben voedselproducten vaak een zogenaam-de crezogenaam-dence karakter. Dit betekent dat inspanningen die worzogenaam-den gedaan om producten of processen van meerwaarde te voorzien niet zichtbaar zijn. Voed-selproducten hebben daardoor vaak een commodity-karakter, waardoor de retail moeilijk kan sturen op kwaliteit en duurzaamheid. Prijsconcurrentie is 'makkelijker'. Dicken stelt ook dat innovatie en de industrialisering van de
land-22
bouw machtsverschillen in de keten veroorzaken. Hij wijst ook op de concen-tratiegolf van enkele marktactoren in de keten: zaadproducenten, producenten van gewasbeschermingsmiddelen, agro-industrie, retail.
Toenemende welvaart en groei van de bevolking doen wereldwijd de vraag naar voedsel toenemen. De hedendaagse consument beschikt over een breed assortiment voedingsproducten - van plantaardige en dierlijke herkomst - overal en op elk moment. Het aandeel van de voedingsuitgaven in het besteedbaar in-komen is in Nederland afgenomen van 30% in het midden van de vorige eeuw tot 15% nu. Gelijktijdig neemt de aandacht voor gezonde voeding, ecologisch verantwoorde productie en dierwelzijn in Nederland en omliggende landen toe. Dit legt beperkingen op aan de schaal en de productiewijze, maar biedt ook kansen om producten te maken met meer toegevoegde waarde. De toenemen-de vraag naar dierlijke eiwitproducten heeft echter ook geleid tot geografische concentraties van de veehouderij en meer mens-dier contacten (The Worldbank, 2005).
Samenvattend
Er is sprake van industrialisering en globalisering. Een verdwijnende eetcultuur en technische ontwikkelingen leiden ertoe dat het lokale voedselsysteem dat we kennen 'van vroeger' is veranderd. Dicken (2007) stelt een enorme diversiteit aan organisatievormen vast. 'Production circuits in the agrofood industries are immensely varied'. Daarbij onderscheidt hij twee hoofdstromen van productie: (1) de gestandaardiseerde, gespecialiseerde productie die zich kenmerkt door een grote mate van efficiëntie en concurrentiekracht en (2) de lokale productie met oog voor milieu, gezondheid en andere wensen van consument.
Kenmerken van agroketens 2.2
De bovenstaande kenmerken leiden tot specifieke organisatiestructuren in het voedselsysteem.
- De invloed van seizoenen, zonneschijn, regen, wind, plagen en ziekten be-palen de groei van gewassen en daarmee de kosten en opbrengsten van boeren en tuinders. De productie is onderhevig aan willekeurigheden en dus onzekerheid (Allen en Lueck, 1998) en natuurlijke variatie (Allen en Lueck, 2003). Deze kenmerken van agrarische productie zorgen ervoor dat de risico's bij specialisatie toenemen en maken het optimale moment van leveren veelal tijdsgebonden. Daardoor zijn land- en tuinbouwbedrijven
23 relatief klein, met een beperkte marktmacht. Primaire producenten zijn
daardoor prijsnemers.
- De keuze voor een specifieke bedrijfsorganisatie hangt af van de balans tus-sen specialisatievoordelen, tijdsgebondenheid, en kosten van monitoren en controleren. Het seizoensmatige en onzekere karakter van natuurlijke en bio-logische factoren beperkt de voordelen van specialisatie, en veroorzaakt af-stemmingsproblemen tussen productiefasen.
- Kwaliteitskenmerken van (bederfelijk) voedsel zijn moeilijk te verifiëren, te-meer als deze kenmerken worden meebepaald door de acties van talloze geografisch verspreide kleine primaire producenten. Het direct monitoren van het productieproces op de boerderij is vaak te duur. Zelfs als de pro-ductkwaliteit tegen redelijke kosten kan worden bepaald, zal het voor de af-nemende partij moeilijk zijn vast te stellen of kwaliteitsproblemen het gevolg zijn van gebrek aan zorg en inspanning van de leverancier of van factoren buiten zijn controle (credence karakter producten).
- Er is sprake van concentratie bij bepaalde ketenpartijen, zoals zaadprodu-centen, producenten van gewasbeschermingsmiddelen, agro-industrie, retail.
- Voedselproducten zijn afkomstig van gespecialiseerde bedrijven die in verschillende schakels van een keten opereren, van toelevering van vee-voeders, primaire productie, tot aan transport, verwerking, afzet en con-sumptie. Het primaire bedrijf richt zich daarbij vooral op de biologische groeifase in de voortbrenging van producten. Goedkoper transport en nieuwe technologieën zoals koeling, die de invloed van de natuur inperkten, leidden echter tot de opkomst van bedrijven die zich specialiseerden in specifieke productiefasen en aanvoer van grondstoffen het hele jaar door mogelijk maakten.
Samenvattend
Het gaat om de kenmerken: biologische processen, geografische spreiding van de productie, credence karakter van producten, informatieasymmetrie, en primaire producenten zijn prijsnemers.
De afgelopen jaren is de voedselproductie per hoofd van de wereldbevolking gestegen, ondanks de sterke toename van de wereldbevolking. Voedsel is in de westerse wereld ook relatief goedkoper geworden, zowel door een toename in het besteedbare inkomen als door afnemende prijzen. Maar gelijktijdig heeft schaalvergroting in de landbouw geleid tot overlast voor de lokale omgeving van primaire bedrijven, en is de verbinding van consumenten met het
voedselsys-24
teem zwakker geworden. De kritiek is dat schaalvergroting leidt tot vervreem-ding, waarbij de menselijke maat geen richtsnoer voor het handelen meer is. Ofwel: gespecialiseerde arbeidsdeling en schaalvergroting hebben geresul-teerd in gebrek aan overzicht over de hele productieketen heen (inclusief afval); risico's op grotere schaal; gebrek aan informatie en communicatie tussen keten-schakels; gebrek aan controle op ketenniveau door gespreide verantwoordelijk-heden en door complexe afwegingsvraagstukken voortvloeiend uit arbeidsdeling (waardoor belangentegenstellingen zijn ontstaan). Het ontbreken van dit richt-snoer leidt mede tot de externe effecten die onderwerp van dit onderzoek zijn. Externe effecten worden niet gecorrigeerd, het terugkoppelmechanisme van het daar en later naar het hier en nu werkt niet goed genoeg.
Kenmerken van de Nederlandse dierlijke productieketen 2.3
De ontwikkeling richting specialisatie en schaalvergroting in de veehouderij brengt baten en kosten met zich mee. Belangrijke veehouderij gerelateerde derwerpen die het afgelopen decennium aandacht kregen in de media, zijn on-der meer megastallen, mest en mineralen, ammoniak, antibiotica, biggen-castratie, staarten couperen, klimaat, GMO soja, en voedselverspilling. Deze onderwerpen hebben hun oorsprong in de externe effecten op de nabije lokale omgeving, het mondiale milieu, de volksgezondheid en het dierenwelzijn. Schaalvergroting beperkt weliswaar de uitputting van hulpbronnen, maar dit voordeel wordt deels verminderd doordat efficiencyverbetering leidt tot lagere prijzen en daarmee tot een hoger consumptieniveau. Voor de omgevingskwali-teit zullen de kosten (puntemissies) van geografische concentratie en schaal-vergroting (megastallen) in dicht bevolkte gebieden waarschijnlijk groter zijn dan de baten (minder emissiepunten). In gebieden met weinig tot geen bewoning zal geografische concentratie en schaalvergroting meer baten dan kosten bieden. De literatuur biedt geen eenduidig antwoord op de vraag naar baten en kosten van intensieve veehouderij voor de volksgezondheid.
Tabel 2.1 laat zien dat de reële prijzen van melk, vlees en eieren enorm zijn gedaald, terwijl die van de arbeid en land zijn gestegen. Overigens is een derge-lijke ontwikkeling niet uniek voor het voedselsysteem. Zo dalen de prijzen van ICT chips nog sterker.
25 Tabel 2.1 Ontwikkeling van de prijzen van inputs en outputs in de
landbouw (1960-2009) 1960 1980 2000 2009 a) Nominaal (%) Reëel (%) Melk (€/100 kg) 10 26 34 34 340 54 Varkensvlees (€/100 kg) 97 160 129 124 128 20 Eieren (€/100 kg) 88 103 78 141 160 25 Kunstmest (€/100 kg) 10 19 15 20 200 32 Krachtvoer (€/100 kg) 14 26 17 20 134 23 Arbeid (€/uur) 0,73 5,29 9,83 12,37 1.695 269 Land (€/ha) 1,3 16,7 35,8 39,0 2.659 422
a) 4e kwartaal; De gemiddelde prijs over 2008.
Kortom, in de Nederlandse dierlijke productieketen is sprake van speciali-satie en schaalvergroting met een geringe verbondenheid van producenten en consumenten als gevolg. Er is een omvangrijke import en export van zowel grondstoffen als eindproducten, en concentratie bij bepaalde ketenpartijen. Veel landbouwproducten hebben een commodity karakter met een sterke focus op kostprijs.
Kenmerken van de Nederlandse consument 2.4
De Nederlandse consument koopt 44,8% van zijn of haar voedsel in de super-markt, 13,8% in speciaalzaken en 32,3% in het out of home kanaal. We beste-den wekelijks zo'n 10 uur aan het boodschappen doen. Van het gekochte eten belandt 10% in de vuilnisbak (Backus, 2011). De meeste voedingsmiddelen zijn 'fast moving, low-involvement' producten. Consumenten kopen ze vaak en snel. Levensmiddelen worden niet uitgebreid vergeleken op basis van een aantal eigen-schappen. Het is 'rationeel' om deze stappen in te dikken tot een gewoonte, een keuze op basis van één of twee beslisregels zoals 'wat is in de aanbieding?' of 'goedkope kip maar niet de allergoedkoopste'.
Steptoe, Pollard en Wardle (1995) vinden dat in relatie met een scala aan motieven (zoals bekendheid, gewichtscontrole, natuurlijkheid, ethiek en gemak), prijs gezamenlijk met het uiterlijk van het product en gezondheid de belangrijk-ste motieven zijn bij de aankoop van voedsel. Ook als er duurzame motieven
26
worden toegevoegd (dierenwelzijn, milieuvriendelijkheid, politieke waarden) wordt prijs door consumenten als het meest belangrijke aankoopmotief bij voed-selkeuzes aangemerkt (Lindeman en Väänänen, 2000).
Als de duurzame variant een meerwaarde heeft ten opzichte van het regu-liere product, zijn consumenten echter wel bereid een meerprijs te betalen voor deze producten. Consumenten kunnen daarbij geholpen worden door impulsen vanuit de fysieke en sociale omgeving. Toch komt uit veel onderzoeken naar voren dat consumenten vaak aangeven dat zij de relatief hoge prijs van duurza-me producten beschouwen als een barrière tot de aankoop ervan (e.g., Shepherd, Magnusson en Sjödén, 2005). Het in 2006 uitgevoerde Biologische Prijsexperiment bevestigt dit niet. In tien plaatsen in Nederland werden de prij-zen van biologische producten tijdelijk tot 40% verlaagd (Baltussen et al., 2006). Deze prijsverlaging had een slechts een gering effect op het marktaan-deel van biologische producten. Niet alle consumenten merkten de prijsverla-ging op, mogelijk was het geringe assortiment biologisch een barrière om te switchen, en de beperkte motivatie om biologische producten te kopen werd bij veel consumenten niet weggenomen door de prijsverlaging.
Er zijn vier barrières te nemen om consumenten duurzame producten te laten kopen: (1) consumenten nemen een duurzaamheidslabel niet waar omdat ze de boodschappen onder tijdsdruk doen; (2) duurzaamheid wordt tegen an-dere criteria afgewogen (te duur, niet lekker, gezinsleden willen wat anders); (3) consumenten kunnen twijfelen aan de geclaimde duurzaamheid (is food miles wel een goede indicator voor duurzaamheid?) en (4) het ontbreken van een sterke relatie tussen intentie en gedrag duidt op onvoldoende motivatie tijdens het aankoopmoment.
Voor onderscheidende producten met een meerprijs moet de consument er vertrouwen in hebben dat het aangeboden product daadwerkelijk een meer-waarde heeft. Een belangrijke voormeer-waarde voor een succesvolle verkoop van duurzame producten is de communicatie van deze meerwaarde (Pullman en Dillard, 2010). Consumenten kunnen niet zelf beoordelen of een product op een duurzame wijze is geproduceerd (Vermeir en Verbeke, 2006). Het is daarom belangrijk deze eigenschappen naar de consument toe te communiceren door een boodschap, claim of logo op het product. Daarbij is het belangrijk dat de communicatie van deze eigenschappen geloofwaardig en betrouwbaar is.
De eigenschappen van duurzame producten die op een biologische, milieu-vriendelijke, eerlijke of diervriendelijke manier geproduceerd zijn, worden door consumenten als een meerwaarde ervaren. Deze eigenschappen zijn zogeheten geloofseigenschappen. Zo blijkt dat aan gangbaar vlees een significant betere sensorische kwaliteit wordt toegekend als het voorzien is van het label
biolo-27 gisch (Grunert, 2006: p. 153). Het belang van niet-nutritionele factoren kan
worden geïllustreerd met het prijsverschil tussen mineraalwater en kraanwater. Een flesje mineraalwater kost bij de kiosk zo'n € 1,50 à € 2,00 en een halve liter kraanwater kost tussen de € 0,00045 en € 0,00060.
Voor een beter milieu betalen de meeste consumenten niet extra. Dierwelzijn is voor veel consumenten wel belangrijker dan milieu. Een meerprijs behoort tot de mogelijkheden. Het Nederlandse boodschappenmandje is wel goedkoper dan in alle ons omringende landen, maar het gemiddelde menu in het Nederlandse restaurant is duurder dan in alle ons omringende landen. Consumenten zijn niet consistent in hun prijsbewustzijn. We weten ook dat de consument beperkte kennis heeft van het prijsniveau van producten.
Bij de aankoopbeslissing maakt de consument een afweging tussen duur-zaamheid, smaak en prijs. De positieve houding ten opzichte van duurzaamheid is bij de meeste consumenten echter niet sterk verankerd. Daardoor vergeet men deze attitude als men boodschappen doet, tenzij de retailer met communi-catieve boodschappen op de winkelvloer er de aandacht op vestigt. Aankopen vinden vooral plaats op basis van gewoonten. De aanbieders van producten - retail en out of home - bepalen in belangrijke mate wat consumenten kopen. Het assortiment en de plaats in het schap produceren het aankoopgedrag. Voorals-nog is de duurzame aankoop Voorals-nog niet ingebed in de gewoonten van consumen-ten (Backus et al., 2011).
Er zijn verschillende groepen consumenten die anders tegen duurzame pro-ductie aankijken en ook verschillen in het belang dat zij hechten aan duurzame voeding. Deze verschillende groepen maken een andere afweging tussen prijs en duurzaamheid. Grofweg zijn er de duurzame consumenten, deze consumen-ten zijn niet prijsgevoelig. Zij vinden het niet erg wat meer te betalen voor een duurzaam product. Daarnaast zijn er de prijsbewuste consumenten. Deze con-sumenten vinden prijs erg belangrijk bij de aankoop van voeding en kopen dan ook bijna geen duurzame producten. Tot slot is er een tussensegment te onder-scheiden. Deze consumenten maken een afweging tussen prijs en duurzaam-heid. Zij willen best iets meer betalen voor duurzame producten, maar de meerprijs moet voor hen vertegenwoordigd zijn in de toegevoegde waarde van het product (Williams en Hammitt, 2000).
28
Conclusie 2.5
Gespecialiseerde arbeidsdeling en schaalvergroting hebben geresulteerd in informatieasymmetrie, gebrek aan controle op ketenniveau door gespreide verantwoordelijkheden, en in complexe afwegingsvraagstukken bij belangen-tegenstellingen. Het credence karakter van voedselproducten maakt dat hun eventuele meerwaarde vaak onvoldoende zichtbaar is. Dit leidt mede tot externe effecten die niet worden gecorrigeerd, het terugkoppelmechanisme van het daar en later naar het hier en nu werkt niet naar behoren. Als de duurzame variant een meerwaarde heeft ten opzichte van het reguliere product zijn consu-menten bereid hiervoor meer te betalen. Consuconsu-menten kunnen daarbij geholpen worden door impulsen vanuit de fysieke en sociale omgeving. Consumenten geven weliswaar aan dat zij de relatief hoge prijs van duurzame producten be-schouwen als een barrière tot de aankoop ervan, maar in een in 2006 uitge-voerd praktijkexperiment werd dit niet bevestigd. Een forse prijsverlaging had een slechts een gering effect op het marktaandeel van biologische producten. De hierboven geschetste ontwikkelingen dragen elementen van onduurzaamheid in zich, in de zin van ongewenste externe effecten die sociale kosten met zich meebrengen die momenteel niet of onvolledig geïnternaliseerd zijn. Gelijktijdig vormt een aantal van deze elementen (duurzaamheid wordt belangrijk gevonden, bereidheid meerprijs te betalen voor meerwaarde, reduceren informatie- asymmetrie) ook het onderdeel van de oplossing.
29
3
Externe effecten
Definitie van externe kosten 3.1
Er is een extern effect als door een actie van één partij of een transactie tussen twee (of meer) partijen een andere partij die niet bij de besluitvorming over de (trans)actie betrokken is daarvan positieve of negatieve gevolgen ondervindt (Teulings et al., 2003). In dat geval werkt het transactiemechanisme niet goed. De partijen die besluiten tot de transactie nemen immers niet alle maatschappe-lijke gevolgen van hun besluit en handelen in beschouwing. Dat betekent dat in de transactie (op die markt) een prijs tot stand komt die geen rekening houdt met de kosten (of voordelen) die de niet-betrokken partijen ondervinden. De prijs is dus te laag (of te hoog bij positieve effecten). Aannemend dat prijzen effect hebben op de omvang van de productie en de consumptie betekent dat ook dat er te veel (of te weinig) geproduceerd wordt. Externe effecten worden ook wel omschreven in termen van marktimperfecties: de prijzen reflecteren niet de daadwerkelijke totale kosten of opbrengsten van goederen en diensten. Als er voor het externe effect een markt en daarmee een marktprijs zou bestaan zou-den de partijen ook rekening houzou-den met het effect. Bijvoorbeeld omdat er CO2
-quota moeten worden gekocht bij uitbreiding van de productie. Vandaar dat ex-terne effecten ook wel worden neergezet als 'het probleem van de ontbrekende markten'.
In de economische literatuur worden verschillende classificaties voor externe effecten onderscheiden. Zo is onder meer een onderscheid te maken tussen productie- en consumptie-externe effecten (wanneer men de verschillende acti-viteiten in de keten beschouwt), tussen input- en output gerelateerde externe ef-fecten, netwerk externe efef-fecten, simpele en complexe externe effecten (Cf. Teulings et al., 2003), relevante en irrelevante externe effecten (welke de moge-lijkheid van interventie als uitgangspunt neemt, (Buchanan en Stubblebine, 1962; Haddock, 2003) en Pareto-relevante en Pareto-irrelevante externe effec-ten (Buchanan en Stubblebine, 1962).
Het meest relevante en voor de hand liggende onderscheid in typen externe effecten heeft betrekking op de positieve dan wel negatieve (maatschappelijke) consequentie van een extern effect. Positieve externe effecten worden om-schreven als de positieve gevolgen van productie of consumptie voor derden, zonder dat de veroorzaker daarvoor een vergoeding krijgt. Negatieve effecten daarentegen, worden omschreven als de negatieve gevolgen van productie
30
of consumptie voor derden, zonder dat de veroorzaker daarvoor een vergoe-ding betaalt.
Problemen als gevolg van externe effecten hebben een wederkerig karakter (Coase, 1960; Schmidtchen et al., 2008). Ter illustratie, geluidsoverlast wordt niet per definitie veroorzaakt door het geluid van een rijdende auto: het wordt pas geluidsoverlast als iemand anders die rust en stilte zoekt er last van onder-vindt. Dat betekent dus dat de plaats van invloed is op het externe effect: stank dicht bij een grote plaats of een recreatiepark is een groter extern effect dan dezelfde uitstoot midden in de prairie. Het betekent ook dat de nutsfuncties van de personen een rol spelen: een rijke Nederlander heeft er meer geld voor over om die stank te verminderen dan een bewoner van een Braziliaanse sloppenwijk. Die besteedt zijn schaarse geldt wellicht liever aan eten of veiligheid.
Externe effecten - en de daarmee gepaard gaande kosten - ontstaan door concurrentie tussen partijen over schaarse middelen. De meest effectieve ma-nier om deze kosten aan te pakken is complexer dan alleen maar na te gaan wie ze veroorzaakt (Schmidtchen et al., 2008). De zorgvuldigheid van de chauffeur én de door de overstekende voetganger gemaakte keuzes zijn beide input voor een ongeluk (Witman, 2006: 44). En óók, zowel het gedrag van producenten als van consumenten zijn van invloed op voedselverspilling.
Samenvattend
Men kan stellen dat externe effecten gekenmerkt worden door een vijftal karak-teristieken: (1) de effecten zijn vaak onbedoeld of onbewust; (2) de effecten zijn niet-monetair,1
(3) ze veroorzaken schade of opbrengsten (kosten of baten; (4) de externe effecten hebben een wederkerig karakter als gevolg van de con-currerende vraag om schaarse middelen tussen partijen en (5) de effecten zijn niet inbegrepen in de marktprijs voor goederen en diensten.
1 Traditionele discussies over externe effecten brachten een nadrukkelijk onderscheid aan tussen
enerzijds 'technologische externe effecten' - waarbij de actie van de ene partij direct effect had op de nuts-, productie- of consumptiefunctie van een andere partij - en, anderzijds, geldelijke of 'monetaire externe effecten', waarbij de acties van de ene partij weliswaar een effect hebben op de nuts-, productie- of consumptiefunctie van de andere, maar dan alleen door via effecten op de prijzen (Cf. Greenwald en Stiglitz, 1989). De laatste categorie valt buiten de hier bedoelde afbakening van externe effecten (Cf. Schmidtchen et al., 2008).
31
Typering van externe effecten in de keten 3.2
Buchanan en Stubblebine (1962) definiëren verschillende categorieën externe effecten. 'Pareto relevante' en 'Pareto irrelevante' externe effecten onderschei-den zich op basis van het bestaan van het verlangen om het gedrag van de an-der aan te passen. De definitie van potentiële relevantie suggereert niet per se de mogelijkheid om dit verlangen te implementeren. Pareto externaliteit is er wanneer de activiteit (waarschijnlijk) aangepast moet worden op een zodanige manier dat de externe partij die beïnvloed wordt (A), beter af is zonder de uit-voerende partij (B). Hiermee wilt men zeggen dat de 'voordelen van handel' de Pareto-relevante externaliteit karakteriseren. Hierbij neemt handel de vorm van een verandering aan in de activiteit van B in zijn onderhandelingspositie.
Vanuit het oogpunt van het identificeren van externe effecten waarbij 'publie-ke belangen' in het geding zijn, ma'publie-ken Teulings et al. (2003) een onderscheid tussen simpele en complexe externe effecten. Simpele externe effecten worden omschreven als effecten waarbij slechts enkele partijen betrokken zijn. In deze gevallen is de probleemcontext en het aantal betrokken partijen relatief over-zichtelijk, waardoor betrokken partijen zelf, via onderhandelingen over aanvul-lende transacties, tot afspraken kunnen komen over hoe ervaren externe effecten geïnternaliseerd kunnen worden (Cf. Coase, 1960). De gedachte hier-achter is tweeledig. Ten eerste wordt hierbij verondersteld dat er voor alles in principe een markt is en dat het mogelijk is om relevante aspecten in contrac-ten te betrekken; zolang wederzijds profijtelijke transacties mogelijk zijn, zullen ze worden gerealiseerd. Ten tweede gaat men ervan uit dat wanneer het aantal betrokken partijen beperkt is, de transactiekosten die gepaard gaan met het maken van aanvullende afspraken relatief beperkt kunnen blijven. Het gaat hier dan om kosten verbonden aan het vinden van relevante informatie (bijvoorbeeld ten aanzien van eigendomsrechten), het proces van onderhandelingen om be-langentegenstellingen te overbruggen en te komen tot wederzijdse afspraken, het opstellen van een contract, het monitoren van nakoming van gemaakte af-spraken (bijvoorbeeld via het uitvoeren van inspecties), en eventuele kosten ver-bonden aan het afdwingen van nakoming of het treffen van voorzieningen bij geschillen Transactiekosten zijn daarom de kosten die met het prijsmechanisme zijn geassocieerd om de juiste prestatieprikkels en coördinatie te bewerkstelli-gen (Hendrikse, 1993: p. 245; Coase, 1937), ofwel alle kosten die in het eco-nomisch verkeer moeten worden gemaakt voor het tot stand brengen van een transactie (Hazeu, 2000: p. 25).
Contracttheorie wijst terecht op de problemen en onzekerheden die zich kunnen voordoen wanneer transactiepartners zaken moeten vastleggen die zij
32
toezeggen in de toekomst te zullen realiseren. Met de afspraken, al dan niet vastgelegd in een contract, committeren zij zich immers aan toekomstig ge-drag, terwijl de precieze omstandigheden waarin zij dit voorgenomen gedrag zouden moeten tonen nog onzeker zijn. Hierdoor kunnen zich in de toekomst allerlei bindingsproblemen voordoen, die kunnen leiden tot het niet nakomen van gemaakte afspraken. De transactiekosten van contractueel vastgelegde af-spraken nemen daarmee navenant toe.
Omdat simpele externe effecten met contracten en andersoortige afspraken (e.g. gentlemen's agreement, impliciete contracten gebaseerd op wederzijds vertrouwen in langdurige relaties of op het reputatiemechanisme) ondervangen kunnen worden - al dan niet middels privaatrechtelijke middelen - kunnen private partijen het voorkómen, minimaliseren of internaliseren van externe effecten in principe zelf ter hand nemen, of initiëren. Simpele externe effecten kunnen in principe 'via de markt' geregeld worden, uiteraard binnen de institutionele con-text van een daadkrachtige en rechtvaardige 'marktmeester' en duidelijke juri-dische kaders, rechtsgelijkheid en rechtszekerheid.
Van complexe externe effecten is volgens Teulings et al. (2003) sprake wanneer er bij een extern effect veel belanghebbenden betrokken zijn. Het blijkt dan niet goed mogelijk om externe effecten via aanvullende transacties te inter-naliseren. Dit is bijvoorbeeld het geval bij collectieve of publieke goederen, i.e. goederen waarbij het niet, of niet goed, mogelijk is om mensen van het gebruik ervan uit te sluiten en die niet-rivaliserend zijn (Cf. Samuelson, 1954; Ostrom, 2005), zoals schone lucht, dijken, of defensie. In dergelijke situaties dreigt free rider gedrag: individuen kunnen zich onttrekken aan hun bijdrage aan een goed of dienst, maar tóch de vruchten plukken van de bijdragen van anderen. Volgens Teulings et al. is bij complexe externe effecten vaak sprake van een publiek of maatschappelijk belang dat in het geding is. Er zijn te veel partijen en belangen in het geding om internalisering van de effecten aan enkele (markt)partijen over te kunnen laten. Politieke interventie (wet- en regelgeving en publiekrechtelijke middelen om naleving af te dwingen) kan dan nodig of gewenst zijn, mits uiter-aard voldaan kan worden aan de criteria van doelmatigheid, doeltreffendheid en rechtvaardigheid. Immers, ook aan publieke interventies kleven problemen ten aanzien van coördinatie, adequate informatievoorziening, onzekerheden en transactiekosten. Telkens moet een afweging gemaakt worden tussen markt-imperfecties en de markt-imperfecties van publieke interventie, en moet nagedacht worden over een adequate rol- en taakverdeling tussen private en publieke par-tijen.
33
Economische concepten en benaderingen 3.3
De omschrijving van het concept 'extern effect' behelst een aantal componenten dat vraagt om nadere beschouwing. Er wordt gesproken over: (1) beslissingen, (2) over één of meerdere partijen die met elkaar interacteren en in onderhande-ling zijn over een (trans)actie, (3) over derden die niet bij deze interactie betrok-ken worden en (4) over de gevolgen van acties voor partijen die niet bij de beslissing betrokken zijn. Deze aspecten impliceren dat sprake is van: a. een gedragscomponent
Eén of meerdere partijen nemen een beslissing welke al dan niet strookt met de belangen van andere partijen, al dan niet intentioneel. (Trans)acties door actoren worden voor een belangrijk deel ingegeven door gedragsaspecten, zoals belangen, (machts)positie en het mijden of afdekken van risico's; b. een coördinatie- of afstemmingscomponent
Waar twee of meer partijen met elkaar tot een (trans)actie komen, moet sprake zijn van een zekere mate van onderlinge afstemming. Omdat er ook sprake is van derde partijen die niet bij de beslissing of (trans)actie betrok-ken worden, is ook sprake van onvolledige afstemming of het deels ontbre-ken ervan;
c. een informatiecomponent
Men zal zich in meer of mindere mate moeten baseren op relevante infor-matie die al dan niet gemakkelijk voorhanden is; bij externe effecten zal sprake zijn van beslissingen op basis van onvolledige informatie over con-sequenties;
d. een eigendomscomponent
Het ontbreken van helder gedefinieerde eigendomsrechten kan leiden tot overconsumptie en een onduidelijke toewijzing van verantwoordelijkheden voor het internaliseren van nadelige effecten.
De economische literatuur benoemt en beschrijft een aantal theoretische concepten die deze vier componenten nader duiden. Deze worden in de navol-gende paragrafen uiteengezet.
3.3.1 Gedrag en externe effecten
Er zijn veel strategische interacties in ketens. Opdrachtnemers kunnen acties ondernemen die niet in het belang zijn van de opdrachtgever, zeker als de op-drachtgever de acties van de opdrachtnemer niet goed kan observeren. Zonder
34
extra kosten te maken om de opdrachtnemer te controleren weet de opdracht-gever dan niet of de toegezegde inspanning is geleverd. De wijze hoe de scha-kels in de voedingsketen op elkaar reageren (in hoeverre is er bijvoorbeeld opportunisme en free-rider-gedrag) wordt mede bepaald door de informatie waarover de verschillende partijen beschikken. Actoren en hun gedragingen zijn afhankelijk van sociaal geconstrueerde regels (Scharpf, 1997). Zo kunnen be-slissingen eenzijdig worden genomen, door onderhandelen tot stand komen, gebaseerd zijn op een meerderheidsbeslissing, dan wel in een hiërarchische omgeving genomen worden.
Opportunisme en free rider gedrag zijn daarbij van alle dag. De vraag is dan hoe kosteneffectief te sturen is op kwaliteit in agroketens. Nieuwe concepten voor het optimaliseren van incentives in de keten vinden hun oorsprong in de zogenaamde 'Agency' theorie en de 'Niet coöperatieve speltheorie' op basis van het Nash-evenwicht. In deze theorieën wordt uitgegaan van de aanwezigheid van conflicterende belangen en verschillen in beschikbare informatie tussen keten-partijen. Gezocht wordt naar de optimale eigen strategie, gegeven de strategie van de andere partij. In een Nash-evenwicht kan geen van de ketenschakels door individueel te veranderen haar winst vergroten. Elke ketenpartij speelt dus gegeven de strategie van de ander haar beste strategie.
Agency theorie gaat uit van een opdrachtgever en een opdrachtnemer. De opdrachtnemer levert aan de opdrachtgever en krijgt daar een contractueel af-gesproken vergoeding voor. De inspanning van de opdrachtnemer bepaalt me-de het eindresultaat, maar er zijn kosten voor me-de opdrachtgever verbonme-den aan het controleren van de inspanning van de opdrachtnemer. De belangen van bei-de partijen lopen dus niet geheel parallel. Ook bei-de informatie over bei-de inspanning van de opdrachtnemer is onvolledig en ongelijk verdeeld. Deze informatie-asymmetrie tussen opdrachtgever en opdrachtnemer in een situatie waarin bei-de partijen tegengestelbei-de belangen hebben kan leibei-den tot acties van bei-de op-drachtnemer die niet leiden tot de door de opdrachtgever gewenste prestatie: moral hazard inzake de daadwerkelijke (ex post) inspanning en adverse selecti-on door het (ex ante) verhullen van informatie. Agency theorie speelt vooral tus-sen contractpartijen, terwijl een extern effect is op een derde. Deze laatste is niet betrokken bij de contractonderhandeling over een transactie, terwijl deze derde wel de gevolgen van de (trans)actie kan ondervinden. Agency problemen komen vaak voor in geval van onvolledige informatie. Het is juist deze onvolle-dige informatie die ook het internaliseren van externe effecten vaak bemoeilijkt.
35 3.3.2 Afstemming en externe effecten
In zijn befaamde theorie over de grenzen van de onderneming beschrijft Coase waarom economische activiteiten binnen bedrijven worden georganiseerd. Hij ontwikkelt in The Nature of the Firm (1937) een theoretisch raamwerk om twee vragen te kunnen beantwoorden: (1) Indien economische activiteiten worden ge-stuurd en gereguleerd door prijzen, waarom bestaan dan bedrijven? en (2) Indien het efficiënt is om bepaalde economische activiteiten door een ondernemer te laten coördineren in plaats van door het prijssysteem, waarom vinden dan niet alle economische activiteiten plaats onder één enkele ondernemer? Coase be-paalt daarmee de grenzen van het bedrijf. Zijn antwoord komt er op neer dat het scala van activiteiten dat onder controle van het bedrijf wordt uitgevoerd af-hangt van de contracten die moeten worden gespecificeerd en de naleving van (contractuele) afspraken die moet worden gecontroleerd. De keuze voor de or-ganisatievorm 'bedrijf' hangt af van de kosten van markttransacties versus de organisatiekosten van transacties binnen een bedrijf. Deze transactiekosten vloeien voort uit: (1) de noodzaak om te achterhalen wat de prijzen zijn; (2) de kosten van onderhandelen en contractbesprekingen; (3) onzekerheden verbon-den aan lange termijn contracten en (4) institutionele factoren - bijvoorbeeld de aan omzetbelasting verbonden btw-administratie. Transactiekosteneconomie probeert te voorspellen welke governance structure actoren zullen (moeten) kiezen in verschillende omstandigheden: spot markt, contracten, preferred sup-plier, joint venture, en verticale integratie (Williamson, 1975). Transactiekosten verklaren ook de mate van uitbesteding. Zodra een markt transparanter wordt zullen de transactiekosten dalen en is er meer ruimte voor uitbesteding.
Contracten zijn nagenoeg nooit compleet vanwege de transactiekosten die deze met zich mee zouden brengen. Informatie is alleen tegen hoge kosten veri-fieerbaar of het van tevoren doordenken van alle mogelijke eventualiteiten is te duur. Het recht om beslissingen te nemen in eventualiteiten die niet contractueel zijn vastgelegd is dan belangrijk. Het eigendomsrecht is het recht om deze zo-genaamde residuele beslissingen te nemen. Samen met de beschikbare tech-nologie bepalen ze de transactiekosten waar bedrijven mee te maken hebben. Lage transactiekosten leiden tot markttransacties gebaseerd op het prijsme-chanisme en het uitbesteden aan specialisten (ZZP'ers), hoge transactiekosten leiden tot het organiseren van transacties binnen bedrijven.
Door technologische vooruitgang namen de potentiële voordelen van specia-lisatie binnen de landbouw toe, en ontstonden er gaandeweg volgtijdige comple-mentaire schakels in ketens van toelevering, primaire productie, verwerking, afzet en consumptie. De dragende gedachte van het begrip keten is dat de
on-36
derlinge afstemming van de activiteiten van de verschillende ketenschakels van groot belang is voor de prestaties van de keten als geheel. Een agroketen kan worden beschreven in termen van: (1) kwaliteitskenmerken, (2) ketensegmenten, (3) eigendomsstructuren, businesspraktijken en informatiestromen, (4) verdeling van opbrengsten en kosten, en (5) kwaliteitsgarantiesystemen.
Het ontstaan van meerdere ketensegmenten bemoeilijkt het doorgeven van informatie door de keten heen naar de consument. Dit temeer omdat veel kwaliteitskenmerken niet zichtbaar of verifieerbaar zijn. Daar komt bij dat er in ketens zowel opdrachtgevers als opdrachtnemers zijn, met vaak tegengestelde belangen.
3.3.3 Informatie en externe effecten
In geval van averechtse selectie is er onvoldoende informatie voordat de trans-actie wordt afgesloten. Dit leidt tot het uitdrijven in de markt van goede produc-ten door slechte producproduc-ten. Indien de koper onvoldoende informatie heeft over het te kopen product, zal hij op een minimumprijs aanbieden. Immers hij zal zich willen indekken tegen het risico dat hij een product heeft gekocht met - voor hem onzichtbare - gebreken. Daarmee worden de 'goede' producten te laag gewaardeerd. Het tekort aan informatie doet de marktprijs dalen naar het niveau van de laagste kwaliteit producten, waar ook de producten met een hogere kwa-liteit last van hebben. Dat kan zover gaan dat het aanbod van goede producten verschraalt en zelfs stopt (Akerlof, 1970). Er is dan sprake van imperfecte markten.
De gevolgen van imperfecte informatie kunnen worden beperkt door: 1) snel-lere en accuratere testprocedures; 2) verticale integratie; 3) adoptie van stan-daards; 4) het instellen van kwaliteitsgaranties die het risico bij de leverancier leggen en 5) incentive systemen met bonus/malus.
Signalering - zichtbaar laten maken wat de opdrachtnemer voor resultaat heeft gerealiseerd - en screening zijn indirecte manieren om informatie boven tafel te krijgen en moreel gevaar te beperken. Certificering en het toepassen van een eigen risico zijn voorbeelden van signalering. Toepassen van het repu-tatiemechanisme is een indirecte manier om informatie boven tafel te krijgen en averechtse selectie te beperken, bijvoorbeeld door verkopers te selecteren waarvan het risicoprofiel bekend is (risicoselectie). Als gevolg van niet-geobser-veerde productkwaliteit zijn er handelsbaten te behalen door gecentraliseerde kwaliteitscertificatie van een intermediair. Vele intermediairs hebben hun be-staan te danken aan averechtse selectie.
37 3.3.4 Eigendom en externe effecten
De Property rights theorie gaat in op de vraag wie eigenaar moet zijn van te on-derscheiden productiefactoren indien het niet mogelijk is om contracten te spe-cificeren en af te dwingen, voor alle acties van betrokken partijen. Algemeen wordt gesteld dat een actor een productiefactor moet bezitten als het alleen waarde heeft indien hij het bezit, en indien dit eigenaarschap de investerings-prikkels van anderen niet beïnvloedt. Als productiefactoren en bedrijfsmiddelen geen economische relatie hebben, is onafhankelijk eigenaarschap beter dan in-tegratie. Indien bedrijfsmiddelen sterk complementair zijn, is een of andere vorm van integratie beter dan onafhankelijk eigenaarschap (Hart en Moore, 1990, pp. 1131-1139; Hart, 1995, pp. 44-55). Property rights bepalen de insti-tutionele omgeving waarbinnen mensen leven en werken.
Het eigendomsrecht om met een productiefactor iets te doen dat schade aan derden toebrengt (het produceren van rook, een huis op eigen land bouwen en het uitzicht van anderen belemmeren, enzovoort) hangt mede af van de schade die door anderen geleden wordt als gevolg van de uitoefening van dat eigendomsrecht. Deze externe effecten zijn onderdeel van de totale kosten om een recht uit te oefenen. Of een partij aansprakelijk moet zijn voor aan derden toegebrachte schade als gevolg van het uitoefenen van een eigendomsrecht moet volgens Coase (1960) afhangen van het totale (interne én externe) effect van baten en kosten.1
Concepten en benaderingen uit andere disciplines 3.4
3.4.1 Politieke filosofie
Volgens de theorie van het communicatieve handelen van Habermas belichamen de economie en het staatsapparaat in moderne samenlevingen verzelfstandigde
1 Gegeven aansprakelijkheid voor aan anderen toegebrachte schade en een goed functionerend
prijssysteem (geen transactiekosten) zal rekening worden gehouden met externe effecten. Als een eigenaar aansprakelijk is voor aan anderen toegebrachte schade, zal hij rekening houden met dit externe effect. Afhankelijk van de opbrengsten en kosten van beschikbare opties voor de betrokken partijen zal er een onderhandelingsresultaat uit voortvloeien dat leidt tot een optimale allocatie van productiefactoren. Indien er geen aansprakelijkheid zou zijn, zou de A aan B betalen om geen schade toe te brengen aan A, tot een maximum van de mogelijke schade, dan wel A zou investeren in een alternatief waardoor B geen schade meer kan toebrengen aan A.
