De trage energietransitie van
Nederland
de case van windenergie (1990-2013)
Bas Hoitzing
Studentnummer: 6042708
Bachelorproject: Energy and Politics in China and the European Union Faculteit der Maatschappij- en Gedragswetenschappen
College van Sociale Wetenschappen Universiteit van Amsterdam
Begeleider: Dr. M.P. Amineh
Inhoudsopgave
Voorwoord...i
Abstract...ii
Tabellen, Figuren en Kaarten...iii
Afkortingen...iv
Politieke kaarten Nederland & Duitsland...v
Hoofdstuk 1: Introductie 1.1 Inleiding...1 1.2 Onderzoeksdoelstellingen...2 1.3 Probleemstelling en Hypothesen...3 1.4 Onderzoeksmethode...4 1.5 Theoretisch kader...4
1.6 Structuur van de Thesis...6
Hoofdstuk 2: De contradictie tussen Nederlands energiebeleid en praktijkontwikkelingen 2.1 Inleiding...7
2.2 Energiesituatie Nederland...7
2.3 Nederlands energiebeleid...10
2.4 Conclusie...13
Hoofdstuk 3: De effecten van Nederlands energiebeleid. 3.1 Inleiding...15
3.3 Nederland in transitie...16
3.4 De effectiviteit van Nederlands windenergiebeleid...19
3.4.1 Nederland vergeleken met Duitsland...19
3.4.2 Publieke acceptatie van windenergie...23
3.4.3 Ecologische Modernisatie Theorie...23
3.4.4 Reflexieve bestuurstheorie...24
3.5 Conclusie...25
Hoofdstuk 4: De effecten van de Nederlandse energiesituatie. 4.1 Inleiding...27
4.2 Aardgas in Nederland...27
4.3 Import van groene stroom certificaten...29
4.4 Conclusie...30
Hoofdstuk 5: Conclusie...33
i
Voorwoord
Hierbij spreek ik mijn dank uit aan mijn begeleider dr. Mehdi Amineh voor de feedback en zijn actieve houding in het begeleidingsproces. Ook wil ik mijn medestudenten bedanken voor de ideeënuitwisselingen en Daniel Scholten voor de tijd die hij nam om mijn vragen te beantwoorden en te discussiëren over de richting van dit onderzoek.
ii
Abstract
Nederland bevindt zich in de achterhoede van Europa op het gebied van de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen, waaronder windenergie. Dit onderzoek stelt de vraag wat de oorzaken zijn van de problematiek omtrent de ontwikkeling van de Nederlandse
windenergiesector. Door middel van beleidsanalyse, een vergelijking tussen Nederland en Duitsland en een analyse van de Nederlandse energiesituatie zijn verschillende oorzaken geïdentificeerd. (1) Nederlands energiebeleid is inconsistent en creëert een onzeker investeringsklimaat. Er zijn door de tijd heen veel beleidsmaatregelen genomen, welke leiden tot een conflict tussen reactionair probleemoplossend korte termijnbeleid en lange termijn transitiebeleid. (2) Er is geen ruimte gegeven aan niche-actoren om zich te
ontwikkelen. In Duitsland ontwikkelden kleine gespecialiseerde bedrijven zich succesvol, wat belangrijk is geweest voor de sterke ontwikkeling van windenergie. In Nederland zijn vooral gevestigde nutsbedrijven betrokken bij het ontwikkelingsproces en waren er weinig kansen voor niche-actoren. (3) Beleid creëert geen draagvlak voor de ontwikkeling van windenergie. Waar in Duitsland een positief terugkoppelingseffect is ontstaan tussen de ontwikkeling van windenergie en draagvlak voor die ontwikkeling, is in Nederland relatief veel weerstand tegen windenergieprojecten, voornamelijk vanwege de top-down structuur van beleid en projecten. (4) De aanwezige voorraad aardgas in Nederland vermindert de urgentie voor een energietransitie. (5) Energieproducenten importeren groene stroom zonder zelf de productie van groene stroom te vergroten. De goedkoop beschikbare groene energiecertificaten uit met name Noorwegen, verminderen prikkels bij energieproducenten om zelf groene stroom te produceren. Om de effectiviteit van Nederlands beleid te beoordelen wordt gebruik gemaakt van theorieën over ecologische modernisatie en reflexief zelfbestuur.
iii
Tabellen, Figuren en Kaarten
Tabel 3.1 Percentage hernieuwbare energieconsumptie van de totale
energieconsumptie...19
Tabel 3.2 Percentage stroom uit hernieuwbare bronnen van de totale elektriciteitsconsumptie...19
Tabel 3.3 Relatieve aandeel (%) verschillende hernieuwbare energiebronnen van het totale stroomaanbod uit hernieuwbare bron...20
Tabel 3.4 Relatieve aandeel (%) verschillende hernieuwbare energiebronnen van het totale stroomaanbod uit hernieuwbare bron...20
Figuur 2.1 Totale energievoorziening Nederland in kiloton olie equivalent onderverdeelt in energiecategorieën ...8
Figuur 2.2 Percentage hernieuwbare energie van totale energieconsumptie...9
Figuur 2.3 Windvermogen Nederland, 1990-2012...10
Figuur 3.1 Transitiepad van herstructurering ...17
Figuur 3.2 Het s-curve model...17
Figuur 4.1 Importcijfers Nederlandse GvO's jan 2012 - 2013...30
iv
Afkortingen
CBS... Centraal Bureau voor de Statistiek
EIA...Energy Information Administration
EMT...Ecological Modernisation Theory
GvO...Garantie van Oorsprong
GWh...Gigawattuur
IEA...International Energy Association
Mtoe...One million tonne of oil equivalent
MW...Megawatt
NIMBY..Not in my backyard
REB...Regulerende energiebelasting
v
1
Hoofdstuk 1: Introductie
1.1 Inleiding
Alles moet tegenwoordig duurzaam. Problematisch is dat onze maatschappij momenteel helemaal niet duurzaam is en het verduurzamen ervan veel geld, tijd en veranderingen vereist. Op het gebied van energie spelen de onduurzame bronnen olie en gas nog de hoofdrol. Om een transitie te realiseren naar een duurzame maatschappij zal een energietransitie moeten plaatsvinden. Alleen door alternatieve energiebronnen te
ontwikkelen kan op de lange termijn energieveiligheid worden gegarandeerd. Dit is een hoge prioriteit van onze regering aangezien onze gehele samenleving op elk niveau afhankelijk is van energie. Energie is cruciaal voor het behouden en vergroten van welzijn en welvaart. Transport, productie, levensbehoeftes (verwarming, verlichting), kennisvergaring
(computers) etc. zijn allemaal afhankelijk van energie. Omdat in de toekomst bestaande bronnen van energie zullen afnemen zal er gezocht moeten worden naar alternatieven. Ook zal Nederland in steeds grotere mate afhankelijk worden van buitenlandse mogendheden, zoals Rusland, voor energievoorziening. Windenergie is een van de potentiële alternatieve bronnen van energie die Nederland kan helpen om minder afhankelijk te worden van andere landen en ons (voor een deel) kan verzekeren van energie wanneer huidige bronnen
afnemen. Het is belangrijk dat alternatieve energiesectoren sterker worden en daarom is het ook van belang om te onderzoeken waarom Nederland het momenteel niet goed doet betreffende alternatieve energie.
Hoe eerder wij een significante energietransitie inzetten, hoe minder hard de klap zal zijn wanneer het aanbod van fossiele brandstoffen afneemt. De vraag is niet of, maar
wanneer we overschakelen en hoeveel we willen investeren in onze toekomst. Omdat het onmogelijk is om de toekomst te voorspellen moeten we risico's nemen. We zouden er nu vaart achter kunnen zetten zodat we een soepele en geleidelijke transitie realiseren, maar dit kost veel geld. Anderzijds kunnen we technologische ontwikkelingen afwachten en zolang mogelijk uit blijven stellen, maar dit is risicovol omdat deze niet verzekerd zijn en een gehaaste transitie kan problemen opleveren omdat er geen periode van reflexieve
2
In dit onderzoek wordt de voorkeur gegeven aan een geleidelijke transitie. Als we de doelstellingen en beleidsplannen van de Nederlandse overheden sinds de jaren 90 bekijken dan lijkt het alsof zij het hiermee eens zijn. Maar in de praktijk loopt Nederland achter op haar buren. Duitsland is niet alleen net zo ambitieus als Nederland maar levert ook
resultaten. Zij lopen voor op het proces en daar kunnen wij van leren, zowel van hun fouten als sterke kanten. Maar ieder land bevindt zich in een unieke situatie en zal zijn eigen transitie moeten realiseren rekening houdend met hun eigen context. De relatief trage ontwikkeling van alternatieve energiebronnen in Nederland zal in dit onderzoek worden onderzocht, waarbij specifiek zal worden gekeken naar windenergie. Voor de politieke wetenschap is het interessant om te onderzoeken waarom Nederlands beleid ondermaatse resultaten heeft opgeleverd. Wat de relatie is tussen de vorm en inhoud van het beleid en de praktische gevolgen.
1.2 Onderzoeksdoelstellingen
De focus van dit onderzoek is het achterhalen van de belangrijkste oorzaken van de relatief trage ontwikkeling van de windenergiesector in Nederland. Trager dan wij zouden willen, afgaande op doelstellingen geformuleerd door de Nederlandse overheid, en trager dan Duitsland.
De hoofdvraag luidt:
Wat zijn de oorzaken van de problematiek omtrent de ontwikkeling van de Nederlandse windenergiesector (1990-2013)?
Deze vraag zal beantwoord worden met behulp van een aantal deelvragen: 1. Wat is de problematiek omtrent de huidige ontwikkeling van windenergie? 2. Wat is de invloed van het Nederlandse energiebeleid op de ontwikkeling van
windenergie?
3. Wat is de invloed van de Nederlandse energiesituatie op de ontwikkeling van
windenergie?
4. Welke rol spelen bestaande energieproducenten in de ontwikkeling van windenergie in Nederland?
3
1.3 Probleemstelling en Hypothesen
Om de belangrijkste concepten en variabelen te classificeren, worden de relevante actoren en hun rol in dit onderzoek geïdentificeerd. De ontwikkeling van windenergie in Nederland is de focus van het onderzoek en de Nederlandse overheid is daarbij de belangrijkste actor. Zij formuleert het energiebeleid en voert het uit, bepaald subsidieregelingen en kan investeren. De inhoud en kwaliteit van beleid zijn belangrijk voor het succes of falen van windenergie in Nederland. Goed beleid is niet alles, maar het betreft hier een industrie die nog niet op zichzelf winstgevend is en daarmee afhankelijk van subsidies. Dus voorlopig is vooral de initiatie van het proces, het begin van de groei van een industrie van belang en daar is de overheid en diens beleid van groot belang.
Ook belangrijk zijn de bedrijven en organisaties die bijdragen aan de ontwikkeling van de windenergiesector in Nederland door productie of onderzoek: Windunie, ACSA, Emergya Wind Technologies, Enercon Benelux, Energieonderzoek Centrum Nederland, Fuhrlander Benelux, Global Wind Power, Nordex Energy Sales Benelux, Siemens Nederland NV, Spares in Motion BV, Quality in Wind, Vetas Benelux BV en XEMC-DARWIND. Zij zijn degene die het in de praktijk uitvoeren. De problemen waar bedrijven tegenaan lopen zijn indicatoren voor de oorzaken van de ondermaatse ontwikkeling.
In dit onderzoek zal regelmatig verwezen worden naar onze meer succesvolle buren. Om Nederland te vergelijken met Duitsland zullen contemporaine verschillen van de omvang en ontwikkeling van de betreffende windenergiesectoren in kaart worden gebracht.
De energiesituatie van Nederland en zijn energiebeleid worden weergegeven om te kunnen analyseren wat de invloed daarvan op de ontwikkeling van windenergie is. Dit onderzoek zal ook beargumenteren waarom alternatieve energiesectoren zoals windenergie belangrijk zijn voor de toekomst van Nederland en eventueel wat er nodig zou zijn
(betreffende politieke beslissingen en veranderingen in de energiesector) om de windenergiesector in Nederland sterker te maken.
De hypothese is dat de twee belangrijkste belemmeringen voor de groei van de Nederlandse windenergiesector de aanwezigheid van gas in Nederland en de inconsistente vorm en inhoud van het Nederlandse korte termijn energiebeleid zijn wat een slechte synergie heeft met het lange termijn transitiebeleid. Vanwege de voorlopig beschikbare voorraad gas in Nederland worden hervormingen richting een meer hernieuwbare
4
energiesector vooruitgeschoven. Overheidsbeleid slaagt er tot nu toe niet in om
technologische innovaties op niche-niveau een kans van slagen te bieden. Teveel macht en invloed blijft hangen bij bestaande regime-actoren die belangen hebben in de fossiele brandstofsector.
1.4 Onderzoeksmethode
Dit onderzoek zal deels kwalitatief en deels kwantitatief zijn. Voornamelijk zal gebruik gemaakt worden van literatuuronderzoek. Nederlandse beleidsdocumenten worden gebruikt ter informatie. Gecombineerd met beleidsdocumenten worden academische papers betreffende verschillende theorieën gebruikt om een analyse te maken van de effecten van beleid op de ontwikkeling van windenergie (theorie over transitie, reflexief bestuur, ecologische modernisatie, zie theoretisch kader). Statistieken van Eurostat en het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) worden gebruikt om de Nederlandse energiesituatie weer te geven. Kwantitatieve data betreffende de energiesituatie van Nederland zijn
grotendeels te vinden bij CBS Statline. Om de invloed daarvan op de ontwikkeling van windenergie te achterhalen wordt gebruikt gemaakt van theorie (resource curse) en het schaarsheidmodel. Kwantitatief zal Nederland vergeleken worden met Duitsland door overheidsmaatregelen naast praktijkontwikkelingen (groei windenergieproductie) te zetten om te beoordelen of Nederland ineffectief bezig is of te weinig maatregelen neemt.
1.5 Theoretisch kader
Centraal staat het concept van energieveiligheid. Nederland wil zijn energievraag kunnen blijven verwezenlijken in de toekomst en zal zich daarvoor moeten aanpassen. Nederland heeft voor de korte termijn genoeg gas in het Noorden maar het winnen van genoeg gas zal steeds moeilijker worden. Met behulp van het schaarsheidmodel (Amineh & Houweling, 2007) zal een beeld worden gegeven van de energieproblematiek van Nederland wat de motieven voor Nederlands energiebeleid blootlegt. Een van de principes die Yergin (2006) noemt waaraan landen zich moeten houden betreffende energieveiligheid is diversificatie van aanbod. Omdat dit de risico's van het onderbreken/afnemen van een stroom van energie verminderd. Dit wordt in dit onderzoek gebruikt als een argument om alternatieve bronnen van energie zoals windenergie te ontwikkelen. Om op de lange termijn
5
energieveiligheid te bewerkstelligen is een energietransitie vereist. Nederland heeft in 2001 een ambitieus transitiebeleid ingezet. Het multi-level model en s-curve model (Henneman & Loorbach, 2012) geven weer hoe een transitie in de praktijk plaatsvindt en welke rollen verschillende actoren hierbij spelen. De dynamiek van transities in de tijd wordt
onderverdeeld in vier fasen (Rotmans, 2005: 29). Een voorontwikkelingsfase, take-off fase, versnellingsfase en stabilisatiefase. Verschillende transitiepaden zijn mogelijk. Het is van belang om rekening te houden met de fase waarin Nederland zich bevind en welk
transitiepad wordt bewandeld om te oordelen over de recente ontwikkelingen. Nederland zit nog niet in de versnellingsfase en wellicht nog niet eens in de take-off fase, dus er moet meer onderzocht worden waarom de take-off fase nog niet in volle gang is en minder waarom de productie van windenergie nog zo laag is.
Ook wordt gebruik gemaakt van de Ecological Modernisation Theory (EMT) (Buttel, 2000; Jänicke, 2008) en de theorie over reflexief bestuur (voor duurzame ontwikkeling) (Voss & Kemp, 2005; Voss & Bornemann, 2011) om de problematiek van de Nederlandse
energietransitie beter te begrijpen. Buttel (2000) maakt onderscheid tussen verschillende stromingen en betekenissen van EMT. In dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van EMT zoals beschreven door Jänicke (2008). De EMT stelt dat wanneer oplossingen voor ecologische problematiek (zoals windenergie als alternatief voor vervuilende
energiebronnen) een interventie vereisen in gevestigde regimes van productie, consumptie en transport, deze weerstand zullen ondervinden (Jänicke, 2008: 557). Daarom moet ecologische modernisatie om te slagen een win-win situatie vormen van ecologie en
economie. Technologische ontwikkeling moet worden gestuurd om te komen tot rendabele en schone(re) systemen (ibid: 558). Dit wordt meegenomen in dit onderzoek. Er wordt beoordeeld of Nederlands energiebeleid wel of niet leidt tot een energiemarkt waar de productie of technologische ontwikkeling van windenergie dermate aantrekkelijk is zodat ecologische modernisatie mogelijk is. De theorie over reflexief bestuur biedt verschillende strategieën om met de complexiteit van de problematiek rond energietransitie om te gaan en kan in dit onderzoek worden gebruikt om te toetsen of Nederland succesvol gebruik weet te maken van deze mogelijkheden. Het idee is dat er een recursieve feedbackrelatie is van bestuur. Beslissingen uit het verleden leiden tot een nieuwe situatie waar weer nieuwe beslissingen moeten worden gemaakt. Een energietransitie is een langdurig proces dat
6
gedurende zijn ontwikkeling tegen verscheidene problemen aanloopt en vereist daarom reflexief bestuur waarbij er rekening gehouden wordt met veranderde factoren. Dit wordt ook gebruikt als een argument om de energietransitie niet zo lang mogelijk uit te stellen maar juist zo vroeg mogelijk in te zetten.
Bij het achterhalen van de invloed van de aanwezige hoeveelheid grondstoffen op het energiebeleid en op de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen kan de theorie van de resource curse (Robinson, Torvik & Verdier, 2006) worden gebruikt. Het idee is dat
overheden door de aanwezigheid van natuurlijke hulpbronnen ineffectief gedrag vertonen. Ze maken gebruik van de aanwezige hulpbronnen om inefficiënte welvaartsdistributie te realiseren of impopulaire beslissingen te vermijden of uit te stellen en houden minder rekening met de lange termijn wanneer zij weten dat tegen die tijd zij niet meer aan de macht zullen zijn (Robinson et al, 2006: 466). De vraag is of in Nederland de aanwezigheid van aardgas invloed heeft op het transitiebeleid. Inconsequent korte termijnbeleid dat mogelijk wordt gemaakt door de aanwezigheid van een voorraad gas zou hiervoor een indicator zijn. In dit onderzoek wordt gekeken of daarvoor aanwijzingen zijn.
1.6 De structuur van de Thesis
Dit onderzoek is ingedeeld in verschillende hoofdstukken. In het volgende hoofdstuk zal de tegenstrijdigheid tussen Nederlands energiebeleid en praktijkontwikkelingen worden aangetoond om vervolgens in hoofdstukken 3 en 4 de mogelijke oorzaken van de
ondermaatse groei van windenergie te behandelen. In hoofdstuk 3 wordt de invloed van Nederlands energiebeleid behandeld. Welke beleidsstrategieën worden toegepast en op welke manier? Hoe beïnvloedt dit de ontwikkelingen? In hoofdstuk 4 wordt de invloed van de Nederlandse energiesituatie geanalyseerd, waarbij met name de aanwezigheid van aardgas een belangrijke factor is. Zo worden deelvragen 1,2 en 3 in respectievelijk hoofdstuk 2,3 en 4 behandeld. De vijfde deelvraag met betrekking tot het bedrijfsleven wordt in
7
Hoofdstuk 2: De contradictie tussen Nederlands energiebeleid en
praktijkontwikkelingen.
2.1 Inleiding
Nederland stond in de jaren 90 internationaal bekend als voorloper op het gebied van alternatieve energie. Net als Duitsland had Nederland veel geïnvesteerd in onderzoek en ontwikkeling (Diercks, 2012: 21). Maar het afgelopen decennium is Nederland sterk
achtergebleven in de ontwikkeling van alternatieve energieën waaronder windenergie. Dit terwijl kennis, welvaart en politieke ambitie wel aanwezig waren. In dit hoofdstuk wordt een kort overzicht gegeven van de huidige Nederlandse energiesituatie en het energiebeleid van Nederland (1996-2013). Hieruit zal blijken dat geformuleerde beleidsrichtingen en
doelstellingen contradictoir zijn aan praktijkontwikkelingen.
2.2 Energiesituatie Nederland
Nederland importeert en exporteert veel energie. Nederland importeerde in 2011 ongeveer 180 Mtoe aan energie tegenover een export van 150 Mtoe (iea.gov) terwijl de totale
energieconsumptie 80 Mtoe betrof. De energiehandel betreft voornamelijk olieproducten en gas en in mindere mate kolen, elektriciteit en biobrandstof. Nederland is geen significante producent van olie maar dient wel als belangrijk doorstroom- en verwerkingsland. Veel ruwe olie wordt geïmporteerd om vervolgens verwerkt of opgeslagen te worden en later weer geëxporteerd. In het Noorden van Nederland is aardgas aanwezig. Op Noorwegen na is Nederland de grootste Europese producent en exporteur van aardgas. Zo'n 42 procent van de hedendaagse energievoorziening komt van aardgas. Op de korte termijn zal er genoeg aardgas aanwezig zijn om Nederland te voorzien, maar op de lange termijn zal de productie afnemen en de afhankelijkheid van andere landen toenemen. Daarom wordt aardgas als een transitie-energie gezien die Nederland kan voorzien van een stabiele en veilige bron van energie terwijl de transitie naar hernieuwbare energievormen plaatsvindt. Hoe lang
Nederland nog door kan op aardgas uit eigen land is enigszins onzeker omdat de winning van schaliegas de totale aardgaswinning nog langer op peil kan houden. Maar de
winningmethode van schaliegas is nog omstreden vanwege milieueffecten.
8
energieverbruik in Nederland, vooral geïmporteerd uit Rusland, Saoedi-Arabië, Nigeria, Noorwegen en het Verenigd Koninkrijk (eia.gov). Nederland heeft zelf een beperkte hoeveelheid aardolie onder de grond en is dus voornamelijk afhankelijk van import. Ook wordt in Nederland nog een significante hoeveelheid energie gewonnen uit kolen. Kolen worden voornamelijk geïmporteerd uit Colombia en Zuid-Afrika (ibid). Er zijn wel kolen aanwezig in Nederland maar deze worden niet gewonnen.
Figuur 2.1 Totale energievoorziening Nederland in kiloton olie equivalent onderverdeelt in energiecategorieën (exclusief elektriciteitshandel).
Bron: IEA
In figuur 1.1 is het energieverbruik weergegeven onderverdeeld in verschillende categorieën. Daar is duidelijk te zien dat het aandeel hernieuwbare energie nog insignificant is. Dit blijkt ook relatief laag als we kijken naar andere Europese landen. In figuur 1.2 is te zien dat Nederland in vergelijking met andere Europese landen erg weinig hernieuwbare energie gebruikt en fors onder het gemiddelde zit. Voor de uiteindelijke energievoorziening is Nederland voor 30% afhankelijk van import en voor niet-hernieuwbare bronnen zal dit in de toekomst toenemen.
9
Hernieuwbare energie in Nederland is marginaal. Vier procent van de totale energieconsumptie van 2011 kwam uit hernieuwbare bron. Dit onderzoek richt zich op windenergie en zal daarom voornamelijk windenergie behandelen en de andere vormen van hernieuwbare energie achterwege laten. Al sinds de jaren 60 wordt er windenergie
geproduceerd en zijn er ambitieuze doelstellingen geformuleerd door de overheid om productie sterk toe te laten nemen. In de periode 1990-2001 was er sprake van een langzame en geleidelijke groei in vermogen (zie figuur 1.3). Vanaf 2001 nam de groei toe totdat deze in 2008 weer stagneerde. Het Rijk wil in 2020 minstens 6000 MW op land en 4450 MW op zee aan windvermogen realiseren. Aan het eind van 2012 was er een totaal vermogen van 2433 MW (land en zee) opgesteld (statline.cbs.nl). Dus van nu tot 2020 zal er meer dan een verviervoudiging plaats moeten vinden om de doelstelling te behalen, wat een grote toename in groei vereist.
Figuur 2.2 Percentage hernieuwbare energie van totale energieconsumptie
10
Figuur 2.3 Windvermogen Nederland, 1990-2012
2.3 Nederlands energiebeleid
De geschiedenis van het Nederlandse energiebeleid is op verschillende manieren onder te verdelen. Voor dit onderzoek is niet alleen de inhoud van het beleid van belang maar ook de achterliggende gedachte, waar wil men heen met het beleid, wat zijn de prioriteiten. Er wordt immers vanuit gegaan dat de relatief trage ontwikkeling van windenergie een problematisch feit is, wat impliceert dat we een snellere ontwikkeling willen. In de periode 1974-1986 lag de nadruk van energiebeleid vooral op de betrouwbaarheid van voorziening op de (middel)lange termijn (de Jong, 2005: 13). Dit resulteerde in een doelstelling van diversificatie van energiebronnen. In 1986 vond de kernramp in Tsjernobyl plaats en werd het doel van schone energie geformuleerd. Dit duurde tot het punt van betaalbaarheid voorrang begon te nemen onder het Paarse kabinet met Wijers als EZ-minister in 1995. Belangrijk was de ontwikkeling van meer marktwerking en minder overheid.
Dit is enigszins veranderd in het afgelopen decennium, met name vanaf 2002 toen het energierapport 'Investeren in energie, keuzes voor de toekomst' van het ministerie van EZ uitkwam. Hierin werd het transitie-idee naar een duurzaam energiehuishouden
11
milieubeleidsplan 4). Om de drie genoemde prioriteiten van betrouwbaar, schoon en economisch efficiënt te bewerkstelligen zou een duurzame energietransitie nodig zijn. Er waren twijfels of de werking van energiemarkten wel voldoende zou zijn als het enkel aan de markt wordt overgelaten (ibid: 211). Een transitie vereist immers lange termijn
doelstellingen en geen korte termijn winstoogmerk. Er werd ook opnieuw nagedacht over de rol van de overheid. In het Energierapport 2002 werd aangegeven dat de overheid een nieuw contract wilde aangaan met de markt. Een partnerschap waarbij de overheid de randvoorwaarden stelt en waarbij marktpartijen, inclusief het bestaande regime van de energiemarkt, de benodigde langetermijninvesteringen kunnen doen (ibid: 213). De
randvoorwaarden minimaliseren onzekerheid. Een soort tussenweg tussen marktwerking en overheid, een interactie tussen de twee.
De doelstelling geformuleerd in het rapport was om in 2010 5% van ons
energieverbruik te halen uit hernieuwbare bronnen en dit te verdubbelen naar 10% in 2020. Zoals we eerder hebben gezien is de 5% grens in 2012 nog niet behaald. Dit terwijl tegelijk met het energierapport een referentieraming werd uitgebracht door ECN en RIVM die voorspelde dat in 2010 het aandeel hernieuwbare energie 3,5% zou zijn. Nu blijkt dat in 2010 dit percentage inderdaad 3,5% was (3,07 Mtoe hernieuwbaar / 87,03 Mtoe totaal * 100 = 3,5%) (data van Eurostat). In het energierapport werd gesteld dat er voor duurzame energie nog veel potentieel in de pijplijn zit (Ministerie van EZ, 2002: 65) wat nog niet werd
meegenomen in de referentieraming, maar achteraf blijkt dit niet te zijn gerealiseerd. Er werd aangenomen dat de plannen van het rapport zouden leiden tot de extra 1,5% om zo de doelstelling in 2010 te behalen. Twee factoren werden genoemd als cruciaal om te
verbeteren om genoeg aanbod van duurzame energie te realiseren. Ten eerste de problematiek in de sfeer van ruimtelijke ordening en ten tweede een stabiel
investeringsklimaat (ibid: 73). Voor windenergie op land was het problematisch om
geschikte locaties te vinden en het investeringsklimaat bood nog niet voldoende zekerheid om investeerders aan te trekken. In hoofdstuk 3 wordt onderzocht of de verbetering van deze twee factoren wellicht niet goed genoeg is geweest en kan worden aangewezen als oorzaak voor het niet behalen van doelstellingen.
Eind 2003 werd door het ministerie van EZ verslag gedaan van het verloop van de energietransitie en daarbij werden vijf hoofdroutes gesteld waar de overheid zich op moest
12
richten waaronder duurzame elektriciteit waar windenergie onder valt. Eind 2004 kwamen de Algemene Energieraad en de VROM-raad met een gezamenlijk adviesrapport
'Energietransitie: klimaat voor nieuwe kansen'. Hierin werd benadrukt dat erkenning nodig is van het gebrek aan duidelijke politieke urgentie en gevraagd om sterk leiderschap (de Jong et al, 2005: 217). Duidelijk was dat het probleem bij de aanbodkant lag, vraag was er genoeg (Agnolucci, 2006: 868) maar projecten kwamen niet van de grond. De vraag was hoog mede vanwege de regulerende energie belasting (heffing op elektriciteit en aardgas waarbij groene stroom was vrijgesteld 1996-2004). Hierdoor was de prijs van groene stroom vrijwel gelijk aan grijze stroom (Diercks, 2012: 22). Omdat in het buitenland geproduceerde stroom ook viel onder de vrijstelling werd in de praktijk vooral groene stroom geïmporteerd uit
Scandinavië (voornamelijk elektriciteit uit waterkracht uit Noorwegen). Het aanbod moest dus worden gestimuleerd. Dit werd gedaan door een terugleververgoeding (feed-in tarief) in te stellen waarbij leveranciers van groene stroom een vergoeding kregen van de overheid van 7 cent / kWh. In de praktijk bleek dit de overheid teveel geld te kosten en werd de regeling in 2005 stopgezet (ibid: 22). Een jaar later werd het tarief op 0,00 euro gezet waarmee het de facto nutteloos werd gemaakt. In 2009 kwam het beleid terug onder de naam Stimuleringsregeling Duurzame Energieproductie en werd er een maximum gesteld aan de jaarlijks verstrekte subsidie. Dit werd in 2011 stopgezet. Over het algemeen kan volgens Soest (2011: 37) worden gesteld dat in Nederland de financieel-economische krachten op het energiesysteem vooral de fossiele energiehuishouding bevorderen en amper de duurzame, terwijl subsidies komen en gaan, gericht op de ene technologie en dan weer de andere.
September 2013 kwam het meest recent energieakkoord van de
Sociaal-Economische raad (SER) uit. Opnieuw wordt het belang van zekerheid voor investeerders benadrukt en worden ambitieuze doelstellingen geformuleerd. Op pagina 31 staat dat in 2023 16% hernieuwbare energie moet worden gerealiseerd en 14% in 2020. Het is maar de vraag of het kabinet Rutte-II wel voor resultaten kan zorgen. Omdat dit nog onzeker is
kunnen nieuw geformuleerde strategieën niet worden beoordeeld op effectiviteit en worden deze voor nu achterwege gelaten. Uiteindelijk kunnen de vindingen van dit onderzoek
worden gebruikt om te beoordelen of het nieuwe energieakkoord een stap in de goede richting is.
13
2.4 Conclusie
Nederland loopt achter betreffende het aandeel hernieuwbare energieconsumptie als we kijken naar de doelstellingen. De groei van het windenergievermogen moet eveneens versnellen wil in 2020 het doel worden bereikt. In 2002 werd al aangekaart hoe belangrijk een stabiel investeringsklimaat is voor de ontwikkeling van alternatieve energiebronnen. In het energierapport (2002) stond als beleidspunt het creëren van een dergelijk klimaat. Echter zijn er vanaf 1996 tot nu verscheidene pogingen gedaan om met de aanpassing van wetten het groeiproces te beïnvloeden. Eerst door het stimuleren van de vraag en
vervolgens het aanbod. Maatregelen die groei moesten creëren hebben in de praktijk onzekerheid gecreëerd. Terwijl beleidsplannen juist zekerheid wilden bieden. Er is dus een tegenstrijdigheid tussen de doelstellingen en beleidsrichting aan de ene kant en de praktijk aan de andere kant.
In het volgende hoofdstuk wordt behandeld wat de invloed van de genoemde beleidsstrategieën is geweest op de groei van windenergievermogen in Nederland.
15
Hoofdstuk 3: De effecten van Nederlands energiebeleid.
3.1 Inleiding
In dit hoofdstuk worden eerst de beweegredenen achter Nederlands energiebeleid gegeven om vervolgens te bespreken waarom Nederlands energiebeleid in de praktijk vergeleken met Duitsland zulke slechte resultaten heeft geboekt. Data betreffende hernieuwbare energiebronnen worden eerst vergeleken en daarna de recente beleidsstrategieën en de effecten daarvan. Tot slot wordt gekeken of Nederlands huidige energiebeleid overeenkomt met ideeën uit de EMT en reflexieve bestuurstheorie
3.2 De beweegredenen achter Nederlands energiebeleid
Centraal staan de concepten van energieveiligheid en duurzaamheid. Nederland wil zijn energievraag kunnen blijven verwezenlijken in de toekomst en zal zich daarvoor moeten aanpassen. Ook is van belang dat dit op een duurzame manier gebeurt. Nederland heeft voor de korte termijn genoeg gas in het Noorden maar het winnen van genoeg gas zal steeds moeilijker worden. Het schaarsheidmodel (Amineh & Houweling, 2007) legt de motieven voor Nederlands energiebeleid betreffende energieveiligheid bloot. Schaarsheid wordt onderverdeeld in verschillende vormen. Nederland heeft te maken met
aanbodgeïnduceerde schaarsheid. Aanbod geïnduceerde schaarsheid ontstaat doordat de grondstofvoorraden afnemen (ibid: 375). In Nederland is een bepaalde hoeveelheid aardgas aanwezig die uiteindelijk opraakt. Vraaggeïnduceerde schaarsheid ontstaat door een
toenemende vraag in combinatie met een vaste grondstofvoorraad (ibid: 374). Het
aardgasgebruik van Nederland is relatief stabiel gebleven in het afgelopen decennium (rond de 35 Mtoe, data van Eurostat). Nederland exporteert echter ook aardgas wat bijdraagt aan de schaarste. Uit noodzaak zal Nederland moeten zoeken naar alternatieven op de lange termijn.
Yergin (2006) noemt een aantal principes waaraan landen zich moeten houden betreffende energieveiligheid, waaronder de diversificatie van aanbod. Dit verminderd de risico's van het onderbreken/afnemen wanneer de stroom van energie verminderd. Het idee van diversificatie door duurzame energiebronnen te ontwikkelen is goed. Wel moet worden gezegd dat Nederland hierbij vooral focust op biomassa en in mindere mate windenergie,
16
wat wel degelijk diversificatie is maar verstandiger is om net als Duitsland ook andere potentiële bronnen te ontwikkelen zoals zonne-energie en waterkracht.
In eerste instantie was energieveiligheid niet de drijfveer achter beleid maar milieuproblematiek. Een speerpunt van energiebeleid is het 'verduurzamen van de
samenleving' (Ministerie van EZ, 2013: 1). In 1996 was het niet anders met de invoering van het feed-in tarief, wat de bedoeling had om de energiemarkt te verduurzamen. Op de achtergrond speelde de kernramp in Tsjernobyl, het succesvol bestrijden van cfk's en zure regen, het broeikaseffect en de relatie daarvan met de stijging van de zeespiegel. Deze factoren speelden in eerste instantie een belangrijke rol in de beleidsformulering.
3.3 Nederland in transitie
Het energiebeleid van Nederland komt zoals hierboven voort uit de wens te verduurzamen en om energieveiligheid te realiseren. Dit poogt de overheid te doen met behulp van transitiebeleid. Om een transitie te sturen is kennis nodig over het systeem wat men
probeert te veranderen. Belangrijk is reflectie over de aard van het probleem. Het is handig om Nederland de positioneren binnen een transitiepad. Zo kan beter worden begrepen wat er moet worden gedaan qua sturing. Geels en Schot (2007) beschrijven vier typen
transitiepaden. Deze zijn omvorming en aanpassing, verval en wederopbouw, doorbraak, en herstructurering. Windenergie dient als nichetechnologie die mogelijk in de toekomst onderdeel kan gaan uitmaken van het regime en daarmee onderdeel is van de
energietransitie. Het pad van herstructurering past het best bij de Nederlandse
energietransitie. Hierbij worden vernieuwingen opgenomen in het regime en hebben deze een veranderende invloed op het regime (van der Hoeven, 2010: 132). Zoals windenergie, wanneer ontwikkeld en opgenomen in het regime van de energiemarkt, invloed zal hebben op de manier waarop energiedistributie en energienetwerken werken. In figuur 2.1 is het pad van herstructurering weergegeven en in figuur 2.2 het s-curve model dat de tijdsfasen van een (ideale) transitie weergeeft. Nederland zit in de 'take off'-fase en lijkt problemen hebben om de versnelling te realiseren (zie ook figuur 1.3 waar de groei duidelijk wordt geïnitieerd maar in 2008 niet versnelt maar juist stagneert). In het transitiepad zit Nederland dus in de fase waar het regime wordt aangevuld met nieuwe nichecomponenten als reactie op druk van het landschapsniveau (bewustwording limieten fossiele brandstoffen,
17
milieueffecten). Door de tijd heen zal dit moeten leiden tot een herstructurering waar een energiesituatie ontstaat waarin windenergie en andere nichecomponenten een aangepast regime bewerkstelligen. Dit schept duidelijkheid over waar het probleem zit. De 'take off' heeft geen versnelling gerealiseerd.
Figuur 3.1 Transitiepad van herstructurering
Bron: Geels & Schot, 2007: 412
Figuur 3.2 Het s-curve model
18
De invloed van beleid op het verloop van de transitie kan nu beter worden
beschreven. Zoals in Hoofdstuk 1 beschreven werd, is er in 1996 een feed-in tarief ingesteld wat het aandeel groene stroom erg deed groeien. Ook werden ambitieuze doelstellingen geformuleerd betreffende de productie van windenergie. Transitietheorie erkent dat ingrepen in complexe systemen (zoals de energiemarkt) tot ongewenste en onverwacht neveneffecten kunnen leiden (van der Hoeven, 2010: 157). Het is belangrijk om dan reflexief te werk te gaan, problemen te erkennen en vervolgens aanpassingen te maken om
ongewenste effecten tegen te gaan. In de praktijk bleek dat het feed-in tarief leed tot de import van groene energie wat ten koste ging van locale productie en belastinggeld
wegsluisde naar het buitenland. Als reactie hierop werd het tarief stopgezet in 2005 en zijn een aantal variaties ervan uitgeprobeerd in de daaropvolgende jaren. Het idee daarachter was juist, leren van ongewenste effecten en vervolgens beleid aanpassen. Maar in de praktijk heeft dit geleid tot het negeren van een van de prioriteiten van het transitiebeleid namelijk het creëren van een stabiel investeringsklimaat met maximale zekerheid. Door het schrappen, opnieuw instellen, opnieuw schrappen en aanpassen van de subsidieregelingen is het onaantrekkelijk geworden te investeren en dit kan als een oorzaak worden gezien van de stagnerende groei van windenergie.
Rotmans, Loorbach en van der Brugge (2005) leidden een aantal principes af waar transitiemanagers zich aan zouden moeten houden bij complexe systemen. Een daarvan is dat doelstellingen flexibel moeten zijn (ibid: 9). Rigide doelstellingen werken niet bij de sturing van een complex systeem. De focus van beleid op het bereiken van een aantal vaste doelstellingen zoals 10450 MW operationeel windvermogen in 2020 heeft volgens
transitiedenkers weinig effect. De focus moet liggen op het oplossen van de huidige problematiek die de groei heeft geremd. In 2013 kwam het nieuwe energieakkoord uit waarin opnieuw plannen staan voor het subsidiëren van de hernieuwbare energiesector. Het idee is nog steeds om investeerders zekerheid te bieden en hopelijk zal dit in 2014 wel lukken.
19
3.4 De effectiviteit van Nederlands windenergiebeleid
Om de effectiviteit van het beleid te beoordelen wordt gebruik gemaakt van een vergelijking met Duitsland en twee theorieën die beschrijven wat energiebeleid zou moeten inhouden. Ook wordt gekeken naar de relatie tussen beleid en de publieke acceptatie van windenergie.
3.4.1 Nederland vergeleken met Duitsland
Ten eerste wordt Nederland naast Duitsland geplaatst. In tabellen 3.1 en 3.2 zijn statistieken betreffende hernieuwbare energieconsumptie weergegeven.
Tabel 3.1 Percentage hernieuwbare energieconsumptie van de totale energieconsumptie.
1990 2000 2010
Nederland 1,1 1,4 3,8
Duitsland 1,9 3,8 11,3
Bron: Diercks, 2012
Tabel 3.2 Percentage stroom uit hernieuwbare bron van de totale elektriciteitsconsumptie.
1990 2000 2010
Nederland 0.9 2,5 9,1
Duitsland 3,1 6,4 17,1
Bron: Diercks, 2012
Beide landen begonnen met marginale aandelen hernieuwbare energie in 1990. In 2000 wordt duidelijk dat in Duitsland de groei van hernieuwbare energie sneller groeit en dit blijft doorzetten tot 2010. Nederland loopt inmiddels een decennium achter op het gebied van hernieuwbare energieconsumptie. In tabel 3.3 is de onderverdeling weergegeven van verschillende hernieuwbare energiebronnen.
20
Tabel 3.3 Relatieve aandeel (%) verschillende hernieuwbare energiebronnen van het totale stroomaanbod uit hernieuwbare bron.
Uit deze data wordt duidelijk dat Duitsland ook de diversificatiestrategie beter toepast dan Nederland. Nederland wint vooral veel energie uit biomassa en in mindere mate
windenergie terwijl zonne-energie en waterkracht marginaal zijn. Duitsland heeft
significante bijdrages van alle vier bronnen. Tabel 3.4 toont de meest recente cijfers en die tonen nog geen verdere diversificatie in Nederland. De Duitse energiesector is trouwens ongeveer twee maal zo groot als die van Nederland. De absolute hoeveelheid
geproduceerde hernieuwbare energie in Duitsland is dus vele malen groter dan die in Nederland (50.000 GWh windenergie Duitsland versus 5.100 GWh windenergie Nederland).
Tabel 3.4 Relatieve aandeel (%) verschillende hernieuwbare energiebronnen van het totale stroomaanbod uit hernieuwbare bron.
Nederland 2011 2012
Biomassa 54,4 54,6
Windenergie 44,2 42,4
Zonne-energie 0,9 2,2
Waterkracht 0,5 0,9
21
De recente beleidsgeschiedenis van Nederland op het gebied van energie is in Hoofdstuk 2 behandeld. Deze zal nu vergeleken worden met Duitsland waar uit de getoonde data duidelijk betere resultaten zijn geboekt op het gebied van hernieuwbare energie in het algemeen en ook windenergie in het bijzonder.
In 1989 nam Duitsland in reactie op het veranderde beleidslandschap directe maatregelen om een markt te creëren in de vorm van windmolens (250 MW) en zonnepanelen (2250 daken) waar de overheid garanties bood voor investeringen en
goedkope leningen (Lauber & Mez, 2004: 3). In 1990 werd een feed-in wet geïmplementeerd waarin stond dat elektriciteitsbedrijven hernieuwbare energiebronnen op het grid moesten aansluiten en de elektriciteit kopen voor wisselende (65-90% van het normale tarief) prijzen afhankelijk van de energiebron waarbij vooral windenergie werd gestimuleerd (ibid: 4). In 1999 werd het zonnepanelen plan uitgebreid naar een 100.000 daken programma en werd de feed-in wet herzien. Nieuwe tarieven werden ingevoerd en vastgezet voor de komende 20 jaar, waarbij elk opvolgend jaar het tarief zou afnemen zodat snel investeren
aantrekkelijk was en rekening houdende met dalende productiekosten (ibid: 12). De
bestaande nutsbedrijven konden met deze nieuwe wet ook zelf gebruik maken van de feed-in tarieven. In 2011 kwam er nog een klefeed-ine aanpassfeed-ing waardoor de vermfeed-inderfeed-ing van de tarieven door de tijd heen werd versneld (Diercks, 2012: 23). Het is duidelijk dat Duitsland de afgelopen 20 jaar een veel directere en meer consistente beleidsstrategie heeft gevoerd dan Nederland. De geboden zekerheid van de Duitse regering aan investeerders heeft tot twee grote 'booms' in hernieuwbare energie geleid, een in 1990 en een in 2000 (ibid: 23).
Duitsland implementeerde deze wetgeving niet zonder weerstand van het bestaande regime van nutsbedrijven, die verscheidene pogingen hebben gedaan om de feed-in tarieven te blokkeren (Bruns & Ohlhorst, 2011: 54). In Nederland is nooit een dergelijke zekerheid gegeven aan investeerders zoals in Duitsland. Dit is een belangrijke oorzaak voor de relatief trage ontwikkeling van windenergie in Nederland.
In Nederland werd in 1990, toen Duitsland zijn eerste feed-in tarief vaststelde, het beleidsplan energiebesparing en stromingsbronnen uitgegeven. Hierin werden op vrijwillige basis afspraken gemaakt met conventionele energiebedrijven wat de bestaande regime-actoren een sterke en centrale positie gaf. Niche-regime-actoren kregen weinig kans om zich te ontwikkelen (Kern & Smith, 2008: 4101) en regime-actoren namen het initiatief in het
22
(onsuccesvol) experimenteren met hernieuwbare energie (Diercks, 2012: 75-76). De keuze in Nederland om vooral biomassa en afvalverbranding te stimuleren kwam als logische keuze omdat deze vormen van energie ook in kolencentrales konden worden opgewekt en dus goed pasten binnen het bestaande socio-technische regime van fossiele brandstoffen.
De politieke partijen in Nederland hebben gedurende de jaren 90 nooit een duidelijke substantiële politieke visie geformuleerd op energiebeleid. Discussies kwamen immer als reactie op overheidsbeleid. Geenszins is dit vergelijkbaar met de debatten over de Energiewende in Duitsland. Dit limiteert het belang van politieke partijen in het
beleidsproces (de Jong, 2005: 57). Waardoor het beleidsproces in Nederland kan worden bestempeld als erg technocratisch. De Jong, voormalig hooggeplaatste ambtenaar bij EZ, liet in een interview met Diercks weten dat wanneer regime-actoren uit de industrie lieten weten dat ze niets zagen in welke vorm van verplichte wetgeving dan ook, EZ dit respecteerde. De minster van EZ Andriessen (1989-1994) bevestigde dit in een correspondentie met de toenmalige minister van VROM Alders (nu overigens bestuursvoorzitter bij Energie Nederland, de belangenbehartiger van Nederlandse energiebedrijven) (Diercks, 2012: 48). De conventionele energiebedrijven (toen
vertegenwoordigd door VEEN, VEGIN en VESTIN) verzetten zich tegen regulatie en kwamen met hun eigen energie actieplan. Wat leidde tot een aantal nooit gehaalde afspraken en mislukte projecten (Duyvendak, 2011 aangehaald in Diercks, 2012: 48). Dit is in contrast met de Duitse situatie bij de invoering van de eerste feed-in tarieven. De energiebedrijven zagen geen bedreiging in het voorgestelde beleid en gingen er mee akkoord (Diercks, 2012: 61). Ook zagen zij weinig in windenergie wat een kans bood voor nieuwe gespecialiseerde bedrijven om zich te ontwikkelen (Stenzel & Frenzel, 2008: 2650). Pas nadat windenergie groeide begonnen de conventionele partijen zich te verzetten. De gelegenheid die niche-actoren kregen in Duitsland was afwezig in Nederland en dus is de timing van beleid ook belangrijk geweest voor de uitkomsten.
De regulerende energiebelasting (REB) uit 1996 gold niet voor grootverbruikers van energie. Maar omdat de REB ongewenste neveneffecten had, de eerder genoemde
belastingslekken naar het buitenland door de import van groene stroom, kwam er in 2004 een nieuwe mogelijkheid om beleid aan te passen. Bij het aanpassen van de regulering speelden milieu- en energiekwesties een kleine rol en ging het voornamelijk over fiscale
23
zaken (Diercks, 2012: 58). Dit leidde tot de feed-in tarieven die in de praktijk te duur bleken en in 2005 werden stopgezet.
3.4.2 Publieke acceptatie van windenergie
Een deel van het succes van Duitsland op het gebied van windenergie wordt toegeschreven aan de relatief lage lokale weerstand tegen windenergieprojecten (Bechberger & Reiche, 2004: 56). Deze relatief hoge publieke acceptatie zou voorkomen uit twee factoren. Ten eerste is de ontwikkeling van windenergie in Duitsland in nauw verband met bedrijven verlopen, waarbij soms een erg intensieve samenwerking plaatsvond met lokale populaties. Deze samenwerking met lokale populaties verminderd het zogenaamde NIMBY-effect (not in my backyard), wat inhoudt dat men principieel voor een bepaalde ontwikkeling kan zijn (meer windenergie), maar in de praktijk tegenstand biedt wanneer dit iemands eigen situatie aantast (grote windturbines aan de horizon). Ten tweede door lokale populaties te
betrekken bij het beslissingsproces. In Nederland zijn beleid en projecten veelal top-down gestructureerd, zonder samenwerking met of inspraak van lokale populaties (Breukers & Wolsink, 2007: 2743). Nationaal beleid en de aanpak bij projecten geven niet genoeg aandacht aan belangrijke belanghebbenden zoals gemeenten en milieuorganisaties,
belangengroeperingen (ibid). Dit verklaart de relatief lage publieke acceptatie in Nederland voor winenergie. Dit kan een sterke rem creëren op politieke ontwikkelingen. In Duitsland is het succesvol gebleken om een positief terugkoppelingseffect te creëren tussen draagvlak en ontwikkeling. Beleid ter bevordering van windenergie werd uitgevoerd op een manier die draagvlak vergrootte waardoor sterkere, verdergaande beleidsmaatregelen konden worden getroffen. In Nederland is dat effect niet aanwezig.
3.4.3 Ecologische Modernisatie Theorie Volgens de EMT moet ecologische modernisatie een win-win situatie vormen tussen ecologie en economie. Technologische ontwikkelingen moeten worden gestuurd om een rendabele en schone(re) samenleving te realiseren (Jänicke, 2008: 558). In Nederland lijkt er geen sprake te zijn van een dergelijke win-win situatie tussen ecologie en economie. De trage groei van windenergie heeft (nog) niet tot kostendalingen geleid waar de EMT rekening mee houdt. De EMT stelt wel duidelijk het belang van politieke processen om ecologische modernisatie op gang te brengen (Buttel, 2000: 58). De positie die EZ inneemt
24
als initiatiefnemer is dus wel volgens de richtlijnen van EM. Het energieakkoord uit 2013 is een geweldig stuk volgens de EMT. De overheid wil de transitie naar duurzame
energiebronnen geleidelijk faciliteren en houdt rekening met dalende kosten en
toenemende efficiëntie, net als de EMT. Echter moeten we niet vergeten dat in de recente geschiedenis een soortgelijke aanpak weinig resultaten heeft geboekt. Dit kwam
voornamelijk door de onzekerheid van het investeringsklimaat en de gebrekkige kansen voor niche-actoren om zich te ontwikkelen. Het energieakkoord benadrukt het creëren van maatschappelijk draagvlak (p. 31) en noemt vervolgens de Deense aanpak waarbij
windenergieprojecten draagvlak organiseren door de omgeving actief te betrekken bij het project. Daar ligt misschien een kans voor niche-actoren om hier creatief mee om te
springen en voor beleidsmakers om draagvlak te vergroten.
3.4.4 Reflexieve bestuurstheorie
Reflexief bestuur houdt in rekening houden met de gevolgen van het bestuur zelf en
reageren op ontwikkelingen om zo tot een feedbackloop te komen. De afgelopen 20 jaar lijkt Nederland geen reflexieve strategie te hebben toegepast. Bij het ontstaan van problematiek zoals de weglekkende belastinggelden naar het buitenland door de import van heffingsvrije groene energie, is er voornamelijk kortzichtig probleemoplossend gereageerd. Bij de invoering van de daar op volgende feed-in tarieven is geen rekening gehouden met de gevolgen voor het overkoepelende transitiebeleid waarbij zekerheid cruciaal is. Er werd snel een oplossing gezocht voor een probleem (weglekkend belastinggeld) wat een nieuw
probleem veroorzaakte (te dure regeling voor de overheid) wat opnieuw een directe kortzichtige reactie produceerde namelijk het schrappen van de feed-in tarieven. Wat uiteindelijk een onzekere en instabiele situatie oplevert. Hoop is er wel voor de toekomst. In het energieakkoord 2013 wordt erkent dat er consistente wetgeving is vereist en dat er ruimte moet komen voor innovatie (p.38). Daarmee wordt rekening gehouden met fouten uit het verleden (inconsistentie) en de mogelijkheden in de toekomst. Ook zijn er
evaluatiepunten in de transitiepaden ingesteld waar ruimte is voor reflectie (in 2016 voor de doelstellingen 2020 en in 2020 voor de doelstellingen 2023). Tot slot houdt men ook
25
bronnen. De ontwikkeling van smart grids en opslagcapaciteit worden nu al in gang gezet (p.41), iets noodzakelijks waar Duitsland momenteel problemen mee heeft.
3.5 Conclusie
Nederlands energiebeleid wordt gedreven door een streven naar verduurzaming en de bewerkstelliging van energiezekerheid. Het beleid is minder succesvol geweest dan in Duitsland. De hoofdoorzaken hiervoor zijn de frequente aanpassingen die gedaan zijn aan subsidieregelingen wat leidt tot onzekerheid voor investeerders en de afwezigheid van goede kansen voor niche-actoren om toe te treden in het regime. Ook leidt beleid niet tot een vergroting in draagvlak onder de bevolking voor de ontwikkeling van windenergie, waardoor politieke ontwikkelingen worden geremd. In de praktijk loopt Nederland ver achter betreffende de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen. Het energieakkoord 2013 lijkt de goede kant op te gaan als rekening gehouden wordt met fouten uit het
verleden en komt overeen met de ideeën van EMT en reflexief bestuur. Transitietheorie laat ons zien dat Nederland momenteel vastzit in de 'take off'-fase van een energietransitie. Beleid moet dus worden gericht op het versnellen van de groei van de windenergiesector. Daarnaast moet ruimte worden gecreëerd voor de ontwikkeling van niche-actoren zodat Nederland het transitiepad van herstructurering succesvol kan doorlopen.
27
Hoofdstuk 4: De effecten van de Nederlandse energiesituatie
4.1 Inleiding
Twee belangrijke aspecten van de Nederlandse energiesituatie die mogelijk invloed hebben op de ontwikkeling van de windenergiesector worden in dit hoofdstuk besproken. Ten eerste de aanwezigheid van aardgas en ten tweede de import van groene stroom certificaten uit andere EU-landen.
4.2 Aardgas in Nederland
In Nederland is veel aardgas aanwezig. de U.S. Energy Information Administration stelt dat er nog 46 trillion cubic feat oftewel 1302 miljard kubieke meter bewezen aardgasreserves zijn. Nederland produceerde over de afgelopen 5 jaar gemiddeld ongeveer 80 miljard kubieke meter. Dit zou betekenen dat de huidige productie nog ruim 16 jaar mee kan gaan, tot 2030. De reserves schaliegas zijn hierbij niet meegerekend en mogelijk worden er nog nieuwe vondsten gedaan, waardoor die periode nog significant kan worden verlengd. Nederland maakt gretig gebruik van de aanwezigheid van aardgas. Het CBS berekende in 2012 dat de aardgasbaten van 2011 12,4 miljard euro bedroegen. Zonder deze baten zou het overheidstekort 6,5 % zijn van het bbp in tegenstelling tot 4,5%. Dit betekent dat wanneer aardgasbaten teruglopen er een significant tekort ontstaat in de overheidsfinanciering. De Nederlandse afhankelijkheid van grondstoffen is lang niet zo groot als die van landen als Saoedi-Arabië of Qatar maar desondanks kan de theorie van de resource curse (of 'resource curse light') op Nederland worden toegepast.
Nederland lijdt niet aan de resource curse in de zin dat het door een overvloed aan grondstoffen een onvoldoende gediversifieerde economie heeft. Maar de aanwezigheid van aardgasbaten die een significant deel het nationale inkomen bepaalt kan wel degelijk
effecten hebben. Het idee is dat overheden door de aanwezigheid van natuurlijke
hulpbronnen ineffectief gedrag vertonen. Ze maken gebruik van de aanwezige hulpbronnen om inefficiënte welvaartsdistributie te realiseren of impopulaire beslissingen te vermijden of uit te stellen en houden minder rekening met de lange termijn wanneer zij weten dat tegen die tijd zij niet meer aan de macht zullen zijn (Robinson et al, 2006: 466). De Nederlandse staat heeft geen groot fonds zoals Noorwegen waar het energiebaten in opslaat, maar heeft
28
het grotendeels gespendeerd aan de welvaartstaat. Van 1995 tot 2011 was er wel een Fonds Economische Structuurversterking wat meevallers van aardgasbaten zou herdistribueren in infrastructuur. Flip de Kam, emeritus hoogleraar openbare financiën aan de Rijksuniversiteit Groningen, heeft samen met NRC Handelsblad berekend dat in de periode 1959-2009 slechts 15,4% (EUR 32,5 miljard) van de totale aardgasbaten van EUR 211,1 miljard bij infrastructuur terecht is gekomen (wetenschap.infonu.nl). De rest is allemaal uitgegeven aan:
Sociale zekerheid: 24,8% (EUR 52,3 miljard)
Openbaar bestuur en veiligheid: 20,1% (EUR 42,5 miljard)
Collectieve zorg: 10,4% (EUR 21,9 miljard)
Onderwijs: 9,2% (EUR 19,5 miljard)
Rente: 7% (EUR 14,8 miljard)
Overdracht aan bedrijven: 6,2% (EUR 13,1 miljard)
Internationale samenwerking: 3,5% (EUR 13,1 miljard)
Defensie: 3,4% (EUR 7,2 miljard)
Keer op keer werd aangeraden om een staatsinvesteringsfonds op te richten maar dit is altijd genegeerd. Het lijkt erop dat er wel degelijk makkelijk en inefficiënt is omgesprongen met de makkelijk beschikbare energiebaten, voor grote (uit de hand gelopen) infrastructuurprojecten (betuwelijn, hoge snelheidslijn) en om begrotingsgaten te dichten. Omdat de baten over het algemeen direct in de staatskas belanden is het vrijwel onmogelijk om te beargumenteren wat de invloed ervan is op de ontwikkeling van hernieuwbare energiebronnen. Het is wel zo dat de bestaande energiehuishouding gebouwd is omtrent aardgas en afhankelijk is van de winning ervan. De aanwezige grondstoffen kunnen een gevoel van urgentie betreffende de diversificatie van aanbod van energiebronnen uitstellen.
Begin 2014 zijn er nieuwe geluiden omtrent de winning van aardgas in Nederland ontstaan. Het leegpompen van de grond onder Groningen veroorzaakt aardbevingen die in frequentie en hevigheid door de tijd heen zijn toegenomen. Dit heeft veel schade veroorzaakt aan huizen en creëert een onveilige leefsituatie voor burgers. Daarom zijn protestgeluiden sterk toegenomen. Een groot aantal actiegroeperingen is actief geworden. Schokkend Groningen, Groningers in Opstand, de Groninger Bodem Beweging en Loeske zijn
29
allemaal tegen de winning van aardgas en verdedigen de belangen van burgers in Groningen (Wagendorp, 2014). De Haagse politiek lijkt begin 2014 de protestgeluiden serieus te nemen. Fractievoorzitter van de regerende PvdA en huidige minister van EZ Henk Kamp (VVD) zijn al afgereisd naar de zwaarst getroffen regio om beleid uit te leggen. De overheid heeft laten weten dat ze gasproductie willen reduceren en schadevergoedingen willen geven. Vrijdag 17 januari heeft het kabinet besloten om de productie de komende 3 jaar te begrenzen (Volkskrant.nl, 2014). In 2014 en 2015 maximaal 42,5 miljard kubieke meter en in 2016 40 miljard. Als de winning in de komende jaren inderdaad wordt teruggeschroefd dan kan dit mogelijk de periode waarin Nederland zichzelf van aardgas kan voorzien worden verlengt (aangenomen dat de verminderde aardgaswinning eerst van de export wordt afgetrokken en later pas van eigen gebruik). Een mogelijk positief effect van de ontstane protestgeluiden en serieuze aandacht van de politiek is dat energiebeleid weer eens op de politieke agenda verschijnt. De ernstige nadelige gevolgen voor Groningers kunnen de publieke acceptatie van alternatieve energiebronnen vergroten. Wanneer publieke acceptatie toeneemt, zullen politieke besluiten makkelijker worden. De recente aandacht voor de problematiek omtrent de aardgaswinning kan ook de urgentie vergroten om te zoeken naar alternatieven. In de komende jaren moet blijken of hernieuwbare energiebronnen zoals windenergie voor de overheid gezien worden als belangrijk alternatief.
4.3 Import van groene stroom certificaten
In 2012 werd in Nederland 30% van alle elektriciteit als groene stroom verkocht, terwijl slechts 9% van de in Nederland geproduceerde elektriciteit uit hernieuwbare bronnen komt (groenestroomjagraag.nl). Dit is mogelijk door de handel in groene stroom door middel van Garanties van Oorsprong, een systeem waar de meeste Europese landen op zijn
aangesloten. Van alle geïmporteerde GvO's in Nederland komt 67% uit Noorwegen (CertiQ, 2011). Dit is terug te zien in het grote aandeel van waterkracht in figuur 4.1
30
Figuur 4.1 Importcijfers Nederlandse GvO's jan 2012 - 2013. (1 GvO is 1 MWh)
Bron: CertiQ.nl
Nu lijkt Nederland dus groener dan het in werkelijkheid is. De GvO's zijn digitale certificaten. De stroom die mensen nu ontvangen als groen is in werkelijkheid op een grijze manier opgewekt. Dit geeft Nederlandse energieleveranciers een makkelijke manier om te
'vergroenen' zonder daadwerkelijk te vergroenen. In vorige hoofdstukken is getoond dat de overheid maar bar weinig groei van hernieuwbare energiebronnen heeft weten te
realiseren. Nu kunnen consumenten met een keuze voor groene stroom ook nog eens minder invloed uitoefenen omdat simpelweg meer GvO's kunnen worden ingekocht (hoewel leveranciers WindUnie en Greenchoice niet aan GvO's doen). Dit remt dus opnieuw de ontwikkeling van windenergie en andere hernieuwbare energiebronnen.
4.4 Conclusie
Nederland heeft het eigenlijk te makkelijk met de huidige energiesituatie. Er kan nog een periode worden geteerd op aardgas en vergroening van de elektriciteitsector kan simpelweg door digitale certificaten aan te schaffen om vervolgens vastgestelde doelstellingen
betreffende hernieuwbare energieconsumptie te bereiken. Dit is echter tegenstrijdig met de doelstellingen om ook hernieuwbare energieproductie te vergroten. In hoofdstuk 1 werd al vastgesteld dat de groei van windenergievermogen moest versnellen om doelstellingen te
31
halen. Als de overheid door blijft gaan met inconsequent beleid en leveranciers liever certificaten kopen dan productie stimuleren, dan zal het moeilijk worden om de doelstellingen te realiseren.
33
Hoofdstuk 5: Conclusie
De hoofdvraag van dit onderzoek luidde: Wat zijn de oorzaken van de problematiek omtrent de ontwikkeling van de Nederlandse windenergiesector (1990-2013)? Onderverdeeld in de volgende deelvragen:
1. Wat is de problematiek omtrent de huidige ontwikkeling van windenergie? 2. Wat is de invloed van het Nederlandse energiebeleid op de ontwikkeling van
windenergie?
3. Wat is de invloed van de Nederlandse energiesituatie op de ontwikkeling van
windenergie?
4. Welke rol spelen bestaande energieproducenten in de ontwikkeling van windenergie in Nederland?
De problematiek omtrent de huidige ontwikkeling van windenergie is de relatief trage groei waardoor geformuleerde doelstellingen ver weg lijken en Nederland blijft achterlopen in Europa op het gebied van windenergie. Het gebrek aan ontwikkeling is te wijten aan zowel het Nederlandse energiebeleid, de Nederlandse energieproducenten en de Nederlandse energiesituatie.
Het Nederlandse energiebeleid is de afgelopen 20 jaar niet stabiel geweest en heeft geen aantrekkelijk investeringsklimaat kunnen realiseren. Dit is cruciaal voor de ontwikkeling van een nieuwe energiebron. Duitsland zat 20 jaar geleden in een vergelijkbare situatie als Nederland maar heeft door andere beleidsstrategieën wel een sterke ontwikkeling van de windenergiesector bewerkstelligt. De zekerheid die Duitsland investeerders bood met behulp van garanties heeft voor sterke groeispurts gezorgd. Daarnaast is in Nederland nooit een goede mogelijkheid geweest voor niche-actoren om toe te treden tot de energiemarkt. De band tussen EZ en de bestaande energieleveranciers is sterk en veel afspraken worden gemaakt op vrijwillige basis. In Duitsland was wel ruimte voor niche-actoren in de jaren 90 omdat de energieproducenten in eerste instantie geen interesse hadden in windenergie. In Duitsland werd ook succesvol draagvlak onder de bevolking bewerkstelligt voor de
ontwikkeling van windenergie, wat verdergaande maatregelen mogelijk maakte. In Nederland is dit draagvlak relatief laag.
34
Nederlandse energieproducenten hebben in de jaren 90 veel vraag naar groene stroom gerealiseerd. De ecotax (REB) die in 1996 werd ingevoerd heeft ertoe geleid dat de leveranciers zich gingen profileren als groen en duurzaam om zo klanten te werven. Maar het creëren van aanbod was geen prioriteit voor de producenten, ze konden simpelweg groene stroom importeren, want over geïmporteerde groene stroom hoefde ook geen heffing te worden betaald. Zo lekte belastinggeld uit het land en leverde dit in de praktijk niets op voor de ontwikkeling van groene energie, waaronder windenergie. De
energieproducenten boden ook geen ruimte voor niche-actoren om zich te ontwikkelen. Zij gingen zelf duurzame projecten aan en deze mislukten. Nog steeds wordt veel groene energie geïmporteerd, via Garanties van Oorsprong. Het belastingslek is gedicht maar er is geen oplossing geboden voor de achterblijvende ontwikkeling van windenergievermogen. De Nederlandse energiesituatie is enigszins problematisch voor de ontwikkeling van windenergievermogen omdat de urgentie tot een energietransitie wordt verminderd door de aanwezige hoeveelheid aardgas. Dit kan er tot leiden dat politici impopulaire besluiten vooruitschuiven zoals de ontwikkeling van windenergie. Recente ontwikkelingen in Groningen kunnen de urgentie gaan vergroten. De grote aandacht voor de problematiek omtrent de aardgaswinning in zowel de media als de politiek, kan onder de bevolking draagvlak creëren voor alternatieven. Het besef dat de aardgasproductie omlaag zal gaan is sterk gegroeid.
Oorzaken van de problematiek omtrent de ontwikkeling van de Nederlandse windenergiesector zijn er dus in meervoud. De meest duidelijke en belangrijke is die van inconsequent overheidsbeleid wat tot een onzeker investeringsklimaat leidt. Dit blijkt uit de vergelijking met Duitsland, waar dit punt het grote contrast was. Het is belangrijk dat de Nederlandse overheid rekening houdt met aangekaarte problemen wanneer zij beleid maken. Omdat Nederland aan het begin staat van een herstructureringstransitie (fig. 2.1) en vast zit in de 'take off'-fase (fig. 2.2) is het sterk aan te raden om beleid omtrent de
subsidiëring van windenergie voor langere periodes vast te zetten, zodat meer zekerheid wordt geboden aan investeerders. Dit kan de groei van de windenergiesector vergroten en daarmee de versnellingsfase ingaan. Om niche-actoren de ruimte te bieden om het regime te herstructureren kan worden gedenkt aan het geven van investeringssubsidies naast bestaande exploitatiesubsidies of door een groter aantal kleine projecten te organiseren in
35
plaats van een klein aantal grote projecten. Daarbij is het belangrijk dat maatregelen breed gesteund worden in de politieke arena, zodat beleid consistent kan blijven ondanks
wisselingen van regering. De recent ontstane aandacht voor energieproblematiek, te danken aan de aardbevingen in Groningen, moet goed worden benut door regerende partijen. Hier ligt een kans om draagvlak voor alternatieven te creëren en moeilijke keuzes te maken zonder dat regerende partijen zichzelf in de voet schieten met impopulaire besluiten.
Gelukkig kan Nederland veel overnemen van Duitsland op het gebied van beleid en technologie. Nederland kan dus gebruik maken van de leercurve die Duitsland door te tijd heeft doorlopen en van te voren al rekening gaan houden met problematiek die in Duitsland aan bod is gekomen zoals de noodzaak voor een smart grid of energieopslag. Maar er moet worden uitgekeken voor uitstelgedrag. Men zou kunnen redeneren dat zo lang mogelijk uitstellen een efficiënte strategie is omdat de technologie zich constant blijft verbeteren en we uiteindelijk alles van Duitsland kunnen kopiëren. Echter is elk land uniek en zal ieder land een lange periode van verandering moeten ondergaan om een energietransitie te realiseren en dit vereist een proces van reflexief bestuur. Als een energietransitie in de toekomst moet worden gehaast omdat het aanbod van bestaande bronnen verminderd dan kan een
dergelijk reflexief proces niet plaatsvinden wat resulteert in een erg risicovolle en onzekere transitieperiode. Daarom is aan te raden om, volgens de ideeën van EMT , reflexief
zelfbestuur en transitietheorie zo snel mogelijk over te stappen naar hernieuwbare energiebronnen.
37
Literatuurlijst
Boeken
Henneman, P., & Loorbach, D. (2012). Burge(r)meesterboek: Methode voor lokale duurzame
innovatie door radicale participatie..Online versie beschikbaar op
http://screenbook.nl/burgermeesterboek/desktop/index.php Hoeven, van der, D. (2010). Verbreden, verdiepen, opschalen: KSI tussen wetenschap en
transitiepraktijk. Amsterdam: Daedalus.
Wetenschappelijke artikelen
Agnolucci, P. (2006). Renewable electricity policies in the Netherlands. Renewable Energy,
32: 868-883.
Amineh, M.P., & Houweling, H., (2007). Global Energy Security and its Geopolitical
Impediments – The Case of the Caspian Region. Perspectives on Global Development
and Technology, 6 (1- 3): 365-388. Bechberger, M., & Reiche, D. (2004). Renewable energy policy in Germany: pioneering and
exemplary regulations. Energy for Sustainable Development, 8 (1): 47-57. Breukers, S., & Wolsink, M. (2007). Wind Power implementation in changing institutional
landscapes: An international comparison. Energy Policy, 35 (5): 2737-2750. Bruns, E., & Olhorst, D. (2011). Wind power generation in Germany - a transdisciplinary view
on the innovation biography. The Journal of transdisciplinary environmental studies,
10: 45- 67.
Buttel, F.H. (2000). Ecological modernization as social theory. Geoforum, 31: 57-65. Diercks, G.A. (2012). Explaining Dutch Failure and German Success in Renewable Energy
Policymaking. MSc Thesis. Geels, F.W., & Schot, J. (2007). Typology of sociotechnical transition pathways. Research
Policy, 36: 399-417. Jänicke, M. (2008). Ecological modernisation: new perspectives. Journal of Cleaner
Production, 16 (5): 557-565. Kern, F., & Smith, A. (2007). Restructuring energy systems for sustainability? Energy
38
Lauber, V., & Mez, L. (2004). Three Decades of Renewable Electricity Policies in Germany.
Energy and Environment, 15 (4): 599-621.
Robinson, J. A., Torvik, R., & Verdier, T. (2006). Political foundations of the resource curse.
Journal of Development Economics, 79 (2): 447-468. Rotmans, J. (2005). Maatschappelijke Innovatie: tussen droom en werkelijkheid staat
complexiteit. Erasmus Universiteit Rotterdam, Oratie, 3 juni 2005.
Rotmans, J., Loorback, D., & van der Brugge, R. (2005). Transitiemanagement en duurzame ontwikkeling; Co-evolutionaire sturing in het licht van complexiteit.
Beleidswetenschap, 19 (2): 3-23.
Stenzel, T., & Frenzel, A. (2008). Regulating Technological Change - The Strategic Reactions of Utility Companies towards Subsidy Policies in the German, Spanish and UK
Electricity Markets. Energy Policy, 36: 2645-2657.
Voss, J., & Bornemann, B. (2011). Reflexive Governance: Challanges for Designing Adaptive
Management and Transitions Management. Ecology and Society, 16 (2): 9 Voss, J., & Kemp, R. (2005). Reflexive Governance for sustainable development –
Incorporating feedback in social problem solving. Paper for ESEE Conference: Special
session on Transition management.
Yergin, D. (2006). Ensuring Energy Security. Foreign Affairs, 85 (2): 69-82.
Online Artikelen
Groenestroomjagraag (2013). Zo werkt de handel in groene stroom.
Beschikbaar op: http://www.groenestroomjagraag.nl/node/299 [Bekeken op
20-01-14]
Ruhl, C. (2010) Global Energy After the Crisis. Foreign Affairs essay.
Beschikbaar op: http://www.foreignaffairs.com/articles/66148/christof-ruehl/global-energy-after-the-crisis [Bekeken op 20-01-14] Soest, J.P. van (2011), Klompen in de machinerie: bewuste en onbewuste sabotage van de
transitie naar een duurzame energiehuishouding, Klarenbeek: uitgave de Gemeynt. Beschikbaar op: http://www.gemeynt.nl/nl/downloads
Viertl. C., & Bömer, J. (2006). Development of German policies on offshore wind energy. Beschikbaar op:
