Het private schip van staat : een afstudeeronderzoek naar het verschijnsel privatisering.

C.J. Reed.ijk (studentnummer 9251839)

Begeleiders: dr. P.J.H. Kapteyn en prof dr. N. Wilterdink O&B/scociologie scriptie

C.J. Reedijk (studentnummer 9251839)

Begeleiders: dr. P.J.H. Kapteyn en prof dr. N. Wilterdink O&B/scociologie scriptie

1 Inleiding 3

1.1 Algemeen 3

1.2 Keuze van het onderwerp 3

1.3 Probleemstelling en werkwijze 3

1.4 Theoretisch kader 4

1.5 Indeling van het verslag 5

2 De rol van de overheid in de Nederlandse samenleving 6

2.1 Inleiding 6

2.2 De liberale rechtstaat en het sociale vraagstuk 7

2.3 De crisis van de jaren dertig 8

2.4 De wederopbouw 9

2.5 De verzorgingsstaat 9

2.6 De crisis van de verzorgingsstaat 10

2.7 De jaren negentig 10

3 Het verschijnsel privatisering 12

3.1 Begripsbepaling 12

3.2 Verschijningsvormen 14

3.3 De omvang van de privatisering 15

3.3.1 Afstoting van staatsdeelnemingen en staatsbedrijven 16

3.3.2 Externe verzelfstandiging 18 3.4 Internationaal perspectief 19 3 .4 .1 Inleiding 19 3.4.2 Groot-Brittannië 19 3.4.3 Frankrijk 21 3 .4 .4 Duitsland 23

3.4.5 Privatisering en de Europese Unie 23

4 Motieven en tegenargumenten 25

4.1 Algemeen 25

4.2 Initiatiefuemers 25

4.3 De motieven in Nederland 26

4.4 Tegenargumenten 28

5 De ontwikkeling van de privatisering in Nederland 31

5.1 Inleiding 31

6.2.1 Het bestuurlijke motief

6.2.2 Het mafo~economische motief 6.2.3 Het budgettaire motief

6.3 De beoogde effecten op micro-niveau 6.3.l Algemeen

6.3.2 Gevalstudie: het Nederlands Omroepproduktie BedrijfN.V. 6.3.2.1 Achtergrond 6.3.2.2 Theoretisch kader 6.3.2.3 Bevindingen 6.3.2.4 Conclusie 6.4 De niet-beoogde effecten 6.4.l Algemeen

6.4.2 Gevalstudie: de wachtende werknemers 7 Privatisering in sociologisch perspectief 7 .1 Inleiding

7.2 Machts- en afhankelijkheidsperspectief

7. 3 Economische recessie en internationalisering van de handel 7.4 De verhouding werkgevers-werknermers

7.5 De verhouding tussen de politieke partijen 7.6 De ambtenaren

7.7 Slotsom 8 Conclusie

Bijlagen

1 Literatuuroverzicht 2 Lijst van gesprekspartners

3 Lijst van tabellen, figuren en grafieken

35 36 _{Y'. 1} 36 39 39 40 40 40 41 44 44 44 46 49 49 49 50 51 52 53 53 55

SAMENVATTING

ln de loop van de jaren tachtig, toen de verzorgingsstaat in de ogen van velen haar grenzen had bereikt en men aan de overheidsregulering- en voorzieningen allerlei negatieve neveneffecten toe schreef, werden de eerste pogingen gedaan om de rol van de overheid terug te dringen. Samen met deregulering was privatisering de

be-zweringsformule voor de steeds grotere rol van de overheid in de samenleving. ln het midden van de jaren negentig lijkt die slinger zich weer de andere kant op te gaan be-wegen en wordt voorzichtig voor meer overheidsbemoeienis gepleit.

ln dit onderzoek is privatisering als maatschappelijk fenomeen onderzocht. Hoe kan _, privatisering worden verklaard, wat werd er van verwacht en wat heeft het tot nu toe

opgeleverd, waren de voornaamste vragen in dit onderzoek.

/ Privatisering is het onttrekken van een of meer delen van de overheid aan de directe

) overheidsinvloed. Het in Nederland gehanteerde begrip privatisering wijkt af van dat in

het buitenland, omdat in ons land meestal een langdurige f~se van verzelfstandiging aan de privatisering vooraf ging. GJ

,L~

; \ .

De voornaamste verschijningsvormen ~in in- e)I externe verzelfstandiging, afstoten en uitbesteden van taken en de verzelfstandi_ging~ot een volledig onder marktcondities

we~k~nd

bedrijf

~~!!Jli~1!!_~tste d~e~,!!!filgeduif!JP.~Lde_~~~~-E~~~!~~~~g'.

Er 1s m Nederland m de afgelopen VlJfüenJaren meer verzelfstandigd dan gepnvat1-seerd. Vooral sinds de tweede helft van de jaren tachtig was het aantal verzelfstandi-ging ~er~Ç)udi(g groot. Dit kwam vooral doordat een aantal privatiseringen mislukte en de ambtelijk~Iéiding van ministeries de verzelfstandiging ontdekte als een manier om relatief eenvoudig ambtenaren van de personeelsformatie van het ministerie af te voeren en aan bezuinigingsdoelstellingen te voldoen. Terwijl de politici nobele

doelstellingen formuleerden om diensten te privatiseren, knutselde de bureaucratie een andere overheid in elkaar die niet kleiner maar wel duurder werd. Van de oorspronke-lijke h~fddoclsteïliïigenvàïi de ~~ffugwaseiiiaiáren-taêhtig niet veel meer

~~~llend

is dat in de bloeitijd van de privatisering het aantal staatsdeelneminJ]liist toenam en dat de privatisering in landen als Groot-Brittannië, Frankrijk en Duitsland veel omvangrijker was dan bij ons.

ln het privatiseringsbeleid~eelden drie motieven een rol: het bestuurlijke (een

afge-slankt, efficiënt en flexibel Jr.verheidsapparaat ), het macro-economische (het vergroten en versterken van de mar séctor door daaraan overheidstaken over te dragen) en het budgettaire motief (voortbrengen van voorzieningen tegen lagere kosten). ln de praktijk hield men er echter tal van andere (gelegenheids )motieven op na of waren de

\J

,l!loti~~en domweg niet meer te achterhal~n ~fdat zij ~ooit exp~ciet ware~ ge~~~·,,

\':;J.~~~~(Spre1dmg

van vermogen

onde~

de

_be~olkin~as noo~t

een

~otief voo~

p_nvat1senngJ Voor- en tegenstanders van pnvat1senng gedroegen zich vnJ opportumstisch doordát ( zij van geval tot geval van positie wisselden. De argumenten die tegen privatisering

werden gebruikt tonen aan dat het verschijnsel een brede impact had op de mensen. (

''De doelstellingen van het bestuurlijke motief zijn voor zover het om de rijksoverheid / gaat gerealiseerd. Maar dat is niet het geval bij de lagere overheden. Het

macro-eco-( / nomisch motief hee~j_l!!,~-~en te~~~~~~~l!!~![~,~~t?ehad Door monopolies,

voor-~\

keursoëliàJrd-e'lliigêïi en afuamègarantie\ voor

geprivafise~rde

bedrijven trad

concur-\ ₎ "' \ _\'.:'" <1 _{' ;} 1

rentievervalsing op waardoor de positie van de andere bedrijven in de marktsector niet sterker werd maar juist verzwakte. Ook de doelstelling van het budgettaire motief werd niet gerealiseerd en privatisering bleek geen goedkope( re) oplossing voor de problemen waarmee de overheid kampte.

Hoewel er in individuele gevallen prestatieverbeteringen voorkwamen bij verzelfstan-digde diensten, leverde dit geen waarneembare bijdrage aan de realisatie van de

doel-stellingen van privatisering als geheel. Uit onderzoek }2lee~dat organisaties door de

'verzelfstandiging ingrijpende veranderingen ondergaanin .. strategie, structuur en cultuur. Dit werd-bevestigd in de gevalstudie die in dit afstudeer-onderzoek werd gedaan naar de verzelfstandiging van het Nederlands Omroepproduktie Bedrijf

1

Bij privatisering treden niet-beoogde effecten op zoals het publiekelijk manifesteren

' van de organisatieleiding, hetri~ico dat medewerkers hll!}jntegriteit verliezei{; afuame

) v;~-d-; kWafiteit~~n

.. de

dieirstveriêïiillg-enlierveróWfjn~~ ;~]î ~rl>èiuspi~;ïisèn. Uit een

n \.)'! gevalstudie naar de neveneffecten van P,~~-~.!isering in de ~()ciale zekerheid bleek dat er

1\ · sprake is van een strengere risico-selectie doorwerkgevers en een aantasting van het · principe van de gelijke toegankelijkheid van de gezondheidszorg in Nederland.

Vanuit sociologisch perspectief kan de privatisering worden geplaatst in de dynamiek van de verschuivingen in ~e_J!l1l()~!~QlllaJ!gy.~it4~_p_()liÜ.~:k:.$.QÇ!~!~~Jit~ .. in ons land. Er

was in d~j11ren zeventig én tachtig sprake

van

een verschuiving van ~_fac'!9r arbeid

naar de~fa..910r kapitaal en management. De liberalen en de nieuw gevoriiiae

christen-democraten veroverden met hun neo-liberale respectievelijk neo-conservatieve vocabulaire een overheersende positie in de politiek arena. Zij dwongen daarmee de sociaal-democraten, sinds jaar en dag voorstanders van gepland overheidsingrijpen in het economische leven, in het defensief Onder druk van de economische çb:Sls'.1l·Lde

jaren zeventig en tachtig en de internationalisering van de handel was de overhei~

beperkt in haar ruimte om een eigen economische politiek te voeren.

Bij de ambtenaren bestonden daarnaast gevoelens van onmacht omdat zij voor het

J0~' ~

;;~~~a:i:~=~e:::~~!~i~~t~~ëi~!~~~:~t~:Z1~!~~f~~~r~dden-/)evenw1cht te brengen.

De privatisering in Nederland heeft de samenleving tot nu toe nog geen echt duidelijke dienst bewezen noch heeft het in diezelfde samenleving grote problemen veroorzaakt. ) Dat zou misschien ook te veel eer zijn voor een verschijnsel dat uit dit onderzoek naar

(

l

~~~~~:.

0

:! ~:::~~f;:J();~;rt~·ik§~~~i{=~~~~:~~~~:Eï~ti~;~~~s ~:

0

:!:;

met veel zeil en weilllg ankers. < · ·· ···

··--cl

l INLEIDING 1.1 Algemeen

(' 1

. / ) .

Voor u J}~ het verslag van een afstude~-:Jinderzoek naar de privatisering in Neder-land. llet' afstudeeronderzoek vormt de afsluiting van het studieprogramma

Organisatie en Beleid dat wordt verzorgd door de vakgroep Sociologie van de faculteit der Politieke en Sociaal-Culturele Wetenschappen aan de Universiteit van Amsterdam. In het onderzoek is geprobeerd kennis en inzicht te verkrijgen over een relevant en actueel probleemgebied van organisatie en beleid dat past binnen het \ thema van de veranderende organisatiecultuur en de processen van beoogde

!

ontbureaucratisering.

Het afstudeeronderzoek werd begeleid door dr. Paul Kapteyn en prof dr. Nico Wilterdink. Beiden zijn verbonden aan de eerder genoemde faculteit. Zij worden op deze plaats bedankt voor hun begeleiding.

1.2 Keuze van het onderwerp

De keuze voor het onderwerp van mijn afstudeeronderzoek houdt verband met het leeronderzoek 'Nationale staten en internationale markten' dat ik in de eerste helft van 1994 uitvoerde onder leiding van Paul Kapteyn in het kader van het studieprogramma Organisatie en Beleid. Daarin maakte ik kennis met het gedachtengoed van Norbert Elias. De ideeën over en~~~ zelfcontrole die Kapteyn aan dat gedachtengoed ver-bindt, onder andere in zijn boek :Over het ontstaan en ~()()rbreken van taboes 'Taboey macht en moraal in Nederland', vormden een nuttig denkri!}tJ. bij het afbakenen van een (actueel) maatschappelijk fenomeen uit het probf~ellîgebled van organisatie en be-leid dat paste binnen de termen die aan de keuze van een afstudeer-onderzoek worden gesteld.

Privatisering koos ik als onderwerp voor mijn afstudeer-onderzoek omdat daarmee in de afgelopen vijftien jaren een grote verandering op het terrein van de organisatie van de rijksoverheid werd nagestreefd. Als maatschappelijk fenomeen is privatisering inte-ressant omdat het raakt aan wezenlijke vragen van zowel politiek-economische aard (de keuze voor markt- of budgetwerking) als van meer ideologische aard over de stu-rende rol van de overheid in onze samenleving (neo-liberalisme). Voor mij komt daar nog bij dat ik beroepshalve geprivatiseerde overheidsdiensten en -organisaties van dichtbij aan het werk zie en, net als ieder ander in dit land, van tijd tot tijd aan hun 'grillen en grollen' ben overgeleverd. Ook dit maakte mij nieuwsgierig naar wat er schuil gaat achter het fenomeen van de privatisering.

1.3 Probleemstelling en werkwijze

In dit onderzoek heb ik de privatisering als maatschappelijk fenomeen onderzocht.

{

. Waarom was er behoefte aan privatisering in Nederland, wat werd er van verwacht en

wat heeft het tot nu toe opgeleverd? Daarbij ging het er vooral om de betekenis en de omvang het daarvan in kaart te brengen en te zoeken naar een zo goed mogelijke ver-klaring voor het verschijnsel.

De probleemstelling voor het onderzoek is als volgt geformuleerd: wat i§.de.JL~t~ks:!!i~ ..

gewee~~ van de privatisering in Nederland in de afgelopen vijftienjar~-en h_oe·lfa~Jiet ~

verschijnsel en de effecten daarvan het beste worden verklaard. ~-·· (

Aan deze probleemstelling zijn de volgende onderzoeksvragen ontleend:

1 wat stelde de privatisering in feite voor? .

~

welke motieven hebben een rol gespeeld bij privatisering?

·-~ ~~

. ..

:~="~

C (

~--···-~-­

)]) heeft privatisering op~leverd wat er van werd verwacht?

1

1_{.'!)~èïkêefféëteiïhëeftpriväîisëiiiig}

geliacfop de samenleving als geheel en de

betrok-•':v

ken organisaties in het bijzonder?

In onderzoeksvraag 1 gaat het vooral om de kwantitatieve betekenis van het

verschijn-sel in ons land en in vergelijking met het buitenland. Onderzoeksvraag 2 richt zichm.Rt

name op de motieven van de privatisering. Deze motieven op hun beurt hebben ~eer

vêefvan doen met de verwachtingen die men had van de privatisering. Zo wordt niet alleen de vraag naar de motieven interessant, maar ook de vraag om wiens verwach-tingen en belangen het bij de privatisering tot nu toe eigenlijk ging.

In onderzoeksvraag 3 ligt de vraag besloten naar de resultaten van de privatisering. Afgezet tegen de verwachtingen ontstaat een beeld waaruit geconcludeerd kan worden of de privatisering in Nederland succesvol kan worden genoemd. De mate van succes hangt echter van meer dingen af, bijvoorbeeld van de vraag wat de onverwachte en ongewenste gevolgen van privatisering waren. Daar wordt in onderzoeksvraag 4 naar gekeken. De effecten die privatisering heefîjl!:__~~viduele gevallen krijgen in de laatste onderzoeksvraag ook aandacht.

/y""l"".

>- ' \

Voor dit onderzoek werd een zo groot mogelijk deel van de bestaande Nederlandse en buitenlandse literatuur over privatisering bestudeerd en geanalyseerd (zie bijlage 1). Daarbij zijn bestaande studies naar individuele gevallen van privatisering gebruikt. In

aanvu~ng daarop werden gesprekken_~~vo~rd i;net personen en organisaties ~ie vanuit

verschillende rollen te maken hebb~-m:ét)pnvat1senng. Gesproken~ met

beleidsma-kers, geprivatiseerde organisaties, hun klanten en belangenvol4eg~'.\tcr2.t~w];exs zoals

vak~onden (zie bijlage 2). _yoQr deze gesprekken werd een standaardwagenlijst ge-bruikt. .\.):~) \,.'(L . ? j) J

De gevalstudie iii'hoofdstuk 6 over het Nederlands Omroepproduktie Bedrijf is hoofd-zakelijk gebaseerd op gesprekken met medewerkers van de betrokken organisatie. Verder zijn jaarverslagen van het bedrijf en van de ondernemingsraad gebruikt en in-terne publikaties zoals het bedrijfsblad.

1. 4 Theoretisch kader

\Jv;c.;~t~'·''

J\

'l,

Dit onderzoek heeft een ~ beschrijvend karakter gekr~eîi. Het theoretisch kader

is vooral gericht op een sÓciologische verklaring voor het verschijnsel van de

privati-sering. Een uitgangspunt hierbij vormde het door Norbert Elias ontwikk~de

sociolo-( gisch perspectief van de interdependentie waarin mensen in toenemeJ!:d afhankelijk

i

worden van elkaar en tegelijkertijd over steeds minder macht beschikt o er de ander

( wat weer leidt tot een als vanzelfsprekend ervaren zelfcontrole. \..

(

/

Interdependenties, verhoudingen van onderlinge afhankelijkheid, zijn ook machtsver-houdingen 1. Naar mijn mJning is een

verkl~

voor het verschijnsel privatisering ·.daarin ook inpasbaar. In hit \?nderzoek

iis~a;;-~J~klaring

voor het

verschijnseL~~k

!\.

) privatisering g~~iit~cJ!,~:f~}§t~~11:1:1:~\ling in de machts- en afhankelijkheidsrelatie:·tussen

de sociaal-politieke elite~zoalsft( politieke partijen, ~ ~rganisaties van werkgevers en werknemers en de bestuurders en ambtenaren. Ik heb de bestaande economische of

be-;

stuurlijke theorieën met opzet buiten beschouwing gelaten omdat daarin (te) vaak ) ~.'·( .. wordt uitgegaan van de idee dat dergelijke verschijnselen en ontwikkelingen die ik '--"·'·:~~'.:.:::: · wilde onderzoeken en verklaren rationeel zijn gepland. Vaak ogen deze verschijnselen

r.,

(bewust) zo, maar zj.jnfZeNi~t zelden. Het sociologisch perspectief van Elias vermijdt

deze valkuil en plaatst teg~lijkertijd bij het denken over dergelijke verschijnselen het r}

leven van de mensen binnen de samenlevingsverbanden die zij met elkaar vormen cen-traal. Daarmee biedt hij in vergelijking met de economische of bestuurlijke theorieën naar mijn mening een zuiverder kader voor de verklaring voor het verschijnsel

privati-sering dan de economische of bestuurlijke theorieën. In hoofdstuk 7 wordt verder in-gegaan op het theoretisch kader bij de verklaring van het verschijnsel pri~atisering.

Voor de gevalstudie over het Nederlands Omroepproduktie Bedrijf

zijn~~~.o.!:1.~~11

uit de organisatiesociologie gebruikt die een indeling in organisatietypen mogelijk ma-ken door te kijma-ken naar de ma-kenmerma-ken van die organisaties en hun relaties met de om-geving. In de paragraaf over deze gevalstudie is dit theoretisch kader nader uitge-werkt.

1. 5 Indeling van het verslag

Begonnen wordt met een hoofdstuk over de rol van de overheid in de Nederlandse samenleving. Dit hoofdstuk 2 vormt een opmaat voor de rest van het verslag. Het zet het verschijnsel privatisering als het ware 'op zijn chronologische plaats' j,&·de ..

ontwik-~g-va,n:Jltë=Tfil: Vervolgens komen in hoofdstuk 3 het begrip privatisering en de

\ C

versèliillende verschi.·~.·.ningsv. ormen aan d. e o.r. d. e en zijn paragrafen gewijd aan de

om-/ ) )

\l~_gg en h~!,Ïl_!te~~!i9nil~-p~~P-~ft~ \'~~ PJ'Ï\latisering.

Hoofilsfiik 4 behandelt de motieven ván de voorstanders en de argumenten van de te-genstanders van privatisering. Hoofdstuk 5 gaat in op de. ol!1~~ling van de privati-') sering in Nederland)waarbij een indruk wordt gegeven vair~t1sil2~~~\l~.~ie

privati-1 sering. In hoofdstuk: 6 bespreek ik QsL~ff~çt~!LYan privatisering. In dat hoofdsfiik is de • al eerder genoemde gevalstudlé.opgenomen. HeJ_soeiologisch perspectief van

depri-/.

vaÊ.~~~g

komt in

ho.?f~~!_?"~~J.~~-

In hoofdstuk8tên'Sfût1e'woi'

de-~···

) /

cóncl:SieViuiOîfêlmlerzoek

b~royn

. . .

2 DE ROL VAN DE OVERHEID IN DE NEDERLANDSE SAMENLEVING

2.1 Inleiding ,

1

... ,-·-··· ..

,

\

.

In de verhouding tusse~óverheid eitsameiilêyjllg'llebben zich in de afgelopen decennia ingrijpende veranderinge~sneîrê'opkomst van de verzorgingsstaat is een van de meest markante ontwikkelingen in het naoorlogse Nederland2. In de perio-de na 1945 veranderde de rol van de overheid ingrijpend. Een toenemend aantal goe-deren, zoals onderwijsvoorzieningen, gezondheidszorg en h1J:.Lsy~~1llig werd op ruime schaal en ver beneden de kostprijs y-g_Q!.in-be~el alle burgers beschikbaar gesteld. Voorts organiseerde de overheid op grote schaal lii:KönfëiisóVerdrachten in de vorm van sociale uitkeringen en kregen mensen te maken met steeds ingrijpender overheids-regulering. Deze groeiende overheidsbemoeienis werd vooral gemotiveerd doordat men de uitkomsten van het marktmechanisme wilde corrigeren en een meer aanvaard-bare verdeling van de nationale welvaart wenste3. Tot in de jaren zeventig groeide de overheidsbemoeienis. Een bemoeienis die tot dan toe niet als problematisch werd gezien. De overheid besteedde een vrijwel voortdurend toenemend gedeelte van het

nationale inkomen. In de periode van 1960 tot en met 1985 ~shet aandeel van de

/y

cpllectieve uitgaven in het netto nationaal produkt bijna~-~-~ilhbë!ë;t(Yzie tabel 1). Dit

.>'i)

~ was overigens geen uniek Nederlands verschijnsel, ook in andèrêlanden die zijn / aangesloten bij de Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling groeide het beslag vanuit de collectieve sector, zij het doorgaans minder snel dan in Nederland het geval was.

Tbll a e

en

o ec 1eve mrgaven m procen en van ht f t e na 10na e f l i n k omen

1960 1970 1975 1980 1985 1990 1994

39,0 49,0 60,7 66,9 69,l 66,4 66,6

Bron: o.a. Miljoenennota 1994 .

"'.;..". V<C·~·'-,(;\\,... Q

..

.;:,_·

/ ()

1\

De economische recessie"van de jaren zeventig"bracht'êèn omvangrijke werkloosheid met zich mee die de positie van de werknemers op de arbeidsmarkt verzwakte en de lonen en de uitkeringen aantastte4_{• fu de loop van de jaren tachtig, toen allerlei} regelin-, ( gen en overheidsvoorzieningen maar gedeeltelijk effect sorteerden of onbedoelde en

û\~..._

\ onvoorziene kostbare neveneffecten hadden, ontstonden de eerste pogingen om de rol

", van de overheid in de samenleving terug te dringen. Groot-Brittannië en de Verenigde Staten liepen hierbij voorop. Vooral de namen van premier Thatcher en president Reagan waren

m~t·die

inspamP.ng}erbonden. fu de

po~i&.e

discussie over deze problematiek

wa~~~eregulering~§~en met~Üvatisering''CIJ!formule

die de oplos-singsrichting aangaf.

Omdat de discussie rond de privatisering daarmee zo sterk is verweven, wordt in dit hoofdstuk stil gestaan bij de rol van de

óverheuflii

de~'N ederlandse samenleving. Soms noodgedwongen met wat ruwe penseelstreken, word , e omvang en betekenis van die rol geschetst in een aantal belangrijke episoden uit de

a

elopen honderd jaar.

2 Schuyt C.J.M., 'Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat', blz. 3-16 3 De Kam C.A. en De Haan, J, 'Terugtredende overheid', blz. 10-16

2.2 De liberale rechtstaat en het sociale vraagstuk

rz~~r_o_nd ~~~-!8,~.ll7_0leefde

de overheidszorg zich

langzaam maar

zeker als

) een welf over de samenlevmg. Behalve met de :fundamenteel :functies die kenmerkend zijn voor een staat, de 'trias van controle': het gewelds-, belasting- en rechtspraakmo-nopolie5, bemoeide de overheid zich niet met veel anders dan de nationale werken van ruimtelijke ordening: enkele dijkvlakken, de belangrijkste wegen en kanalen, de

droogmaking van twee meren en een relatief klein stuk spoorweg.

Door de tijdens de industrialisatie van ons land toenemende differentiatie en speciali-satie, werden individuen en groepen meer wederzijds van elkaar afhankelijk. De

bij-dragen van uiteenlopende specialisten werden onmisbaar voor het :functioneren van het \ geheel waar ieder van afhankelijk is, en daarmee namen de J?'l~~htsverschillen afb. 1

" Het beleid van de qyerheid gin~· ch ~eds mee!_~ng:Q.~P economische en so- 1t~--....

ciale doeleinden.

~@estuurlij

ec;ntraÏisätie werd uitgewerkt in de Provinciewet en 'L,_, .• de Gemeentewet. Het was de pe . ode waarin de 'laissez faire'-doctrine van de conser- ~ r[ .

₁

~v\j...-\.

vatieve liberalen menigmaal botste met de idealen van de neo-liberalen. Toen al kwa- \, \ men de opvattingen over de zelfredzame maatschappij in botsing met het concept van

/~~. v;r~~~:oord~lij~~rr

heid. .. ... _ ··... 11 •

·.N, 1870 ontwikkelde e dustrie zich in vergelijking

metni.~~~~!~!!!~9Araag.

Dit blijkt bijvoorbeeld ui et nijverheidsaandeel in de beroepsbevolking dat rond een derde bleef hangen, terwijl het in Duitsland en Belgie de 50% passeerde en in Frankrijk op 40% kwam7 . Doordat de sterke groei van het fabriekssysteem ingrijpende sociale gevolgen had, kwam de overheid ook op dat terrein in het geweer. Zo dwong als het ware de dynamiek van het industrialisatieproces de wetgever tot interventie8_{• De} factor arbeid kreeg bescherming in de. v~rm van beperkende maatregelen voor de kinderarbeid (initiatiefwet Van

Houte~/

en door het arbeidsovereenkomstenrecht. Het vraagstuk van de materiële nood van de arbeidende klasse was rond de

eeuwwis-/1

seling zo ernstig dat de publieke opinie er, vooral onder druk van de arbeidersbewe-) ging, niet langer o~-en kon. De uitbreiding van het kiesrecht en het toenemend

be-lang van de politielt ijen speelden daarbij een belangrijke rol. De

sociaal-democratische beweg· g wist de arbeiders politiek te organiseren. Ook in confessio-nele kring had men, geïnspireerd door de pauselijke encycliek Rerum Novarum van

1891, oog gekregen voor de ingrijpende maatschappelijke en politieke aspecten van de 'sociale quastie'9 • Het antwoord van de confessionele partijen op de sociale kwestie was het harmoniemodel waarin ondernemers en werknemers gezamenlijk naar een pas-send levensonderhoud moesten streven. De overheid had in visie slee!_· s het recht om in te grijpen waar het particulier initiatief tekortschoot (subsidiaritei· e insel). Het primaat bleef bij het particulier initiatief, maar de overheid had een dm elijke taak in het scheppen van rechtvaardige sociale verhoudingen.

5 Kapteyn P.J.H., 'Markt zonàer staat' blz. ló en 27 en Wilterdink N" 'Samenlevingen', blz. 96-104 6Wilterdink N., over de toenemende complexiteit van sociale figuraties en de argumenten die Elias in dat verband gebruikt, in 'Ongelijkheid en interdependentie', blz. 21

7 _{De Jonge J.A., in 'De industrialisatie in Nederland tussen 1850 en 1914', blz. 226-245}

8 Van de Graaf R. en Van den Heuvel J.H.J. in 'Minder staat meer samenleving', blz 35 9 Van Doorn I.A.A., in 'De ideologische driehoek', blz 24

"~·_..-· '""·"

D~~i~

de

overh~à.

in deze periode was die van hoedster van het algemeen belang.

Niet meer ~-~a~gêmeen belru(g v:an de ~oor het censuskiesrecht be~che~~~.~~ll?;-tnk

~ kla~ ~liberaal-conse1a leve elite, maar van het langzaam maar zeker

mtdl]-)

1 ~d~lgemeenbefaiigVaiîeen; · ch economisch en politiek emanciperende

samenle-vmg1 o. /

/ _,

2.3 De crisis van de jaren dertig

Door de Eerste Wereldoorlog ging de overheid in de gefudustrialiseerde landen een veel prominentere rol spelen. Dat de overheid de economie en eigenlijk het hele

maat-schappelijk verkeer zou moeten en kunnen ordenen was een idee dat in de loop van die oorlog uit nood werd geborenl 1. Men had ondervonden dat een 'massa-oorlog' alleen vol te houden was in een moderne, sterk produktieve, gefudustrialiseerde economie waarin systematisch en doeltreffend alle middelen vo.~~ oorlogvoerin···g· ko. n. d. en wor-den gemobiliseerd. De Britse historicus Eric Hobsba~)'frklaart hieruit nietaUeen de versterking van de macht van de vakbeweging, een toenem)mde rol vandê

vro"l;J,w

in

····-····~···f··

het arbeidsproces en de revolutionaire ontwikkelingen in de w~rktuigbouwkµndige,

produktieprocesse~ in perioden van oorlog. Het leidde volgéi:Îshemoëiltrotoè~ef bij de overheden dat met alleen de kosten van de oorlog berekend moesten wórde:fi, maar·

d~!_o~~-~~~~u_ktie en~~~~~~~~·~

. . . "

De cns1somstanfüglîêd'€n van de Jaren dertig dwongen de overheid opmeuw tot mgnJ-pende maatregelen. De economische ontwikkeling moest worden gestimuleerd evenals de stabiliteit van de conjunctuur.

De noodzaak van 'ordening' gericht te_gen vrije prijsvorming en vrije mededinging werd breed verkondigd. In 1935 verscheenvhet 'Plan van de Arbeid' ,Y.a(!~sociaal-democra-ten. Dit sterk

o~-~-~-~E.~~!!~~en v~Jofil!,M_ll:~a!d K~~~~_ll:~~~îde

plan voor di-recte crisisbestrijding en de bèlieersing van de conjunctuur was echter nog te nie~ '"Werw@;tsrom algemeen aanvaard te worden. Kern van dat plan voor directe

crisisbe-,J

strijding was het voorstel door een koopkrachtinjectie met 200 miljoen gulden per jaar, ( 1"'(,.,

drie jaar achtereen, voor de uitvoering van openbare werken. De overheid zou dit geld ) . moeten lenen. Daarnaast bood het ook een programma om toekomstige crises te

vermijden. Daarin zou de aan de politiek en het parlement ondergeschikte 'tripartite ( (

'{;l\

schappenstmctuur' voor de ordening van het bestaande

produktie~araat

een grote ) / / ) . rol spelen13 . _{Hoewel Colijn en zijn voorganger Ruys de}

Beeren~,

_{k zoveel mogelijk}

vast hielden aan het beginsel van non-interventie en niets zagen

itl

d bepleite over-heidsinterventie, dwong de crisis ook hen om van tijd tot tijd in te grijpen in het eco-nomisch procesi4.

Deze crisisinterventiepolitiek van de jaren dertig leerde dat overheidsbemoeienis met het economisch leven verenigbaar was met het stelsel van ondernemingsgewijze

pro-duktie a:1S-de-0ftde~-stlm:11:::hts1t-blij~en-maken. Ook was duidelijk ~~ geworden dat door spreiding van verantwoordelijkheden het bedrijfsleven doeltreffend .. bij de publiekrechtelijke ordening van de economie kon worden betrokken. Het

over-10 Van de GraafH. en Van den Heuvel J.H.J. in 'Minder staat meer samenleving', blz 36

11 Van Ro~s,_ m M, 'De korte twintigste eeuw', Intermediair 24, blz. 9

12 Hobsba, " 'Een eeuw van uitersten', blz 62-64 13Lehning P. . , in 'De ideologische driehoek', blz. 15 8-162

heidsingrijpen was in die jaren (in tegenstelling tot de voorgaande periode) veel mindef 1

op politiek-ideologische grondslagen gebaseerd en ging meer uit van een wetenschap-

)0

pelijklf bepaalde ordeningswetgeving die vanaf die tijd alleen maar in omvang zou

toe-nemen. ~ ·

2.4 De wederopbouw

Na 1945 ontstond een nieuwe situatie waarbij de overheid probeerde via rechtstreeks ingrijpen de conjunctuur te sturen, iets waar men in de jaren dertig nog zo huiverig voor was geweest. De Amerikaanse Marshallhulp was tussen 1947 en 1957 een

enorme injectie van bijna één miljard dollar. Omgerekend naar 1990 was dat circa 80 miljard gulden.15 _{Door de behoefte aan economisch herstel en verbetering van de}

le-vensomstandigheden kreeg spoedig het pragmatisme de overhand. Het credo was de 'schouders eronder' en politieke consensus over de economische doelstellingen en maatschappelijke orde en rust gingen hand in hand met volgzaamheid in vrijwel alle delen van de samenleving. Aanvankelijk leek zich een economisch beleid te ontwikke-len dat gebaseerd was op ideeën over centrale sturing van de economie. lliustratief voorbeeld is dat kort na de oorlog het Centraal Planbureau werd opgericht dat zich bezig hield met de economische ordening in Nederland16 .

Er ontstond een beweging tegen de vergaande poging van de overheid vast te houden aan het ideaal van één groot toekomstplan. Dit riep kennelijk te veel herinneringen op aan de idee van een sterke staat. Het verzuilde particulier initiatief en het bedrijfsleven verzetten zich uiteindelijk tegen staatsinmenging in hun private aangelegenheden. Met name de confessionele partijen en de liberalen herhaalden hun van voor de oorlog be-kende lied. ZodJ:~_ge n~gse ~mische situatie opklaarde werd de strakke en planmatige beleidsaanpak losgëTáten. KafakteilsîiêlZvoöraeze periode van wederop-bouw was dat het vrije marktprincipe was opgenomen in een sociaal klimaat waarvan

overleg en samenwerking de kenmerken vormden. In feite werd in deze periode de beleidsregie en overheidsbemoeienis van de vooroorlogse periode, de pragmatische interventiepolitiek, vo~_rtge_~(;)! maar dan in andere economische omstandigheden.

2. 5 De verzorgingsstaat

Toen in de jaren vijftig de overgang van een hersteleconomie naar een groei-economie was voltooid vormde de expanderende vrije markteconomie de grondslag van de op-en uitbouw van de verzorgingsstaat. De opbouw van de verzorgingsstaat, hoewel vooral een sociaal-democratisch verlangen, werd stilzwijgend een zaak van alle grote

partijen en vond een breed draagvlakl 7 _.

Langzamerhand raakte de samenleving steeds meer doordrongen

varti~clee

dat de overheid haar burgers een zeker bestaansminimum diende te

garand~~ket

v-l;igg<;<-schip van deze mentaliteitsverandering was de Algemene Bijstandswet, die op ""'·-:~-.. Î'januari 196 5 in ~erking-trat:t'éii die de bekroning was van het stelsel van sociale

voorzieningen in ons land. D~ overheid ':oerde, h~~:weJj_~~~~~J~_pliL~fP!~:_-~~n_ '), afgeleide was van de economische plannmg,?r:,~jk een sociaal bele;iaarbïFde 15VanLooL.F.,in ÁrminNederlandl815-1990',blz.113

16Lehning P.B., in 'De ideologische driehoek', blz. 166 1 7van Doorn J.A.A., in 'De ideologische driehoek', blz 57-58

zorg voor de armen, werklozen en zieken steeds meer in de richting van de overheid schoof Maar het bleef niet bij deze uitbouw van de zorg voor de kwetsbaren in de sa-menleving. Er werd door de overheid ook driftig gewerkt aan een garantie van een welvarende levensstijl

~o~r iede{-;a~~ ~et

streven naar :velzijn

~:'e~·g.

s vooral werd opgevat als verruurung van Cfe md1v1duele consumptiemogeliJkhed , . poor de ontwikkeling in de overheidstaken en -bemoeienis groeide en speciali

er

e het over-heidsapparaat sterk. Het was de tijd waarin de samenleving steeds meer streefde naar produktiviteit en welvaart. De instellingen en verbanden QJ?Jt~t terrein van de gezond-heidszorg;. het

maatschap~eli~k

)Vyrk en

~~t

onderwijs,

~!~~hun ze_lf~tandigheid

doordat ZIJ voor de financ1enngv.ifhankeliJk werden van ov®e1dssubs1dies18_. !J!A~ze

peri~~!~~-~rden

het Sociaal en Cultureel Planbureau en de Wetenschappelijke

Raad~\.,

cfi_()

~·

voor het Règeringsbeleid opgericht. ~J~- 1,

(:i ,

!

De overheid werd steeds meer een bureaucratische

~~~eiilsinstantie

die met haar regel- / t ,

geving in de samenleving penetreerde oriidè.eiSe:ifm tèWilligenvan de pressiegroepen die om allerhande

vtm9n'f

oorzieningen kwamen aankloppen.

. . d

I) :

2.6 De cns1s van e verzorgmgsstaat

Na de forse prijsverhoging van ruwe olie (1973-1974) haperde de groei. De kosten van de verzorgingsarrangementen die de overheid tot dan toe bood liepen hoog op en het stelsel werd mede door economische recessie aan het eind van de jaren zeventig als onbetaalbaar gezien. De wil om die arrangementen te handhaven ging ontbreken en er ontstond groeiende kritiek op de verzorgingsstaat. Vooral bij het bedrijfsleven werd, bij monde van het Verbond van Nederlandse Ondernemers, geroepen om meer

over-heidsbezuinigil!gen.~n deregulering. In reactie daarop werdJ!~toverheidsbeleid selec- '"'

tievS'r.~.!ê~~&~~~~-~!:~J?,I?:B~l.!!!sch

karakter. Medezeggeu'sêlîapsfêgets:

f;ifüeu-wetgevmg etroeperking van het ontslagrecht sneuvelden als eerste. GeprQh~erd_~rd

de rol van de overheid in de samenleving terug te dringen. Hierbij speêfden twee hoofdmotieven een rol: e~!~jêls de wens om het beslag van de collectieve sector op

het nationale inkomen te verminderen eJ!.and~~~-~~~~P.~~~en ) '-1~ '-, L'""'···

verantwoorde~ van ~ SJUl!e~~~e oenadrukkell. Stelde de overheid

.zlëlioifm~-Ûpbouw vaiïde verzorgingsstaat garallt~~or het collectieve welzijn, waaraan het bedrijfsleven zich moest aanpassen, nu leek markt- en winstherstel maatgevend voor het overheidsbeleid waaraan het niveau van het collectieve welzijn werd aangepast.

Minder direct sturend en meer richtinggevend op macro-niveau moest de overheid een

evenwicht zien te behouden tussen de toenemende deelbelangen. Er was sprake van (~·· gemengde besluitvorming waarin de werking van de markt, het overleg, de sociale · . ) machtsst_i:ijd en de over~eids~esliss~g met elkaar verstrengeld ~ii~k..f~. He~ primaat lag ( "-' .. (weer) b:y de markt en met lange5 biJ,d.e,._progn<?.~~~--~!! .. d(;l__p~~sconcepties. Het \) 'terugtreden van de overheid'-was begonll.e~· · · - .... · 1

2. 7 De jaren negentig

In de meeste West-Europese landen was de overheid in de jaren tachtig minder royaal geworden op het vlak van de sociale voorzieningen. Door het in de Verenigde Staten

gevoerde beleid was de ongelijkheid van de personele inkomensverdeling daar fors toegenomen. Inmiddels zijn er signalen die erop lijken te duiden dat de slinger op af-zienbare termijn zou kunnen terugzwaaien. Naarmate bepaalde nadelen van deregule-ring en marktwerking beter zichtbaar worden en men de noodzaak van

overheidsingrijpen op bepaalde gebieden in toenemende mate onderkent (bijvoorbeeld het behoud van de leefomgeving), groeit de overtuiging dat de overheid op talrijke terreinen een onmisbare rol vervult. Er lijkt zich opnieuw consensus te vormen over de ( noodzaak van een beheersbare en efficiënt bestuurde verzorgingsstaat.

Het CDA, dat in de afgelopen jaren juist graag zag dat de overheid zich tot kerntaken beperkte, pleitte recent nog bij monde van de voorzitter van de commissie die de nieuwe koers moet uitzetten voor de partij, de oud-Europees commissaris Andriessen, voor 'een sterke overheid' waarvan ordening kon worden geëist omdat 'de markt kan leiden tot uitbuiting, uitsluiting en onherstelbare schade aan het milieu.•19

Een voorbeeld van overheidsinterventie

Van elke tien woningen die na de oorlog in Nederland zijn gebouwd, zijn er negen met overheidssubsidie gerealiseerd. De,~~ciale huursectoJ_l>eslaat 3 8% van de totale wo-·ningvoorraad, een percentage dat nergëns-lliwë.si-Europa zelfs maar wordt benaderd.

Een kwart van alle huurders ontvangt individuele huursubsidie, ten bedrage van

ge-middeld 25-35% van de huur. De jaarlijkse uitbreiding van de woningvoorraad bestaat

nog steeds voor 60% uit zwaar-gesubsidieerde, 20% licht-gesubsideerde en slecht

20% ongesubsidieerde woningen. In grote delen van Nederland wordt geen woning

betrokken zonder dat de gemeente eerste een vergunning verleent. Van alle huurwo-ningen wordt de prijs van overheidswege aan grenzen gebonden.

Uit: Terugtred van de overheid uit de volkshuisvesting, van F.Fleurke en P.J. de Vries

3 HET VERSCHIJNSEL PRIVATISERING

3.1 Begripsbepaling

In deze paragraaf komen enkele kernbegrippen aan de orde die in dit

onderzoeksver-slag regelmatig worden gebruikt. a Privatisering

Van het begrip privatisering zijn verschillende definities in omloop. Deze definities kunnen in twee hoofdgroepen worden onderverdeeld, namelijk:

( 1 de 'internationale' definitie, waarbij het begrip privatisering wordt beperkt tot de (

',JXî

\ verkoop (van 50% of meer) van de betrokken dienst of aandelen in de onderneming -~

J

door de overheid aan derden;

2 de ~eÛCJ!!dse' definitie, waarbij privatisering wordt omschreven als het

onttrek-ken!:. n de dir,cte overheidsinvloed van één of meer van de

samenste!!~~de

delen van

?[~

1 ,

de ovèrheids(aak (planning, uitvoering/produktie en financierin&äan de direct~

over-heidsinvloed20. Deze definitie omvat dus ook verschillende stadia.'7m-verz.elfsiandi-ging van overheidsdiensten.

Het definitieverschil ontstaat door de van het buitenland afwijkende praktijk van pri-vatiseren in ons land. Privatisering in de (internationale) definitie van verkoop van de betrokken dienst of onderneming vormt in Nederland namelijk de laatste fase van een langdurig proces, waaraan verschillende fasen van verzelfstandiging vooraf zijn ge-gaan. De Ru noemt als opeenvolgende fasen van verzelf<;tandiging:

- de creatie van een publiekrechtelijke beheersvorm binnen de overheid (bijvoorbeeld in de vorm een zelfstandig bestuursorgaan);

- de voorbereiding op de verzelfstandiging;

- de omzetting in een privaatrechtelijke rechtspersoon; - de verkoop (de 'eigenlijke' privatisering). 21

Deze laatste fase noemt De Ru het meest spectaculair en bepaalt daardoor ons beeld van de praktijk in landen als Groot-Brittannië en Franktjjk.

'Privatisering is gericht op vermindering van de toepassing van het budgetmechanisme en van de werking van het bureaucratisch besluitvormingsproces, vermindering van de overheidsbetrokkenheid en versterking van het marktmechanisme. Dat laatste moet leiden tot een kwalitatief en kwantitatief betere afstemming van vraag en aanbod van

goederen en diensten en tot een meer efficiënte produktie van goederen.' In het

'Handboek Privatisering' proberen de ambte.nar~~~ het Ministerie van Financiën met

deze woorden duidelijk te maken w~~~-~~~:~~~

0

/ivl

è

'5

•-A ,_./ , I J L '\ I

/ ' - · '-<. "" J

20 Brief van de minister van Financiën aan het Parlement d.d. 25 mei 1983, Tweede Kamer 1982-1983,

17 938, nr. 1

21 de Ru, H.J., 'De lange weg naar privatisering in Nederland', TVVSJ992 nr. 92/5, blz. 111

b Marktwerking

Privatisering en bevordering van de marktwerking liggen in beginsel in elkaars ver-lengde. De zelfregulerende kracht van het marktmechanisme moet volgens de voor-standers van privatisering zoveel mogelijk speelruimte worden gegeven.

/-~gül~t1e marktkrachten verschijnen ~~)_0?_~~~~~~11: ... .. / l~,~:~(/l: __ '-'-'Y"-/

- monopolie: er is slechts één aanbieder van ~en méestal wettelij](Vastgdegde

activi-teit;·---·---~ '"-... - · · ·· · -- · ·· · · ./

- semi-concurrentie: een vorm van marktwerking waarbij het produkten- of diensten-pakket gedeeltelijk is beschermd door de overheid en gedeeltelijk is blootgesteld aan de markt;

- volkomen concurrentie: er is een vrije marktsituatie zonder enige vorm van be-scheniiiiig:·

---~~=::-:~ ~,J

()

v"'~A

(

!,,-"'~-)

v'-''-'"·'-·

Voor het prestatieniveau van te privatiseren diensten en ondernemingen is de aard van marktwerking een uiterst cruciaal gegeven omdat het van invloed is op het bestaans-recht van de organisatie en de aard en de locatie van de activiteiten.

c Overheidsbescherming

JJ;

~

Soms streeft de overheid_~~~~o~~PQJie, ·--~i~-Vatl.§<:~~~~~e!tie bewust na bij privatisering. De privatisenng wordt dan in een vorm gegoten waardoor zo gunstig mogelijke condities ontstaan voor de geprivatiseerde dienst. Er zijn verschil-lende motieven om dat te doen: gewenning van de dienst aan normale

marktomstan-dighe~en.' werkgelegenheidsgar~nties en ':"'aarborgen :ran iî~~

... _

alde ( wetteli~ke?

basis-voorzienmgen. Vaak gaan van die overheidsbeschenmng·__ ·.oordelen mt die con-currentievervalsend zijn. Een dienst die een deel van haar

áfz

v(egarandeerd weet kan bijvoorbeeld haar commerciële activiteiten subsidiëren met het geld uit de

1

garantieomzet' van de overheid. \,"-"-~~ '-A',t.~) We zullen kort de verschillende vormen van bescherming die de overheid ·b'ieclt / /)

langslopen: '

- afzetgaranties: bij privatisering van overheidstaken worden om bedrijfseconomische redenen tijdelijke afzetgaranties gegeven, bijvoorbeeld in de vorm van meerjarige afua-mecontracten. Deze garanties leiden tot concurrentievervalsing, doordat bestaande bedrijven, die dezelfde produkten of diensten leveren, geen kans krijgen om voor de opdrachten in aanmerking te kEn;

- aanbesteding: bij ~'Serin. · aanbesteding worden opdrachten ondershands verstrekt in plaats van door op a nbesteding. Enerzijds om de dienst of onderneming te steunen, anderzijds om voorwaarden te kunnen verbinden aan de uitbesteding. Bij aanbesteding van werken en van leveringen door de overheid bestaat overigens in een groot aantal gevallen de verplichting tot openbare aanbesteding op basis van de Euro-pese richtlijnen;

- regulering: er kunnen goede redenen zijn om bepaalde taken niet over te laten aan / de vrije markt, bijvoorbeeld omdat het aanbod dan kwalitatief of kwantitatief

onvol-/ ·doende zou zijn. De geprivatiseerde diensten behouden dan veelal een (wettelijk)

mo-nopolie voor bepaalde taken;

'î

\ , " ~. 1

() 3. 2 Verschijningsvormen

₍

)

"

,,.,,. i)

.. " ..• /

.

Privatisering verdeeltrfllen)onder in de volgende drie hoofdverschijningsvormen: 1 intf}fJ!~.Y!:I.~J[s!_q_!!_~ljing, het uitvoerende organisatie-onderdeel blijft binnen de overheidsorganisatie, krijgt eigen taken en bevoegdheden, maar valt onder de (directe) verantwoordelijkheid van de minister. De hiërarchische relatie tussen beide wordt niet verbroken. Een voorbeeld van interne verzelfstandiging is de Immigratie- en naturali-satiedienst van het Ministerie van Justitie dat de status van agentschap heeft;

2 externe verzelfstandiging, in dit geval wordt een (uitvoerend) organisatie-onderdeel

van de overheid afgescheiden. De hiërarchische relatie met de ambtelijke top en de politiek wordt doorbroken. Over het algemeen krijgt de verzelfstandigde organisatie een privaatrechtelijke rechtsvorm: een.&i:ichting of een naamloze vennootschap. Bij de laatste houdt de overheid dae: 100 pr~geÎlt van de aandelen in handen. Een voorbeeld

l~ ·. -,hiervan is de KPN. Een bijzo:tid.ëïëvorm van verzelfstandiging is de :functionele \ decentralisatie van bestuursbevoegdheden naar een zelfstandig bestuursorgaan. Een

·· voorbeeld daarvan is het Commissariaat voor de Media;

~-)

zuivere privatisering, hiervan is sprake wanneer de

overhe~~_.@.e ~~nsc~ap

in de

/ verzelfstandigde organisatie afstoot, bijvoorbeeld door verkoop van aandelen of de

r-v-,··10~

.

.:::~-·-·o·"vert:~ch~~v<':.~n.~:~:~~)

az een particuliere onderneming.

De minister van Financiën heeft

in

1991 een aantal begrippen rond privatisering op-nieuw geformuleerd. Zo maakt de minister onderscheid tussen diverse vormen van verzelfstandiging aan de ene kant en vormen van privatisering aan de andere k;p.b:;;:~.

v'-'~ · B~~ ~erzelfstandiging w?r.dt de. betrokken overhei~s~iens~ omgezet in een a12~~:1~~!?~IB· BIJ mteme verzelfstandigmg vmdt de verzelfstand1gmg binnen de departementafe·ot- · ganisatie plaats. Bij externe verzelfstandiging wordt een taak bij of krachtens wet aan een juridisch verzelfstandigde eenheid buiten de rijksoverheid opgedragen.

Onder privatisering worden de gevallen verstaan waarin sprake is van afstoten, uitbe-steden en externe verzelfstandiging die tot een volledig op marktcondities werkend bedrijfleiden. Bij afstoten wordt een overheidstaak door een reedsbestaande rechts-persoon overgenomen: de betrokken overheidsdienst wordt verkocht. Bij uitbesteding blijft de planning en meestal ook de financiering van een overheidstaak in handen van de overheid, maar vindt de produktie op contractbasis door een particulier bedrijf plaats. Deze begrippen zijn terug te vinden in figuur l.

Figuur 1 Indeling van begrippen verzelfstandiging en privatisering

Verzelfstandiging Privatisering

·•···· ..

;fu.terne ver- \ Externe verzelf- externe ver- Uitbesteden Afstoten

~elfstandiging

standiging zelfst'andiging niet marktconf marktconform

Bron: Algemene Rekenkamer

Bij deze figuur dringt zich overigens de vraag op wat nu precies wordt bedoeld met de veel voorkomende term 'marktconform'. Kennelijk wordt daarmee bedoeld 'net als in

de markt', maar dus niet echt in de markt. Deze eis kan alleen worden gesteld bij

ver-'zeîfställiiigingsoi>.ëra-ti~··~arÏ.uetfüfeêhte privatiseringsoperaties. Dan gaat het im-mers om het werkelijk op een of meer markten opereren en niet om een situatie 'net alsof. Het gebruik van de uitdrukking 'marktconform' is dan ook niet meer dan een vrij onduidelijke indicatie om de wijze van functioneren van de organisatie na de ver-andering te karakteriseren. Toch komt de uitdrukking te pas en te onpas voor in be-leidsnotities, convenanten en evaluaties over verzelfstandiging.

De laatste jaren zien we een andere en minder omstreden vorm van privatisering ver-schijnen. De private financiering van infrastructurele projecten (bijvoorbeeld bij de bouw van de Wijkertunnel) en van gebouwen (bijvoorbeeld de leasing van rechtbanken en gevangenissen). De discussie over deze vorm van privatisering gaat over het alge-meen over de prijs die de overheid hiervoor moet betalen. Ook de zogenaamde 'public private partnerships' worden in de literatuur genoemd als een aparte privatiserings-vorm. Het gaat dan om de situatie waarbij het bedrijf waa~ __ çl~~ve~_!i~~~-~-~-~l!!~~mt

••

~\. ~-

•• :. 1

.j

j

een samenwerking Qoint venture) aangaat met he! bedrijfsle;i onî een bepaalde ac-tiviteit te verwezenlijken. ../ °"'- · ·· --.... ....

7J

(

Daarnaast zijn er ook schrijvers die menen dat het commercialiseren van collectieve voorzieningen als aparte privatiseringsvorm onderscheiden kan worden. Het gaat dan om veelal nieuwe activiteiten in .4~.fil{lJkt.fü~ÇtQLQl~J~.l!:an concurreren met diensten en voorzieningen die tot dan to~OQLf!~ collectieve sectoryerden aangeboden. Een voorbeeld daarvan is de inmiddels ge-;rÎÏnde pogmg-väîi de Nijmeegse specialist Boerema om samen met Vendex commerciële medische centra op te richten. Een an-der voorbeeld is het oprichten van ~~ercieel arbitragebureau dat aanbiedt om geschillen die bedrijven tot nu toe bij de rechter voorlegden via arbitrage te re ~len.

Een stukje

priva~~sering

van de

re~htspraak. T~.t~~~t-~~eîe~~~§~=--C,.,áUt~:~jlie

zover gaan dat ZIJ ook de toepassmg van het profiJtfiegmsel ('pnva-flsermg va· e

"°''

\..J~~-· vraag') tot de privatisering rekenen. \ ,0.~·'-·'n'·"'"~"'v

1

.

Al deze verschillende verschijningsvormen va:u.priyatisering maken de kritiek begrij-pelijk dat de

priv~tiserin?

in Nederland

s~~~.!_ll~~r1s)verb~ee~

tot 'een samenraapsel van alle verandermgen bmnen de overheid waarbirJ:l'ÛÎar emgszms aan markt gedacht

kan worden'. 22 \ .

~' _~ '-7!\ ... _. "1----,).t.. _./ V' . •• _vc.,) 3. 3 De omvang van de privatisering

Sinds

19~6 ~jn

er ?ij de

rijksover~eid

in totaal vijftig

frivatiSëfingspfi5Je~'.µitge-voerd of m mtvoermg genomen (zie tabel 2). ·~·-····-... :.:.,=:=~::

..

l}··

Bij de geprivatiseerde onderdelen van de overheidsorganisatie waren ongeveer

120.000 mensen werkzaam. De staatsbedrijven buiten beschouwing gelaten, zijn bijna 18.000 ambtenaren dat is ongeveer 11 % van het totale aantal rijksambtenaren

-\"-.

door de privatisering geraakt. Hoewel dit beeld sterk wordt befuvloed door_çle vorm waarin de PTT werd losgemaakt van de overheid, blijkt dat verzelfstandig:Îng dé.be: ..

l~ngnjfste

variant was, zowel naar het aantal projecten als naar het aantal betrokken) werknemers. Uitbesteding en afstoting werden veel minder vaak gekozen als

privati-seringsvariant.

l.//

2 Prof mr. H.J. de Ru~ 'Prir~tisering dreigt te mislukken', Staatscourant 238, 1994 l/îit-y..,,_...,

'-7)·'

~·~~

Tabel 2 Aantal en personeelsomvang van afgeronde privatiseringsprojecten en projec-ten in uitvoerin ( eriode 1986-1993)

Absoluut % Absoluut % Omvang Omvang In procenten

personeel personeel van het aantal

(absoluut) (%) rijksambte-naren Pro'ecten 50 100 119.647 100 17.972 100 11 Waarvan: - verzelfstandigingen 23 46 115.454 97 13.854 77 9 - afstoting 10 20 900 l 825 5 l - uitbestedin 17 34 3.293 3 3.293 18 2 Waarvan staatsbe-drïven 4 8 101.675 85

Bron: Miljoenennota's, Begrotingen, ARD-subcommissie verzelfstandiging en IOO

De omvang van de verzelfstandigingen varieerden sterk per ministerie. Bij de ministe-ries van Verkeer en Waterstaat, Volksgezondheid, Welzijn en Sport, Binnenlandse Za-ken en Financiën was 60 procent van alle projecten ondergebracht. \l06Talt'liet minis-terie van Verkeer en Waterstaat was met veertien projecten koploper (zie tabel 3). Tabel 3 Aandeel ministeries in orivatiseringso eratie

Ver keer en Waterstaat Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Financiën

Binnenlandse Zaken VROM

Sociale Zaken en Werkgele-genheid Landbouw en Visserij Defensie Justitie Economische Zaken Multi-departementaal Totaal

Absoluut In procenten Absoluut In procenten

14 28 104.899 87,7 6 12 1.992 1,7 5 10 3.825 3,2 5 10 753 0,6 4 8 126 0,1 3 6 4.400 3,7 3 6 820 0,7 2 4 50 0,0 1 2 20 0,0 1 2 262 0,2 6 12 2.500 2,1 50 100 119.647 100,0

Bron: Miljoenennota's, Begrotingen, ARD-subcommissie verzelfstandiging en IOO

3. 3 .1 Afstoting van staatsdeelnemingen en staatsbedrijven

Voor een deel liep de privatisering langs de weg van het omzetten van een onderdeel van het rijk in een vennootschap (verzelfstandiging in de vorm van een NV of BV). De

staat krijgt alle of een deel van de aandelen en heeft daarmee een bepaalde mate van

zeggenschap in de onderneming en deelt mee in de winsten die er worden gemaakt.

We spreken dan van een staatsdeelneming. Vaak is het de bedoeling om na enige tijd, als de onderneming op eigen benen lijkt te kunnen staan, de aandelen op de markt te brengen. Een voorbeeld van een dergelijke manier van privatisering is de KPN. In de

onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van het aantal staatsdeelnemingen in

de periode 1980-1993. Tabel 4 Staatsdeelnemingen 1980-1993 :1r111rm:mt1rr111ttrrtt~iilFtt1t1tr1ri:::::1:1r1t11:1rr:t::111:111r1:1ti=:::rn:::::i::1:::::mm11m11t:11rm:t:1t1=111:m:1m::1t 1980 39 1985 40 1993 45

Bron: Miljoenennota's en Nota Verkoop staatsdeelnemingen (TK 1985-1986, 16 625, nr. 73 en 102)

Ç-v'\,,-·

Opvallend is dat in Nederland het aantal staatsdeelnemingen juisfis gegroeid in een

periode waarin de privatisering zo in de belangstelling sto1id:'In 1985 liet de regering weten dat zij van plan was om in de d~arop völgendëjar~P:J§m minste

tie1}1i~~]J1emin-gen

volledi~.fte

stoten. Uit de

tabt(L:f~!iil~üJjjijJ~fü~=~~J:.9:!L~tr~y~~

Pé: sa149)niet

CQ.~

...

,_/,~.

werd gehaafct'. 1Men bleef op een schamele vier a~t._Qt.iugen steken, terWî:jl erm.me:~-"

zelÎde_p.eriode er negen nieuwe deelnemirigêii .. b~kwamen. Reden voor sommige critici

van het privatiseringsbeleid om op te merken dat er in Nederland eerd~L§I!_rake was ·-') ~

van v,~n lichte nat~Q.!!It. tieten_q~ns dan van privatisering23. Die uitSpraak verdiëiit wel

··-. ••''

---

, , , , , , , ,

enige nuanëefiîîg, . enniaafemgetijd verloopt voordat de vennootschap

op eigen benen sta

-~

verkoop afhangt van zaken als een gunstig

beurskli-maat. " .. -· c""j .,. •. ".L~··

De volgende tabel geeft een overzicht van de opbrengst van de (gedeeltelijke en

vol-ledige) verkoop van staatsdeelnemingen over de periode 1982-1994.

Tabel 5 11111·11:-1·111:11111111·),,, 1982 1983 89 KLM(78) 1984 1985 64 NMB (53 1986 324 Hoo ovens (164) en KLM (155) 1987 223 NMB (98) en Vredestein (44) 1988 1989 2.767 DSM (2.688) 1990 1.263 NMB Postbank (1.250) 1991 282 Volvo Nedcar (242) 1992 1993 1.331 ING (1.331) 1994 6.600 KPN (6.600) Totaal 12.943

Bron: Ministerie van Financiën

" geprivatiseerd. Het Staatsvissershavenbedrijfwerd verkocht en de andere vier (KPN,..,~-( t::;; de Rijkspostspaarbank, de Rijksmunt, en het Staatsdrukkerij en -uitgeversbedrijf) wer-~,_~ ,,._ . den verzelfstandigd i!!:,_<!5'_yorm val!_Staatsdeelnemingen. Alleen van de KPN is inmid-

-

Jit "·

-···-"""' ~--"---~--,._--~·-~·~--~~

dels een minderheidsaandeef{40%) door de staat verkocht (zie tabel 5). ' 3.3.2 Externe verzelfstandiging

De verzelfstandigingen in Nederland hebben over de jaren een kenmerkend verschil in intensiteit gehad. In de onderstaande grafiek is weergegeven hoe voor de verzelfstan-digingen in de periode 1980 tot en met 1993 die ontwikkeling was voor wat betreft de verzelfstandigingen in de vorm van een publiekrechtelijk lichaam, een stichting of een

andere rechtsvorm. De grafiek is gebaseerd op het onderzoek van de Algemene Rekenkamer naar zogenaamde zelfstandige bestuursorganen (ZBO's)24.

Grafiek 1 Aantal o erichte ZBO's er ·aar in de eriode 1980-1993

10 10 -

-9 -8 7 7 7 7

-

-

-:--6 -

-

-6 5

-

- ....

-5 4 4

-

_-

.... ....

-4 3 3 1 3 3

-

_1

-~ .,._

-

- -:--3 2 2 .·

-

.... ....

_-

....

-

-~

-"

-2

_.

"i. ....

-

.... .... .... 1

-

-.... _- .... 1· ' 1 . 0

_,

-

-

·.

-

-_,_

-

-

-'

-

-80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93

Bron: Algemene Rekenkamer

Uit deze grafiek blijkt dat met name in de tweede helft van de jaren tachtig de verzelf.. standiging een grote vlucht nam. In die jaren vindt bijna de helft van het aantal ver-zelfstandigingen voor de hele periode plaats. In hoofdstuk 5 kom ik nog terug op dit opmerkelijke verschijnsel.

24 Algemene Rekenkamer, Verslag 1994, deel 3, Zelfstandige bestuursorganen en ministeriële verantwoordelijkheid, in het bijzonder bijlage 4.

3 .4 Internationaal perspectief

3 .4 .1 Inleiding

Het warei;t niet .alleen c;l~-~<?~~--~~~-~d ~~~~~_@ijl a~s de Verenigd.e Staten en Groot-Bnttanmë waar pnvatisenng hoog m het vaan

l

van de overheid geschreven stond. Ook overheden in de voormalige Oostbloklanden en ontwikkelingslanden sloten zich aan in de rij van privatiseerde~~&J~'.!~t name in de ontwikkelingslanden was dat niet altijd een vrije keus, maar werd het"111iii ·of meer opgelegd door instellingen als het Internationale Monetair Fonds en de Wereldbank in het kader van hulpverlening en schuldsanering.

0

1 De met Nederland overeenkomstige ontwikkelingen waren het sterkst waar te nemen /) \ bij andere Westeuropese overheden. Dat is begrijpelijk als wordt bedacht dat bijna alle

ons

01·

gende landen in de afgelopen twee decennia te maken hadden met een of

meer~-ë ~economische crises, die op hun beurt weer tot overheidsbezuinigingen of

herstru rering van overheidstaken leidden. Privatisering, deregulering en decentrali-satie deden zich in nagenoeg alle westerse landen voor. In het volgende overzicht pas-seren de volgende landen de revue: Groot-Brittannië, Duitsland en Frankrijk. Deze paragraaf wordt afgesloten met een schets van de invloed die de Europese Unie heeft op het privatiseringsbeleid in ons land.

3.4.2 Groot-Brittannië

Nergens werd - en wordt - op zo grote schaal en zo rigoureus geprivatiseerd als in Groot-Brittannië. De verspreiding van aandelen en huizen over een breed publiek vormt een sterk accent in het Britse privatiseringsbeleid. Tot echt volkskapitalisme heeft dit zogenaamde 'Private Equity Plan' overigens nog niet geleid. Weliswaar trok bijvoorbeeld de verkoop van British Telecom ruim 2,3 miljoen individuele houders, maar het uiteindelijke resultaat was dat circa de helft van de Britse aandeel-houders honderd of minder aandelen in hooguit één onderneming bezit. Berekend is dat een magere zeven procent van het geprivatiseerde aandelenvermogen in handen is van dergelijke kleine beleggers.

Toen de conservatieven in 1979 de regeringsmacht in handen kregen3·ch en zij zich direct op de beteugeling van de overheidsuitgaven eB,..~er~heJ:Mg;. · · . V erster-king van de private sector, privatisering, dereguleren, reductie van het a tál ambtena-ren e": ve~gr~tin~ van de efficiën~ie w~~.en ,g_.Q)f"~-Jirn,Q_t_:J.?ti!!JWJli~~-e,

__

?~~~erpen. De pnvatisenng m het Groot-Bnttanme werd een grootscheepse operatlé'~je de schatkist ruim veertig miljard pond opleverde. Als daarbij ook de verkoop van huur-woningen ('counsilflats') aan bewoners wordt gerekend komt dat bedrag uit op ruim negentig miljard pond. Daarbij steekt de bijna 13 miljard gulden opbrengst van de ver-koop van staatsdeelnemingen in Nederland schamel af

Tabel 6 Opbrengsten uit privatiseringen in Groot-Brittannië (in miljarden f:) 1979-1980 0,4 1986-1987 4,5 (gas) 1980-1981 0,2 1987-1988 5,1 (airport) \ \ 1981-1982 0,5 1988-1989 7,1 (petrol) 1982-1983 0,5 1989-1990 4,2 (steel) 1983-1984 1,1 1990-1991 5,3 (water) 1984-1985 2,1 1991-1992 5,5 (electricity) 1985-1986 2,7 (telecom) 1992-1993 5,5 (telecom)

Bron: National Audit Office, London, 1991

Bij deze cijfers moet wel worden bedacht dat de Britse r~gFg in vergelijking met

ons l.and. veel meer g.:nationaliseerde

bedrijv~n

had.

Y'€~~)1e

bestuurders

van(~é~

){

gepnvat1seerde bednJven werden herhaaldelijk onder vuur worden genomen omèlat de inhoud van hun portemonnaie spectaculair toenam. Zo kreeg Cedric Brown, de top-man van British Gas, zware kritiek op zijn eigenmachtig toegekende salarisverhoging)'? die vrijwel samenviel met de aankondiging van een drastische verlaging van het aantal banen bij het bedrijf Een door John Major ingestelde onderzoekscommissie kwam met de aanbeveling dat de geprivatiseerde Britse bedrijven meer openheid moesten geven over de verdiensten van hun directeuren en dat het salaris strakker in de hand moest worden gehouden als het slechter ging met de onderneming.

Ook staat vast dat verbetering van de dienstverlening, naar men hoopte een bijeffect van privatisering, in de belangrijkste gevallen is uitgebleven. Zo was British Telecom een voortdurend mikpunt van volkswoede omdat de wachtlijsten voor een telefoon-aansluiting na de privatisering alleen maar groeiden en de tarieven voor particulieren fors werden verhoogd. BAA, eigenaresse van de drie grote luchthavens van Londen en de vier regionale luchthavens in Schotland, werd er van beticht meer oog te hebben voor 'money making' dan voor een zo hoog mogelijke service aan en veiligheid voor de passagiers25.

Het was en is nog steeds de bedoeling om het overgrote deel van de Britse civil ser-vice - waarvan naar schatting zo'n 95 procent bezig is met uitvoering en dienstverle-ning - te verzelfstandigen naar een soort agentschappen. Het vermelden waard is de chief executive of the Defence Research Establishment (hoofd van dit agentschap) met

f: 140.000 per jaar substantieel meer verdiende dan de Permanent secretary of the ,~~J'k

Prime Minister (de hoogste Britse ambtenaar). Dit betekent praktisch dat hoofden van agentschappen verantwoording moesten afleggen aan minder verdienende ambtena-ren26. Deze 'agentschappenkoers' van Thatcher werd vervolgens eind 1991 overge-nomen door John Major, die daar overigens een volgende stap aan toevoegde in de richting van (nog) meer bedrijfsmatig en marktgericht werken. Overheidsdiensten

wer-den opgeroepen om zoveel mogelijk diensten uit te bestewer-den aan de private sector_~J!.

waarbij men hoopt op werkelijk vrije mededinging in de publieke dienstverlening

('B~~fîfëiter.Service'). In het proces van 'competitive tendering' konden zowel de interne organisatie-eenheden als externe aanbieders meedingen naar de opdrachten. Wanneer een opdracht werd gegund aan de private sector, dan had dit onontkoombare

gevolgen voor de ambtenaren, al w~den deze soms in dienst genomen door de

ver-25 Privatisering in het buitenland: de wil is duidelijk aanwezig, artikel in Privatisering, 1988, nummer 3, blz. 29-30.

krijger van het contract. Een van de gevolgen was bijvoorbeeld dat binnen een deel van het stadsgebied van Londen nu het huisvuil wordt opgehaald door ... een Franse huisvuilophaler. Het meest in het oog springende was de uitbesteding van het beheer en management van een complete gevangenisinrichting.

In 1991 werd het Citizen's Charter White Paper gepubliceerd. Kern hiervan was dat er duidelijke normen voor iedere overheidsdienst werden gesteld, dat die normen ook ge-haald moesten worden en dat de burger zich kon beklagen als hem of haar onvol-doende dienst werd verleend.

De Britse hervormingen lieten een duidelijke ontwikkelingslijn zien die begon met pri-vatisering van staatsbedrijven en vervolgens overging in het vormen van agentschap-pen en het zoveel mogelijk uitbesteden. Opvallend daarbij was dat met , me d~ partij-politieke doelstelling werd nagestreefd van een zogenaamd 'peopl, ca alis~. De civil service, die traditioneel bekend staat om haar afkeer en weerstan gen radicale hervormingen, leek in de afgelopen jaren met die traditie te hebben gebroken. Bijzon-der was ook dat geprobeerd werd aan de burgers, via het Citizen's Charter, meer in-spraak te geven in de geleverde prestaties van uitvoerende overheidsdiensten. 3.4.3 Frankrijk

De hervormingen in Frankrijk zijn gekoppeld aan politieke perioden. Van 1981 tot 1983 was in Frankrijk een socialistisch-communistische coalitie aan de macht die be-sloot om de privatiseringsprojekten van de voorganger Giscard d'Estaing stop te zet-ten. De communistische minister voor Publieke dienst richtte zich op de versterking van het openbaar bestuur en besloot, net als De Gaulle in 1946, tot een nationalise-ringsgolf waarbij de overheid de aandelen kocht van 9 industrieën (telecommunicatie, chemie, glas en zware industrie) en 36 banken, voor een prijs overigens die aanzienlijk

l

hog.er was da·n··· de toe·n· . geldende beurswaarde. Door deze actie steeg bijvê)o:rbêeld het

aanq_~~l bank4~I!Q~i!~'~-~J!Jg_~_gi~t~!l!!l~anden van de staat van 50% naar 80%27_.

'Eénjoo.êfvoor het Vichy-bewind, een pana onder Mitterand, voor mij is het genoeg geweest' schreef de president van de Banque Rothschild in reactie op het nationalise-ren van diens bank in een open brief aan het volk en regering zoals die in oktober 1981 door het dagblad Le Monde op de voorpagina werd afgedrukt28.

De voornaamste reden voor de nationalisatie was de hoge werkloosheid op dat mo-ment, waarbij de aangekochte bedrijven als speerpunt moesten fungeren voor de gehe-le economie. Daar kwam echter niet veel van terecht: de produktiviteit daalde en de werkgelegenheid nam verder af De steun aan de verliesgevende bedrijven liep op van 22 miljard francs in 1980 tot 66 miljard"'~s in 1986.

Met

d~ koll\~

van Laurent

Fa~~;f98fi'mg ~et

roer om.

D~"-~~~~~~in~:~-~:~den

besche1denedm met de overwmnmg van rechts m 1986 werd onder aanv6enng van

C!Yiiîc~·dè"b1ik vooral gericht op de neo-liberale ontwikkelingen in de Verenigde Staten

en Groot-Brittannië. Het was de toenmalige minister van Economie en Financiën, Edouard Balladurlie met

~idee

kwam van de zogenaamde 'kernaandeelhouders'

P

µ>v

A

2 7yan den Bergh W.M., e.a. in 'Golf van privatiseringen in het buitenland', Tijdschrift voor Privatisering, september 1990, blz,,,\26-29

28 Friederike de Raat in' De Rc(~

1

hilds in Frankrijk', NRC-Handelsblad 17 juni 1995

(noyaux durs ). Het idee daarachter was dat de geprivatiseerde staatsbedrijven door een vooraf uitgezochte groep van loyale beleggers beschermd werden tegen vijandige overnames. Balladur had daartoe een groep van 75 ondernemingen samengesteld die zoigaàn participeren in de emissie van de aandelen. In deze groep zaten overigens ook zo'n 20 niet-Franse ondernemingen29 .

De grootscheepse privatiseringsplannen van Chirac in de periode 1986-1988 liepen echter op weinig uit. Men bleef, mede door de beurskrac?~an oktober 1987, steken op de verkoop van 15 van de geplande 65 bedrijven die

rubh

100 miljard francs op-bracht. De concrete resultaten van de neo-liberale retoriek waren gering, want ook al zou de regering Chirac erin geslaagd zijn om alle 65 voorgenomen bedrijven te privati-seren, dan nog bleef Frankrijk de meest gecentraliseerde en door de overheid gedomi-neerde economie van West-Europa. De regering Chirac kreeg het verwijt dat de 'noyaux durs' uitsluitend bestonden uit politiek!geestverwanten en dat ze bezig was met een 'chiracificatie' van de economie. Het laconieke commentaar was dat er nu eenmaal weinig kapitaalkrachtige socialisten waren(!). De kritiek kwam helemaal goed los toen een parlementscommissie concludeerde dat de staat tussen de 8,8 en

19,5 miljard francs verloren zou hebben bij de privatisering van de staatbedrijven doordat de emissieprijs te laag was.

President Chirac maakte tijdens zijn verkiezingscampagne duidelijk dat hij - mogelijk door de lessen uit de jaren tachtig - geen voorstander was van de 'Noordeuropese en Angelsaksische tendens om de dienstverlening van de burger ondergeschikt te maken aan eenzijdige liberale principes'. Zijn belofte de staatsbedrijven in tact te zullen laten en de houding van de regering Juppé tegen de richtlijnen van de Europese Unie die be-scherming van staatsbedrijven proberen uit te hollen, versterkte het protest van de werknemers van de staatsbedrijven. Zij gingen massaal de straat op om te protesteren tegen de liberalisering en de privatisering die volgens de Europese ontwikkelingen hun toekomst was. 'De actievoerders vragen aandacht voor de bijzondere rol die de open-bare nutsbedrijven in Frankrijk spelen. Het postkantoor en de trein zijn vaak de laatste levenslijnen voor dorpen en streken die weinig inwoners tellen. Wanneer post, elek-triciteit en openbaar vervoer volgens zuiver economische principes zou moeten wor-den geleverd in delen van Frankrijk, dan zouwor-den de prijzen buiten bereik van een vaak

arme bevolking vallen.•30 Ä1. r; /')

/' \S \!~\\!-· '-"·"' ' • '-·

D~Franse overheidshervormingen kunnen niet los worden gezien van de specifieke

staatlillndige-·'ëóiitex(b1jvoöro(~·~1d de verhouding tussen politiek en ambtenarij. Zo

lijkt een verschil met de hervormingen in Groot-Brittannië dat de veranderingen meer van binnen uit het ambtelijk apparaat zijn ontstaan en minder van boven af door de politiek zijn opgelegd. Daarbij moet worden bedacht dat tussen hoge Franse ambtena-ren en politici niet zo een strikte scheiding bestaat als in Groot-Brittannië en bij ons. In Frankrijk is het gebruikelijk dat een topambtenaar tijdelijk naar een politieke functie overstapt en daarna weer terugkeert als ambtelijk lid van bijvoorbeeld een 'cabinet ministerie!' op een ministerie.

29van den Bergh W.M., e.a. in 'Europa '92 dwingt Frankrijk tot privatisering', Tijdschrift voor Privatisering, februari 1990, blz. 42-44