Eddy J. MEIJER
ORGANISATIES IN BEWEGING
Een onderzoek naar een viertal reorganisatieprocessen geënt op het besluitvormingsmodel en de methoden van de Bradfordstudies.
Doktoraalskriptie Sociologie Universiteit van Amsterdam
Politieke en Sociaal-culturele Fakulteit Sociologisch Instituut
begeleider: professor dr. A.W.M.Teulings
Amsterdam, april 1988
Bfüliothe('.lk Sociologisch Instituut
Oooe ·Hoogatmat 24 1O12 Amsterdam Tel.: 020 5253982
Eddy J. MEIJER
Een onderzoek naar een viertal reorganisatieprocessen geënt op het besluitvormingsmodel en de methoden van de Bradfordstudies.
Doktoraalskriptie Sociologie Universiteit van Amsterdam
Politieke en Sociaal-culturele Fakulteit Sociologisch Instituut
begeleider: professor dr. A.W.M.Teulings
streven
Dan ieder voor zich zelf verschanst op zijn gebied Met niemand iets te maken Koel berekenend schaken Op kansen blijven loeren Om de anderen te vloeren Dán zul je overleven Maar Léven is dat niet. Paul van Vliet
INHOUDSOPGAVE
LIJST VAN GRAFIEKEN, SCHEMA'S EN TABELLEN V
VOORWOORD IX
SAMENVATTING XI
INLEIDING EN ONDERZOEKSVRAGEN XIV
1. DE ONTWIKKELING IN HET SOCIOLOGISCH DENKEN OVER
BESLUITVORMINGSPROCESSEN 1
1.1.
Theorie en empirie1
1.2.
De kritiek van Hickson c.s. op de beschrijvende theorie4
2. HET THEORETISCH KADER
5
2.1.
Het besluitvormingsmodel van de Bradfordstudies5
2.2.
De gehanteerde methode7
3.
METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING 153.1.
Inleiding15
3.2.
De onderzoeksmethoden15
3,3.
Gegevensverzameling17
40 DE PROCESBESCHRIJVINGEN 214.1.
De afslanking van een productie-sector21
4.1.1. De organisatie 21
4.1.2. De periode vóór het besluitvormingsproces 22
4.1.3. Het besluitvormingsproces 23
4.2.
Unitvorming27
4.2.1. De organisatie 27
4.2.2. De periode vóór het besluitvormingsproces 28
4.2.3. Het besluitvormingsproces 28
4.3.
Van een hiërarchische naar een functionele structuur34
4.3.1. De organisatie 34
4.3.2. De periode vóór het besluitvormingsproces 34
4.3.3. Het besluitvormingsproces 35
4.4.
De invoering van een gecombineerde lijn-,staf-en projectorganisatiestructuur
41
4.4.1. De organisatie 41
4.4.2. De periode vóór het besluitvormingsproces 41
4.4.3. Het besluitvormingsproces 42
5.
DE ONDERZOEKSRESULTATEN GRAFISCH VOORGESTELD47
5.1.
Toelichting op de grafieken47
5.2.
De private productie-organisatie48
5.3.
De private dienstverlenende organisatie50
5.4.
De publieke productie-organisatie52
5.5.
De publieke dienstverlenende organisatie54
5.6.
De4
categorieën organisaties te zamen56
6. ANALYSE VAN COMPLEXITEIT EN POLITIEKE GELADENHEID 6.1. Inleiding
6.2. De complexiteit van de problemen
6.2.1. De private productie-organisatie
6.2.2. De private dienstverlenende organisatie 6.2.3. De publieke productie-organisatie
6.2.4. De publieke dienstverlenende organisatie 6.2.5. De 4 categorieën organisaties te zamen
6.3.
De politieke geladenheid tussen de belangen6.3.1. De private productie-organisatie
6.3.2. De private dienstverlenende organisatie 6.3.3. De publieke productie-organisatie
6.3.4. De publieke dienstverlenende organisatie 6.3.5. De 4 categorieën organisaties te zamen
6.4.
Samenvatting7.
ANALYSE VAN PROCESSEN EN PROFIELVERGELIJKINGEN 7.1. Inleiding7.2. De processen
7.2.1. De private productie-organisatie
7.2.2. De private dienstverlenende organisatie 7.2.3. De publieke productie-organisatie
7.2.4. De publieke dienstverlenende organisatie 7.2.5. De 4 categorieën organisaties te zamen
7.3.
Samenvatting8.
EVALUATIE VAN HET BRADFORDONDERZOEK9.
CONCLUSIES EN BELEIDSAANBEVELINGEN 9.1. Inleiding9.2. Conclusies
9.2.1. De ontwikkeling in het sociologisch denken 9.2.2.
9.2.3. 9.2.4.
over besluitvormingsprocessen
Het theoretische kader van het onderzoek Excerpten van de 4 procesbeschrijvingen De onderzoeksresultaten
9.3.
BeleidsaanbevelingenGERAADPLEEGDE LITERATUUR
BIJLAGEN: I Verdeling van scores op de operationele variabelen II De empirische variatiebreedten van het Bradford- en
Soruonderzoek
III De empirische individuele variabreedten van het Soru-onderzoek
IV Scorepercentages, afgezet tegen de theoretische variatiebreedten
V Algemene vragenlijst voor besluitvormingsonderzoek
58
58 58 58 59 60 61 6263
63 63 64 64 6565
6767
68
68 69 70 71 7273
75
7777
78 78 78 79 8183
LIJST VAN GRAFIEKEN, SCHEMA'S EN TABELLEN
Grafieken
private productie-organisatie
5.1.
De complexiteit van de problemen48
5.2.
De politieke geladenheid tussen de belangen48
5.3.
Het besluitvormingsproces49
private dienstverlenende organisatie
5.4.
De complexiteit van de problemen50
5.5.
De politieke geladenheid tussen de belangen50
5.6.
Het besluitvormingsproces51
publieke productie-organisatie
5.7.
De complexiteit van de problemen52
5.8.
De politieke geladenheid tussen de belangen52
5.9.
Het besluitvormingsproces53
publieke dienstverlenende organisatie
5.10.
De complexiteit van de problemen54
5.11.
De politieke geladenheid tussen de belangen54
5.12.
Het besluitvormingsproces55
De 4 categorieën organisaties te zamen
5.13.
De complexiteit van de problemen56
5.14.
De politieke geladenheid tussen de belangen56
Schema's
2.1. Besluitvormingsmodel
2.2. Classificatie van onderwerptypen private productie-organisatie
4.1.
Betrokkenheid interne/externe eenheden private dienstverlenende organisatie4.2. Betrokkenheid interne/externe eenheden publieke productie-organisatie
4.3.
Betrokkenheid interne/externe eenheden publieke dienstverlenende organisatie4.4.
Betrokkenheid interne eenheden6
13
26
32
39
46
Tabellen
3.1. Omvang van het personeelsbestand De complexiteit van de problemen
6.1.
Private productie-organisatie6.2. Private dienstverlenende organisatie
6.3.
Publieke productie-organisatie6.4.
Publieke dienstverlenende organisatie6.5.
De gemiddelde scoresDe politieke geladenheid tussen de belangen 6.6. Private productie-organisatie
6.7.
Private dienstverlenende organisatie19
58
59
60
61
6263
63
6.8.
Publieke productie-organisatie64
6.9.
Publieke dienstverlenende organisatie64
6.10.
De gemiddelde scores65
6.11.
De mate van complexiteit t.o.v. de engelse reorganisatieprocessen66
6.12.
De mate van politieke geladenheid tussen de belangen t.o.v. deengelse reorganisatieprocessen 66
7.1.
De profielen van reorganisatieprocessen van het Bradfordonderzoek67
De processen7.2. Private productie-organisatie
68
7.3.
Private dienstverlenende organisatie69
7.4.
Publieke productie-organisatie 707.5.
Publieke dienstverlenende organisatie71
7.7.
De profielen van reorganisatieprocessen van het SORUonderzoek73
9.1. De mate van complexiteit t.o.v. de engelse reorganisatieprocessen 81 9.2. De mate van politieke geladenheid tussen de belangen t.o.v. de
engelse reorganisatieprocessen 82
VOORWOORD
Deze studie naar het verloop van historische reorganisatieprocessen is onderdeel van het onderwijsprogramma binnen de Sociology of Organiza-tions Research Unit (SORU) van het Sociologisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam en voldoet aan de eisen, die de begeleider van het onderzoek heeft gesteld.
Aan onderzoeksprojecten, welke binnen het kader van de SORU als dokto-raalskriptie-opdracht worden uitgevoerd, zijn ook een aantal externe eisen gesteld. De belangrijkste eisen zijn:
- het onderzoeksproject moet passen in het SORU Research Program; - het onderzoek moet empirisch èn vergelijkend zijn;
- de eenheid van analyse is organisatie;
bij het onderzoek moeten beproefde meetinstrumenten uit de organi-satiesociologie worden gebruikt.
Het onderzoek is geënt op de bevindingen neergelegd in het boek 'Top
Decisions: Strategie Decision-Making in Organizations' van David J.
Hickson e.a. De achterliggende gedachte van 'Top Decisions' is dat het begrijpen van het verloop van besluitvormingsprocessen kennis vereist van de complexiteit van de problemen en de politieke geladenheid tussen de belangen in een organisatie. Dit geldt voor de studie van iedere case, ook al is het onderwerp, waarover een beslissing moet worden genomen, slechts een zwakke eerste aanwijzing voor dat verloop. Het boek geeft een verslag van een onderzoek naar strategische besluitvor-mingsprocessen, waaronder ook reorganisatieprocessen worden begrepen. Dit onderzoek staat bekend als Bradfordbenadering of Bradfordstudies. In Nederland is - voor zover bekend - nog geen onderzoek verricht naar het verloop van strategische besluitvormingsprocessen in het algemeen en reorganisatieprocessen in het bijzonder volgens de Bradfordbenade-ring. Er is derhalve alle aanleiding om onderzoek te verrichten naar het verloop van reorganisatieprocessen in een aantal organisaties. Onderzoek naar het verloop van reorganisatieprocessen is een bijzonder delicate aangelegenheid. Wil men met succes onderzoek doen dan zal men zeer omzichtig te werk moeten gaan en zeer terughoudend moeten rappor-teren. Desondanks kunnen er toch nog problemen onstaan. Zo kunnen onder meer door het management voorwaarden worden gesteld voordat überhaupt onderzoek naar reorganisatieprocessen kan worden gedaan. Dat is het ge-val geweest bij dit onderzoek.
Derhalve mag het onderzoek uitsluitend worden gebruikt voor het doel waarvoor het is bestemd, namelijk als intern rapport van de SORU ter afronding van mijn sociologiestudie. Het is nimmer de bedoeling dat dit rapport of delen uit dit rapport wordt/worden gebruikt - ook niet in bewerkte vorm - voor publicatie op welke wijze dan ook.
Het is nimmer mijn bedoeling geweest om bedektelijk personen en bedrij-ven, die een rol hebben gespeeld bij de onderzochte reorganisatiepro-cessen, aan te duiden. Iedere overeenkomst met bestaande personen en bedrijven berust dan ook op louter toeval.
Aan het eindproduct zijn vele versies voorafgegaan omdat nu eenmaal alle vorige teksten voor verbetering vatbaar zijn. Mijn dank gaat dus uit naar mw. drs. Z.C.M. Berdowski voor haar inhoudelijke kritiek, en Loes, mijn vrouw voor het nauwgezette uitpluizen van de diverse
manuscripten op taalgebruik en spelling.
Namen zijn gefingeerd, de gebeurtenissen niet . . . • . . . Toch past hier een woord van erkentelijkheid voor al diegenen, die mij hebben geïntroduceerd in de betreffende organisaties. Zonder hun in-spanningen zou dit onderzoek niet mogelijk zijn geweest. Voorts dank ik diegenen, die hun medewerking aan de interviews hebben verleend voor hun geduld en beslag op hun kostbare tijd.
Bijzondere dankbaarheid ben ik verschuldigd aan Professor David J.
Hickson, verbonden aan het Management Centre van de University of Bradford in Engeland voor het geven van methodologische adviezen en het leveren van de data van 22 reorganisatiecases.
Professor dr. Ad W.M. Teulings ben ik erkentelijk voor zijn nuttige raadgevingen gedurende de uitvoering van het onderzoeksproject. Dank ben ik ook verschuldigd aan dr. J.J. Godschalk, tweede beoorde-laar van het eindproduct, als verbindende schakel voor de uitvoering van een deel-onderzoek in een private dienstverlenende onderneming.
SAMENVATTING
Inleiding
In dit rapport, getiteld 'Organisaties in beweging' wordt verslag gedaan van de resultaten van empirisch èn vergelijkend onderzoek naar het historisch verloop van interne reorganisatieprocessen in twee categorieën organisaties. Van de
4
onderzochte processen zijn er 2 verricht in een private èn 2 in een publieke organisatie. Elke orga-nisatiecategorie is weer onderverdeeld in een productie èn een dienst-verlenende sector. Het project is in het kader van het onderzoekspro-gramma van de Sociology of Organizations Research Unit (SORU) van het Sociologisch Instituut van de Universiteit van Amsterdam als doktoraal-skriptie-opdracht uitgevoerd.De zogeheten Bradfordstudies hebben model gestaan voor dit onderzoek. Het gebruikte onderzoeksmodel is onder meer ontwikkeld door Professor David J. Hickson, die verbonden is aan het Management Centre van de University of Bradford in Engeland. Dit onderzoeksmodel èn de wijze van onderzoek staan beschreven in het boek 'Top Decisions: Strategie
Decision-Making in Organizations'. De resultaten van dit onderzoek tonen aan dat er verschillen en overeenkomsten van grote aantallen strategische beslissingen in een reeks van verschillende organisaties zijn. Hiervoor zijn twee mogelijke verklaringsgronden gevonden, name-lijk het type onderwerp, waarover een besluit moet worden genomen èn het type organisatie. Door dus te kijken naar het type onderwerp en het
type organisatie kan worden voorspeld hoe een besluitvormingsproces waarschijnlijk zal verlopen.
De vergelijkingsgegevens voor dit onderzoek zijn voor een deel niet terug te vinden in het boek.
Slechts 20% van de benodigde gegevens staan in het boek vermeld. Dankzij de medewerking van professor David J. Hickson zijn de ont-brekende alsnog verstrekt.
In het volgende paragraafje worden de resultaten per organisatiecate-gorie en de
4
categorieën te zamen bepreken en vergeleken met de daar-mee corresponderende resultaten van het Bradfordonderzoek. Vervolgens worden enige conclusies getrokken en beleidsaanbevelingen gedaan. Het is nog altijd zo dat uit fouten lering kan worden getrokken. Beleidsaanbevelingen kunnen in verband met de aard van dit onderzoek slechts achteraf worden geformuleerd.Beperkingen van het onderzoek
Voorafgaand aan de melding van de onderzoeksresultaten zijn de volgende opmerkingen over de getrokken conclusies van belang.
De reikwijdte van deze conclusies wordt uiteraard beperkt door het theoretische (zie hoofdstuk 8, evaluatie van het Bradfordonderzoek) èn het ter beschikking staande (met name de kwaliteit van de verstrekte
informatie) onderzoeksmateriaal, waarop ze zijn gebaseerd. Ze mogen daarom niet worden opgevat als de conclusies over het verloop van
reorganistieprocessen in het algemeen in Nederland voor de onderschei-dene categorieën organisaties. Daarvoor is ook het aantal onderzochte cases te beperkt gebleven.
De onderzoeksvragen
In hoeverre zijn de te onderzoeken reorganisatieprocessen meer of minder complex èn meer of minder politiek geladen dan de (gemiddelde) uitkomsten van het Bradfordonderzoek op de variabelen complexiteit van de problemen èn politieke geladenheid tussen de belangen?
In welke mate komt het profiel van elk van de te onderzoeken reorgani-satieprocessen overeen met één van de drie door de Bradfordonderzoekers geconstrueerde typologieën van besluitvormingsprocessen?
In hoeverre zijn de gevonden verklaringsgronden 'type onderwerp' èn 'type organisatie' voor geconstateerde verschillen in het verloop van reorganisaties ook geldig voor de te onderzoeken cases?
De onderzoeksresultaten
De complexiteit van de problemen
De complexiteit van de problemen is bij het nederlandse reorganisatie-proces in verhouding tot de gemiddelde engelse reorganisatiereorganisatie-processen in de onderzochte
- private productie-organisatie relatief groter;
- private dienstverlenende organisatie relatief veel groter; - publieke productie-organisatie relatief veel kleiner; - publieke dienstverlenende organisatie relatief wat groter.
Voor de
4
organisatiecategorieën tezamen is de complexiteit van de pro-blemen bij de gemiddelde nederlandse reorganisatieprocessen relatief groter dan bij de gemiddelde engelse reorganisatieprocessen.De politieke geladenheid tussen de belangen
De politieke geladenheid tussen de belangen is bij het nederlandse reorganisatieproces in verhouding tot de gemiddelde engelse reorganisa-tieprocessen in de onderzochte
- private productie-organisatie relatief veel kleiner; - private dienstverlenende organisatie relatief groter; - publieke productie-organisatie relatief veel kleiner;
- publieke dienstverlenende organisatie relatief veel groter.
Voor de
4
organisatiecategorieën tezamen is de politieke geladenheid tussen de belangen bij de gemiddelde nederlandse reorganisatieprocessen relatief veel kleiner dan bij de gemiddelde engelse reorganisatiepro-cessen.De reorganisatieprocessen
Het nederlandse reorganisatieproces verloopt t.o.v. de gemiddelde engelse reorganisatieprocessen in de onderzochte
- private productie- en dienstverlenende organisatie minder vloeiend; - publieke productie-organisatie aanzienlijk vloeiender;
- publieke dienstverlenende organisaties enigermate minder vloeiend. Voor de
4
organisatiecategorieën tezamen verlopen de gemiddelde nederlandse reorganisatieprocessen minder vloeiend dan de gemiddelde engelse reorganisatieprocessen.De profielen van de nederlandse reorganisatieprocessen
De onderzochte reorganisatieprocessen kunnen worden getypeerd als vloeiende processen.
De verklaringsgronden
Op grond van de vastgestelde profielen van de nederlandse reorganisa-processen kan worden vastgesteld dat het type onderwerp een mogelijke verklaringsgrond is voor geconstateerde verschillen in het verloop van strategische besluitvormingsprocessen. Het engels onderzoek heeft uit-gewezen dat reorganisatieprocessen hoofdzakelijk of sporadisch of vloeiend verlopen. Voor het type organisatie als verklaringsgrond is slechts een gedeeltelijke bevestiging gevonden. In 2 van de
4
catego-rieën organisaties, te weten: private productie-organisatie èn publieke productie-organisatie, zijn door Hickson c.s. geen vloeiende processen gevonden. Dit duidt mogelijk op andere verklaringsgronden zoals tijd-geest en organisatiecultuur.Vakbonden
De nederlandse vakbonden hebben ondanks het feit dat ze direct of indirect betrokken zijn geweest bij de onderzochte reorganisatiepro-cessen weinig invloed kunnen uitoefenen op het verloop van die reorganisatieprocessen.
In Engeland blijken vakbonden ook weinig invloed uit te oefenen op de besluitvorming in organisaties. In 121 van de 150 besluiten zijn de vakbonden in het geheel niet betrokken geweest.
Beleidsaanbevelingen
private productie-organisatie: geen beleidsaanbeveling;
private dienstverlenende organisatie: aantrekken van een extern des-kundige op het gebied van sociale veranderingsprocessen;
publieke productie-organisatie: geen beleidsaanbeveling;
publieke dienstverlenende organisatie: aantrekken van een manager die op grond van jarenlange ervaring reorganisaties succesvol tot een einde weet te brengen.
INLEIDING EN ONDERZOEKSVRAGEN
Het onderzoek
Dit empirisch en vergelijkend onderzoek is gebaseerd op de Bradford-studies naar strategische besluitvormingsprocessen, die in de jaren zeventig in Engeland door Professor David J. Hickson cum suis zijn uitgevoerd.
Deze Bradfordstudies omvatten 150 case-studies in 30 organisaties. De onderzochte besluitvormingsprocessen hebben betrekking op een groot aantal onderwerpen, waarover een beslissing is genomen. Deze onderwer-pen zijn bijvoorbeeld het verbreiden van een nieuw product, bod op aandeien, nieuwe dienstveriening, fusies, grootschaZige investeringen,
interne reorganisaties, etc., etc. Die wijze van aanpak heeft geleid tot de opbouw van een relatief grote 'data base', welke is gebruikt voor de analyse. Er zijn verschillen en overeenkomsten van grote aan-tallen strategische beslissingen in een reeks van verschillende orga-nisaties gevonden. Zo geven de onderzoekers twee mogelijke verklarings-gronden voor verschillen in het verloop van strategische besluitvor-mingsprocessen, namelijk het type onderwerp (bijvoorbeeid reorganisa-tie), waarover een besluit moet worden genomen èn het type organisatie (private productie-, private dienstverienende, pubZieke productie- en pubZieke dienstverlenende organisaties), waarin besluitvorming plaats-vindt. Door dus te kijken naar het type onderwerp en het type organisa-tie kan worden voorspeld hoe een besluitvormingsproces waarschijnlijk zal verlopen.
De doktoraalskriptie is een verslaglegging en analyse van empirisch en vergelijkend onderzoek naar het historisch verloop van een intern reor-ganisatieproces in elk van de hierboven onderscheiden type organisatie.
De onderzoeksvragen
Op basis van het in hoofdstuk 2 beschreven theoretisch kader zijn voor het empirisch en vergelijkend onderzoek, waarbij organisatie eenheid van analyse is, de volgende onderzoeksvragen geformuleerd:
1. In hoeverre zijn de te onderzoeken reorganisatieprocessen meer of minder compiex èn meer of minder poZitiek geladen dan de (gemiddel-de) uitkomsten van het Bradfordonderzoek op de variabeien complexi-teit van de probiemen èn poZitieke geiadenheid tussen de beiangen?; 2. In weike mate komt het profiel van eik van de te onderzoeken
reorga-nisatieprocessen overeen met één van de drie door de Bradfordonder-zoekers geconstrueerde typologieën van besiuitvormingsprocessen?; 3. In hoeverre zijn de gevonden verklaringsgronden 'type onderwerp' èn
'type organisatie' voor geconstateerde verschillen in het verloop van reorganisaties ook geldig voor de te onderzoeken cases?
Indeling van het rapport
In het eerste hoofdstuk is de ontwikkelingsgang in het sociologisch denken over besluitvormingsprocessen beschreven.
In het volgende hoofdstuk (het tweede hoofdstuk} is het theoretisch kader toegelicht.
Het derde hoofdstuk bevat een methodologische verantwoording.
Het vierde hoofdstuk geeft beschrijvingen in historisch perspectief van de
4
onderzochte reorganisatieprocessen.De verslaglegging van de onderzoeksresultaten is in het vijfde hoofd-stuk weergegeven in de vorm van grafieken en beknopte analyses. Een meer uitgebreide analyse van de complexiteit van de problemen en de politieke geladenheid tussen de belangen is in het zesde hoofdstuk opgenomen.
Het zevende hoofdstuk bevat een analyse van de bestudeerde processen en profielvergelijkingen van de onderzochte reorganisaties.
Een apart hoofdstuk (het achtste hoofdstuk) is gewijd aan een korte evaluatie van de Bradfordbenadering.
Op basis van de in het vijfde en zesde hoofdstuk behandelde data, wor-den in het negende hoofdstuk conclusies geformuleerd en worwor-den tegelijk enige aanbevelingen voor het beleid gedaan.
De bijlagen
In bijlage I is een verdeling van de scores op de operationele variabe-len te vinden van het eigen onderzoek èn de Bradfordstudies.
De bijlage II bevat de variatiebreedten van de onderscheidene organisa-tiecategorieën en alle organisaorganisa-tiecategorieën te zamen van het Brad-fordonderzoek. In deze bijlage zijn tevens de variatiebreedten van alle organisatiecategorieën te zamen van het SORUonderzoek opgenomen.
In de bijlage III zijn de individuele variatiebreedten van het SORU-onderzoek vermeld.
In bijlage IV zijn de scorepercentages, afgezet tegen de theoretische variatiebreedten, te vinden.
Een algemene vragenlijst voor besluitvormingsonderzoek, inclusief een aantal secundaire vragen èn een scoringswijze per variabele met in voorkomend geval een toelichting is als bijlage V aan dit verslag toe-gevoegd.
1. DE ONTWIKKELING IN HET SOCIOLOGISCH DENKEN OVER BESLUITVORMINGSPROCESSEN
1.1. Theorie en empirie
De studie van besluitvorming in organisaties heeft in de loop van de laatste decennia een bepaalde ontwikkeling ondergaan. Deze ontwikkeling loopt langs de lijnen van het normatief-prescriptieve denken en het descriptief-irrationele denken. Het zijn dé uitersten van een continuum (van maximale
rationaliteit naar maximale irrationaliteit)
In het normatief-prescriptieve model (= de klassieke theorie) wordt besluitvorming beschouwd als een helder en lineair
verlopend proces zonder een kloof tussen ratio en besluitvorming. Een proces verloopt daarbij in een aantal fasen volgens een op rationele gronden gevolgde systematische en ordelijke werkwijze. Deze fasen zijn:
1. diagnostisering van het onderkende probleem; 2. probleemanalyse;
3. grondige verkenning van alternatieve oplossingsmogelijkheden; 4. vergelijking van deze alternatieve oplossingsmogelijkheden
door toekenning van gewichten aan deze alternatieven;
5. keuzebepaling van de meest optimale oplossing voor het probleem in verband met het behalen van het maximale resultaat.
In reactie op deze klassieke visie ontwikkelt Herbert Simon een kwalitatief simulatiemodel. Omdat nooit alle alternatieven met inbegrip van hun consequenties zijn door te rekenen (en dus de rationaliteit waarmee te werk wordt gegaan beperkt is) wordt er slechts gezocht totdat er een bevredigend alternatief is gevonden
(satisficing). Er wordt dus niet meer gezocht naar een optimaal alternatief omdat beslissen toch altijd mensenwerk blijft en derhalve te allen tijde een irrationeel aspect heeft.
Rationaliteit heeft in de praktijk z'n begrenzing.
Chester Barnard gebruikt de term 'bounded rationality'. Deze term heeft betrekking op de keuze van een alternatief dat goed genoeg is ten opzichte van een bepaald aspiratieniveau van een organisatie.
Charles Lindblom betoogt dat in besluitvormingsprocessen veelal de keuzen bekend zijn maar niet het doel dat daarbij hoort. Hij hanteert daarom het principe van omkering van doel en middel. Besluiten worden incrementeel genomen (muddling through). Er worden geen weidse strategieën bedacht doch er is wel sprake van een opeenvolging van kleinere, beperkte, in termen van doelen genomen beslissingen (incrementalisme).
Cyert en March beschrijven de administratieve besluitvorming niet meer op het individuele niveau zoals Simon en Lindblom dat doen. Zij beschouwen een organisatie als een samenklontering van coali-ties met betrekking tot middelen en doeleinden. Organisacoali-ties gaan volgens deze auteurs op de volgende manier om met problemen: 1. de problemen worden teruggebracht tot draaglijke proporties
(= quasi-oplossing van conflicten, symptoombestrijding); 2. de problemen worden zo veel mogelijk vermeden. De oplossing
van problemen is gebaseerd op korte-termijn-denken in plaats van lange-termijn-denken (= struisvogelpolitiek);
3. organisationele besluitvormingsprocessen hebben een zeer beperkt zoekgedrag (simple-minded volgens het principe dat
'organisaties' slechts geleidelijk en langzaam leren).
De nadruk bij onderzoek naar besluitvormingsprocessen komt allengs te liggen op de visie van Jeffrey Pfeffer dat organisaties kunnen worden beschouwd als coalities van partijen met onderlinge belang-entegenstellingen. Besluitvormingsprocessen hebben in deze visie vaak een conflictmatig karakter. Besluitvormingsprocessen verlopen veel minder rationeel.
In het begin van de jaren zeventig construeert
W.
Richard Scott een metatheoretisch kader aan de hand van Gouldners'onderscheid tussen modellen, waarin organisaties als rationele èn als natuur-lijke systemen worden voorgesteld. Scott gebruikt bij zijn con-structie de tweedeling open en gesloten modellen. Daaruit leidt hij vier typen modellen af. Een van deze afgeleide modellen komt grotendeels overeen met het partijenmodel. Volgens Scott is nujuist een partijenmodel kenmerkend voor de jaren zeventig. Bij het zogenaamde vuilnisvatmodel van Cohen, March en Olsen is er geen sprake van fasering of sequentie in de tijd van besluit-vormingsprocessen. Andersgezegd er is dus geen sprake van ratione-le besluitvorming die een logisch verloop in de tijd kent.
De metafoor vuilnisvat refereert aan een wijze van besluitvorming die minder ordelijk verloopt. Ter gelegenheid van het een of andere keuzemoment brengt een willekeurig aantal participanten een willekeurig aantal problemen en oplossingen - veelal onaf-hankelijk van elkaar - naar voren. Deze werkwijze leidt soms tot een beslissing. Wie echter ten aanzien van welk probleem tot welke oplossing besluit in welke keuzesituatie is een zaak van een toe-vallige samenloop van omstandigheden. Een organisatie kan op deze manier worden gezien als een georganiseerde anarchie, die in een softe omgeving existeert. Kenmerkend voor een georganiseerde ordeloosheid zijn:
1. de onduidelijke en inconsistente doelen, die niet operationeel zijn te maken;
2. de ondoorzichtige, weinig begrepen technologie; 3. het zeer wisselend personeelsbestand;
4. de participatie van de leden.
tussen de coalities op grond van wel heel toevallige criteria. Maximale irrationaliteit en ongestructureerdheid zijn tekenend voor besluitvormingsprocessen in een georganiseerde wanorde. Een belangrijk punt van kritiek op dit vuilnisvatmodel is haar eenzijdigheid. Het model is te specifiek gericht op de welzijns-sector en niet toepasbaar op een groot aantal andersoortige organisaties.
Henry Mintzberg ontwikkelt op grond van empirisch onderzoek een fasenmodel met betrekking tot de structuur van ongestructureerde besluitvormingsprocessen (dat wil zo veel zeggen als ordening scheppend in een chaotische materie), waarin duidelijk de klas-sieke lijn van het normatief-prescriptieve model valt te herken-nen. Kenmerkend voor dit model zijn de processen van search
(ontdekken) en design (ontwerpen).
Mintzberg maakt daarbij onderscheid tussen de volgende proces-fasen:
1. de identificatiefase (inwerkende stimuli, onderkennen van problemen en diagnosestelling);
2. de ontwikkelingsfase (zoeken en ontwerpen);
3. de selectie- of keuzefase (screentesten, beoordelen (oordeel), analyseren (middel), onderhandelen (oordeel) en autoriseren). Het model suggereert sequentie. Dit hoeft echter niet persé het geval te zijn omdat allerlei vertragingen - bijvoorbeeld door feedback - in het besluitvormingsproces mogelijk kunnen zijn. Bovendien kan er ook sprake zijn van niet-beslissen.
Het diagnoseproces neemt de meeste tijd in beslag (volgens Mintzberg gemiddeld twee jaar). Dit proces heeft betrekking op de koppeling van oorzaak en gevolg, bedachte en bestaande oplos-singen, het zoeken (convergerend) en het ontwerpen (divergerend). Het zoekproces gebeurt stapsgewijs en wel op een relatief eenvou-dige manier (scanning).
Het ontwerpproces verloopt moeizaam en moeilijk omdat een gekozen alternatief - op zich al een aanleiding voor vertraging - tot in z'n uiterste consequenties wordt doorgeanalyseerd.
De beslissingen zijn afhankelijk van de beschikbare informatie (wat een algemeen probleem kan zijn), de factor tijd (een econo-mische grond) en politieke processen (persoonlijke voorkeuren). Het screenen is een oppervlakkig proces van eliminatie {van zo veel mogelijk naar zo weinig mogelijk).
Het keuzeproces is te onderscheiden in beoordeling, analyse en onderhandeling waarbij de voorgestelde oplossingen worden
geëvalueerd. Hierdoor neemt de kans op minder effectieve beslis-singen af. Hoewel het inbouwen van tegengestelde belangen een vertragende factor kan zijn, lijkt deze wijze van aanpak in de praktijk vruchtbaar te zijn.
Uiteindelijk moet een conceptbesluit worden goedgekeurd. Dit kan een punt van kritiek zijn op het model van Mintzberg omdat het denkbaar is dat een conceptbesluit wordt verworpen waardoor een beslissing voor onbepaalde tijd moet worden uitgesteld.
In het afgelopen decennium komt de nadruk te liggen op het uit-voeren van empirisch onderzoek naar besluitvormingsprocessen. Om tot een typologie van besluitvormingsprocessen te komen worden in eerste instantie verschillende besluitvormingssituaties onder-scheiden. Het empirisch onderzoek blijft voorshands nog beperkt in reikwijdte en toepasbaarheid omdat de ontwikkelde typologieën zijn gebaseerd op een gering aantal case-studies in één (of één type) organisatie.
De witte plekken in het besluitvormingsonderzoek trachten Hickson c.s. vervolgens in te vullen door onderzoek te doen naar een groot aantal strategische besluitvormingsprocessen in verschillende typen organisaties.
1.2. De kritiek van Hickson c.s. op de beschrijvende theorie
Volgens Hickson c.s. kunnen de hiervoor besproken modellen
gezamenlijk worden opgevat als beschrijvende theorie. Hoewel deze beschrijvende theorie inzicht verschaft in besluitvormingsproces-sen, was en is ze te algemeen èn berustte en berust ze te zeer op gissingen. Empirisch bewijs was en is te zwak. Derhalve was en is er vooralsnog nauwelijks voldoende basis voor een verklarende theorie. Een verklarende theorie tracht iets te verklaren door iets anders, zoals ziekte wordt verklaard door slechte hygiënische verzorging of bureaucratie door controle- en coördinatieproblemen in grote organisaties.
Ook kan de beschrijvende theorie niet worden beschouwd als een va-riantie-theorie omdat ze zich niet bezighoudt met verschillen tussen besluitvormingsprocessen.
Besluitvorming is volgens Hickson c.s. eenvoudigweg niet langer een troebele, complexe (zie het normatief-prescriptieve model en de modellen van Simon, Barnard, Lindblom, Cohen, March en Olsen èn Mintzberg), en politieke aangelegenheid (zie de visies van Cyert en March, Pfeffer en W. Richard Scott). Besluitvorming verschilt waarneembaar in proces, complexiteit en politieke geladenheid. Door deze verschillen worden de contouren van het proces zicht-baar. Er ontstaat dan een indruk omtrent de mate (hoe vaak en hoe veel) waarin de complexiteit van de problemen en de politieke ge-ladenheid tussen de belangen in elk van de besluitvormingsproces-sen varieren. Wanneer de hoofdlijnen van een proces manifest wor-den, beginnen bestanddelen van de verklarende theorie zichtbaar te worden.
Deze benaderingswijze van de onderzoekers impliceert een afwijzing van de methode om besluitvormingsprocessen onder te verdelen in een aantal fasen (o.a. Mintzberg). In ruimer perspectief gezien kan dus elk proces worden opgevat als één geheel. Slechts de ka-rakteristieken daarvan, ongeacht de duur (nadruk op de tijd is een factor op zich), kunnen worden waargenomen. Wat blijft is een al-gemene indruk van het besluitvormingsproces.
In het volgende hoofdstuk zal het theoretisch kader van de Brad-fordbenadering (beschrijvende theorie, variantie-theorie en ver-klarende theorie) worden behandeld.
2. HET THEORETISCH KADER
2.1. Het besluitvormingsmodel van de Bradfordstudies
Strategische beslissingen ziJn topbeslissingen over relatief om-vangrijke vraagstukken. De problematiek is betrekkelijk nieuw. Er zijn slechts weinig oplossingen voorhanden. Zeldzaamheid en niet-routinematig zijn kenmerken van strategische beslissingen. Deze beslissingen verwijzen naar aanzienlijke hulpmiddelen en genereren doorgaans golven van kleinere beslissingen. Zo'n beslissing omvat in de regel de gehele organisatie in al haar consequenties.
De onderzoekers hebben uitsluitend onderzoek gedaan naar het ver-loop van strategische besluitvormingsprocessen. Het gaat er dus om hoe een onderwerp, waarover moet worden besloten, wordt aange-pakt en verwerkt tot een geautoriseerde beslissing. Het verloop omvat ook een kortere dan wel een langere incubatietijd. De incu-batietijd is het tijdsverloop vanaf de eerste identificatie van een potentieel onderwerp, waarover moet worden besloten, tot het begin van de procestijd.
Hickson c.s. maken géén onderscheid tussen langdurige en kortston-dige processen.
Voigens Hickson kan eik proces ais één geheei worden opgevat, dat wii zeggen dat eik proces op dezeifde manier kan worden gekarakte-riseerd ais tijdvakken, waarin bepaaide dynastieën aan de macht zijn of regeringsperioden. Deze perioden kunnen soms worden om-schreven ais stabiei, veeibewogen, roerig of anderszins. Ook na-ties en organisana-ties kunnen worden begrepen vanuit gebeurtenissen uit een bepaaide periode (Hickson et ai., 1986, p. 259).
De vraag is weike periode moet worden gekozen. Is het zinvoi om ai wankeiend s'avonds van het werk naar huis te gaan om vervoigens mee te deien: 'Ik heb een vreseiijke dag gehad'? Deien van de dag kunnen vreseiijk zijn en soms rustig, saai, druk of giadjes
ver-iopen. Is het dan zinvoi om te zeggen: '1986 was een rustig jaar in de regeringsperiode of op kantoor'? Sommige weken kunnen veei-bewogen zijn, andere niet. Nochtans worden zinvoiie aigemeen geac-cepteerde en nuttige verkiaringen over dagen, jaren en andere perioden bij herhaiing gegeven. Echo en ruis van de ievensioop worden vermengd, zo te zeggen, siechts de kenmerken van een perio-de in z'n totaiiteit worperio-den waargenomen. Feitelijk is dat wat het Bradfordonderzoek bezighoudt met betrekking tot iedere besiis-singsperiode, dat wii zeggen, dit geidt voor eik besiuitvormings-proces, ongeacht of dit nu één maand of meer maanden (de kortste periode) of 4 jaar (de iangste periode) heeft geduurd. De gemid-deide duur voor afronding van de besiuitvorming is 12.4 maand. Het scorepatroon op de procesvariabeien bepaait voor eik proces of het meer of minder sporadisch, vioeiend of beperkt is. zeifs ais een procestype enigermate kenmerken van de andere procestypen in zich draagt, aidus Hickson. Eik onderzocht proces is niet opnieuw onderverdeeid in subperioden.
Twee fundamentele vr-agen staan nu centraal in het onderzoek. Hoe vinden processen van strategische besluitvorming plaats? Waarom vinden die processen juist op die manier plaats?
In verband met de beantwoording van deze vragen heeft het team van onderzoekers het volgende besluitvormingsmodel ontwikkeld:
organisationele belangen (macht)
r - - - -
~1
beslissing problemen (complexiteit) organisatie ----1>l('spelregels') aanleiding voor ----1>lbeslissing {geëtiketteerd door onderwerp) beslissing belangen _ (politieke L - - - ~1
geladenheid) besluitvormings-proces (discon-tinuïteit en verspreidings-graad3 PROCESTYPEN}
-Plresultaat (meerwaarde en bevredigend) organisatieniveau besluitvormingsniveau L - - - -1._ - - - - ·- - - JDit model geeft het verloop aan van besluitvormingsprocessen. De organisationele context omvat onder meer de interne en de externe machtsverdeling van alle partijen die betrokken zijn bij de be-sluitvorming. Deze context vormt het kader waarbinnen het spel ge-speeld wordt. De spelregels of andersgezegd de normen bepalen in laatste instantie welke onderwerpen voor besluitvorming in aan-merking komen. Op organisatieniveau symboliseert het model de wor-ding van het onderwerp waarover besloten moet worden na een even-tuele incubatietijd. Op besluitvormingsniveau symboliseert het model de aanpak van de besluitvorming, welke beïnvloed wordt door de vigerende problematiek en de heersende c.q. de gevestigde be-langen en het geautoriseerde resultaat.
2.2. De gehanteerde methode
Gehanteerde methode en uitkomsten van het Bradfordonderzoek kunnen in hoofdlijnen op de volgende wijze beknopt worden samengevat. Op grond van twee belangrijke criteria, de complexiteit van de problemen en de politieke geladenheid tussen de belangen, is het verzamelde materiaal geordend.
Afhankelijk van een aantal aspecten (zie hieronder de specificatie van variabelen) kunnen problemen meer of minder complex zijn. De meest complexe besluiten blijken te gaan over reorganisaties, locatiebeslissingen (verplaatsingen, nieuwe vestigingen) en nieuwe producten. Het minst complex zijn beslissingen over inputs zoals inkoop en financiering.
Bepalend voor de politieke geladenheid tussen de belangen (zie hieronder de specificatie van variabelen) is het al dan niet be-trokken zijn bij het besluitvormingsproces van invloedrijke ex-terne partijen, de (on)evenwichtigheid van de inex-terne invloeds-verdeling én - zeer belangrijk - het bestaan van conflicten over de nagestreefde doelen.
Om de invloed van partijen in kaart te brengen onderscheiden de onderzoekers veertien groepen. Acht interne en zes externe groe-pen. Met name de verkoop- en productie-afdelingen blijken intern relatief hoog te scoren, terwijl extern klanten, werkgeversver-enigingen en aandeelhouders relatief veel invloed hebben. Vakbon-den biijken weinig invioed uit te oefenen op de besiuitvorming in organisaties. In 121 van de 150 besluiten zijn de vakbonden in het geheel niet betrokken.
Met behulp van een twaalftal kenmerken (zie ook onder het kopje 'drie manieren waarop besluitvormingsprocessen verlopen') is elk besluitvormingsproces in kaart gebracht. Deze kenmerken zijn met uitzondering van de variabelen duration-gestation time en infor-mation sources - externality, samengevoegd tot twee fundamentele procesdimensies discontinuïteit (vertragingen in het besluitvor-mingsproces) en verspreiding (hoeveel groeperingen qua informatie en belangen bij het besluitvormingsproces betrokken zijn).
Indeling van de onderzochte gevallen naar hun score op deze pro-cesdimensies levert de volgende typologie van processen op: 1. informeel en chaotisch verlopende en moeilijk beheersbare
besluitvormingsprocessen (sporadisch type);
2. meer formeel, regelmatig en lineair verlopende besluitvormings-processen (vloeiend type);
3. besluitvormingsprocessen hlaarbij de beslissing vooraf in beslo-ten kring is genomen; daardoor is er minder activiteit in de organisatie hlaar te nemen; er zijn meer vertragingen en er is minder formele communicatie in vergelijking met het sporadisch en vloeiend type (beperkt type).
Tot zover richt de methode zich op het beschrijven van het verloop van strategische besluitvormingsprocessen op basis van een groot aantal gevallen en het procesmatige karakter van de typologie. Deze driedeling kan echter worden gebruikt als afhankelijke vari-abele, waarvoor verklaringen gezocht moeten worden. Die verkla-ringen voor geconstateerde verschillen in het verloop van strate-gische besluitvormingsprocessen zoeken de onderzoekers in de volgende twee verklaringsgronden (zie ook onder het kopje 'drie manieren van besluitvorming'):
1. het type onderwerp waarover moet worden besloten
Besluitvormingsprocessen verschillen doordat de onderwerpen of de problemen waarover moet worden beslist uit de aard der zaak ver-schillend zijn. De complexiteit van de problemen en de politieke geladenheid tussen de belangen (= duale verklaring) zijn de be-langrijkste factoren, die onderwerpen verschillend doen zijn. Uit de combinatie van deze factoren leiden de onderzoekers drie typen onderwerpen af, die grotendeels blijken samen te vallen met het eerder geconstateerde onderscheid in procestypen.
Door te kijken naar het onderwerp waarover moet worden besloten kan worden voorspeld hoe het besluitvormingsproces naar alle waarschijnlijkheid zal verlopen.
Deze typen zijn:
1. vortex-onderhlerpen (deze onderhlerpen zijn Zhlaarhlegend en er zijn veel verschillende partijen bij betrokken; de gevolgen zijn ernstig; er is veel externe invloed en er zijn belangen-tegenstellingen);
2. tractable-onderhlerpen (deze onderwerpen komen weinig voor en zijn niet controversieel; er zijn minder partijen bij betrok-ken en de consequenties zijn minder Zhlaar; bovendien hlordt de toon gezet voor volgende besluiten);
3.
familiar-onderwerpen (deze onderhlerpen komen regelmatig terug; de gevolgen zijn beperkt; er kan intern verschil van mening zijn).Voor meer gedetailleerde informatie over het onderzoek naar de invloed van staf en lijn op besluitvormingsprocessen wordt verwe-zen naar het zesde hoofdstuk van 'Top Decisions'.
2. het type organisatie waarin besluitvorming plaatsvindt
Het type organisatie is een tweede belangrijke verklaringsgrond omdat in organisaties de formele en informele spelregels voor besluitvorming zijn bepaald. De onderzoekers onderscheiden een aantal tweedelingen die al dan niet verschillen in besluitvorming genereren, namelijk:
1. commerciële versus niet-commerciële organisaties; 2. productie versus dienstverlenende organisaties; 3. publieke versus private organisaties.
De variabelen, die voor het onderzoek zijn gebruikt, zijn als volgt gespecificeerd:
De complexiteit van de problemen {KNOW HOW)
1. de mate van uniek ziJn (rarity);
2. de mate van vérstrekkendheid (of uiterste consequentie) van de gevolgen of de mate waarin de gevolgen diep ingrijpen in de organisatie (radicality of consequences);
3. de ernst van de gevolgen (seriousness of consequences);
4. de werkingssfeer van de gevolgen (diffusion of consequences); 5. de mate waarin betrokkenen in staat zijn de gevolgen op
termijn te overzien {endurance of consequences);
6. de doorwerking van een beslissing voor in de toekomst te nemen beslissingen (precursiveness);
?. het aantal bij de beslissing betrokken belangen (number of interests involved);
8. de verscheidenheid van de bij de beslissing betrokken belangen (diversity of interests involved};
9. de mate van open staan voor alternatieven (openness to alter-natives).
De politieke geladenheid tussen de belangen (KNOW WHO)
1. de mate waarin invloed wordt uitgeoefend (pressure of influence);
2. de mate van interventie of externe invloed (intervention); 3. de mate van gebrek aan evenwicht bij de interne
invloedsverde-ling (imbalance);
4. de mate waarin er conflict bestaat over de doelen (contention of objectives).
Drie manieren waarop besluitvormingsprocessen verlopen
De onderzoekers onderscheiden in elk besluitvormingsproces een twaalftal procesvariabelen, namelijk:
1. de duur van het proces, uitgedrukt in maanden (duration-process time};
2. de incubatietijd voor het opstarten van het besluitvormings-proces, uitgedrukt in maanden (duration-gestation time); 3. de mate, waarin het proces wordt onderbroken door
vertra-gingen (disruption);
4. het soort impedantie of belemmerende factor (impedance); 5. formele interactie, bijvoorbeeld de ten behoeve van de
besluitvorming ingestelde commissies (formal interaction); 6. informele interactie (informal interaction);
7. de ruimte om te onderhandelen (negotiation scope);
8. de mate waarin van interne en externe databronnen gebruik is gemaakt (information sources - expertise);
9. de mate van reductie van onzekerheid via verkregen informatie van externe bronnen (information sources - externality); 10. de mate van vertrouwen in de kwaliteit van de verzamelde
in-formatie (information sources - confidence disparity);
11. de mate van toegankelijkheid van informatiebronnen (informa-tion sources - effort);
12. de bevoegdheid om te beslissen op grond van de formele hiërar-chie (authority-level in hierarchy).
Deze procesvariabelen z1Jn met uitzondering van de variabelen duration-gestation time en information sources - externality verbonden met de procesdimensies discontinuïteit (vertragingen, oponthoud) en verspreidingsgraad. Bij de tweede procesdimensie gaat het om het aantal groeperingen dat bij het besluitvormings-proces betrokken is en wel in het kader van de informatievoorzie-ning én de belangen die een rol spelen in het besluitvormings-proces.
De scores van de
136
cases op het tweetal afhankelijke variabelen discontinuïteit en verspreidingsgraad veronderstellen (het is geen bewijs maar geeft wel een indruk) een classificatie van drie pro-cestypen (elk type is een cluster van processen) of grondvormen, die op de volgende manier in termen van meer of minder worden om-schreven:1. sporadische (sporadic) processen (n=53); (informeel, bij vlagen en langdurig);
meer: vertragingen, oponthoud (disruption); belemmerende factoren (impedance);
informatiebronnen (expertise);
verscheidenheid aan informatie (confidence disparity); persoonlijke contacten (informai interaction);
er is enige ruimte om te onderhandelen;
er is meer tijd nodig om tot een beslissing te komen (process time);
de beslissing wordt op het hoogste niveau genomen. 2. vloeiende (fluid) processen (n=42);
(regelmatig verloop, formeel gekanaliseerd en snel); minder: vertragingen, oponthoud (disruption);
belemmerende factoren (impedance); informatiebronnen (expertise);
verscheidenheid aan informatie (confidence disparity); er is enige ruimte om te onderhandelen;
er zijn meer vergaderingen en commissies (formai interaction); er is minder tijd nodig om tot een beslissing te komen (process
time);
de beslissing wordt op het hoogste niveau genomen.
3.
beperkte (constricted) processen (n=41}'niet zo sporadisch als de sporadische en niet zo vloeiend als de vloeiende 1
;
(nauwkeurig gekanaliseerd);
meer: informatiebronnen (expertise);
minder: inspanning om informatie te vergaren; ruimte om te onderhandelen;
er ziJn weinig vergaderingen en commissies (formai interaction); de beslissing wordt niet op het hoogste niveau genomen.
Drie manieren van besluitvorming
In het verloop van strategische besluitvormingsprocessen kunnen dus verschillen worden geconstateerd, die mogelijkerwijs verband houden met het type onderwerp en het type organisatie. Beide typen zijn mogelijke verklaringsgronden.
Het type onderwerp
De acht variabelen - die de verschillen tussen de drie procestypen het meest pregnant weergeven - rarity, seriousness of consequen-ces, diffusion of consequenconsequen-ces, precursiveness, diversity of in-volvement (complexiteit) en intervention (external influence), imbalance (uneven influence), contention of objectives (de poli-tieke geladenheid tussen de belangen) worden verbonden met de be-slissingsdimensies complexiteit en politieke geladenheid tussen de belangen. De scores van deze acht variabelen (de toegekende ge-wichten of ladingen) op deze beslissingsdimensies veronderstellen een classificatie van de volgende drie onderwerptypen:
1. zwaarwegend en controversieel:
Vortex (= onregelmatig verlopende} - onderwerpen, die de tendentie vertonen om
complex te zijn, dat wil zeggen:
er zijn veel verschillende partijen bij betrokken, en er zijn nogal ernstige doch niet doorwerkende gevolgen aan verbonden; politiek geladen te zijn, dat wil zeggen:
er zijn veel belangentegenstellingen aanwezig, en er wordt veel invloed van buitenaf uitgeoefend, tenderen naar het het sporadische procestype. 2. ongewoon maar niet-controversieel:
Tractable (= handelbare) - onderwerpen, die de tendentie vertonen om
minder complex te zijn, dat wil zeggen: er zijn minder partijen bij betrokken, en
er zijn minder ernstige gevolgen aan verbonden maar de gevolgen hebben een uitgebreide werkingssfeer voor wat betreft de infor-matie en de belangen;
ofschoon deze onderwerpen uniek (nieuw) zijn en doorwerken in de in de toekomst te nemen besluiten tonen ze de neiging
het minst politiek geladen te zijn, dat wil zeggen er zijn weinig belangentegenstellingen aanwezig, en er wordt gelijkmatig invloed uitgeoefend,
tenderen naar het vloeiende procestype.
3.
bekend en regelmatig terugkerend:Familiar (= vertrouwde, bekende) - onderwerpen, die de tendentie vertonen om
het minst complex te zi,jn, dat wil zeggen relatief goed bekend (niet nieuw), met beperkte en niet doorwerkende gevolgen;
minder politiek geladen te zijn, dat wil zeggen
er wordt ongelijkmatig invloed uitgeoefend door uitsluitend interne belangen,
tenderen naar het beperkte procestype.
De typen onderwerpen, de procestypen, de aard van de problemen en de aard van de belangen zijn in het volgende schema nog eens samengevat.
Schema 2.2. CLASSIFICATIE VAN ONDERWERPTYPEN
type type aard van de aard van de
onderwerp* proces* problemen belangen
vortex sporadisch complex politiek geladen tractable vloeiend minder complex het minst politiek
geladen
familiar beperkt het minst complex minder politiek geladen
* Het waarschijnlijkheidspercentage van het verloop van een besluitvormingsproces volgens één van de drie typen besluit-vormingsonderwerpen is volgens de onderzoekers 62.
Het type organisatie
In het verloop van strategische besluitvormingsprocessen kunnen dus verschillen worden geconstateerd op grond van complexiteit
(inclusief de consequenties en veelsoortige ontwikkelingen
daarvan), de politieke geladenheid tussen de belangen (inclusief de druk en de invloed die op een te nemen beslissing worden uit-geoefend). Toch kan deze dubbele verklaring op de fundamentele vraag waarom besluitvormingsprocessen van elkaar verschillen niet alles verduidelijken wat er in een organisatie gebeurt. Immers besluitvormingsprocessen spelen zich af binnen een organisationele context. Deze context vormt het proces door bepaling van de aard van de beslissing als uitvloeisel van het samenspel van problemen en belangen. Het is het kader of het geheel van spelregels, dat de besluitvorming kanaliseert. Het bepaalt daarmee welke onderwerpen op de besluitvormingsagenda komen en welke niet. Met andere woor-den (in}formele regels bepalen welke onderwerpen de moeite waard zijn en welke niet om over te besluiten.
De onderzoekers onderscheiden de volgende tweedelingen van organi-sationele stereotypen:
1. commerciële (profit) versus niet-commerciële (non-profit) organisaties;
2. productie versus dienstverlenende organisaties;
J. publieke (overheids, staats) versus private (particuliere) organisaties.
De eerste tweedeling is niet van invloed op de besluitvorming als zodanig omdat de drie procestypen in beide stereotypen in nagenoeg gelijke aantallen voorkomen en op een gelijkmatige wijze zijn ver-deeld. De tweede tweedeling vertoont wel verschillen in besluit-vorming. In productie-organisaties komen meer sporadische en min-der vloeiende processen voor ondanks de aanvankelijke verwachting dat er in dit type organisatie in verband met controle en strikte kanalisering meer beperkte processen zouden voorkomen.
In de dienstverlenende organisaties zijn de drie procestypen weer gelijkmatig verspreid.
In de derde tweedeling tenderen de publieke organisaties c.q. de door de staat gesubsidiëerde organisaties naar meer sporadische en minder vloeiende en beperkte processen.
Veel sporadische processen komen voor in publieke productie-orga-nisaties.
Vloeiende processen komen veel voor in private dienstverlenende organisaties.
Minder sporadisch en minder vloeiend zijn de processen in private productie-organisaties en publieke dienstverlenende organisaties zoals gemeente, gezondheidsorganisaties, technische hogescholen en universiteiten (in volgorde van afnemende openbare verantwoorde-lijkheid).
Public accountability (= directe controle van de burger en over-heid op het functioneren van de publieke organisatie) is bepalend voor de mate waarin besluitvorming in de overheidssector een complex en politiek geladen karakter laat zien.
In hoofdstuk
3
wordt een methodologische verantwoording van het onderzoek afgelegd.3.
METHODOLOGISCHE VERANTWOORDING3.1. Inleiding
In het eerste hoofdstuk is de ontwikkelingsgang in het sociolo-gisch denken over besluitvormingsprocessen besproken. Daarbij is iets gezegd over het min of meer systematisch vergelijken van besluitvormingsprocessen in (on)gelijksoortige organisaties op basis van empirisch onderzoek. In eerste aanleg richt dit empi-risch onderzoek zich op verschillende besluitvormingssituaties met het doel om te komen tot een typologie van besluitvormings-processen. Lange tijd zijn soortgelijke onderzoeken beperkt ge-bleven tot een gering aantal case-studies in één (of één type) organisatie. In het begin van de jaren zeventig hebben Hickson c.s. onderzoek naar besluitvormingsprocessen grootschaliger aan-gepakt (zie INLEIDING). Tot de onderzochte besluitvormingsproces-sen behoren 22 reorganisatieprocesbesluitvormingsproces-sen, waarvan:
4
in de private sector, productie-organisatie;6
in de private sector, dienstverlenende organisatie; 1 in de publieke sector, productie-organisatie;11 in de publieke sector, dienstverlenende organisatie.
Voor zover bekend is een dergelijk onderzoek, specifiek gericht op reorganisaties, nog niet in Nederland verricht.
Het onderzoek is beschrijvend van aard en heeft niet de pretentie toetsend te zijn. Het is wel een empirisch èn vergelijkend onder-zoek naar overeenkomsten èn verschillen van de eigen onderonder-zoeksbe- onderzoeksbe-vindingen met de resultaten van Engels onderzoek, voor zover het reorganisatieprocessen betreft.
De studie van Hickson c.s. naar strategische besluitvormingspro-cessen vormt daarbij het theoretisch èn methodologisch kader. Binnen het raam van dit project blijft het onderzoek beperkt tot één reorganisatieproces in elk van de bovengenoemde categorieën organisaties.
Methode van onderzoek èn de wijze waarop de onderzoeksgegevens zijn verzameld komen in de volgende hoofdstukken aan de orde.
3.2. De onderzoeksmethoden
Langs vier wegen is begonnen met het verzamelen van basisinforma-tie over besluitvormingsprocessen in het algemeen en reorganisa-tie processen in het bijzonder, te weten:
1. literatuurstudie op het gebied van de organisatie-sociologie en methodologie;
2. bestudering van de uitkomsten van het Bradfordonderzoek;
3. inhoudsanalyse van documenten van de betreffende reorganisatie-processen;
4. vraaggesprekken met sleutelinformanten van de betreffende organisaties.
In de eerste plaats is een begin gemaakt met een algemene theore-retische verkenning van het onderzoeksveld.
Vervolgens is studie gemaakt van recente onderzoeksresultaten van onderzoekers van het Management Centre van de University of Brad-ford in Engeland èn methodologische aspecten van sociaal-weten-schappelijk onderzoek. Ook zijn er een aantal briefwisselingen ge-weest met professor David J. Hickson over het verstrekken van data van de 22 engelse reorganisatiecases, de gestructureerde vragen-lijst, de onderzoeksresultaten èn de methodologische problemen van dit soort onderzoeken.
De volgende literatuur is in verband met het onderzoek bestudeerd: ORGANISATIESOCIOLOGIE
1. Organisatiesociologie in Nederland, M
&
0, Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1986, pp. 4-46 (P.W.M van Haaren (eindredactie), e.a.);2. Top decisions (D.J.Hickson, e.a.);
3. Organisaties vergelijkenderhlijs (C.J.Lammers); 4. The structuring of organizations (H.Mintzberg); 5. The structure of 11unstructured11 decision processes,
Administrative Science Quarterly, 1976, pp. 246-275 (H.Mintzberg, D. Raisinghani, en A. Théorêt);
6. Organizations and organization theory (J.Pfeffer);
7. Organizations, rational, natural and open systems (W.R.Scott). AANVULLENDE LITERATUUR
1. Stafafdelingen onder druk, terug naar het primaire proces, M
&
0, Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1983, pp. 190-206 (G. Ezerman);2. Decisions in Organizations (F.Heller e.a.);
3. De betekenis van de organisatiecultuur: een literatuuroverzicht, M
&
0, Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1988, pp. 4-46 (R. van Hoehlijk);4. Communicatie en overleg bij afbouhl, M
&
0, Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaal beleid, 1983, pp. 48-68(P. L. Koopman);
5. Besluitvorming in organisaties (P.L.Koopman);
6. Een inventarisatie van afbouhlmanagement, enige punten van dis-cussie en illustraties naar aanleiding van een empirische stu-die, M
&
0, Tijdschrift voor organisatiekunde en sociaalMETHODEN EN TECHNIEKEN
1. Invloedsonderzoek en intervieweffecten, informatievertekening bij het interviewen van sleutelfiguren, Sociologische Gids, november/december, 1986/6, pp. 383-399 (J.M.Bos);
2. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Inleiding tot de structuur van het onderzoeksproces en tot de methoden van dataverzameling (J.H.G.Segers);
3. Methoden van sociaal-wetenschappelijk onderzoek, Inleiding in ontwerpstrategieën, pp. 189-229 en pp. 306-360 (P.G.Swanborn). De derde weg, waarlangs informatie is verzameld heeft betrekking op uitvoerige bestudering van dossiers, organigrammen, rapporten, meerjarenplannen, jaarverslagen, verslagen van vergaderingen, reorganisatievoorstellen, nota's, notities en andere relevante informatie met het oogmerk inzicht te verwerven in het verloop van de reorganisatieprocessen in kwestie. Om redenen van geheimhouding en vertrouwelijkheid is inzage in alle stukken niet altijd mogelijk geweest. Op basis van de uitkomsten van dit deel-onderzoek is een begin gemaakt met het beschrijven van reorganisatieprocessen. Als vierde weg voor informatieverzameling is gekozen voor het
interview als een belangrijke waarnemingstechniek. Gesprekspartners zijn sleutelinformanten geweest. Deze methode heeft veel bruikbare
(aanvullende) informatie opgeleverd. Alle informanten zijn aan de hand van een gestructureerde vragenlijst ondervraagd.
De uitkomsten van de vraaggesprekken zijn kwantitatief verwerkt, grafisch weergegeven en vergeleken met de daarmee corresponderende uitkomsten van het Bradfordonderzoek.
Bij de analyse is als criterium genomen voor het al dan niet af-wijken van de gemiddelde scores van de reorganisatieprocessen uit het Bradfordonderzoek een tolerantiepercentage van -10 en +10. In een toelichting bij de toegezonden data van de reorganisaties heeft Professor David J. Hickson gemeld dat bij de berekening van de gemiddelde scores de missing values niet zijn meegenomen.
Dit impliceert dat er ook geen dummy-waarden zijn toegekend aan deze missing values. De missing values hebben betrekking op de variabelen: rarity
(1),
radicality of consequences(2),
openness to alternatives(3),
information sources - externality(1)
en information sources - confidence disparity -(1).
De onderzoeksresultaten per case zijn net als bij iedere Bradford-case rekenkundig naar boven of naar beneden afgerond.
Kwalitatieve en kwantitatieve methoden van onderzoek hebben elkaar ondersteund en versterkt.
