UNIVERSITEIT VAN AMSTERDAM
Grip op bovengemeentelijke samenwerking
Onderzoek naar het vergroten van de democratische legitimatie vanregionale samenwerkingsverbanden
Naam: N.L. de Jong
Mastertrack: Staats- en bestuursrecht Scriptiebegeleider: mr. dr. J.H. Reestman
3
Inhoudsopgave
Inleiding ... 4
Aanleiding voor het onderzoek ... 4
Hoofd- en deelvragen ... 6
Onderzoek en methode ... 6
Onderzoeksopzet ... 7
Hoofdstuk 1: De juridische grondslag van bovengemeentelijke samenwerking ... 8
1.1 Inleiding ... 8
1.2 Bovengemeentelijke samenwerking tot 1950 ... 8
1.3 De Wgr 1950 ... 10
1.4 De opvolger van de Wgr 1950 ... 12
1.5 De Wgr: wetswijzigingen 1985 – 2018 ... 15
1.6 Slotopmerking ... 18
Hoofdstuk 2: Bovengemeentelijke samenwerking anno 2018 ... 20
2.1 Inleiding ... 20
2.2 Vormen van bovengemeentelijke samenwerking ... 20
2.3 Omvang en rechtsvorm van samenwerkingsverbanden ... 21
2.4 Samenwerkingsvormen op grond van de Wgr ... 23
2.5 Democratische controle in de Wgr ... 29
2.6 Slotopmerking ... 33
Hoofdstuk 3: Knelpunten en aanbevelingen bij de democratische legitimatie van gemeenschappelijke regelingen ... 35
3.1 Inleiding ... 35
3.2 Democratische legitimiteit en verlengd lokaal bestuur ... 35
3.3 Knelpunten bij democratische controle op gemeenschappelijke regelingen ... 40
3.4 Aanbevelingen en alternatieven ... 45 3.5 Slotopmerking ... 49 Conclusie ... 51 Literatuurlijst ... 55 Bronnen ... 55 Parlementaire stukken ... 58
4
Inleiding
Aanleiding voor het onderzoek
Nederland is onderverdeeld in 12 provincies en 380 gemeenten; tot zover een overzichtelijke bestuurlijke structuur. In de praktijk spelen veel vraagstukken zich echter af op het niveau tussen de provincie en de gemeenten. De bestaande bestuurlijke hoofdstructuur biedt onvoldoende mogelijkheden om deze regionale vraagstukken aan te pakken. Het gevolg is dat gemeenten gaan samenwerken in bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden. De laatste jaren neemt de vraag naar bovengemeentelijke samenwerking toe. Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de uitvoering van steeds meer taken.1 Zo kregen zij er per 1 januari 2015 belangrijke taken bij als gevolg van de decentralisaties in het sociaal domein. Om deze taken goed en kostendekkend uit te voeren, werken gemeenten steeds meer regionaal samen.2 Er lijkt een tegengestelde trend gaande: enerzijds worden steeds meer taken door het Rijk gedecentraliseerd, anderzijds wordt de uitvoering van taken door gemeenten weer gecentraliseerd in bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden. De besluitvorming over maatschappelijke vraagstukken vindt niet langer plaats in de gemeenteraad, maar op bovengemeentelijk niveau zonder directe kiezerslegitimatie. Bovendien gaat een steeds groter deel van de gemeentelijke begroting naar de regio. Dit roept vragen op over de democratische legitimatie van bovengemeentelijke samenwerking.
De democratische legitimatie van bovengemeentelijke samenwerking is al decennialang onderwerp van discussie. Publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen (hierna: Wgr) zijn gestoeld op het principe van ‘verlengd lokaal bestuur’. Dit houdt in dat zij geen vierde, zelfstandige bestuurslaag zijn tussen provincie en gemeenten in, maar dat zij ‘onderdeel’ blijven van het gemeentebestuur.3 Het bestuur van publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden wordt niet rechtstreeks door de burgers gekozen, maar indirect via gemeenteraadsleden. De gemeenteraadsleden kunnen vervolgens met behulp van verschillende controle-instrumenten in de Wgr invulling geven aan hun controlerende en kaderstellende taak.
1
Boogers, e.a. 2016, p. 4. 2 Rob, Wisselwerking 2015, p. 6.
5
In de praktijk blijken raadsleden echter te worstelen met hun rol als kadersteller en controleur.4 Zeven op de tien raadsleden zien het toenemende aantal bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden zelfs als een bedreiging voor de lokale democratie.5 In dergelijke gevallen resulteert verlengd lokaal bestuur in verlegd lokaal bestuur, waarbij het gemeentebestuur zich afhankelijk opstelt ten opzichte van het samenwerkingsverband en geen tot weinig invloed meer heeft op de besluitvorming?6
De afgelopen decennia zijn er verscheidene voorstellen gedaan om dit ‘regionale gat’ te dichten, hierbij kan worden gedacht aan stadsregio’s, miniprovincies en gewestvorming. Geen van de genoemde voorstellen is daadwerkelijk in de bestaande bestuurlijke structuur geïmplementeerd. Het principe van verlengd lokaal bestuur bleef het uitgangspunt voor bovengemeentelijke samenwerking. Toch is er de afgelopen jaren wel het een en ander veranderd. Zo is het aantal gemeenten aanmerkelijk afgenomen en daarmee de gemeentelijke schaal vergroot.7 Daarnaast is de Wgr in 2015 gewijzigd en heeft de wetgever gepoogd de democratische controle op samenwerkingsverbanden te verbeteren.8
Desalniettemin is de discussie rond de democratische legitimatie van bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden nog steeds actueel. Zo heeft het Tweede Kamerlid Schouw in 2015 de Wet democratisering gemeenschappelijke regelingen ingediend, die overigens afgelopen december weer is ingetrokken.9 Ook het huidige kabinet geeft prioriteit aan het wijzigen van de Wgr om de politieke verantwoording over bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden te verbeteren.10 Tot besluit vraagt bovenal de praktijk om betere controle-instrumenten: raadsleden hebben het gevoel grip noch invloed te hebben op bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden.11
4 Rob, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden 2015, p. 11. 5 Raadslid.Nu 2017, p. 4.
6 Rob, Democratische legitimiteit van samenwerkingsverbanden 2015, p. 11. 7
https://www.cbs.nl/nl-nl/nieuws/2017/52/aantal-gemeenten-van-388-naar-380; In 2007 telde Nederland nog 443 gemeenten, op 1 januari 2018 zijn dat er 380.
8 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3. 9 Kamerstukken II 2014/15, 34177, 1-4. 10 VVD, CDA, D66 & CU 2017, p. 7. 11 https://www.volkskrant.nl/nieuws-achtergrond/raadsleden-voelen-zich-buitenspel-gezet-door-wethouders-van-samenwerkende-gemeenten~bfce0806/
6 Hoofd- en deelvragen
Bovenstaande beschouwing maakt duidelijk dat een verbetering van de democratische controle op bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden wenselijk is om de democratische legitimiteit ervan te vergroten. In dit onderzoek zal worden gekeken in hoeverre dit kan en moet worden gerealiseerd door het verdere regulering van de democratische controle in de Wgr. Dit zal ik onderzoeken aan de hand van de volgende centrale onderzoeksvraag:
Is met het oog op het vergroten van de democratische legitimatie van bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden verdere regulering van de democratische controle in de Wet gemeenschappelijke regelingen wenselijk?
De onderzoeksvraag zal worden benaderd vanuit de volgende deelvragen:
1. Wat is de juridische grondslag van bovengemeentelijke samenwerking en hoe is deze ontstaan?
2. Op welke wijze en in welke mate worden door gemeenten bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden aangegaan?
3. Hoe is de democratische controle op samenwerkingsverbanden nu in de Wgr geregeld?
4. Wat wordt verstaan onder de democratische legitimatie van bovengemeentelijke samenwerking en welke knelpunten doen zich daarbij voor?
5. Hoe kan de democratische legitimatie van bovengemeentelijke
samenwerkingsverbanden worden vergroot? Onderzoek en methode
In deze scriptie zal ik kwalitatief onderzoek doen naar de democratische controle op bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden en daarmee de democratische legitimiteit ervan. Aan de hand van parlementaire stukken, literatuur, rapporten, adviezen en de geldende wet- en regelgeving zal ik onderzoeken hoe bovengemeentelijke samenwerking is ontstaan, hoe deze democratisch wordt gelegitimeerd, welke knelpunten zich met betrekking tot de democratische legitimatie van bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden voordoen en welke oplossingen daarvoor worden aangedragen. De eerste drie deelvragen zijn beschrijvend van aard. De vierde en vijfde deelvraag leiden tot een meer analytisch onderzoek, waarbij de beantwoording van de vijfde deelvraag een normatief karakter kent.
7
Onderzoeksopzet
Het eerste hoofdstuk van deze scriptie zal aanvangen met een beschouwing van de juridische grondslag van bovengemeentelijke samenwerking. De eerste vormen van formele samenwerking in de negentiende eeuw tot en met de laatste wijzigingen van de Wgr komen aan bod. Vervolgens wordt in hoofdstuk 2 besproken hoe bovengemeentelijke samenwerking er anno 2018 voorstaat. In paragrafen 2.2 tot en met 2.4 worden de verschillende rechtsvormen van bovengemeentelijke samenwerking, alsmede de omvang daarvan besproken. Daarna wordt ingegaan op de verschillende samenwerkingsvormen die de Wgr kent. In paragraaf 2.5 wordt uiteengezet hoe de democratische controle op dit moment in de Wgr is geregeld. Hoofdstuk 3 is gewijd aan de knelpunten en aanbevelingen ten aanzien van de democratische controle op samenwerkingsverbanden. In paragraaf 3.2 wordt eerst uitgebreid stilgestaan bij de begrippen ‘democratische legitimiteit’ en ‘verlengd lokaal bestuur’. Vervolgens worden in paragraaf 3.3 en 3.4 achtereenvolgens de knelpunten en de verschillende aanbevelingen en alternatieven uitgelicht. De scriptie wordt afgesloten met een conclusie.
8
Hoofdstuk 1: De juridische grondslag van bovengemeentelijke
samenwerking
1.1 Inleiding
In dit hoofdstuk komt de juridische grondslag van bovengemeentelijke samenwerking aan de orde. De eerste geformaliseerde vormen van bovengemeentelijke samenwerking tot aan de Wgr van 1950 worden besproken in paragraaf 1.2. Vervolgens worden in paragraaf 1.3 de Wgr 1950 en de punten van kritiek daarop besproken. In paragraaf 1.4 komen de voorstellen voor de opvolger van de Wgr 1950 en de uiteindelijk Wgr 1985 aan bod. De wijzigingen van de Wgr in de periode van 1985 tot heden, zoals de dualisering van het lokale bestuur en de invoering en afschaffing van de plusregio’s, worden in paragraaf 1.5 besproken. Een terugblik op het hoofdstuk is te vinden in paragraaf 1.6.
1.2 Bovengemeentelijke samenwerking tot 1950
Bovengemeentelijke samenwerking in de Gemeentewet
Bovengemeentelijke samenwerking werd voor het eerst formeel geregeld in de Gemeentewet (hierna: Gemw) van 1851.12 In slechts twee artikelen werd respectievelijk de samenwerking tussen twee of meer gemeenten mogelijk gemaakt en de verdeling van de financiële bijdragen geregeld. In die tijd beperkte bovengemeentelijke samenwerking zich tot zaken van kleinschalige en praktische aard. Toen bovengemeentelijke samenwerking zich uitstrekte over meer gebieden, bleken de twee artikelen in de Gemeentewet tekort te schieten.13
In 1931 zijn de twee artikelen vervangen door achttien nieuwe artikelen in de Gemeentewet. Op een aantal punten verschilden de nieuwe artikelen met de voormalige regeling, maar bovenal werd een aantal nieuwe zaken geregeld. Zo werd de verplichting opgenomen dat een regeling bepalingen moest bevatten over wijziging, verlenging en opheffing van de samenwerking (art. 129 Gemw 1931) en werd met art. 130 Gemw 1931 voor het eerst de mogelijkheid gecreëerd om een commissie of een rechtspersoonlijkheid bezittend orgaan in te stellen.14 Verder werd onder meer geregeld wie de bevoegdheid had een besluit te nemen ingeval van geschillen tussen gemeentebesturen (art. 136 Gemw 1931), de eis van publicatie
12
Traag 1993, p. 37. 13 Traag 1993, p. 37-38.
9
van de regeling (art. 137 Gemw 1931) en de bevoegdheid van de Kroon een gemeentebestuur te dwingen tot samenwerking met een ander gemeentebestuur (art. 138 – 145 Gemw 1931). Tot besluit bepaalde de Gemeentewet 1931 dat een gemeenschappelijke regeling in de vorm van een stichting, een naamloze vennootschap of een andere vorm gebaseerd op het burgerlijk recht verboden was. Een uitzondering hierop was slechts mogelijk indien ‘deze vorm in verband met den aard van het te regelen belang daarvoor in het bijzonder aangewezen moet worden geacht’ (art. 146 Gemw 1931).15
De Commissie-Koelma
Na de bevrijding zocht men naar verdergaande, geïnstitutionaliseerde vormen van formele samenwerking. De Gemeentewet van 1931 bleek hiervoor onvoldoende instrumenten te bevatten. Daarom stelde de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken in 1946 de Commissie-Koelma in, die de opdracht kreeg: ‘Op korte termijn te adviseren omtrent de wijze, waarop moet worden voorzien in belangen, welke gemeenschappelijk zijn voor grote stedelijke gemeenten en in haar onmiddellijke omgeving liggende kleinere gemeenten.’16
In haar rapport, dat ruim een jaar later verscheen, concludeerde de Commissie dat de oorspronkelijke samenwerkingsvormen niet voldeden zodra er sprake was van een complex van belangen. Om een dergelijk geheel van belangen op een juiste manier te kunnen behartigen, stelde de Commissie-Koelma voor een nieuwe bestuursvorm in het leven te roepen.
Deze nieuwe bestuursvorm diende volgens de Commissie: ‘Enerzijds in zijn basis en opbouw aan te sluiten bij de structuur der gemeentelijke organen, doch anderzijds bij de uitoefening van zijn taak niet gebonden is door de grenzen van de individuele gemeente.’17 Daarnaast zouden burgers rechtstreeks hun invloed moeten kunnen uitoefenen op deze openbare lichamen, die in het rapport als districten werden voorgesteld. De raad van een district zou bestaan uit de burgemeesters van de deelnemende gemeenten en uit bestuurders, die rechtstreeks door de kiesgerechtigde burgers van het samenwerkingsgebied zouden worden gekozen.18 15 Bulthuis 1957, p. 109-110. 16 Bulthuis 1957, p. 132. 17 Bulthuis 1957, p. 133. 18 Traag 1993, p. 40.
10 Het rapport van de Commissie-Koelma werd met weinig enthousiasme ontvangen door de Tweede Kamer. De bezwaren richtten zich hoofdzakelijk op het voorstel om een nieuw bestuurslichaam met zelfstandige beslisbevoegdheid in het leven te roepen: een district als vierde bestuurslaag tussen de provincie en gemeente in. In brede kring werd gevreesd voor de mogelijke ondoorzichtigheid van het openbaar bestuur.19 Onderwijl werd gewerkt aan een aparte wettelijke regeling die bovengemeentelijke samenwerking mogelijk moest maken. 1.3 De Wgr 1950
In 1950 trad een aparte wet, de Wgr, in werking. De voorstellen van de Commissie-Koelma waren slechts ten dele overgenomen in de nieuwe wet. Samenwerking tussen ‘de grote stad en nabuurgemeenten’ werd, conform de wens van de Commissie, mogelijk gemaakt. Het voorstel om een vierde bestuurslaag van districten in te stellen, had het echter niet gehaald.20 De nieuwe wet bestond uit achtendertig artikelen verdeeld over zeven hoofdstukken. Het eerste hoofdstuk had betrekking op de vrijwillige samenwerking tussen gemeenten. Het tweede hoofdstuk maakte gedwongen samenwerking op last van Provinciale Staten mogelijk. In het derde en vierde hoofdstuk werd respectievelijk de samenwerking tussen provincies en de samenwerking tussen gemeente en provincie geregeld. In de deelname door andere rechtspersonen en openbare lichamen aan samenwerkingsverbanden werd voorzien met de hoofdstukken vijf en zes. Het laatste hoofdstuk bestond uit overgangs- en slotbepalingen.
Enkele wetsartikelen uitgelicht
Het eerste artikel van de wet regelde welk bestuursorgaan bevoegd was een regeling af te sluiten, alsmede ten behoeve van welk doel een regeling kon worden gesloten: ‘De raden, onderscheidenlijk de Colleges van Burgemeesters en Wethouders, en de Burgemeesters van twee of meer gemeenten kunnen ieder voor zover zij ook voor hun eigen gemeenten bevoegd zijn, een gemeenschappelijke regeling treffen ter behartiging van bepaalde belangen dier gemeente.’21
Blijkens de memorie van toelichting wilde het kabinet gemeenten relatief vrij laten in de beoordeling in welke gevallen ter behartiging van welke belangen zij met buurgemeenten over konden gaan tot het treffen van een regeling.22
19 Traag 1993, p. 40. 20 Traag 1993, p. 40. 21 Zie artikel 1, Wgr 1950. 22 Traag 1993, p. 41.
11
De vrijheid was echter niet absoluut. Het eerste lid van artikel 1 bepaalde namelijk dat een gemeenschappelijke regeling gericht diende te zijn op de behartiging van ‘bepaalde’ gemeentelijke belangen, die in de regeling omschreven moesten worden. Gedeputeerde Staten waren belast met het toezicht op de naleving van dit voorschrift. Deze beperking is waarschijnlijk opgenomen als reactie op het voorstel van de Commissie-Koelma, om te voorkomen dat een regeling met een te ruime taakomschrijving kon uitgroeien tot een verkapt district.23
Verder werd in de wet nu ook de inrichting en samenstelling van het samenwerkingsverband geregeld.24 Bovendien kon voortaan worden gekozen tussen het instellen van een openbaar lichaam of een centrumgemeente. De constructie van een centrumgemeente hield feitelijk in dat bepaalde bevoegdheden werden onttrokken aan de andere deelnemende gemeentebesturen en dat deze werden toegekend aan de centrumgemeente, die veelal de grootste gemeente uit de regio was.25
Punten van kritiek op de Wgr 1950
Hoewel de Wgr 1950 als doel had gezamenlijke behartiging van bepaalde belangen te vergemakkelijken, bleek de wet in de praktijk meer nadelen dan voordelen op te leveren. De kritiek richtte zich met name op het democratisch gehalte van bovengemeentelijke samenwerking enerzijds en op het versterken van het karakter van bovengemeentelijke samenwerking als een vorm van verlengd lokaal bestuur anderzijds.
Wat betreft het democratisch gehalte: in de Wgr 1950 ontbraken, bijvoorbeeld, bepalingen omtrent de openbaarheid van een samenwerkingsverband. Daarnaast bevorderde de wet de transparantie van het bestuur op bovenlokaal niveau niet, omdat de wet aan gemeentebesturen de mogelijkheid bood om met wisselende partners samen te werken ten behoeve van de behartiging van verschillende belangen. Dat resulteerde in een wirwar aan gemeenschappelijke regelingen, hetgeen de democratische controle bemoeilijkte.26
Voorts was bovengemeentelijke samenwerking als verlengd lokaal bestuur onvoldoende gewaarborgd in de wet. Zo ontbraken bepalingen met betrekking tot politieke verantwoordingsrelatie tussen het gemeentebestuur en zijn afgevaardigde(n) in het 23 Traag 1993, p. 41. 24 Traag 1993, p. 42-44. 25 Traag 1993, p. 42. 26 Traag 1993, p. 45.
12 samenwerkingsverband. Daardoor bleef onduidelijk wie politiek verantwoordelijk was voor het beleid van het samenwerkingsverband. Bovendien bevatte de wet in dit kader onvoldoende middelen om de (neiging tot) verzelfstandiging van samenwerkingsverbanden tot de onbeminde en ongewenste vierde bestuurslaag op afdoende wijze tegen te gaan.27 Tot besluit werden er kanttekeningen geplaatst bij de effectiviteit van de Wgr. De toepassing van de wet werkte sectorbeleid in de hand. Ingevolge art. 1 Wgr 1950 kon het onderwerp van een regeling immers alleen ‘bepaalde’ belangen betreffen. Voor een samenhangend integraal beleid kwam de wet waarborgen tekort en de behartiging van een complex van belangen was onmogelijk op grond van de wet.28
1.4 De opvolger van de Wgr 1950
Voorstellen voor haar opvolger
In de periode tussen de Wgr van 1950 en haar opvolger uit 1985 is een groot aantal nota’s en externe adviezen verschenen over de schaalproblematiek van lokale overheden. In deze nota’s werden uiteenlopende oplossingen aangedragen voor de reorganisatie van het binnenlands bestuur. De nota’s bevatten onder meer voorstellen om (stads)gewesten, provinciale herindeling en gemeentelijke schaalvergroting door te voeren.
De eerste nota’s en rapporten, met voorstellen voor aanpassing van de Wgr en de reorganisatie van het binnenlands bestuur, verschenen in de jaren zestig. Deze voorstellen29 stuurden met name in de richting van het instellen van (stads)gewesten. De precieze invulling van die (stads)gewesten verschilde per rapport. In diverse nota’s werd de Wgr, als instrument voor bovengemeentelijke samenwerking, als ongeschikt bestempeld, met name vanwege de ondoorzichtigheid van de regelingen, de slechte mogelijkheden voor democratische controle en het vrijblijvende karakter van de samenwerking.30
Met de aandachtspunten uit de verschillende nota’s in het achterhoofd kwam het kabinet rond 1970 met zijn voorstellen voor aanpassing van de Wgr. De voorstellen waren voornamelijk gericht op het vergroten van de democratische legitimiteit en het versterken van het karakter van bovengemeentelijke samenwerking als een vorm van verlengd lokaal bestuur. Zo werd
27
Traag 1993, p. 45. 28 Traag 1993, p. 46.
29 Zie o.a. Tweede Nota Ruimtelijke ordening, 1966, Raad van Advies voor de Ruimtelijke Ordening, 1969, VNG, Bestuurlijke organisatie, 1969 en Wiardi Beckman Stichting, Streekgemeenten en Stadsgewesten, 1969 en Instituut Contact Randgemeenten, Bestuur in agglomeraties, 1969.
13
onder andere uitgesloten dat een samenwerkingsverband kon verzelfstandigen tot een vierde bestuurslaag, mogelijk gemaakt dat een gemeenschappelijke regeling meer dan één belang kon behartigen en werden regels opgenomen over de openbaarheid van een samenwerkingsverband.31 De Tweede Kamer bleek echter niet veel vertrouwen te hebben in het instrumentarium van de Wgr en zag meer heil in een afzonderlijke Gewestwet.
Gewestwet
In 1971 diende het kabinet daarom het eerste ontwerp van de Gewestwet in. Op grond van deze wet zouden, kort gezegd, gemeentebesturen de bevoegdheid krijgen om gewesten in te stellen en de inrichting en invulling van het taken- en bevoegdhedenpakket van het gewest vorm te geven. Om de democratische legitimatie van de gewestraad en de publieke controle daarop te verzekeren, werd voorgesteld om deze middels rechtstreekse verkiezingen samen te stellen.
In tegenstelling tot eerdere voorstellen, waar bovengemeentelijke samenwerking als een vorm van verlengd lokaal bestuur nog het uitgangspunt was, werd in de ontwerp-Gewestwet voor het eerst gesproken over een rechtstreeks gekozen bovenlokaal bestuur. Dit ging tegen de wil van de Tweede Kamer in, zij was immers pertinent tegen het instellen van een vierde bestuurslaag. Bovendien vreesde de Tweede Kamer voor een onoverzichtelijke situatie ten aanzien van de taken en bevoegdheden van respectievelijk de gemeente en het gewest.32 Daarom verdween ook dit voorstel van tafel.
Wet reorganisatie binnenlands bestuur
Een nieuw tijdperk in de discussie omtrent de reorganisatie van het binnenlands bestuur ving aan. Niet langer werd gekeken naar het instellen van gewesten en districten. Halverwege de jaren zeventig lag de focus op het samenvoegen van bovengemeentelijk en provinciaal bestuur door een herverdeling van taken en bevoegdheden over de drie bestuurslagen. Dit zou gepaard gaan met een verkleining van de provinciale schaal.33
In dit licht verscheen in 1976 het ontwerp voor de Wet reorganisatie binnenlands bestuur.34 Met dit wetsvoorstel beoogde het kabinet het evenwicht tussen de taken en bevoegdheden van de drie bestaande bestuurslagen te herstellen. Het kabinet hield vast aan de drie bestaande 31 Kamerstukken II 1969/70, 10310, 1-2, p. 5-10. 32 Traag 1993, p. 52. 33 Mensen 2009, p. 11. 34 Kamerstukken II 1976/77, 14322, 1-4.
14 bestuurslagen: een vierde bestuurslaag zou de transparantie van het openbaar bestuur vertroebelen en de toegankelijkheid ervan belemmeren. Het kabinet zette in op schaalverkleining op provinciaal niveau in plaats van schaalvergroting op gemeentelijk niveau, in de zin van verlengd lokaal bestuur. De positie van de provincie moest worden versterkt.
Het kabinet beoogde de provinciale schaal te verkleinen door zesentwintig provincies in te stellen. Deze provincies-nieuwe-stijl zouden vervolgens worden belast met een reeks van gemeentelijke taken en bevoegdheden. In dit kader zou het kabinet een lijst opstellen met taken en bevoegdheden die zich voor overheveling naar de provincies-nieuwe-stijl zouden lenen. Daarnaast zou de provincie ‘langs de weg van decentralisatie’ een aantal rijkstaken en –bevoegdheden verkrijgen. Tenslotte zou de provincie ook enkele nieuwe taken krijgen op het gebied van planning, coördinatie en (bij)sturing.35 Voor de gemeente was de taak weggelegd om zich voornamelijk bezig te houden met de uitvoering van het door de provincie opgestelde beleid.
De Wgr 1985 en haar ontwerpen
Het ontwerp van de opvolger van de Wgr is gedurende de parlementaire behandeling ingrijpend veranderd. Het oorspronkelijke ontwerp sloot geheel aan bij de toenmalige plannen voor de reorganisatie van het binnenlands bestuur, die waren uitgewerkt in de ontwerpen van de Wet reorganisatie binnenlands bestuur en de Wet tot wijziging van de provinciale indeling. In aansluiting op deze plannen bevatte het ontwerp aanvankelijk een verbod voor bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden om ten aanzien van gemeentelijk beleid te plannen, coördineren, of te sturen.36 Met het beperken van de toepassingsmogelijkheden van de Wgr beoogde het kabinet te voorkomen dat bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden een zelfstandige plaats zouden veroveren tussen de provincie en de gemeente in.37
In 1983 veranderde de koers: de plannen voor de reorganisatie van het binnenlands bestuur werden door het volgende kabinet niet overgenomen en de bijhorende wetsontwerpen werden ingetrokken.38 In het ontwerp van de Wgr werden belangrijke wijzigingen aangebracht. Zo kwam het verbod op plannen, coördineren en sturen voor het bestuur van een bovengemeentelijk samenwerkingsverband te vervallen en werd de rol van het provinciaal 35 Kamerstukken II 1976/77, 14322, 1-4, p. 36-37. 36 Mensen 2009, p. 11. 37 Traag 1993, p. 60. 38 Mensen 2009, p. 11.
15
bestuur, als coördinerend, toezichthoudend en geschillen beslechtend orgaan bij samenwerkende gemeenten, versterkt.
Uiteindelijk trad op 1 januari 1985 de nieuwe Wgr in werking die beoogde tegemoet te komen aan de tekortkomingen van de wet uit 1950. In dat kader zijn vier doelstellingen geformuleerd en uitgewerkt in de wet. Geconcludeerd kan worden dat in de Wgr de meeste nadruk wordt gelegd op de eerste doelstelling, namelijk het versterken van het karakter van bovengemeentelijke samenwerking als een vorm van verlengd lokaal bestuur en op het voorkomen van vierde bestuurslaag tussen provincie en gemeente in. Verder trachtte de wet het bestaande grillige patroon van gemeenschappelijke regelingen te ordenen (doelstelling II), en de rol van de provincie bij bovengemeentelijke samenwerking te versterken (doelstelling III). Tot besluit werd met een plicht tot openheid en openbaarheid beoogd het democratisch gehalte van bovengemeentelijke samenwerking te vergroten (doelstelling IV).39
1.5 De Wgr: wetswijzigingen 1985 – 2018
Kaderwet bestuur in verandering – plusregio’s
Begin jaren negentig begon, mede naar aanleiding van het rapport ‘Grote steden, grote kansen’ van de commissie Grote Stedenbeleid40
, de discussie over de noodzaak en invulling van regionaal bestuur weer op te leven. De regering gaf in verschillende nota’s aan dat, met name in stedelijke gebieden, samenwerking op basis van de Wgr niet voldeed. De wet functioneerde ten aanzien van uitvoerende taken, maar voor de meer sturende taken was zij te vrijblijvend. Daarom werd de regeling van oplegging van een gemeenschappelijke regeling vereenvoudigd en een verplichting tot uitvoering van een gemeenschappelijke regeling opgenomen in de wet.
Desalniettemin bleef de Wgr tekortschieten bij het faciliteren van samenwerking in stedelijke gebieden. Opnieuw werd gekeken naar het instellen van stadsprovincies en het vergroten van samenwerkingsgebieden. In dit verband trad op 1 juli 1994 de ‘Kaderwet bestuur in verandering’ in werking. Op grond van deze wet werd een zevental samenwerkingsgebieden rond de grote steden verplicht om tijdelijk, vooruitlopend op een definitieve bestuurlijke voorziening, een zwaar bovengemeentelijk samenwerkingsverband, kaderwetgebied genoemd, aan te gaan. In 2005 is deze tijdelijke Kaderwet vervangen door de ‘Wijzigingswet Wgr-plus 2006’. Daarmee werd deze intensieve vorm van samenwerking voortaan geregeld in
39 Kamerstukken II 1980/81, 16538, 3. 40 Kamerstukken II 1988/89, 21062, 1.
16 de Wgr en werden de samenwerkingsgebieden in plaats van kaderwetgebieden, plusregio’s genoemd.41 Een plusregio moest als een gemeenschappelijk openbaar lichaam verplicht samenwerken op een aantal wettelijk omschreven terreinen, vooral op het gebied van verkeer en vervoer, ruimtelijke ordening, economische ontwikkeling en milieubeleid.42 Vanwege deze bijzondere status kon een plusregio direct rijksbijdragen ontvangen voor de uitvoering van die wettelijke taken.
De Wgr en de dualisering van het gemeente- en provinciebestuur
Het gemeentelijke en provinciale bestuursmodel hadden van oorsprong een monistisch karakter. Het raadslidmaatschap en het wethouderschap waren met elkaar verweven. De wethouders werden door de raad benoemd en bleven na aanstelling zitting hebben in de raad. Wethouders hadden zodoende een dubbele pet op; in de raad stemden zij immers over hun eigen beleidsvoorstellen. Dit uit 1851 daterende monistische bestuursmodel bleek door maatschappelijke, politieke en bestuurlijke ontwikkelingen niet langer houdbaar. De regering gaf daarom de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie de opdracht om advies uit te brengen over de wijze waarop de dualisering van het lokaal bestuur vorm kan worden gegeven, de eventuele invoering van de gekozen burgemeester en de combinatie of spreiding van verkiezingen.43 Het rapport van de Commissie diende als basis voor het uiteindelijke wetsontwerp waarmee het lokale bestuursmodel is gewijzigd.
Op 7 maart 2002 trad de Wet dualisering gemeentebestuur44 in werking en een jaar later de Wet dualisering provinciebestuur.45 Het voornaamste doel van dualisering van het lokale bestuur was het vergroten van de politieke herkenbaarheid.46 Met het ontvlechten van de gemeenteraad en het college van burgemeester en wethouders, op het gebied van bevoegdhedenverdeling en personele samenstelling, en met het versterken van de bevoegdheden van de raad wilde het kabinet de herkenbaarheid van het lokale bestuur vergroten.47 Het college van burgemeester en wethouders kreeg een bestuurlijke en uitvoerende taak. De gemeenteraad behield zijn kaderstellende, waaronder een wetgevende, en een controlerende rol.
41 Wet van 25 november 2005, Stb. 2014, 558. 42
Zie artikel 106, eerste lid, Wgr (oud). 43
Besluit van 30 september 1998 tot instelling van de Staatscommissie Dualisme en lokale democratie, Stb. 1998, 588.
44 Wet van 28 februari 2002, Stb. 2002, 111. 45
Wet van 16 januari 2003, Stb. 2003, 17. 46 Rob 2001, p. 3.
17
Samenwerkingsverbanden gebaseerd op de Wgr hebben een monistisch karakter, dualisering van het lokale bestuur had derhalve consequenties voor de Wgr, maar welke precies bleek niet uit de toelichting bij het wetsvoorstel. Voor het inventariseren van de gevolgen van dualisering voor de Wgr diende in ieder geval gekeken te worden naar welke consequenties dualisering had voor de relatie tussen de gemeente en het bovengemeentelijk samenwerkingsverband, en de verhoudingen binnen het samenwerkingsverband. Bovendien moest worden gekeken of de verwijzingen in de Wgr naar de Gemeentewet nog wel klopten.48 In mei 2004 verscheen eindelijk de nota over de gevolgen van dualisering van het lokale bestuur voor de Wgr.49 De regering benadrukte hierin dat het uitgangspunt bij samenwerking op basis van de Wgr het verlengd lokaal bestuur bleef. Leden van het algemeen en dagelijks bestuur zouden niet zonder last of ruggespraak tot besluitvorming moeten komen. Zij zijn bovenal vertegenwoordiger van de gemeenten. De regering kwam dan ook tot de conclusie dat de Wgr niet gedualiseerd moest worden. De positie van het algemeen bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam diende wel versterkt te worden. Om het monistisch karakter van de Wgr te behouden moest deze worden ontkoppeld van de gedualiseerde Gemeentewet. Niet langer moest de Wgr verwijzen naar de Gemeentewet, maar moest zij zelfstandig bepaalde zaken regelen. Dergelijke ‘duale’ elementen waren: een actieve informatieplicht voor het dagelijks bestuur en invoering van de bevoegdheid van het algemeen bestuur om leden van het dagelijks bestuur te ontslaan.50
De bovengenoemde aan dualisering ontleende bevoegdheden zijn – ruim tien jaar later – in 2015 aan de Wgr toegevoegd. In de memorie van toelichting bij het voorstel tot wijziging van de Wgr werd nogmaals benadrukt dat samenwerking op basis van de Wgr primair gekarakteriseerd moet worden als een vorm van ‘verlengd lokaal bestuur’ en in dat licht dualisering van de bevoegdheden binnen een openbaar lichaam niet past.51
Meest recente wijzigingen Wgr
Naast de bovengenoemde aanpassingen naar aanleiding van de dualisering van het lokale bestuur, is de wet met ingang van 1 januari 2015 eveneens op een aantal andere punten gewijzigd.52 Zo is de bedrijfsvoeringsorganisatie als nieuwe organisatievorm geïntroduceerd, 48 Greef, de, Gst. 2013/110, p. 1. 49 Kamerstukken II 2003/04, 29200 VII, 56. 50 Greef, de, Gst. 2013/110, p. 2. 51 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 7. 52 Wet van 9 juli 2014, Stb. 2014, 466.
18 waarover in het volgende hoofdstuk meer, is de invloed van gemeenteraden op de begroting en jaarrekening van samenwerkingsverbanden vergroot en de samenstelling van het dagelijks bestuur en diens relatie tot het algemeen bestuur geregeld. Verder is de bevoegdheid van het algemeen bestuur om wijzigingen aan te brengen in de gemeenschappelijke regeling beperkt, in die zin dat hij niet kan besluiten tot de overdracht van bevoegdheden van deelnemers aan het bestuur van het openbaar lichaam, is de structuur van de wet verhelderd door een herindeling van de hoofdstukken, afdelingen en paragrafen, en werd een regeling getroffen voor de bekendmaking van gemeenschappelijke regelingen.53
Afschaffen plusregio’s
In 2015 werden ook de plusregio’s middels een aparte wet afgeschaft.54 Hiertoe werd besloten in het kader van het door het vorige kabinet ingezette beleid om te komen tot een compacte overheid.55 Het kabinet achtte de permanente vorm en het verplichte karakter van de plusregio’s niet meer van deze tijd en bovenal verstorend voor de, uit drie lagen bestaande, bestuurlijke hoofdstructuur. In de jaren negentig was deze verplichte vorm van samenwerking nog verdedigbaar als tijdelijke bestuursvorm vanuit de wens – van met name de gebieden rond de grote steden – om het bovenlokale bestuur te reorganiseren, waarbij zoal werd gedacht aan het ontwikkelen van stadsprovincies.56 Volgens het kabinet was deze discussie niet meer actueel, aangezien op een andere manier in deze wens kon worden voorzien, namelijk door overheden de ruimte te geven om vrijwillig te kiezen voor de meest adequate manier van samenwerking. Bovendien zouden deze flexibele vormen van samenwerking beter passen bij de hedendaagse vraagstukken. Met het afschaffen van de verplichte plusregio’s beoogde het kabinet aldus het primaat van de bestuurlijke hoofdstructuur te herstellen.57
1.6 Slotopmerking
In dit hoofdstuk heb ik de geschiedenis van wetgeving over bovengemeentelijke samenwerking geschetst. Opvallend is dat bovengemeentelijke samenwerking vanaf het prille begin in de Gemeentewet 1851 al werd gezien als een vorm van verlengd lokaal bestuur. Dit uitgangspunt zorgde in de daaropvolgende jaren voor veel discussie. Enerzijds wilde men het democratisch gehalte van bovengemeentelijke samenwerking vergroten door bijvoorbeeld rechtstreeks gekozen samenwerkingsverbanden in te stellen, anderzijds achtte men een vierde,
53 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 1-2. 54 Wet van 17 december 2014, Stb. 2014, 557. 55
Kamerstukken II 2012/13, 33659, 3, p. 1. 56 Kamerstukken II 2012/13, 33659, 3, p. 1. 57 Kamerstukken II 2012/13, 33659, 3, p. 2.
19
zelfstandige bestuurslaag onwenselijk, omdat men de bestaande bestuurlijke hoofdstructuur wilde behouden. In verscheidene rapporten, adviezen en nota’s zijn alternatieven aangedragen die varieerden van het instellen van zelfstandige gewesten (Gewestwet) tot aan kleinschalige provincies-nieuwe-stijl (Wet reorganisatie binnenlands bestuur). Geen van de varianten is uiteindelijk overgenomen in de Wgr 1985 en het uitgangspunt van verlengd lokaal bestuur bleef gehandhaafd.
Vanaf de jaren negentig en met name na de eeuwwisseling ligt de focus niet meer op het knelpunt rond de indirecte kiezerslegitimatie, maar lijkt deze te zijn verschoven naar de controlerende en sturende taak van de gemeenteraden. In dit licht kan de invoering van de plusregio’s als een uitzondering worden beschouwd. Alhoewel plusregio’s binnen de kaders van de Wgr werden ingesteld, hadden zij toch trekken van een zelfstandige bestuurslaag. Dit kwam onder andere door de directe financiering van het rijk en de intensiteit van de samenwerking. In 2015 zijn de plusregio’s mede om deze redenen weer afgeschaft. Tot besluit is in deze periode een andere grote wijziging doorgevoerd, te weten de dualisering van het lokale bestuur, maar deze heeft vanuit democratisch oogpunt weinig inhoudelijke invloed gehad op de Wgr.
20
Hoofdstuk 2: Bovengemeentelijke samenwerking anno 2018
2.1 Inleiding
In dit hoofdstuk wordt besproken hoe thans op bovengemeentelijk niveau wordt samengewerkt en hoe de democratische controle op die samenwerkingsverbanden is geregeld. In paragraaf 2.2 wordt allereerst ingegaan op de verschillende vormen van bovengemeentelijke samenwerking. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3 de omvang en de rechtsvorm van de bestaande samenwerkingsverbanden besproken, waarbij eveneens wordt stilgestaan bij de prognoses. De verschillende samenwerkingsvormen die de Wgr biedt, worden in paragraaf 2.4 uitgelicht. Daarna wordt in paragraaf 2.5 besproken hoe de democratische controle is geregeld in de Wgr. Het hoofdstuk wordt in paragraaf 2.6 afgesloten met een terugblik.
2.2 Vormen van bovengemeentelijke samenwerking
Praktische overwegingen liggen veelal ten grondslag aan het besluit van bestuursorganen om op geformaliseerde wijze te gaan samenwerken voor de uitoefening van bepaalde taken en bevoegdheden. Een bovengemeentelijk samenwerkingsverband kan in beginsel op twee manieren worden vormgegeven: via het publiek- of het privaatrecht.58 Een publiekrechtelijk samenwerkingsverband komt tot stand op grond van de Wgr. De wet biedt verschillende mogelijkheden tot samenwerking en stelt daarnaast een minimum aan waarborgen omtrent de samenstelling en besluitvorming. In dit hoofdstuk wordt later nader ingegaan op de verschillende mogelijkheden tot samenwerking en de democratische waarborgen. In het geval van privaatrechtelijke samenwerking gaan een of meer bestuursorganen op basis van het Burgerlijk Wetboek een samenwerkingsverband met elkaar aan. Het samenwerkingsverband kan worden opgericht in de vorm van een NV, BV, coöperatie of stichting.
Een wezenlijk bezwaar tegen privaatrechtelijke samenwerking is dat publiekrechtelijke waarborgen, zoals openbaarheid en politieke verantwoordelijkheid, dan apart geregeld moeten worden. De wetgever geeft, omwille van deze democratische waarborgen, steeds de voorkeur aan publiekrechtelijke samenwerking boven privaatrechtelijke vormen van samenwerking.59 De voorkeur van de wetgever voor publiekrechtelijke taakbehartiging komt tot uitdrukking in
58 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 1.
21
art. 160 lid 2 Gemw.60 Gemeenten zijn op grond van deze bepaling enkel bevoegd tot het gebruikmaken van een privaatrechtelijke rechtsvorm ‘indien dat in het bijzonder aangewezen moet worden geacht voor de behartiging van het daarmee te dienen openbaar belang’.
2.3 Omvang en rechtsvorm van samenwerkingsverbanden
Registratie samenwerkingsverbanden
Het is voor burgers en gemeenteraadsleden vaak onduidelijk in hoeveel verbanden er wordt samengewerkt, welke taken binnen welk samenwerkingsverband vallen en wie waarvoor verantwoordelijk is. Voor onderzoekers geldt dat het evenzeer lastig is om een omvattend beeld te krijgen van het aantal samenwerkingsverbanden.61 Gemeenten zijn op grond van art. 27 Wgr verplicht om in een register bij te houden aan welke gemeenschappelijke regelingen zij deelnemen. Het register moet door eenieder kosteloos kunnen worden ingezien, maar in de praktijk laat de toegankelijkheid ervan te wensen over.
Daarnaast werkt ook het Kennis- en Exploitatiecentrum Officiële Overheidspublicaties (KOOP) aan een centraal register voor gemeenschappelijke regelingen. Op dit moment is er slechts een conceptlijst met gemeenschappelijke regelingen uit 2015 beschikbaar, die niet meer wordt bijgehouden. In een recent dataverzoek wordt aangegeven dat de overheid druk werkt aan een register voor gemeenschappelijke regelingen, maar dat dit nog enige tijd gaat duren.62 Hoewel centrale registratie van gemeenschappelijke regelingen de transparantie aanzienlijk zal verbeteren, blijft het overzicht incompleet, omdat privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden immers buiten de registratie vallen. Voorlopig zijn burgers, raadsleden en onderzoekers dus aangewezen op cijfers uit rapporten en onderzoeken. Zij verkrijgen deze cijfers door in alle gemeentebegrotingen onder de paragraaf ‘verbonden partijen’ naar de opsomming van samenwerkingsverbanden te zoeken.63
Omvang en rechtsvorm
In verschillende kamerstukken64 wordt verwezen naar een rapport uit 2012. Volgens een daarin opgenomen telling bleken er 512 gemeenschappelijke regelingen te bestaan en stonden er ruim 1300 privaatrechtelijke organisaties opgenomen onder de paragraaf ‘verbonden
60
Haaren, van-Dresens, in: T&C Gemeentewet Provinciewet 2017, art. 160 Gemw, aant. 4. 61 Boogers, e.a. 2016, p. 25.
62 https://data.overheid.nl/dataverzoeken/inventarisatie-gemeenschappelijke-regelingen (geraadpleegd op 29
maart 2018).
63 Boogers, e.a. 2016, p. 25.
22 partijen’ van de gemeentebegroting. Bij dit laatste getal moet worden opgemerkt dat ruim 70 procent van de privaatrechtelijke organisaties was opgericht door slechts één gemeente en daar zodoende geen sprake was van een bovengemeentelijk samenwerkingsverband.65 Het aantal privaatrechtelijke organisaties dat daadwerkelijk een bovengemeentelijk samenwerkingsverband behelsde, betrof welbeschouwd circa 390.
In een recenter rapport uit 2016, waar de gegevensverzameling heeft plaatsgevonden in 2015, zijn in totaal 779 samenwerkingsverbanden geïnventariseerd. Bij deze telling had ongeveer 71 procent van de samenwerkingsverbanden een publiekrechtelijke structuur gebaseerd op de Wgr. In 29 procent van de gevallen betrof het een privaatrechtelijk samenwerkingsverband, waarbij de stichting de meest voorkomende rechtsvorm bleek te zijn.66 Conform de wens van de wetgever kende een ruime meerderheid van het aantal bovengemeentelijke samenwerkingsverbanden een publiekrechtelijk karakter: 553 gemeenschappelijke regelingen tegenover 226 privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden. Verder viel op dat het aantal samenwerkingsverbanden waaraan een gemeente deelneemt niet afhankelijk blijkt te zijn van de omvang van de desbetreffende gemeente.67
Trendonderzoek
Op basis van het rapport uit 2012 en met het oog op het toenemende takenpakket van gemeenten door de decentralisaties in de zorg, lijkt voor beide rechtsvormen van samenwerking een stijgende lijn aannemelijk.68 Ten aanzien van privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden geeft ook de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties aan dat sprake lijkt te zijn van een stijgende lijn.69 Wanneer men echter naar de recentere cijfers uit 2015 kijkt, blijkt het aantal publiekrechtelijke samenwerkingsverbanden daadwerkelijk te zijn toegenomen, namelijk van 512 in 2012 naar circa 553 in 2015. Het aantal privaatrechtelijke samenwerkingsverbanden is daarentegen juist afgenomen van ongeveer 390 in 2012 naar circa 226 in 2015.
Nu een complete en uitgebreide specificatie van de cijfers ontbreekt, zijn de bovenstaande conclusies wellicht ietwat voorbarig. Niettemin geeft het de noodzaak van nader
65 Kamerstukken II 2014/15, 34000 VII, 7, p. 12. 66 Boogers, e.a. 2016, p. 26. 67 Boogers, e.a. 2016, p. 26. 68 Kamerstukken II 2014/15, 34177, 3, p. 2. 69 Kamerstukken II 2014/15, 34000 VII, 7, p. 12.
23
trendonderzoek aan om steekhoudende conclusies te kunnen trekken. Een overzicht waarin enkel gemeenschappelijke regelingen worden geregistreerd, is daarvoor onvoldoende.
2.4 Samenwerkingsvormen op grond van de Wgr
Bevoegdheid tot het treffen van een regeling
Gemeenten, provincies en waterschappen kunnen op basis van de Wgr onderling samenwerken ter behartiging van door henzelf te bepalen belangen. Deze samenwerking wordt geregeld in de hoofdstukken I tot en met VII van de wet. Andere openbare lichamen en (privaatrechtelijke) rechtspersonen kunnen ook deelnemen aan een gemeenschappelijke regeling (hoofdstuk VIII). Verder biedt de wet de mogelijkheid om een regeling te treffen tussen één gemeente, provincie of waterschap en een ander openbaar lichaam of rechtspersoon (hoofdstuk IX). In dit onderzoek zal ik mij concentreren op gemeenschappelijke regelingen tussen gemeenten onderling (hoofdstuk I). Ten eerste omdat dit de meest voorkomende variant is, en ten tweede omdat in de overige hoofdstukken veel bepalingen uit dit eerste hoofdstuk van overeenkomstige toepassing worden verklaard.70 Volgens art. 1 lid 1 Wgr kunnen de raden, de colleges van burgemeester en wethouders en de burgemeesters van twee of meer gemeenten afzonderlijk of tezamen, ieder voor zover zij voor de eigen gemeente bevoegd zijn, een regeling te treffen ter behartiging van een of meer bepaalde belangen van die gemeenten. Een dergelijke regeling kan in vijf verschillende samenwerkingsvormen worden gegoten, waarvan er vier expliciet in de wet worden geregeld, te weten het openbaar lichaam (art. 8 lid 1 Wgr en art. 135 Gw), het gemeenschappelijk orgaan (art. 8 lid 2 Wgr), de bedrijfsvoeringsorganisatie (art. 8 lid 3 Wgr) en de centrumgemeenteconstructie (art. 8 lid 4 Wgr). De vijfde samenwerkingsvorm, die niet expliciet in de wet genoemd wordt, is de ‘regeling zonder meer’ (art. 8 jo. 1 Wgr).
Gemeenschappelijk openbaar lichaam
Het openbaar lichaam is de meest voorkomende samenwerkingsvorm bij een gemeenschappelijke regeling.71 De bestuursstructuur van het openbaar lichaam is gebaseerd op de (oude) monistische gemeentelijke bestuursstructuur.72 Volgens art. 8 lid 1 Wgr is een gemeenschappelijk openbaar lichaam een rechtspersoon en daarmee van rechtswege bevoegd om deel te nemen aan het maatschappelijk verkeer, deze bevoegdheid kan door de deelnemers
70
Greef, de, Gst. 2008/107, p. 2. 71 Greef, de, Gst. 2008/107, p. 2. 72 Greef, de, Gst. 2010/87, p. 2.
24 bij regeling worden beperkt (art. 31 Wgr). Het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam dient te bestaan uit een algemeen bestuur, een dagelijks bestuur en een voorzitter (art. 12 lid 1 Wgr). Naast deze verplichte organen kunnen ook andere organen worden ingesteld, zoals advies- en bestuurscommissies (art. 24 en 25 Wgr).
De samenstelling van het algemeen bestuur is afhankelijk van welke bestuursorganen de desbetreffende gemeenschappelijke regeling zijn aangegaan. De Wgr kent vier varianten: de raadsregeling, de collegeregeling, de burgemeestersregeling en de gemengde regeling. Een raadsregeling bestaat uitsluitend uit gemeenteraden, een collegeregeling uitsluitend uit colleges en een burgemeestersregeling uitsluitend uit burgemeesters. Een gemengde regeling bestaat uit tenminste twee verschillende typen bestuursorganen. Bij deze laatste variant wordt een onderscheid gemaakt tussen twee vormen: de gemengde regeling waaraan raden deelnemen, en de gemengde regeling waaraan geen raden deelnemen.73
Bij zowel raadsregelingen als gemengde regelingen waaraan raden deelnemen is de raad bevoegd de leden van het algemeen bestuur aan te wijzen (art. 13 lid 1 Wgr). In het geval van een raadsregeling kan de raad de leden voor het algemeen bestuur enkel uit zijn eigen midden, met uitzondering van de voorzitter (de burgemeester), aanwijzen. In het geval van een gemengde regeling waaraan raden deelnemen kan de raad de leden voor het algemeen bestuur aanwijzen uit zijn eigen midden, de voorzitter inbegrepen, en uit de wethouders. Bij collegeregelingen wordt het algemeen bestuur door de colleges uit hun midden gekozen (art. 13 lid 6 Wgr). Bij burgemeestersregelingen vormen de burgemeesters het algemeen bestuur (art. 13 lid 7 Wgr), tenzij de regeling bepaalt dat niet alle burgemeesters zitting hebben in het algemeen bestuur (art. 13 lid 8 onderdeel a Wgr) en/of dat twee of meer deelnemende burgemeesters gezamenlijk uit hun midden een of meer leden van het algemeen bestuur aanwijzen (art. 13 lid 8 onderdeel b Wgr).
De regeling bepaalt het aantal leden van het algemeen bestuur, dat door elke deelnemende gemeenteraad wordt aangewezen (art. 13 lid 3 Wgr). De regeling kan bijvoorbeeld inhouden dat de aantallen leden onderling verschillen (art. 13 lid 4 onderdeel a Wgr) of dat de leden van bepaalde gemeenten meervoudig stemrecht hebben (art. 13 lid 4 onderdeel b Wgr). Het algemeen bestuur beslist in beginsel met volstrekte meerderheid (art. 22 lid 1 Wgr jo. art. 30
25
lid 1 Gemw), tenzij het een besluit betreft dat in de regeling is aangeduid als een besluit dat met een gekwalificeerde meerderheid moet worden genomen (art. 13 lid 4 onderdeel c Wgr). Verder staat het algemeen bestuur aan het hoofd van het openbaar lichaam (art. 12 lid 2 Wgr). Dit is in lijn met de bestuurlijke structuur van het gemeentebestuur; daar staat de gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente (art. 125 lid 1 Gw). Volgens de wetgever houdt het hoofdschap van het algemeen bestuur in dat het bestuurlijk primaat bij dit orgaan ligt.74 Uit het bestuurlijk primaat vloeit voort dat in beginsel alle bevoegdheden tot regeling en bestuur toekomen aan het algemeen bestuur, tenzij krachtens de wet het dagelijks bestuur of de voorzitter bevoegd is. Dit beginsel is neergelegd in art. 33 Wgr.
In principe kunnen gemeentelijke bestuursorganen bij regeling ten aanzien van de belangen ter behartiging waarvan zij wordt getroffen, en voor het gebied waarvoor zij geldt, alle bevoegdheden tot regeling en bestuur, waaronder het stellen van algemeen verbindende voorschriften en het heffen van belastingen, overdragen aan het bestuur van een openbaar lichaam (art. 30 lid 1 Wgr). Ten aanzien van de bevoegdheid tot het heffen van belastingen is deze beperkt tot bepaalde onderwerpen (art. 30 lid 1 onderdeel a Wgr). Het bestuurlijk primaat ligt, zoals gezegd, bij het algemeen bestuur (art. 33 Wgr). De bevoegdheden worden daarom in beginsel aan het algemeen bestuur overgedragen, tenzij bij wet of in de regeling anders is bepaald. Het algemeen bestuur kan volgens art. 33a lid 1 Wgr bevoegdheden overdragen aan het dagelijks bestuur, tenzij de aard van de bevoegdheden zich daartegen verzet. Het tweede lid van artikel 33a Wgr bepaalt welke bevoegdheden van het algemeen bestuur in ieder geval niet kunnen worden overgedragen aan het dagelijks bestuur, zoals de bevoegdheid tot het vaststellen van de begroting (art. 33a lid 2 onderdeel a Wgr).
Het dagelijks bestuur van een openbaar lichaam bestaat uit de voorzitter en twee of meer andere leden. De leden van het dagelijks bestuur worden gekozen door en uit het algemeen bestuur en zij mogen niet allen afkomstig zijn uit dezelfde gemeente (art. 14 lid 1 en 13 lid 9 Wgr). Uit deze personele samenstelling van het dagelijks bestuur blijkt het monistische karakter van het openbaar lichaam. Leden van het dagelijks bestuur maken immers deel uit van het algemeen bestuur en blijven dit ook na aanwijzing in het dagelijks bestuur. Toch is het monistische systeem niet helemaal doorgevoerd: er kunnen ook ‘externe’ bestuurders worden
26 aangewezen als de aard van de regeling daartoe aanleiding geeft. Zij mogen echter geen meerderheid vormen binnen het dagelijks bestuur (art. 14 lid 2 Wgr).
De voorzitter van het openbaar lichaam wordt door en uit het algemeen bestuur aangewezen (art. 13 lid 9 Wgr). Bij de aanwijzing dient rekening te worden gehouden met wat daaromtrent in de regeling is afgesproken. Zo kan een regeling bijvoorbeeld voorschrijven dat de voorzitter uit een bepaalde gemeente afkomstig moet zijn.75 De voorzitter heeft verder de bevoegdheid om zowel het algemeen als het dagelijks bestuur voor te zitten (art. 12 lid 3 Wgr). Naast het in en buiten rechte vertegenwoordigen van het openbaar lichaam (art. 33d lid 1 Wgr) heeft de voorzitter geen eigen taken op grond van de wet, zoals bijvoorbeeld de burgemeester wel heeft ten aanzien van de openbare orde.76
Gemeenschappelijk orgaan
Ingevolge art. 8 lid 2 Wgr kan in daarvoor bijzonder in aanmerking komende gevallen bij de regeling, in plaats van een openbaar lichaam, een gemeenschappelijk orgaan worden ingesteld. Het betreft regelingen van zeer eenvoudige aard, veelal met een enkelvoudige, beperkt omschreven doelstelling, die geen geleed bestuur noch rechtspersoonlijkheid vereisen.77 Het instellen van een gemeenschappelijk orgaan heeft volgens de regering niet de voorkeur, het gemeenschappelijk openbaar lichaam is de eerstaangewezen rechtsvorm.78 Deze variant van samenwerking wordt doorgaans gebruikt voor enkelvoudige samenwerking of afstemming. Het betreft dan veelal een gemeenschappelijke regeling die voor visievorming en afstemming op een bepaald beleidsterrein is getroffen, bijvoorbeeld op het terrein van huisvesting of welzijn.79 Een ander voorbeeld van een gemeenschappelijk orgaan in de zin van de Wgr is de gemeenschappelijke rekenkamer (art. 79l PW e.v. en art. 81l Gemw e.v.). De Wgr kent een gemeenschappelijk orgaan geen rechtspersoonlijkheid toe. Derhalve kan het niet zelfstandig aan het maatschappelijk verkeer deelnemen en ook geen eigen personeel in dienst nemen. Het gemeenschappelijk orgaan bestaat uit één bestuurslaag. Aan het bestuur kunnen geen bevoegdheden tot het heffen van belastingen of het uitvaardigen van algemeen verbindende voorschriften worden overgedragen (art. 30 lid 1 onderdeel b Wgr). De wijze van samenstelling van het gemeenschappelijk orgaan is gelijk aan de wijze van samenstelling van
75
Greef, de, Gst. 2008/107, p. 5.
76 Greef, de, in: T&C Gemeentewet Provinciewet 2017, art. 12 Wgr, aant. 3. 77 Kamerstukken II 1980/81, 16538, 3, p. 34.
78
Kamerstukken II 1980/81, 16538, 3, p. 34 en Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 16-17.
79
27
het algemeen bestuur van het gemeenschappelijk openbaar lichaam (art. 15 jo. 13 Wgr). Verder kent het gemeenschappelijk orgaan ook een voorzitter. In tegenstelling tot de voorzitter van het openbaar lichaam is de voorzitter van het gemeenschappelijk orgaan geen apart bestuursorgaan: art. 12 lid 1 Wgr is niet van overeenkomstige toepassing.
Bedrijfsvoeringsorganisatie
De bedrijfsvoeringsorganisatie is in 2015 als nieuwe samenwerkingsvorm aan de wet toegevoegd.80 Uit een aantal expertmeetings uit 2007 bleek dat de praktijk behoefte had aan een samenwerkingsvorm in de vorm van een publiekrechtelijke rechtspersoon met een eenvoudige bestuursstructuur, die beter was gericht op bedrijfsvoering en uitvoeringstaken.81 Voorheen konden gemeentebesturen enkel kiezen tussen de ‘zware’ bestuursvorm van het gemeenschappelijk openbaar lichaam, dat rechtspersoonlijkheid en een geleed bestuur bezit, en lichtere samenwerkingsvormen zonder rechtspersoonlijkheid, zoals een gemeenschappelijk orgaan en een centrumgemeenteconstructie.82 Vanwege de voordelen van rechtspersoonlijkheid, in het bijzonder het eigenstandig kunnen sluiten van overeenkomsten, het beschikken over een eigen vermogen en het in dienst kunnen nemen van eigen personeel, werd het openbaar lichaam doorgaans toch als samenwerkingsvorm gekozen en de als zodanig ervaren ‘bestuurlijke drukte’ voor lief genomen; soms ook kozen gemeenten ervoor om bedrijfsvoeringstaken via de privaatrechtelijke weg te regelen.83
Met de bedrijfsvoeringsorganisatie werd een tussenvariant aan de wet toegevoegd: een samenwerkingsvorm met rechtspersoonlijkheid, maar zonder geleed bestuur. De bedrijfsvoeringsorganisatie kan, op grond van art. 8 lid 3 Wgr, uitsluitend worden ingesteld bij collegeregelingen. Burgemeesters en gemeenteraden mogen zodoende niet deelnemen aan gemeenschappelijke regelingen waarbij een bedrijfsvoeringsorganisatie wordt ingesteld. Voor organen als gedeputeerde staten, het dagelijks bestuur van waterschappen, het dagelijks bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam en een minister is het wel mogelijk om deel te nemen aan een bedrijfsvoeringsorganisatie.
Art. 8 lid 3 Wgr kent een bedrijfsvoeringsorganisatie rechtspersoonlijkheid toe en bepaalt dat een dergelijke samenwerkingsvorm uitsluitend mag worden ingesteld ter behartiging van ondersteunende processen of uitvoeringstaken. Aan het bestuur kunnen geen bevoegdheden 80 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 2. 81 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 16. 82 Greef, de, Gst. 2013/125, p. 1. 83 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 17.
28 tot het heffen van belastingen of het uitvaardigen van algemeen verbindende voorschriften worden overgedragen (art. 30 lid 1 onderdeel b Wgr). Het bestuur van een bedrijfsvoeringsorganisatie bestaat uit leden die per deelnemende gemeente door het college uit zijn midden worden aangewezen en heeft geen voorzitter (art. 14a jo. 13 Wgr).
Centrumgemeenteconstructie
Op grond van art. 8 lid 4 Wgr kan bij een gemeenschappelijke regeling een centrumconstructie worden ingesteld. Bij een centrumgemeenteconstructie, ook wel centrumregeling genoemd, wordt geen nieuw rechtspersoon, openbaar lichaam of een orgaan ingesteld, maar wordt een (bestuursorgaan van de) centrumgemeente aangewezen die namens de (overige) deelnemers de gemandateerde bevoegdheden uitoefent. De bevoegdheden kunnen zowel door bestuursorganen als door ambtenaren van de betreffende centrumgemeente worden uitgeoefend. De taken en bevoegdheden worden door de centrumgemeente ondergebracht in de bestaande gemeentelijke organisatie. Bij centrumregelingen kan een onderscheid worden gemaakt tussen enkelvoudige en meervoudige centrumconstructies. Wanneer één centrumgemeente wordt aangewezen, wordt er gesproken van een enkelvoudige centrumconstructie. Bij een meervoudige centrumconstructie worden bevoegdheden op verschillende beleidsterreinen aan verschillende gemeenten opgedragen, waarbij iedere gemeente een eigen beleidsterrein krijgt toegewezen. Een voorbeeld van een centrumregeling is de ambtelijke fusie tussen de gemeenten Amstelveen en Aalsmeer, waarbij de gemeente Amstelveen als centrumgemeente fungeert.84 De centrumgemeenteconstructie komt evenals het gemeenschappelijk orgaan niet vaak voor.85
Regeling zonder meer
Artikel 8 van de Wgr bepaalt dat bij een gemeenschappelijke regeling een van de
bovengenoemde samenwerkingsvormen kan worden ingesteld. Andere
samenwerkingsvormen worden door het artikel niet per definitie uitgesloten. Een andere mogelijkheid is volgens de wetgever bruikbaar ingeval twee of meer gemeenten gezamenlijk een belang willen behartigen dat geen zelfstandige bestuurlijke voorziening vereist.86 Bij een zogenoemde ‘regeling zonder meer’ kunnen bestuursorganen van verschillende gemeenten afspreken hoe zij met hun bevoegdheden zullen omgaan. Een regeling zonder meer kan onder andere worden ingesteld door het sluiten van bevoegdhedenovereenkomsten, convenanten,
84
Centrumregeling ambtelijke samenwerking Aalsmeer en Amstelveen, 2012. 85 Greef, de, Gst. 2008/107, p. 3.
29
bestuursafspraken of intentieovereenkomsten. De gemeenten Bunschoten, Leusden, Nijkerk en Putten werken bijvoorbeeld samen op grond van een regeling zonder meer ten aanzien van de bedrijfsvoering op het gebied van ICT, financiën, juridische zaken en personeel en organisatie.87
2.5 Democratische controle in de Wgr
De democratische controle op gemeenschappelijke regelingen krijgt in de Wgr gestalte in twee verantwoordingsrelaties. Enerzijds is er sprake van een interne verantwoordingsrelatie tussen het dagelijks bestuur en het algemeen bestuur van een openbaar lichaam, anderzijds is er sprake van een externe verantwoordingsrelatie tussen het algemeen bestuur van het openbaar lichaam en de deelnemende gemeentebesturen.88 Naast deze verantwoordingsrelaties, die meer weg hebben van politieke controle-instrumenten, is ook de financiële controle op gemeenschappelijke regelingen in de Wgr geregeld.
Interne verantwoordingsrelatie
Op grond van art. 19a lid 1 Wgr is het dagelijks bestuur en elk van zijn leden afzonderlijk verantwoording schuldig aan het algemeen bestuur over het dagelijks gevoerde bestuur. Uit deze bepaling volgt dat er een collegiale verantwoordelijkheid bestaat voor alle leden van het dagelijks bestuur om verantwoording af te leggen over datgene wat door of namens hen is gedaan. Deze verantwoordingsplicht bestaat uitsluitend tussen het dagelijks bestuur of zijn afzonderlijke leden en het algemeen bestuur.89 Een verantwoordingsplicht tussen de afzonderlijke leden van het dagelijks bestuur en hun eigen gemeentebestuur zou immers de collegialiteit van het dagelijks bestuur doorbreken.90
Naast de verantwoordingsplicht heeft het dagelijks bestuur ook een inlichtingenplicht. Het dagelijks bestuur dient het algemeen bestuur alle inlichtingen te verstrekken die het algemeen bestuur nodig heeft voor de uitoefening van zijn taak (art. 19a lid 2 Wgr). Opvallend is dat het informatierecht van de individuele leden van het algemeen bestuur, zoals voorheen was geregeld in art. 16 lid 2 Wgr-oud, ontbreekt. Voortaan zal dit in de gemeenschappelijke regeling, of een reglement van orde, moeten worden geregeld.
87 Gemeenschappelijke regeling Bedrijfsvoering BLNP, 2016. 88
Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 13. 89 Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 16.
30 Verder is er een vertrouwensregel tussen het algemeen bestuur en het dagelijks bestuur. Het algemeen bestuur heeft een ontslagrecht en kan leden van het dagelijks bestuur op grond van art. 19a lid 3 Wgr ontslaan, indien deze leden niet langer het vertrouwen van het algemeen bestuur genieten. Dit geldt voor zowel de ‘gewone leden’ van het dagelijks bestuur (art. 14 lid 1 Wgr), als voor de ‘externe leden’ (art. 14 lid 2 Wgr).91
Externe verantwoordingsrelatie
De verantwoordingsrelatie tussen de leden van het algemeen bestuur en hun eigen gemeentebestuur is op hoofdlijnen in de Wgr geregeld. De regering wilde in de Wgr voldoende mogelijkheden tot democratische aansturing en controle opnemen, maar deelnemende gemeentebesturen ook een zekere vrijheid geven bij de inzet en invulling van die instrumenten.92
De politieke controle op raadsregelingen en gemengde regelingen waaraan raden deelnemen, wordt geregeld in de artikelen 16 en 17 van de Wgr. Op grond van art. 16 lid 1 Wgr zijn de leden van het algemeen bestuur verantwoording schuldig aan de gemeenteraad die hen heeft aangewezen. Deze verantwoordingsplicht geldt uitsluitend ‘voor het door hem in dat bestuur gevoerde beleid’. Een lid van het algemeen bestuur is dus geen verantwoording schuldig over hetgeen het algemeen bestuur heeft besloten. Het algemeen bestuur is immers geen collegiaal bestuursorgaan, maar een vertegenwoordigend orgaan, daarbij past het niet als een lid verantwoording moet afleggen over iets waar hij tegen is.93 De wijze van verantwoording moet worden vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling.
Voorts bestaat er ook een inlichtingenplicht tussen de leden van het algemeen bestuur en de raad die hen heeft aangewezen. De leden zijn verplicht om alle inlichtingen te verschaffen waar één of meerdere raadsleden om vragen. De wijze waarop deze inlichtingen worden verschaft, moet worden vastgelegd in de gemeenschappelijke regeling (art. 16 lid 2 Wgr). Er bestaat eveneens een inlichtingenplicht tussen het bestuur van een gemeenschappelijk openbaar lichaam (dus zowel algemeen bestuur, het dagelijks bestuur als de voorzitter, alsmede eventuele ingestelde bestuurscommissies), het bestuur van een bedrijfsuitvoeringsorganisatie of een gemeenschappelijk orgaan enerzijds, en de deelnemende
91
Kamerstukken II 2012/13, 33597, 3, p. 14. 92 Kamerstukken I 2014/15, 33659, G, p. 9-10.
31
gemeenteraden anderzijds (art. 17 Wgr). In de regeling moeten bepalingen worden opgenomen omtrent de wijze waarop de inlichtingen worden verschaft.
Naast de inlichtingen en verantwoordingsplicht is er ook een vertrouwensrelatie tussen de leden van het algemeen bestuur en de raad die hen heeft aangewezen. De raad heeft de bevoegdheid om de door hem in het algemeen bestuur aangewezen leden te ontslaan, indien dit lid het vertrouwen van de raad niet meer bezit (art. 16 lid 4 Wgr). De gemeenschappelijke regeling moet nadere regels bevatten inzake de mogelijkheden en de procedure van ontslag. De politieke controle door de gemeenteraad op collegeregelingen, burgemeestersregelingen of gemengde regelingen waaraan geen raden deelnemen, is minder vanzelfsprekend. Raadsleden hebben immers geen formele rol bij de aanwijzing van de leden van het algemeen bestuur (art. 13 lid 6 resp. 7 resp. 10 Wgr). Art. 18 Wgr bepaalt dat art. 16 Wgr van overeenkomstige toepassing is op gemeenschappelijke regelingen waaraan uitsluitend colleges of uitsluitend colleges en burgemeesters deelnemen voor zover het de vertegenwoordigers van het college betreft (art. 13 lid 10 Wgr). Dit houdt in dat de leden van het algemeen bestuur inlichtingen en verantwoording schuldig zijn aan het college dat hen heeft aangewezen. Verder kan het college de door hem aangewezen leden ook ontslaan wegens gebrek aan vertrouwen.94 Deze bepaling lijkt overbodig aangezien het college een collegiaal bestuur kent en collegeleden derhalve altijd besluiten nemen namens het gehele college. Toch achtte de wetgever het noodzakelijk om de verantwoordingsregeling bij collegeregelingen op dezelfde wijze te regelen als bij raadsregelingen of gemengde regelingen waaraan raden deelnemen.95
De regering achtte het aanvankelijk niet noodzakelijk om de verantwoordingsrelatie tussen enerzijds het algemeen bestuur van collegeregelingen, burgemeestersregelingen en gemengde regelingen waaraan geen raden deelnemen en anderzijds de eigen gemeenteraad te regelen.96 Het college en zijn leden, inclusief de burgemeester, afzonderlijk zijn immers op grond van art. 169 lid 1 Gemw al verantwoording over het door hen gevoerde bestuur schuldig aan de gemeenteraad. Hetzelfde geldt voor de burgemeester voor het door hem als bestuursorgaan gevoerde beleid (openbare orde, etc.: art. 180 Gemw). Een meerderheid in de Tweede Kamer vond echter dat deze verantwoordingsrelaties niet zagen op gedelegeerde bevoegdheden.
94
Greef, de, in: T&C Gemeentewet Provinciewet 2017, art. 18 Wgr. 95 Kamerstukken II 1983/84, 16538, 37.
